De rol van accounting en trust in de control van uitbestedingsrelaties van gemeenten: De (Bureaus) Jeugdzorg

De rol van accounting en trust in de control van

uitbestedingsrelaties van gemeenten:

De (Bureaus) Jeugdzorg

Masterscriptie Accountancy & Controlling, specialisatie Accountancy

Faculteit Economie en Bedrijfskunde, Rijksuniversiteit Groningen

april 2016

Naam: John Hofmeijer Student nummer: s2076381 Versie nummer: V2.0.1.(Concept)

Begeleider: H.J. ter Bogt Tweede beoordelaar:drs. M.M. Bergervoet

De rol van accounting en trust in de control van

uitbestedingsrelaties van gemeenten en

provincies

Inhoudsopgave

Voorwoord 4

1 Inleiding 4

2 Achtergrond en probleem analyse 7

3 Literatuur verkenning 10

3.1 Juridische basis 10

3.2 New Public Management 10

3.3 Management control en de rol van accountinginformatie 12

3.4 De rol van vertrouwen ('trust') en politieke verantwoording 15

3.5 Transparante en betrouwbare informatievoorziening 18

3.6 Accountingdocumenten en de rol van de extern accountant 19

3.7 Enkele hoofdpunten uit van de theorie en de onderzoeksvragen 23

4 Onderzoeksmethode 25

4.1 Beschrijving van de onderzochte organisaties en overheidsorganen 27

5 Bevindingen, analyse en discussie case-onderzoek 29

6 Conclusie en aanbevelingen 42

Bijlage 46

1 Literatuurlijst 46

2 Opzet vragenlijst instelling 48

Voorwoord

Naar aanleiding van mijn studie Accountancy en controlling aan de Rijksuniversiteit te Groningen ben ik in september 2014 met deze scriptie gestart. Sinds 2006 ben ik werkzaam bij de Jong & Laan accountants in Groningen, waar ik vanaf het eerste moment actief ben met assurance klanten in de zorgsector. Met een leuk en uitdagend klantenpakket heb ik de afgelopen jaren veel controle- en advieservaring opgedaan bij organisaties welke uitbestede overheidstaken uitvoeren.

Mijn werkgever de Jong & Laan is erg behulpzaam geweest bij het beschikbaar stellen van tijd en kennis. Mijn begeleider de heer H.J. (Henk) ter Bogt heeft een waanzinnige bijdrage geleverd als proactieve sparringpartner, kennisbank maar ook zeker als coach. Tezamen heeft dit bijgedragen aan het tot stand komen van dit product.

1 Inleiding

Aanleiding

De belangstelling voor dit onderzoek is ontstaan uit de actualiteit, vanuit mijn dagelijkse werk werd ik in de zomer van 2013 geconfronteerd met de decentralisatie van de jeugdzorg en de hervormingen binnen de AWBZ en WMO. Zoals elke 'grote' politieke verandering ging ook deze transitie niet zonder negatieve media-aandacht en de nodige politieke strubbelingen. Praktische vragen als: wie is verantwoordelijk voor dossiers of medewerkers? Maar ook aan wie moet welke instelling of organisatie rapporteren? Voor welke instelling verandert het bestaansrecht? Hoe zal de beoogde marktwerking uitwerken op de verschillende

organisaties? Etc., etc.

Al deze items riepen bij mij de vraag op, welke invloed heeft deze actualiteit op het 'oude' New Public Management' (hierna: NPM). Betekent de landelijke decentralisatie van WMO en AWBZ-taken van het rijk en zorgverzekeraars naar gemeenten, waarbij gemeenten de uitvoering van de taken uitbesteden aan externe organisaties, een nieuwe stap in New Public Management? En hoe verloopt de sturing en beheersing (control) van de door de gemeenten uitbestede activiteiten? Dergelijke vragen zijn des temeer van belang omdat lokale

overheden steeds meer taken en bevoegdheden uitbesteden aan zelfstandige entiteiten, veelal stichtingen en niet-gouvernementele organisaties maar ook particuliere

ondernemingen mogen toetreden.

Bij het uitbesteden van taken en bevoegdheden wordt de uitvoering van taken (samen met bepaalde verantwoordelijkheden) overgedragen aan externe partijen; deze partijen zijn meestal sterk afhankelijk van geld en opdrachten vanuit de financier.

Een dergelijk construct maakt dat beide partijen afhankelijk van elkaar zijn, enerzijds de (lokale)overheid voor het uitvoeren van haar (veelal wettelijke) taken van de externe partij, anderzijds is deze partij sterk afhankelijk van de financieringen door de overheid.

De decentralisatie van de jeugdzorg vormt in zekere zin een nieuw hoofdstuk binnen het NPM in Nederland. In de oude Wet op de jeugdzorg werden de in de wet genoemde taken voornamelijk uitgevoerd door hiervoor specifiek opgerichte instellingen. Deze instellingen werden hoofdzakelijk (voor 95% of meer) gefinancierd door de provincie. In de nieuwe Jeugdwet is men niet meer verplicht om deze instellingen hiervoor aan te houden, er wordt

uitsluitend gesproken over een gecertificeerde instelling die de jeugdtaken uit de Jeugdwet mag uitvoeren. In principe kan een gemeente dus kiezen uit meerdere instellingen, wat een zekere marktwerking suggereert.

In de oude situatie was de subsidierelatie met de provincie van een andere orde dan die onder de nieuwe subsidierelatie. In de oude Wet op jeugdzorg waren de provincies en de (Bureau's) Jeugdzorg tot elkaar "veroordeeld". In de nieuwe Wet op de jeugdzorg gaat men uit van gecertificeerde instellingen, hierdoor kunnen er meer marktpartijen zich aanbieden voor jeugdbeschermings- en reclasseringstaken. Deze verandering heeft zijn impact op de 'bestaande' machtsverhoudingen.

Het artikel van Ter Bogt uit 2008 stelt dat in de toekomst op korte termijn meer publieke taken worden uitbesteed aan gespecialiseerde particuliere bedrijven en non-profit organisaties. Ook zullen meer interne activiteiten meer en meer worden samengevoegd, hierbij moet worden gedacht aan sharedservice centres voor administratie, IT,

informatievoorziening en accounting. Zoals inmiddels is gebleken, betreft de toename in de uitbestedingen ook de aan gemeenten overgedragen zorgtaken.

Hood (1995) geeft aan dat NPM de traditionele sturing van overheidsorganisaties op inputs (middelen) en het proces (via regels en procedures) wil vervangen door sturing op outputs / producten en daar mee verwante prestaties. Informatie over bijvoorbeeld hoeveelheden ‘producten’, de kwaliteit van producten en de kostprijs van producten wordt dan belangrijk. Volgens Hood (1995) is accountinginformatie een belangrijke tool voor het afleggen van verantwoording door geprivatiseerde organisaties. Door de toename van uitbestede taken en organisaties, zal ook de vraag naar diverse vormen van accountinginformatie toenemen, aangezien deze in principe een belangrijke basis voor de verantwoording zijn.

Tot nu toe is er in de jeugdzorg nog veel onzekerheid over de verantwoording welke door de nieuwe financier, de gemeenten, zal worden gevraagd. Inmiddels één jaar na de transitie datum is er nog veel onduidelijkheid over de verantwoordingsnormen, rechtmatigheid en (accountants-) controleprotocollen. In juli 2015 zijn hier nog afspraken over gemaakt maar de uitwerking hiervan is nog niet volledig uitgekristalliseerd en nog 'onderhanden' bij de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en NBA Werkgroep Controleprotocollen, de Sectorcommissie Coziek en de werkgroep Decentrale Overheden (WGDO). Een aanvullende hindernis blijkt ook de deskundigheid van en de wijze waarop de betrokken ambtenaren bij gemeenten zijn geïnformeerd.

Zakelijkheid, op economisch-rationele principes gebaseerde sturing van de publieke sector (en dus van de door de publieke sector uitbestede activiteiten); in zo’n door NPM bepleite opzet speelt accounting informatie in principe een belangrijke rol bij de control van de uitbestedingen. Echter is de output van (publieke) activiteiten altijd te meten en is deze te meten met behulp van accounting informatie, en is de door NPM voorgeschreven sturing op basis van output altijd mogelijk? En als sturing op basis van outputs niet goed mogelijk is, hoe zal een gemeente de uitbestede activiteiten dan sturen? Is er dan bijvoorbeeld een rol weggelegd voor meer informele controlevormen, waaronder vertrouwen?

Bij het opstellen en beschikbaar maken van informatie aan subsidieverstrekkers is vertrouwen (trust) een enorm belangrijk onderdeel. Binnen de Profit sector is het één en ander veelvuldig onderzocht. In de non-profit en publieke sector en zeker bij gemeenten in Nederland, is deze relatie veel minder vaak onderzocht. Al hebben ker iver o bij Zweedse gemeenten en Ter Bogt en Tillema (2014) enkele elementen van de relatie tussen accounting, trust en control in de publieke sector onderzocht. Als vertrouwenspersoon van de maatschappij heeft de accountant een belangrijke rol bij het toevoegen van Trust bij accountinginformatie. Maar hoe belangrijk is die taak en rol van de accountant nu werkelijk?

En verandert deze rol nu het aantal aanbieders van 18 provinciën of grote steden naar potentieel 390 gemeenten gaat?

Probleemstelling/onderzoeksvraag

In de oude subsidierelatie in de jeugdzorg waren de lijnen duidelijk, het ging om de relatie van de stichtingen met de provincie. De nieuwe wet maakt de subsidierelatie breder (meer stakeholders). Dit kan leiden tot veranderingen en aanpassing van de wijze van

verantwoorden en beheersen van de Bureaus Jeugdzorg. De vraag is wat dit betekent voor de control van de jeugdzorg door gemeenten en de rol van accounting informatie, trust en de accountant hierbij.

Via deze scriptie is gepoogd antwoorden te vinden welke uiteindelijk de hoofdvraag kunnen beantwoorden, middels literatuuronderzoek en een casestudie bij twee organisaties te weten Stichting Jeugdbescherming Noord (voorheen Bureau Jeugdzorg Groningen en Bureau Jeugdzorg Drenthe) en Jeugdzorg instelling Stichting Yorneo en de daarbij betrokken lokale overheden, de provincie Drenthe en het RIGG. Door de gesprekken ook aan te gaan met de Provincie Drenthe (voorheen financier van Jeugdzorg) is het mogelijk de mogelijke

verschillen tussen de huidige en vroeger situatie te analyseren.

Deze scriptie is als volgt opgebouwd. Middels een uitgebreid onderzoek van de (vooral op de profit sector betrekking hebbende) literatuur/theorie waarin de hieronder vermelde

onderwerpen worden behandeld, zijn de mogelijk ook voor de publieke sector relevante thema’s naar voren gekomen en daarmee de in het empirisch onderzoek aan de orde te stellen vragen. Het empirisch onderzoek kreeg de vorm van case-onderzoek, waarbij op basis van documenten, interviews en dergelijke, in de praktijk bij een tweetal cases werd nagegaan hoe de control er vorm kreeg. De op basis van de literatuurverkenning in het case-onderzoek aan de orde gestelde onderwerpen zijn:

- De control van door de overheid aan externe organisaties uitbestede taken volgens het New Public Management

- Management Control en de rol daarbij van accountinginformatie en ‘trust’ en de etekenis van gedeelde informatie

- Transparante en betrouwbare informatievoorziening - De rol van vertrouwen ('trust') en hoe dit op te bouwen - Uitbestede taken/relaties en de rol van extern accountants - Accountingdocumenten en de rol van de extern accountant.

Een theoretisch en empirisch onderzoek op basis van de hierboven vermelde onderwerpen, kan ook bijdragen aan het formuleren van een eerste antwoord op de rol van accountants bij de verantwoording bij organisaties welke uitbestede taken uitvoeren.

Deze scriptie zal uiteindelijk als volgt worden opgebouwd:

In hoofdstuk 2 wordt de probleemanalyse verder toegelicht, waarna in hoofdstuk 3 het

theoretische kader verder wordt uitgediept. In hoofdstuk 4 wordt de hoofdvraag in deelvragen toegelicht evenals de gehanteerde onderzoeksmethode en een beschrijving van de

onderzochte organisaties en overheidsorganen. Hoofdstuk 5 bevat de bevindingen, analyses en discussie uit de casestudies. Waarmee hoofdstuk 6 de conclusie en mogelijkheden voor verder onderzoek bevat.

2 Achtergrond en probleem analyse

De laatste jaren laat de zorg in Nederland zich kenmerken door grote en ingrijpende financiële en zorginhoudelijke veranderingen, veranderingen die veelal politiek worden aangestuurd. Voor de nabije toekomst liggen er volop uitdagingen en is er ook ongerustheid over de ontwikkeling bij veel burgers, cliënten en medewerkers van zorginstellingen. Met ingang van 2013 worden ZZP 1 en 2 en vanaf 2014 ZZP 3 en deels 4 overgeheveld van de AWBZ naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Zorgverzekeringswet (Zvw). Deze zorg zal dan worden uitgevoerd door de gemeenten, respectievelijk

zorgverzekeraars. In vervolg hierop is de Jeugdzorg vanaf 1 januari 2015 gedecentraliseerd naar de gemeente. De wettelijke taak voor het uitvoeren van Jeugdzorg en het in stand houden van onder andere een Bureau Jeugdzorg door de provincie, is per 1 januari 2015 komen te vervallen.

De transitie van de jeugdzorg is een actuele, maar ook een complexe discussie, die op het moment van afronden van dit onderzoek nog niet helemaal is uitgekristalliseerd. De

gemeente als 'nieuwe financier' is niet verplicht tot het in stand houden van bestaande subsidierelaties. Ook wordt de gemeente niet gehouden aan voor de (semi-) publieke sector bekende kreten als: werk volgt geld. Deze transitie wordt dan ook gekenmerkt door een groot aantal zorginhoudelijke, praktische, juridische, economische en fiscale uitdagingen welke in aanloop naar 1 januari 2015 al ten dele zijn uitgediept en nog verdere aandacht zullen krijgen.

De transitie op de jeugdzorg heeft de nodige aandacht in de media gekregen. Wat opvalt in deze berichten zijn de uiteenlopende trajecten die de verschillende regio's uitvoeren, er is geen duidelijke richtlijn of plan van aanpak vanuit de landelijke overheid. De gemeenten geven op verschillende manieren invulling aan de jeugdzorgtaken. Uniformiteit is per regio, hiermee wordt de samenwerkingsverbanden van verschillende gemeenten bedoeld, wel een belangrijk item. Maar bovenregionaal (provinciegrenzen overschrijdend) is de aanpak enorm verschillend. Zo lijkt het er nu op dat de taken in Drenthe behouden blijven aan de

rechtsopvolger van Bureau Jeugdzorg Drenthe, terwijl in Zeeland veel taken richting de GGD (Gemeenschappelijk Regeling Gemeentelijke Gezondheidsdienst) gaan.

In de oude situatie was de subsidierelatie met de overheid van een andere orde dan dat deze er in een nieuwe subsidierelatie uit zal zien. In de oude Wet op jeugdzorg waren de provincies en de Bureaus Jeugdzorg tot elkaar "veroordeeld". In de nieuwe wet op de Jeugdzorg gaat men uit van gecertificeerde instellingen, hierdoor kunnen er meer marktpartijen zich aanbieden voor jeugdbeschermings- en reclasseringstaken. Deze verandering heeft zijn impact op de 'bestaande' machtsverhoudingen.

Kortom, de decentralisatie van de jeugdzorg heeft voor de instellingen en haar financier de nodige implicaties.

Analyse probleem

De decentralisatie van de jeugdzorg is juridisch tot uiting gekomen via de 'nieuwe Wet op de jeugdzorg'. Deze nieuwe wet ging in op 1 januari 2015 en behandelt een groot aantal

componenten binnen de Jeugdzorg. Deze componenten lopen uiteen van Begeleiding, Jeugd-GGZ en preventie tot Pleegzorg in indicerende instanties.

Het doel van de wetswijziging is als volgt (kamerbrief, Ministerie Binnenlandse Zaken en Koningsrelaties, kenmerk 2013-0000108917). Door de nieuwe Jeugdwet moet voorkomen

worden dat ouders en jeugdigen verdwalen in het systeem. Het nieuwe stelsel beoogt door één wettelijk kader en één financieringssysteem voor de jeugdzorg meer doelmatigheid te kennen en is hiermee niet meer versnipperd over verschillende organisaties en overheden. De belangrijkste inhoudelijke reden wordt gezocht in het koppelen van preventie en het curatieve deel, om zo het aantal kinderen in zorg te verminderen door aan de ‘voorkant’ meer inzet uit te voeren. Door vermindering van regels en bureaucratie wordt integrale zorg bij meervoudige problematiek beter mogelijk.

De scope van deze scriptie richt zich op de Bureaus Jeugdzorg zoals vermeld in de 'oude' Wet op de jeugdzorg (BWBR0016637, Hoofdstuk III. De stichting die een Bureau Jeugdzorg in stand houdt) en de jeugdzorginstellingen welke de zorg uitvoeren. Overige WMO of (zorgverzekerings-)zorgtaken zijn niet meegenomen in dit stuk.

Deze stichtingen werden, hoofdzakelijk, gefinancierd door de provincie; deze had ook de wettelijke taak om een Bureau Jeugdzorg in stand te houden in de vorm van een

zelfstandige stichting.

Zoals eerder beschreven, heeft de decentralisatie van de jeugdzorg de nodige invloed op de 'machtsverhouding' zoals die er waren onder de oude Wet op de jeugdzorg. In de oude Wet op de jeugdzorg waren de provincies en Jeugdzorg instellingen tot elkaar "veroordeeld". De bij wet vastgelegde afhankelijkheid had de nodige implicaties voor de gezagsverhoudingen, maar ook op de rol van verantwoording (accounting) en vertrouwen (trust) bij de beheersing (control) van deze uitbestede subsidierelatie.

Vooruitlopend op de transitie is de verspreidingskring van de jaarrekening inclusief het jaarverslag voor de Jeugdzorg instellingen al uitgebreid. Vanaf boekjaar 2013 zijn de stichtingen verplicht hun jaarrekening en jaarverslag (al dan niet gecombineerd) te publiceren op www.jaarverslagenzorg.nl. Het breed verspreiden van een waardevol accountingdocument luidde de verandering binnen deze sector al in.

Kortom, alle bij de sturing en de controle van de jeugdzorg van belang zijnde bestaande kaders van rapportering/ accounting en vertrouwensrelaties, zullen naar mijn vermoeden de komende periode verder veranderen. Het is dan ook van belang om na te gaan wat dit kan gaan betekenen voor de rol van accounting en trust en de invulling hiervan, bij de control van de jeugdzorginstellingen door een gemeente. De tot voor kort bestaande relatie tussen provincie en de jeugdzorginstellingen zal een andere zijn dan de relatie tussen de gemeente en een instelling voor jeugdzorg, al is dat in eerste instantie, zoals eerder aangeven, in de praktijk nog niet volledig het geval. Al is de decentralisatie van de jeugdzorg vanaf 1 januari 2015 formeel een feit, hoe de sturing- en verantwoordingsrelatie tussen gemeente en

jeugdzorginstellingen er precies uit gaat zien, en welke rol accountingdocumenten en trust er precies in spelen, is zelfs aan het begin van 2016 nog niet volledig uitgekristalliseerd. Dit laatste geldt ook voor de rol van de accountant in de verantwoordingsrelatie tussen jeugdzorginstelling en gemeente.

Een extra complicerende factor bij dit alles kan zijn dat de 'productie' ('output') van een jeugdzorginstelling niet op concrete, eenvoudige en eenduidige manier (volledig) te

definiëren en te meten is. Misschien zijn de doelstellingen van het beleid ook vooral in meer algemene termen aan te geven, maar niet heel concreet en eenduidig (Hofstede, 1981; zie ook Ouchi, 1979). Dit impliceert dat het maken van ('volledige') afspraken over prestaties en de verantwoording ervan (in zowel kwalitatieve als kwantitatieve zin) erg moeilijk kan zijn. Dit kan betekenen dat er in de control relatie tussen gemeente en jeugdzorginstelling (ook) een rol is weggelegd voor vertrouwen ('trust'), bijvoorbeeld vertrouwen in de professionaliteit en deskundigheid van de jeugdzorginstelling. NPM suggereert echter dat de control van overheidsorganisaties (en uitbestede taken) vooral gericht dient te zijn op de output (Hood 1995, p 94) en dat (outputgerichte) accounting informatie daarom zeer belangrijk is bij de control, ook als het gaat om uitbestede activiteiten.

Kortom, er zijn in de praktijk nog diverse onduidelijkheden rond deze decentralisatie en de verdere ontwikkeling ervan. Ook de rol van de verder bij de Jeugdzorg betrokken partijen, waaronder de accountant, moet nog nadere invulling krijgen. In deze scriptie komt uiteindelijk met name de te verwachten rol van de accountant in de nieuwe situatie aan de orde.

3 Literatuur verkenning

3.1 Juridische basis

Op grond van de Wet op de jeugdzorg hadden de Gedeputeerde Staten binnen de provincie tot 1 januari 2015 de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van Jeugdzorg. Om hier uitvoering aan te geven, verplichtte de Wet op de jeugdzorg Gedeputeerde Staten zorg te dragen voor een jeugdzorginstelling. Voorts was Gedeputeerde Staten op grond van de wet gehouden deze jeugdzorginstellingen middels een doelsubsidie te subsidiëren. De provincies en de jeugdzorginstellingen in Nederland zijn geconfronteerd met een wetswijziging. Op grond van de nieuwe Jeugdwet ligt sinds 1 januari 2015 de taak ten aanzien van jeugdzorg bij de gemeente en is de wettelijke status van de jeugdzorginstellingen, zoals opgenomen in de oude Wet op de jeugdzorg, vervallen. De verandering in de opzet van de jeugdzorg, een decentralisatie die kan worden gezien als passend in, en wellicht ook gebaseerd op, de ideeën van NPM, ambieert kostenbeheersing en verhoging van de efficiency van de publieke sector.

3.2 New Public Management

Vanaf de jaren '80 van de vorige eeuw hebben, veelal Engelstalige landen (Hood 1991), een nieuw beleid gevoerd via het hervormen en privatiseren van het overheidsapparaat en overheidstaken. De basis voor New Public Management (hierna: NPM) lag in terugdraaien van de zogenaamde ‘Progressive Pu lic Administration’ (PPA). NPM kende (en kent) twee hoofddoelstellingen, namelijk het verkleinen van het onderscheid tussen de profit en non-profit sector en het verleggen van input en procesverantwoordelijkheid naar een meer resultaatgerichte, zakelijke, vorm van besturen.

New Public Management (NPM), heeft de afgelopen decennia ook z'n intrede in Nederland en andere OECD-landen gedaan (Hood 1995, p93). Veel door de overheid geleverde diensten kregen ook in Nederland rond 1985 – 1990 het verwijt, of te maken met het vooroordeel, traag, bureaucratisch en hiërarchisch te zijn. Dit werd als ‘te duur en te weinig efficiënt’ samengevat. Middels omvorming van het beleid naar managementvaardigheden en door de nadruk meer op output te richten in plaats van een strikte sturing op budgetten (input) en een strak georkestreerde set van regels, processen en een strikte hiërarchie, moesten de taken effectiever en efficiënter worden uitgevoerd. Dit moest intern, binnen de overheid gelden, maar ook bij uitbesteding. Uitbesteding en privatisering zouden ook de marktwerking stimuleren. Dit zou tot een meer competitieve, 'zakelijke' omgeving (Hood 1991) moeten leiden.

Voorheen voornamelijk op rechtmatigheid gerichte organisaties, dienden dus hun aanpak en management te veranderen in de richting van efficiency en effectiviteit. Dit is niet de exacte reden voor de in dit onderzoek aan de orde zijnde transitie in de jeugdzorg, maar wordt wel vaak genoemd voor NPM-achtige veranderingen (Ter Bogt, 2008 p 211). NPM hielp bij het ontstaan van een set van administratieve hervormingen, gebouwd op ideeën van efficiency, gebruikerskeuze, verantwoording, transparantie en concentratie op prestaties stimulerende instrumenten en structuren. Deze gedachten zijn anders dan die bij bestaande

traditioneel/historische, hiërarchisch/ bureaucratisch georganiseerde overheidsorganisaties. Een eenduidige definitie van NPM is er niet, de verschillen per regio, soort organisatie en/of taak zijn hier voornamelijk debet aan (Hood 1991, p 95 en Hood 1991, p4 en p5). Onderzoek onder de OECD landen heeft geleid tot de volgende terugkerende en overeenkomende items

inzake NPM, volgens Hood (1991, pp. 4-5), deze zijn als volgt te omschrijven:

 Hands-on professioneel management. Hiermee wordt bedoeld een zichtbaar en actief management en de vrijheid om zelfstandig een organisatie te managen. Om dit te bereiken, is het toewijzen van verantwoordelijkheid aan een organisatie-eenheid en het management ervan, de basis.

 Duidelijke normen en maatregelen op het gebied van de prestaties; hiermee wordt

bedoeld: de definitie van doelen, streefcijfers, succesindicatoren, bij voorkeur uitgedrukt in kwantitatieve vorm, in het bijzonder voor de professionele dienstverlening (Day en Klein, 1987). Om dit te bereiken zijn ‘harde’ normen inzake deze doelen en streefcijfers nodig, en een ‘stevige’ kijk op de doelstellingen.

 Grote nadruk op 'output controls'.

 Splitsen van grote pu lieke organisaties soms ‘monopolisten’ in kleinere, hanteerbare

onderdelen.

 Meer marktwerking, dit zou lagere kosten tot gevolg moeten hebben. Daarnaast zou het tot betere ‘standaarden’ leiden, omdat vergelijking van prestaties (bijv. via benchmarking) tussen organisaties beter mogelijk zou zijn.

 Nadruk op private managementstijlen in plaats van strakke regels en bureaucratische hiërarchie. Hiermee ontstaat de druk op medewerkers om te presteren (kortom interne concurrentie).

 Meer discipline en zuinig gebruik van middelen (‘Do more with less’).

Nederland heeft vanuit de economische moeilijke periode van de jaren ’8 vanaf eind jaren '80 tot eind jaren '90, maar ook in de jaren erna, veel overheidstaken en activiteiten

geprivatiseerd. Vanuit de gedachte dat er efficiënter en effectiever kon worden gewerkt is door lokale politici, niet alleen binnen bestaande organisaties, gedecentraliseerd (waardoor relatief meer zelfstandige interne eenheden ontstonden). Maar ook de externe

decentralisatie (uitbesteden van taken) is verder toegenomen (Ter Bogt 2004, p 221). Veel Nederlandse organisaties hebben nu vooraf vastgestelde prestatie indicatoren,

zogenaamde KPI's, die in de praktijk overigens niet altijd van veel waarde zijn, bijvoorbeeld omdat de prestaties in kwestie zich niet echt goed in één getal of enkele cijfers laten

uitdrukken (Ter Bogt, 2015). In het verleden hanteerden Nederlandse gemeenten

voornamelijk inputgerichte budgetteringen. De sturing van de gedecentraliseerde eenheden en de uitbestede activiteiten, zou met name moeten plaatsvinden via prestatieafspraken over de output en op basis van informatie waarmee de toegekende middelen en de gerealiseerde prestaties worden verantwoord.

Het is lang onduidelijk geweest waarom NPM zo goed aansloeg. De landen waarin NPM ontstond en groeide, hadden qua politieke kleur, zeer verschillende regeringen. Van

arbeidspartijen in Engeland en Zweden tot rechts-liberale partijen in Australië. De uitkomsten zijn niet overal gelijk, maar een aantal items komen steeds terug.

● divisiestructuur van organisaties;

● een competitieve houding, met in egrip van interne contracten; ● private sector managementstijlen;

● zicht aar hands-on management; ● nadruk op egrotingsdiscipline;

● nadruk op normen voor het meten van prestaties; ● resultaatgerichtheid.

Kortom, binnen NPM worden zakelijke technieken en managementstijlen uit de profitsector overgenomen. Effectiviteit en efficiency staan hierbij centraal, net als outputgerichte

presentatie indicatoren. In theorie, ook volgens NPM, zou dit tot meer concurrentie en meer prestatiegericht management (intern) leiden (Hood 1991). Het opteren voor marktwerking is een belangrijke gedachte binnen NPM. Deze marktwerking kan in principe ontstaan door

privatisering van overheidstaken naar commerciële organisaties. Echter, veel uitbestede taken en bevoegdheden zijn in de praktijk ook terecht gekomen bij non-profit publieke organisaties welke voor die specifieke taak zijn opgericht en daardoor grotendeels financieel sterk afhankelijk zijn van de overheidsorganisaties welke de taak heeft uitbesteed (Ter Bogt en Tillema 2014, p 5).

In de toekomst is een verdere toename van uitbesteding van en samenwerken bij het uitvoeren van specifieke taken te verwachten (Ter Bogt, 2006, p 12). Veelal wordt de uitbesteding gebaseerd op het idee dat de specifieke uitbestede taken dan op een grotere schaal en tegen lagere kosten kunnen worden uitgevoerd. In relatie tot de casus is dit bijzonder, aangezien de decentralisatie van de jeugdzorg initieel alleen maar meer

contractpartners heeft opgeleverd. De verandering in de jeugdzorg sluit misschien niet alleen aan bij de oorspronkelijke ideeën van NPM over kostenbeheersing en efficiency, maar ook ij recentere gedachten over de ‘participatiesamenleving’. Dit laatste betekent overigens niet dat NPM niet meer van invloed zou zijn, zeker niet gezien de druk die er sinds de start van de financiële crisis ligt op de overheidsbudgetten (Lodge en Hood, 2012).

NPM is geen automatisme, waarmee alles beter gaat, er kleven ook nadelen aan NPM. Zo zijn zakelijkheid en bedrijfsmatigheid zeker in de jeugdzorg een betwistbaar item,

bijvoorbeeld omdat dit tot afstoten van taken zou kunnen leiden die niet of nauwelijks financieel ‘renderen’. Naast het niet uitvoeren van bepaalde taken kan ook het lang 'in zorg houden' van een cliënt een prikkel zijn voor een organisatie, om zo meer te kunnen

declareren. Dit worden ook wel perverse prikkels genoemd.

3.3 Management control en de rol van accountinginformatie

NPM pleit voor sturing en beheersing van activiteiten en organisaties (management control) op basis van (informatie over) outputs. De vraag is in hoeverre dat in de praktijk altijd mogelijk is. Tannenbauw (1968) typeerde control als: De som van de interpersoonlijke

invloed van relaties in een organisatie. Door anderen wordt control gezien als een equivalent

van macht (Etzioni 1965). Initieel werd control, bijvoorbeeld door Anthony (1965, p296), gedefinieerd als een op output gerichte wijze van het in control houden en het managen van een organisatie. Het gaat er volgens Anthony om dat het (lagere) management de middelen van de organisatie op een zodanige manier inzet, dat de strategie van de organisatie (en daarmee het doel van de organisatie) zo goed mogelijk wordt gerealiseerd.

Accountingtechnieken als kostprijsberekening, budgettering en verschillenanalyse zouden hierbij van groot nut zijn en daarom zou voor de control sterk op accounting informatie gesteund kunnen worden. Ouchi (1975) trekt de conclusie dat bij control misschien ten dele gekoerst kan worden op accounting informatie, maar dat vaak meer nodig is. Uiteindelijk zal een organisatie bij de control behalve informatie, ook een actief management nodig hebben; medewerkers zijn helaas niet altijd in staat of gemotiveerd om in het belang van de

organisatie te handelen.

William Ouchi en Mary Ann Maquire (1975) definiëren in 1975 twee vormen van

Management control namelijk behavior control en output control. Door Ouchi (Ouchi, 1979) wordt hier naderhand de clan control aan toegevoegd. Merchant (1985) splitst de clan control uit naar cultural control en personnel control (zie ook Merchant en Van der Stede, 2007). Management control zal de gehele organisatie moeten overzien. Hofstede (1981) richtte zich specifiek op de control van publieke en non-profit activiteiten. Een voor de casus jeugdzorg mogelijk belangrijke vorm van control is de political control, zoals die door Hofstede is benoemd (Hofstede, 1981 p 197). De verschillende typen control die zijn onderscheiden, worden onderstaand kort besproken.

 Behavior control (action control); hierbij wordt met behulp van procedures en (huis-) regels wordt vooraf vastgesteld hoe men zich moet gedragen. Bij deze regels en procedures gaat het erom dat navolging ervan, volgens het topmanagement van de organisatie zal leiden tot de voor de organisatie gewenst geachte resultaten.

Uiteindelijk dient de navolging van de regels en procedures uiteraard ook te worden geëvalueerd.

 Output control (results control), is een voornamelijk op (kwantitatieve) informatie over outputs gerichte wijze van control. Traditioneel veelal financieel van aard, maar de laatste jaren zijn ook niet financiële (cijfermatige) resultaten onderdeel geworden van output control.

 Cultural control (te beschouwen als een onderdeel binnen de clan control) is

voornamelijk op gedeelde waarden en normen en allerlei geaccepteerde gedragingen en gebruiken binnen de organisatie gebaseerd. Gedragscodes en collectieve

beloningen kunnen hier belangrijke controlmiddelen zijn. Het gaat er hier ook sterk om dat medewerkers van de organisatie, omdat ze weten wat de normen en waarden zijn, elkaar monitoren op hun gedrag en elkaar aanspreken als er afwijkingen worden gesignaleerd.

 Personnel control (ook weer te zien als een deel van de clan control); bij deze vorm van control gaat het voornamelijk om de mogelijkheden van medewerkers zichzelf te sturen en om de intrinsieke motivatie van het personeel. Personeelsselectie,

training/opleiding en job design, incl. het verschaffen van de voor het werk benodigde middelen, zijn hier belangrijke controlmiddelen. Middels personnel control wil men met ehulp van ‘zelfsturing’ een omgeving creëren waarin het personeel gedrag vertoont (en resultaat boekt) dat in lijn is met de ideeën van de organisatie (Merchant & Van de Stede, 2003, p. 67).

 Political control (Hofstede 1981, pp.197-198); vanuit de control gedacht is political control als de meest complexe vorm te beschouwen. Political control dient zich aan wanneer de doelstellingen van de organisatie dubbelzinnig zijn. Hofstede noemt drie redenen die kunnen leiden tot dergelijke complexiteit:

o tegenstrijdige belangen van de verschillende betrokkenen o gebrek aan kennis over de activiteiten en/of resultaten ervan o invloeden van buitenaf (bijvoorbeeld burgers en pers).

Samenvattend kan worden gesteld, dat gemeenten traditioneel gezien altijd

budget/input(begroting) en proces/procedureel georiënteerd zijn aangestuurd en op het realiseren van budgetten en navolgen van regels en procedures in control zijn gehouden (ter Bogt, 2001, p 623). Binnen het NPM wordt er meer gestuurd op outputs (‘producten’) wat inhoudt dat er meer aandacht is voor profitachtige control mechanismen, waarin geplande (cijfermatige) afspraken (zowel financieel als niet financieel) naast de realisatie worden gelegd.

De literatuur geeft veelal de control mechanismen weer binnen één organisatie of een samenhangende groep. Maar in principe geldt de hierboven beschreven controltheorie ook voor uitbestede activiteiten, waarbij de relatie waaraan is uitbesteed, hoewel formeel zelfstandig, tot op zekere hoogte gestuurd en beheerst moet worden door de financierende overheid en aan deze overheid ook een zekere verantwoordelijkheid moet afleggen. Immers, de overheid blijft vaak verantwoordelijkheid voor de taak/activiteiten en de goede uitvoering ervan en bovendien stelt ze er overheidsgeld voor beschikbaar.

Elke vorm van control (behavior, output, cultural of personnel) brengt een bepaalde informatiebehoefte voort. Binnen de control zijn er in principe twee zaken uitermate belangrijke items, nl. informatie over output en vertrouwen. Informatie over outputs, waaronder met name via accountingrapportages verkregen informatie over outputs, is op zich een belangrijke factor in elke vorm van sturing en controle. In de praktijk kunnen zich

echter diverse complicaties voordoen als het gaat om het (voornamelijk) koersen op output control. Volgens Ouchi (1979) zijn er twee criteria die bepalen welke vorm van control bruikbaar is, of in elk geval het meest effectief is. Het eerste criterium is de mate van inzicht in het ‘transformatieproces’ productieprocessen bij het(top)management. Als het

management een goed inzicht heeft in het transformatieproces, weet het op welke wijze het proces (bij-) gestuurd kan worden, als dat nodig is. In principe is dus in zo’n geval action control (bij Ouchi aangeduid als behavior control) een goede bruikbare vorm van control. Het tweede criterium is de meetbaarheid van de outputs (producten), zodat duidelijk is wat er geproduceerd moet worden en gerealiseerd is. Het gaat er hier in principe om dat de hoeveelheid outputs en de kwaliteit ervan goed te bepalen zijn (bijv. via cijfermatige

gegevens). Als de meetbaarheid van de outputs hoog is, dan is volgens Ouchi (1979) output control een goed bruikbare controlvorm. Ouchi ziet echter ook in de profit sector diverse situaties waarin de output niet goed is te meten en in dergelijke situaties acht hij output control niet zinvol (of zelf gevaarlijk). In zulke situaties is de rol en bruikbaarheid van outputgerichte accountinginformatie bij de control eveneens beperkt (accountinginformatie over de financiën/inputs uiteraard nog wel van belang zijn). Als het inzicht in het

transformatieproces laag is en de outputs moeilijk zijn te meten, ziet Ouchi de clan control als een bruikbare controlvorm. Overigens geeft Ouchi (1979) ook aan dat in de praktijk meestal wordt gewerkt met een combinatie van verschillende vormen van control, waarbij afhankelijk van de situatie, de nadruk meer op de ene of op de andere controlvorm kan liggen. Malmi en Brown (2008) duiden de combinatie van verschillende controls die organisaties in de praktijk vaak ge ruiken, aan als het ‘control package’.

Hofstede (1981) geeft vier criteria aan die bepalen welke vorm van controle bruikbaar is (en waaraan een organisatie zou moeten voldoen om geheel ‘in control’ te zijn):

1. Duidelijke, ondubbelzinnige doel(stelling)en 2. Output moet meetbaar zijn

3. De effecten van interventie moeten bekend zijn 4. De activiteit zijn herhalend (repetitief).

Hofstede (1981, p.198) geeft in zijn paper aan dat instellingen methoden kunnen ontwikkelen om onzekerheden over de doelen en externe onzekerheden, naar interne zekerheden om te buigen. Vooral bij de zogenaamde political control is dit belangrijk. De volgende methoden worden door Hofstede beschreven:

 Een manier om onduidelijkheden op te lossen is door het gebruik van hiërarchie: hogere autoriteiten of bureaucratieën stellen de doelstellingen vast, die vervolgens worden opgelegd aan de lagere niveaus in de hiërarchie; hierdoor worden doelen alsnog gespecificeerd en wellicht ook meetbaar.

 Als tweede, strenge regels en vast te volgen processen/werkwijzes opleggen.  Een derde methode die vaak wordt waargenomen bij tegenstrijdige belangen is die

van onderhandelingen; door onderhandeling kunnen de oplossing van een probleem en doelstellingen eenduidig worden.

 Een vierde werkwijze omvat het gebruik van deskundigen, met name bij gebrek aan kennis; betrouwbaarheid en acceptatie van de deskundigen is hierin wel belangrijk.  Een vijfde manier is de control door crisis: door een crisissituatie te creëren in

dergelijke omstandigheden, ontstaat stress en deze stress kan tot gevolg hebben dat het aantal alternatieve oplossingen vermindert en zodoende kan de situatie alsnog eenduidig worden.

De diverse auteurs op het gebied van control geven dus duidelijk aan dat organisaties, ook in de profit sector, in de praktijk in verschillende situaties verschillende vormen van control dienen te gebruiken (of dat er in elk geval sterke verschillen kunnen zijn in het accent dat een bepaalde vorm van control kan krijgen). In de praktijk kan control lang niet altijd

gebaseerd zijn op outputs en accounting informatie over de outputs, ook al suggereert NPM dat dit wel het geval is. Accounting informatie en goede rapportering kunnen belangrijk zijn bij de control, maar in de praktijk moet control meestal gepaard gaan met een zekere mate

van vertrouwen tussen de betrokken partijen (Vosselman en Van der Meer-Kooistra, 2009). Wil rapportering van accountinggegevens een rol kunnen spelen bij de control, dan is het belangrijk dat deze rapportering wordt gezien als betrouwbaar. De betrouwbaarheid van de informatievoorziening en de rol van ‘trust’ tussen partijen moet dus separaat worden

bekeken.

3.4 De rol van vertrouwen ('trust') en politieke verantwoording

Vertrouwen en control in een samenwerkingsverband

De relatie tussen trust en verantwoordingsinformatie is door de jaren heen uitgebreid onderzocht. Dean Neu begint zijn paper met de zin: The notion of trust is central to all

economic exchange. Ook Vosselman en Van der Meer-Kooistra (2009) geven aan dat bij de

control van uitbestede-relaties en taken, naast accounting informatie, ook trust een grote rol speelt. Dit wordt mede door Tomkins, (2001) ondersteund. De uitbestede taken zijn veelal niet goed in financiële/kwantitatieve termen uit te drukken; denk bijv. aan het Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling (AMHK). De gemeente vraagt aan externe partijen een dergelijk meldpunt in de lucht te houden en te bemensen. De financiële gegevens en bijv. de aantallen meldingen zijn in dit geval te registreren, maar de inhoudelijke taken laten zich moeilijk in accounting informatie uiteenzetten en daarmee zijn deze

prestaties lastig precies vast te stellen en nagenoeg niet meetbaar.

Vanuit de sociologie zijn er een aantal definities aangaande trust. Trust wordt door Barber (1983, p7) als volgt gedefinieerd: Trust zijn verwachtingen met betrekking tot een algemene

morele orde en specifieke normen van competentie en verantwoordelijkheid. Lewis en

Weingart (1985, p975) geven aan dat er binnen de sociologie er geen eenduidige definitie van trust is. Wel is duidelijk dat trust vooral gaat over verwachtingen en normen.

Uiteindelijk is het toch vrij lastig om tot een goede definitie van trust te komen. In zijn artikel komt Tomkins (2001, p165) uit op de volgende definitie van trust: De overtuiging van een

partij in een relatie dat de andere partij niet zal optreden tegen zijn of haar belangen, waarbij deze overtuiging bestaat zonder onnodige twijfel of achterdocht en ook als er geen

gedetailleerde informatie beschikbaar is over de acties van die andere partij.

In de Jeugdwet is de gemeente te allen tijde verantwoordelijk voor de correcte uitvoer van alle jeugdzorgtaken. Een groot deel van deze jeugdzorgtaken moet echter worden uitbesteed bij externe partijen. Dit maakt dat in het geval van de jeugdzorg er een duidelijke wederzijdse afhankelijkheid is tussen de gemeente en de jeugdzorgaanbieder. De gemeenten zijn

afhankelijk van de externe partijen. Door het collectief inkopen van jeugdzorg, zoals in de provincie Groningen en Drenthe, middels door de gemeente opgerichte inkooprelaties, zijn de jeugdzorginstellingen echter veelal ook sterk financieel afhankelijk van de gemeenten, dan wel de inkooporganisaties achter de gemeenten.

Voor zowel gemeenten als jeugdzorginstellingen geldt dat de met het beleid te realiseren doelen voortkomen uit de Jeugdwet. Dat wil niet zeggen dat deze doelen hiermee zonder meer heel concreet en meetbaar zijn. Zoals al eerder in dit stuk aangegeven, zijn de in de Jeugdwet aangegeven taken in algemene zin wel helder beschreven, maar ze zijn niet altijd goed meetbaar, en die moeilijke meet aarheid geldt zeker de ‘producten’ en de

effecten die met het beleid worden gerealiseerd. Om dit te illustreren kijken we even naar artikel 2 van de Jeugdwet (geldig vanaf 1 januari 2015), waar het volgende staat:

2.6.d jeugdigen kosteloos en anoniem advies kunnen krijgen over de door hen voorgelegde vragen met betrekking tot opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen.

Hiermee wordt bedoeld het in stand houden van een soort Kindertelefoon. Nu heeft de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (hierna VNG) besloten om de

deze functie in stand houdt. Zaken als het aantal telefoontjes (dat wil zeggen, activiteiten) en misschien ook de ‘klanttevredenheid’, zijn nog wel te meten, maar daarmee is nog weinig gezegd over de doelen, ‘producten’ en effecten van het werk. Het contract met de VNG met de Kindertelefoon heeft geen aanvullende doelen en prestatiecriteria en zal voornamelijk op een inhoudelijke verantwoording moeten worden gemonitord. Hiermee kan dit worden gezien als een voorbeeld van de political control van Hofstede (1981). Over de precies te realiseren doelen en te verrichten werkzaamheden, kan in principe ook gemakkelijk een verschil van inzicht ontstaan. In een geval als hiervoor beschreven, zal – naast de verantwoording van de financiën, het ‘tellen’ van de activiteiten en het verstrekken van kwalitatieve) inhoudelijke informatie over de werkzaamheden en de resultaten ervan – waarschijnlijk sterk gevaren moeten worden op vertrouwen.

Dit maakt dat trust en accounting(informatie) in allerlei gevallen niet los van elkaar kunnen worden gekoppeld. Vosselman en Van der Meer-Kooistra (2009, p. 280) concluderen in hun onderzoek dat control op basis van accounting en accountinginformatie geen rechtstreekse relatie heeft met het vertrouwen. Wel wordt er duidelijk dat accounting en

accountinginformatie en vertrouwen met elkaar interacteren. Ook kan accountinginformatie bijdragen aan het opbouwen van vertrouwen.

Het opbouwen van vertrouwen kost tijd, mensen en organisaties moeten elkaar leren kennen en ervaring met elkaar opdoen, en is daarmee kostbaar en complex (Zucker, 1986). De beschikbaarheid van informatie en openheid zijn cruciaal voor het opbouwen van

vertrouwen. Waar vertrouwen vooral over mensen gaat, is het elkaar leren kennen en ontmoeten een absolute aanbeveling, aldus Free (2008). Free geeft overigens ook aan dat het onderwerp vertrouwen niet alleen door een ‘roze ril’ moet worden bekeken. In de praktijk kunnen bij een netwerk of andere vorm van samenwerking betrokken partijen, bijvoorbeeld een verschillende machtspositie hebben binnen het samenwerkingsverband, maar uit functionele overwegingen ervoor kiezen vertrouwen in elkaar te tonen. Het maken van afspraken of opstellen van (accounting) rapportages over bijvoorbeeld elk detailaspect van de samenwerking, zou kunnen leidden tot (te) hoge kosten. Dat kan het voor een partij aantrekkelijk maken om, zolang er geen nadrukkelijke tegensignalen komen, te koersen op vertrouwen. Opvallend is ook de constatering van Langfield-Smith & Smith (2003, p. 304), die concluderen dat bij het sterker en rigider worden van regelgeving, het onderling vertrouwen toch kan toenemen. Regels en afspraken hoeven dus niet alleen te worden opgevat als een blijk van wantrouwen, zo suggereren zij, maar kunnen ook een kader bieden op basis waarvan vertrouwen ontstaat.

Sako (1992, geciteerd in Vosselman en Van der Meer-Kooistra, 2009) benoemt in zijn boek een drietal varianten van trust: goodwill trust, competence trust en contractual trust.

Goodwill trust betekent dat er tussen de betrokken partijen begrip bestaat voor elkaars intenties en dat een partij ook bereid is om meer te doen dan wat strikt genomen is afgesproken, omdat men eseft dat dit ‘extra’ in het elang is van die andere partij en de intenties van die partij). Het kennen en managen van wederzijdse verwachtingen is hier belangrijk. Competence trust gaat vooral over het vertrouwen dat de andere partij competent is, dus in staat is bepaalde werkzaamheden te verrichten. Beschikt de Jeugdzorg aanbieder bijvoorbeeld over de juiste kwaliteitscompetenties, kan ze aantonen goed werk te hebben geleverd, of heeft ze een sterk, betrouwbaar en kwalitatief goed bestuur, dan zal dat in principe bijdragen aan het vertrouwen (in de competenties). Contractual trust is een basisvorm van vertrouwen en draait voornamelijk om het eenvoudigweg nakomen van afspraken; doet de andere partij inderdaad wat afgesproken is. Het gaat hier in de eerste plaats om wat formeel in het contract is afgesproken, maar meer informele afspraken kunnen eveneens een rol spelen.

Politieke verantwoording

Binnen NPM is er niet alleen veel aandacht voor efficiency en outputs/prestaties, maar ook voor verantwoording ‘accounta ility en transparantie Power, 994 .

Accountingdocumenten hebben een belangrijke rol bij onder meer de verantwoording die personen en organisaties moeten afleggen over hun werkzaamheden (en de ermee

gerealiseerde outputs en andere prestaties). Die verantwoordingsinformatie is van belang bij de control en kan, zo kwam in het voorgaande aan de orde, bijdragen aan het ontstaan van vertrouwen (al past het begrip vertrouwen niet in NPM, dat eerder uitgaat van het

wantrouwen dat kenmerkend is voor de agency theory).

De politieke verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg is in de Jeugdwet overduidelijk een gemeentelijke verantwoordelijkheid (Jeugdwet artikel 2). Op basis van dezelfde

Jeugdwet is de gemeente, op een aantal uitzonderingen voor vreemdelingen na, verplicht tot het in standhouden van een voorziening voor de uitvoer van alle Jeugdzorgtaken. Uiteindelijk is de politiek verantwoordelijk voor de uitvoer van een goed Jeugdzorgbeleid, waarin alle taken op een kwalitatief goede wijze worden uitgevoerd. Aangezien de gemeenten de taken niet zelfstandig uitvoeren, zal met publiek geld een voorziening in stand moeten worden gehouden.

Om ervoor te zorgen dat geld juist, volledig (getrouw beeld) en financieel rechtmatig wordt besteed, is de verantwoording door een Jeugdzorg instelling een belangrijk thema. Over de financiën valt nog wel een behoorlijke verantwoording af te leggen. Voor de met de

werkzaamheden bereikte resultaten ligt dit moeilijker, zo kwam al aan de orde. In de praktijk zijn de (output)prestaties van de instelling bepaald niet eenvoudig zijn vast te stellen. In de praktijk spelen dan ook zowel verantwoording (de gemeente wil een zeker houvast dat het geld goed is besteed) als ook vertrouwen een steeds belangrijkere rol. De decentralisatie heeft er indirect aan bijgedragen dat het aantal contracten in de jeugdzorg is geëxplodeerd. Voorheen werden alle jeugdzorginstellingen en Bureau Jeugdzorgen gefinancierd via de provincie. Dit betekende, inclusief een aantal zelfstandige regio's, 18 decentrale overheden welke jeugdzorg financierden. Bij de invoering van de nieuwe Jeugdwet zijn alle 390

gemeenten zelfstandig verantwoordelijk voor de Jeugdzorg en daarmee is het aantal

contractpartners met 21 te vermenigvuldigen. Er is nu dus een verantwoordingsrelatie tussen de jeugdzorg en de vele gemeenten in Nederland, maar deze verantwoording heeft in de praktijk slechts zeer ten dele betrekking op de outputs/gerealiseerde prestaties. De accountantscontrole biedt hier ook geen oplossing voor, Want die is primair gericht op de financiën. Al is het misschien noodgedwongen, de gemeenten moeten dus waarschijnlijk hun control van de jeugdzorg deels baseren op vertrouwen en ook bij de politieke verantwoording speelt vertrouwen in de praktijk een rol (al staat dat NPM zo niet voor ogen en zal deze gedachte misschien ook gemeentelijke ambtenaren en de politiek verantwoordelijke personen niet altijd bevallen).

Naast de verantwoordelijkheid voor de uitvoer van activiteiten, zijn gemeenten sinds de invoering van de programmabegroting formeel ook verplicht tot het zichtbaar maken van de uitkomsten prestaties en ‘effecten’ van activiteiten waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Dit sluit aan bij de gedachte van NPM. Volgens Ter Bogt (2004, p. 221) zijn lokale overheden in de praktijk ook veel bezig met het rapporteren van hun taken en verantwoordelijkheden. Deze zijn wel veel financieel van aard; de rapportage van output- en outcomeprestaties is veel moeilijker en in de praktijk dan ook veel beperkter (zie ook Ter Bogt et al., 2015). Wat dit betreft, is de beperkte verantwoordingsinformatie die bij de jeugdzorg beschikbaar komt (tenminste, over de producten en effecten), dus zeker geen geheel nieuw verschijnsel voor gemeenten.

3.5 Transparante en betrouwbare informatievoorziening

Veel van de door gemeenten uitbestede taken zijn niet altijd duidelijk meetbaar, of niet op de korte termijn meetbaar. Zeker de maatschappelijke effecten van inzet op jeugdzorg zijn op korte termijn niet of nauwelijks inzichtelijk te maken. Het merendeel van de keuzes wordt, zeker tot nu toe, dan ook gebaseerd op data welke zijn gegenereerd door de instellingen welke onder het oude regime (lees provincie) werkzaam waren.

Weliswaar gaat de publieke sector, in navolging van de ideeën van NPM, formeel steeds meer richting outputgerichte wijze van control, terwijl voorheen voornamelijk op budgetten en procedures werd gestuurd. Tevens kwam in het voorgaande naar voren dat de

beschikbaarheid van informatie (Zucker, 1986) cruciaal is. In de praktijk is het echter vaak niet eenvoudig om in de publieke sector output- of outcomegegevens te presenteren, zo kwam voorgaand ook aan de orde; dat geldt zeker ook voor de jeugdzorg.

Bij het decentraliseren van de jeugdzorg naar de gemeenten zijn de te verrichten taken en te realiseren prestaties in veel gevallen niet concreet aan te geven en moeilijk meetbaar.

Omdat veel taken na de decentralisatie van de jeugdzorg nieuw zijn voor gemeenten, is er bij de gemeenten op zich de wens deze uitbestede activiteiten te kunnen meten en de output verantwoord te zien (zie ook Ter Bogt 2004, p. 223). Ouchi (1979, p. 836) stelde de

mogelijke problemen rond de meetbaarheid van de output en outputcontrol echter al aan de orde. Hij gaf tevens aan dat het gedetailleerd vastleggen en documenteren van inhoudelijke regels kan leiden tot zeer hoge administratieve lasten.

Op grond van de door diverse auteurs aangedragen argumenten, kan de conclusie dan ook zijn dat de inhoudelijke prestaties die worden behaald met de uitbestede taken lastig dan wel niet meetbaar zijn; control op basis van kwantitatieve outputgegevens (in

accountingdocumenten) is dan niet haalbaar (zie ook Merchant 1982, p. 49). Binnen de non-profit en publieke sector is echter financiële informatie traditioneel ook belangrijk en

bovendien is dergelijke informatie op relatief eenvoudige wijze te verkrijgen. Hofstede (1981) geeft ook aan dat de meeste activiteiten binnen een organisatie uiteindelijk beslag legt op financiële middelen. Met dit gegeven en de moeilijke meetbaarheid van outputs in het hoofd, zijn in elk geval financiële accountinggegevens en de informatie die hieruit volgt, een

belangrijke bron van informatie voor de control en een wezenlijk onderdeel voor het mitigeren van eventueel opportunistisch gedrag bij de externe partner. Zowel Ter Bogt en Tillema (2016) als Vosselman en Van der Meer - Kooistra (2009) geven aan dat duidelijke financiële (accounting) informatie en het vermijden van verrassingen over de financiën, kunnen dienen als middel voor het opbouwen van vertrouwen (vooral als deze informatie ook vrijwillig en informeel wordt gedeeld, dus niet alleen op de momenten van de formele

rapportages).

Naast historische financiële informatie, is er natuurlijk ook toekomstgerichte financiële informatie, zoals begrotingen en prognoses (Hofstede 1981). Hofstede geeft in zijn paper (1981 p. 202) aan dat er drie soorten budgetten zouden moeten worden onderscheiden: 1 het investeringsbudget, 2 de kosten voor directe activiteiten en 3 de kosten voor indirecte activiteiten. Dit onderscheid geeft inzicht in de totale kosten, maar ook in de kosten van control en investeringen; daarmee kan inzicht in deze kosten een belangrijke pijler zijn voor transparante (financiële) informatievoorziening. Weliswaar is er op deze manier nog geen inzicht in de outputprestaties, maar financiële transparantie kan in elk geval een eerste basis bieden voor de control. Kortom, de beschikbaarheid van relevante informatie is een

basisvoorwaarde voor transparantie en voor control. En transparantie op financieel gebied is, bij gebrek aan goed meetbare outputs, in elk geval een voorwaarde voor het ontstaan van vertrouwen tussen de partners in een samenwerkingsverband (Ter Bogt en Tillema, 2016). Het werk van accountants kan bijdragen aan het bieden van betrouwbare financiële

3.6 Accountingdocumenten en de rol van de extern accountant

Al legt NPM een nadruk op sturing op outputs, in de praktijk zitten hieraan nogal wat haken en ogen, zo bleek al. Het is van belang om in een situatie waarin de output moeilijk meetbaar is, in elk geval te beschikken over betrouwbare financiële informatie. De gemeenten en jeugdzorginstellingen staan aan het begin van hun relatie; op moment van schrijven van deze scriptie zijn deze partijen ruim een jaar aan elkaar verbonden geweest. Zucker (1986) en Tomkins (2001) geven aan dat vertrouwen moet groeien; daardoor kan er een vergrote behoefte bestaan aan accounting informatie. Vertrouwen kan verder groeien naarmate er vaker en ‘spontaan’ informatie is verstrekt. Zoals al eerder aangeven zal naar mate het vertrouwen toeneemt, de formele uitwisseling van documenten wellicht afnemen. Een eerste voorwaarde voor het ontstaan van vertrouwen is dat de verstrekte financiële informatie wordt gezien als betrouwbaar. Hier komen de positie en het werk van de accountant dus

nadrukkelijk in beeld.

3.6.1 Uitbestede activiteiten en de rol en positie van extern accountants

De rol van extern accountants bij organisaties welke uitbestede taken van gemeente

onderzoeken is tot nu toe weinig wetenschappelijk onderzocht. In het artikel van Ter Bogt en Tillema (2016) komt een element uit de corebusiness van extern accountants kort naar voren, namelijk het controleren en certificeren van de jaarrekening. Hoe moeten, of kunnen, we de positie van de extern accountant in de context van de jeugdzorg precies zien?

Eerder hebben we geconcludeerd dat er een sterke relatie is tussen de gemeente en de jeugdzorginstelling. De opdrachtgever en opdrachtnemer hebben ook vaak frequent en formeel en informeel overleg over de werkzaamheden (mede omdat de outputprestaties moeilijk te definiëren en te meten zijn). In de relatie tussen de opdrachtgever (principaal; gemeente) en opdrachtnemer (agent; jeugdzorginstelling) zijn ook verschillende elementen uit de agency theorie te herkennen. In de agentschapsrelatie tussen principaal en agent, speelt in het geval van ijv. de jeugdzorg de accountant een elangrijke rol vanuit de ‘zijlijn’, namelijk als ‘controleur’ van de financiën van de instelling voor jeugdzorg en als ‘rapporteur’ aan de Raad van Toezicht van die instelling en aan de betrokken gemeente.

De agency theorie werd ontwikkeld door Michael Jensen & William Meckling (1976). Zij definiëren een agency relatie als volgt (Jensen en Meckling, 1976,5):

Een overeenkomst waarbij een of meerdere personen (principaal) een andere persoon (agent) in dienst neemt (of een dienst afneemt van deze andere persoon) om de taak uit te voeren.

De agentschapstheorie gaat ervan uit dat de opdrachtnemer (de agent) de specialist is op een bepaald gebied en daarom een informatievoorsprong heeft, terwijl hij bovendien niet altijd hetzelfde doel nastreeft als de principaal (het consequent nastreven van eigenbelang is een basis uitgagspunt in de agency theory). Wanneer we dit bekijken voor de jeugdzorg, kan worden gesteld dat de jeugdzorginstellingen veelal te maken hebben met een paar opdrachtgevers. Bij de in dit onderzoek onderzochte cases, zijn de gemeenten echter met andere gemeenten gekoppeld in één inkooporganisatie van jeugdzorg. Dit maakt dat de onderzochte jeugdzorginstelling met maar een paar opdrachtgevers van doen heeft. De gemeente of inkooporganisatie (principaal) heeft daarentegen te maken met veel meer dan één of enkele aanbieders, want er zijn meerdere aanbieders en bovendien allerlei

specialistische jeugdzorgtaken. Derhalve is het voor de principaal erg moeilijk om te overzien of de doelstellingen van en afspraken met de opdrachtgever door de opdrachtnemer volledig worden uitgevoerd. De opdrachtnemer heeft daarnaast ook een eigenbelang, welke naar alle waarschijnlijk niet gelijk is aan die van de opdrachtgever. De accountant kan in deze relatie

tussen principaal en agent via het verschaffen van betrouwbare financiële informatie een ondersteunende rol spelen, die (als er bij de principaal inderdaad een ‘gevoel’ ontstaat dat de informatie betrouwbaar is) na verloop van tijd kan bijdragen aan het ontstaan van een zekere mate van vertrouwen tussen principaal en agent.

In Figuur 1 worden de relaties tussen de accountant en andere betrokken partijen in de profit sector (zie linkerzijde van de figuur) en in het geval van de jeugdzorg (rechterzijde) naast elkaar gezet. Duidelijk komt naar voren, dat het verschil met de profit sector er vooral uit bestaat dat de accountant in het geval van de jeugdzorg ook een directe rol heeft in de richting van de gemeente (terwijl er in de profit sector geen directe rol is richting

aandeelhouder). Naast de één op één relatie die de accountant heeft met de instelling voor jeugdzorg (en de Raad van Toezicht ervan) en de directe relatie die er (werkinhoudelijk en financieel) is tussen de jeugdzorginstelling en de gemeente, heeft de accountant ook een taak richting gemeenten

Figuur 1 Positie van de extern accountant in de profit sector en in de jeugdzorg

Zoals in deze scriptie al eerder genoemd, stelt Neu (1991, p. 244) dat het accountantsberoep belangrijk is voor het toevoegen van vertrouwen (trust) bij het uitwisselen van accounting informatie. De verstrekte informatie krijgt, eenvoudig gezegd, door het werk van de accountant de stempel ‘ etrouw aar’. Het uitwisselen van accounting informatie is een methode voor de control van de instelling door de gemeente; dat deze informatie beperkt moet blijven tot financiële informatie, is een beperking waaraan vooralsnog weinig valt te doen. Het toevoegen van het stempel etrouw aarheid aan de verantwoording ‘Assurance’ door de accountant, is volgens Neu een belangrijk gegeven. Dit biedt wellicht ook een eerste basis voor het ontwikkelen van vertrouwen in de control relatie tussen principaal en agent.

Aandeelhouder Raad van Commissaris Naamloze vennootschap accountant afnemers en leveranciers Aandeelhouder Raad van Commissaris Naamloze vennootschap accountant afnemers en leveranciers gemeenten Raad van Toezicht Jeugdzorg accountant afnemers en leveranciers

Tevens geeft Neu (1991, p. 251) nog aan dat de legitimiteit of waargenomen reputatie van de accountant, van invloed is op iemands beoordeling van de verwachte uitkomsten van het werk en de betekenis die eraan wordt toegekend. Samengevat, mag dus worden gesteld dat het werk van de accountant een belangrijke rol kan vervullen in de controlrelatie tussen gemeente en jeugdzorginstelling en kan bijdragen aan het ontstaan van vertrouwen tussen de partners (wat temeer nodig is omdat de outputs moeilijk te meten zijn). Deze bijdrage aan het ontstaan en handhaven van vertrouwen zou des te meer gelden als de betrokken extern accountant in de ogen van betrokkenen een goede reputatie heeft.

3.6.2 Juridisch verplichte wettelijke documenten

Wat kan of moet de rol van de extern accountant bij de controle van jeugdzorginstellingen in concreto zijn? Waarop richten de werkzaamheden van de accountant zich en wat vormt er de basis voor?

Traditioneel, zijn het jaarverslag met de jaarrekening en de controle op normering inkomens van bestuursleden en toezichthouders, een verplicht onderdeel in de Wet op de Jeugdzorg. Jeugdzorginstellingen waren in het voorgaande stelsel (de oude Jeugdwet) reeds juridisch zelfstandige organisaties (veelal stichtingen) met een eigen directie/bestuur en een

toezichthoudend orgaan (bijv. Raad van Toezicht). Een toezichthoudend orgaan houdt zich niet bezig met de dagelijkse gang van zaken, maar is een orgaan dat middels vergaderingen, in de Jeugdzorg zo tussen de 3 en 6 keer per jaar, het functioneren van de organisatie en dat van de directie en/of het bestuur toetst. Jaarlijks stellen de instellingen een jaarrekening op welke wordt gecontroleerd door een extern accountant.

Het huidige wettelijk kader inzake de controleplicht laat zich als volgt uitleggen en is nieuw vanaf 1 januari 2015. Jeugdzorginstellingen zijn in lijn met de Regeling Jeugdwet

(BWBR0036007) verplicht tot het opstellen van een eigen jaarrekening, in lijn met Boek 2 titel 9 van Dutch GAAP en dan specifiek de richtlijnen betrekking hebbend op de

jaarverslaggeving (RJ640). Aangezien de controle van stichtingen niet valt onder de Wet toezicht accountantsorganisaties (BWBR0019468) en BW 2 titel 9 artikel 393, is de verplichte controle door een extern accountant ondergebracht in de Regeling op de Jeugdwet. Hierin is opgenomen dat de mate van diepgang van de controle door de extern accountant in lijn is met de criteria die gelden in de private sector. Een instelling kan volstaan met een samenstelverklaring als de netto-omzet aten niet meer dan € 7 . per jaar edragen, de waarde van de alans niet meer dan € 35 . edraagt en het gemiddeld aantal werknemers over het boekjaar minder dan 10 bedraagt (BW2 artikel 395 a). Een jeugdzorginstelling kan volstaan met een beoordelingsverklaring als de netto-omzet (baten) niet meer dan € . . per jaar edragen, de waarde van de alans niet meer dan € 6.000.000 bedraagt en het gemiddeld aantal werknemers over het boekjaar minder dan 50 is (BW2 artikel 396). Een instelling is verplicht tot het laten controleren van de jaarrekening door een extern accountant als de netto-omzet aten meer dan € . . per jaar edragen, de waarde van de alans meer dan € 6. . edraagt en het gemiddeld aantal werknemers over het boekjaar meer dan 50 bedraagt (BW2 artikel 393 5de lid). Kortom, vanuit wet- en regelgeving zijn jeugdzorginstellingen wettelijk verplicht tot het opstellen van een jaarrekening en met inachtneming van de criteria, is er altijd een rol weggelegd voor extern accountant.

Naast de bij wet geregelde informatieverplichting, hebben de instelling in deze studie beide te maken met het Regionale Inkooporganisatie Groninger Gemeenten (hierna: RIGG). Deze organisatie koopt namens de Groninger gemeenten jeugdzorgtaken in bij de diverse

(gecertificeerde) instellingen. Het RIGG heeft naast het contract, welke geen inhoudelijke doelstellingen kent, een protocol voor verantwoording en controle opgesteld. Dit protocol Jeugdhulp 2015 (verder: Protocol) is vastgesteld om de eisen van de opdrachtgever (de gemeenten) ten aanzien van de verantwoording door de opdrachtnemer en de

controlewerkzaamheden van de accountant, te verduidelijken. Het Controleprotocol is afgestemd met de Werkgroep Controleprotocollen (COPRO) van de Nederlandse

Beroepsorganisatie van Accountants (NBA). Het COPRO kijkt of de controlepunten in een dergelijk protocol praktisch uitvoerbaar zijn. Dat wil niet zonder meer zeggen dat de verantwoording zoals op dit moment gevraagd, ook inderdaad uitvoerbaar is (zie ook brief van de VNG, d.d. 21 december 2015).

3.7 Enkele hoofdpunten uit van de theorie en de onderzoeksvragen

In de verkenning van de literatuur zijn diverse aspecten naar voren gekomen, die de

aandacht kunnen verdienen bij de control van netwerken en samenwerkingsverbanden van organisaties en bij de uitbesteding van werkzaamheden aan externe partijen. Weliswaar heeft de literatuur voor een groot deel betrekking op de control van

samenwerkingsverbanden in de private sector, maar de in deze literatuur aangedragen bevindingen en aandachtspunten zouden ook van belang kunnen zijn voor onderzoek van samenwerkingsverbanden en uitbestedingen in de non-profit en publieke sector. De bevindingen voor de private sector kunnen een houvast bieden voor het te verrichten empirisch onderzoek in de publieke sector; in die zin biedt de voorgaande

literatuurverkenning dus een basis en leidraad voor het empirisch onderzoek van de twee cases in de jeugdzorg.

In de literatuurverkenning kwam naar voren dat NPM sterk gericht is op onder meer efficiencyverhoging en sturing op outputs. Bij de sturing op outputs kan accountinginformatie in principe een belangrijke rol spelen, omdat op deze manier informatie over kostprijzen, hoeveelheden producten en de kwaliteit van producten beschikbaar kan komen bij de control uitoefenede partij. Tegelijkertijd kwam echter naar voren, dat diverse auteurs hebben

aangegeven dat control op asis van outputs ‘producten’ in de praktijk lang niet altijd goed te hanteren valt. Zeker in de publieke sector, zijn de outputs relatief vaak moeilijk te meten (temeer omdat de informatie over outputs uiteindelijk niet te herleiden is tot een maatstaf als de winst; winst is weliswaar een indirecte en onvolledige maatstaf voor de outputs, maar het geeft in elk geval een zeker eeld van de ‘maatschappelijke waardering’ van de outputs van de organisatie). Als de outputs moeilijk zijn te meten (dat wil zeggen, de hoeveelheid

producten en de kwaliteit ervan), dan zijn outputcontrol in principe niet goed te hanteren, niet in de profit sector en evenmin in de publieke sector. In zulke gevallen moeten andere vormen van control worden gehanteerd, zoals behavior/action control (die samen met de

output/results control te rekenen valt tot de formele controls) en meer informele controls, zoals clan control of personnel en cultural control. Als de doelstellingen onduidelijk zijn, kan ook political control aan de orde zijn.

Vooral als de outputs goed te meten zijn, kan acocuntinginformatie over de outputs (naast de traditionele, voornamelijk financiële/input-georiënteerde informatie) in principe een belangrijke rol spelen bij de control. Omdat de outputs in de praktijk lang niet altijd goed zijn te meten, en zeker niet in het geval van de jeugdzorg, speelt bij de control van uitbestede activiteiten min of meer noodgedwongen vertrouwen ook een rol. De ‘echte’ prestaties van de externe partij laten zich nu eenmaal niet goed vaststellen. Overigens geeft de literatuur voor de profit sector aan dat ook in het geval wel behoorlijke outputinformatie beschikbaar is, vertrouwen in de praktijk vaak een aanzienlijke rol speelt in een samenwerkingsverband (al was het maar om hoge administratieve kosten te vermijden). Vertrouwen, misschien ook te beschouwen als een vorm van informele control, in de andere partij kan ook een rol spelen bij de control van een uitbestedingsrelatie in de publieke sector, bijvoorbeeld bij de control door een gemeente van een jeugdzorginstelling. Eerder onderzoek in de publieke sector heeft echter laten zien dat in het geval de outputs moeilijk te meten zijn, transparantie en goede en betrouwbare financiële informatie van de kant van de externe partij belangrijk zijn om een vertrouwensrelatie te laten ontstaan. Voor de opdrachtgevende partij is het belangrijk (mede vanwege de politieke verantwoordelijkheid van bestuurders, die hier aan de orde kan zijn) dat de opdrachtnemende partij in elk geval financiële verrassingen vermijdt. Bij het vaststellen van de betrouwbaarheid van door de jeugdzorginstelling aan de gemeente te verstrekken financiële informatie, speelt de extern accountant een belangrijke rol. Welke rol de extern accountant hier precies kan en moet spelen (afgezien van het ervoor zorgen dat aan de bestaande regelgeving wordt voldaan), laat zich op basis van de literatuur niet zonder meer vaststellen.

In de oude wet en regelgeving waren de provincie en de Bureaus Jeugdzorg wettelijk aan elkaar verbonden. Een provincie moest een ‘eigen’ Stichting Bureau Jeugdzorg financieren,

en deze stichtingen moesten de wettelijke taak voor de provincie uitvoeren. De nieuwe Wet op de jeugdzorg kent een dergelijke constructie niet; hiermee dwingt de wet indirect

marktwerking af. In principe kan een gemeente met meerdere aanbieders in zee gaan, of na verloop van tijd de ene organisatie verruilen voor de andere.

Zoals eerder vermeld, ontstaat er door de nieuwe Jeugdwet in principe meer marktwerking. Hierdoor zullen de belangen, de verspreidingskringen van rapportages, de verantwoording en meer in het algemeen de sturing en beheersing van deze organisaties, anders moeten worden ingericht of anders worden geconformeerd dan tot 2015 het geval was. De rol van bijvoorbeeld accountingrapportages en vertrouwen en de rol en positie van de extern accountant daarbij, zijn nog onduidelijk.

Op grond van de verkenning van de literatuur en de schets van de problematiek rond de control van de jeugdzorg zoals die sinds 1 januari 2015 is georganiseerd, wordt het verdere (empirisch) onderzoek gericht op de volgende vragen:

I ; Wat was de rol van accountinginformatie/verantwoordingsdocumenten bij de sturing en de beheersing (control) van de Bureaus Jeugdzorg door de provincie in de oude situatie?

II : Wat wordt de rol van accountinginformatie/verantwoordingsdocumenten bij de sturing en de beheersing (control) van de organisaties voor jeugdzorg door de gemeenten en welke rol speelt vertrouwen (trust) bij deze control?

III : Welke rol en positie heeft de accountant op het gebied van vertrouwen en de aansturing en beheersing (control) van door de gemeente aan externe partijen uitbestede jeugdzorgtaken?

Vanuit het theoretisch onderzoek zijn niet alleen de bovenstaande vragen voor het

onderzoek geformuleerd, maar zijn ook de meer gedetailleerde interviewvragen ontwikkeld, die de basis vormden voor de interviews met diverse betrokkenen op het gebied van

jeugdzorg. Deze vragenlijsten zijn ondergebracht in twee bijlagen (zie achterin dit rapport), één voor de jeugdzorginstellingen en één voor de provincie, dan wel de gemeente.