Control en trust bij uitbestedingsrelaties van gemeenten

Control en trust bij uitbestedingsrelaties van gemeenten

Masterafstudeerwerkstuk Accountancy 2014-2015 (EBM869A20)

Faculteit Economie en Bedrijfskunde, Rijksuniversiteit Groningen

Sipke Visser Studentnummer: s2064219 Bagijnestraat 19a 8911 DN, Leeuwarden sipkevisser@hotmail.com Begeleider: Prof. Dr. H.J. ter Bogt

Tweede beoordelaar: Dr. F. van Beest

2

Samenvatting

Steeds meer overheidsorganisaties besteden taken uit sinds de opkomst van New Public Management een aantal decennia geleden. Dit geldt ook voor gemeenten die steeds vaker publieke taken onderbrengen bij uitbestedingsrelaties. In deze scriptie is onderzoek gedaan naar verschillen en overeenkomsten in de uitbestedingsrelatie in een gemeente met twee organisaties waaraan zij activiteiten uit hebben besteed. De ene organisatie is een schouwburg en de andere organisatie is een sportfaciliterende organisatie. De schouwburg is verantwoordelijk voor het exploiteren van de schouwburg en voor het uitvoeren van een groot gedeelte van het cultuurbeleid van de gemeente. De sportfaciliterende organisatie heeft de

verantwoordelijkheid om gemeentelijke sportaccomodaties te onderhouden en te exploiteren. Daarnaast is de organisatie grotendeels verantwoordelijk voor het uitvoeren van het sportbeleid van de gemeente. De methode van onderzoek in deze scriptie is exploratief caseonderzoek. In het onderzoek is gebruik gemaakt van interviews en observatie van accountingdocumenten. Aanvankelijk is de literatuur

bestudeerd en op basis daarvan zijn interviewvragen geformuleerd. In de literatuurverkenning is gebruik gemaakt van literatuur op het gebied van New Public Managment, management control,

accountingdocumenten en trust(vertrouwen). Voor het empirisch onderzoek zijn interviews afgenomen met medewerkers van de uitbestedingsrelaties van de gemeente en met ambtenaren van de gemeente. In de analyse is ook gebruik gemaakt van begrotingen, beleidsplannen en jaarverslagen.

De hoofdvraag in deze scriptie is: ‘In welke mate spelen trust en accountingdocumenten een rol bij de control van schouwburgen en sportfaciliterende uitbestedingsrelaties door gemeenten en wat is de reden voor overeenkomsten en verschillen hierin?’

De literatuur over New Public Management (hierna: NPM) geeft onder meer aan dat een kenmerk van NPM is dat er relatief veel gebruik wordt gemaakt van accountinginformatie voor het sturen, beheersen en controleren van uitbestedingsrelaties. Daarnaast geeft NPM aan dat er bij de sturing van publieke

organisaties gebruik gemaakt wordt van allerlei methoden uit de private sector. In de uitbestedingsrelaties is evenwel gebleken dat er beperkt gebruik wordt gemaakt van accountingdocumenten en de informatie daarin en dat met name informele, persoonlijke contacten, te beschouwen als informele controls, een belangrijk onderdeel zijn van de controlrelatie. De NPM-literatuur geeft aan dat publieke organisaties gebruik maken (of zouden moeten maken) van methoden uit de private sector; dat suggereert dat control vooral plaatsvindt op basis van outputs. Echter, in de onderzochte cases vooral sturing vooral plaatsvindt op de inputs (financiën) en allerlei via informele contacten verkregen informatie en dat deze maar beperkt gebaseerd is op informatie over outputs en andere prestaties. De control concentreert zich sterk op de financiën van de uitbestedingsrelatie.

De mate van meetbaarheid van de outputs, met name de kwaliteit van de outputs, is een factor die wellicht van belang is voor de vormgeving van de controlrelatie. De kwaliteit van de outputs is bij de

sportfaciliterende organisatie (ten dele) beter te meten dan bij schouwburg, daarom zijn er makkelijker en beter afspraken over te maken en zijn ze preciezer te controleren. Dat zou het makkelijker kunnen maken om de control sterker te baseren op accountingrapportages over zulke formele prestatie-eisen in plaats van informele controls. Ook worden de uitbestedingsrelaties relatief ‘vrij’gelaten in het uitvoeren van haar operationele activiteiten en is er in mindere mate sprake van control door de gemeente. De gemeente vertrouwt hierbij op de kennis/expertise en de intenties van de medewerkers van de uitbestedingsrelatie. Uit dit onderzoek blijkt dat de gemeente meer vertrouwen lijkt te hebben in de schouwburg dan in de sportfaciliterende organisatie. Of dit volledig te wijten is aan een vertrouwensbreuk van een aantal jaar geleden of ook deels te maken heeft met de meetbaarheid van de output of de frequentere informele gesprekken, valt niet zonder meer te zeggen.

3

Voorwoord

Deze scriptie is geschreven in de periode oktober 2014 tot en met maart 2015. Het is het laatste element dat ik heb volbracht voor het afronden van de Master Accountancy & Controlling. Ik heb het afgelopen half jaar veel geleerd. Niet alleen over de technische zijde van het schrijven van een scriptie maar ook inhoudelijk, over gemeentes en uitbestedingsrelaties. Daarnaast vond ik het erg leuk om nieuwe contacten op te doen, zoals de mensen die ik mocht interviewen. Mijn dank gaat dan ook uit naar de

geinterviewden, die tijd hebben vrijgemaakt voor mijn onderzoek. Mijn dank gaat uit naar mijn werkgever die zich flexibel heeft opgesteld, zodat ik deze scriptie kon schrijven. Maar mijn dank gaat vooral uit naar de heer Ter Bogt, die mij heeft voorzien van feedback om een goede scriptie te schrijven.

Sipke Visser

4

Inhoudsopgave

1. Inleiding ... 5

1.1. Aanleiding onderzoek ... 5

1.2. New Public Management ... 5

1.3. Onderzoek ... 5

1.4. Onderzoeksmethode ... 6

1.5. Hoofdstukindeling ... 6

2. Organisaties ten behoeve van het praktijkonderzoek ... 7

2.1. Inleiding ... 7 2.2. Gemeente Leeuwarden ... 7 2.3. Stadsschouwburg De Harmonie ... 8 2.4. bv SPORT ... 9 3. Literatuurverkenning ... 10 3.1. Inleiding ... 10

3.2. New Public Management en Agency theorie ... 10

3.3. Management control... 11 3.4. Accountingdocumenten en vertrouwen ... 13 3.5 Onderzoeksvraag en deelvragen ... 15 4. Methodologie ... 16 4.1 Inleiding methodologie ... 16 4.2 Methodiek ... 16

4.3 Methode in deze scriptie ... 17

5. Bevindingen ... 19 5.1 Inleiding bevindingen ... 19 5.2 Deelvraag 1 ... 19 5.3 Deelvraag 2 ... 22 5.4 Deelvraag 3 ... 24 5.5 Deelvraag 4 ... 26

6. Discussie, conclusies en aanbevelingen ... 29

6.1 Inleiding ... 29

6.2 Discussie, conclusie en vervolgonderzoek ... 29

6.3 Beperkingen en aanbevelingen ... 31

Referenties ... 32

5

1.

Inleiding

1.1.

Aanleiding onderzoek

Gemeenten in Nederland hebben in de afgelopen decennia veel taken uitbesteed. Daarbij gaat het om taken die voorvloeien uit beleid waarvoor de gemeente in essentie verantwoordelijk voor is, zoals cultuurbeleid, sportbeleid of zorg. Dit is een ontwikkeling die past in het New Public Management (NPM). Gemeenten voeren steeds vaker allerlei taken, waarvoor ze verantwoordelijk zijn, niet daadwerkelijk zelf uit. De gemeente fungeert in veel gevallen als opdrachtgever van een externe

organisatie, waaraan taken worden uitbesteed. De externe organisaties betreffen commerciële bedrijven of zelfstandige non-profit organisaties, vaak gaat het om stichtingen. Deze stichtingen zijn formeel, in juridische zin, zelfstandige organisaties met een eigen bestuur en directie. Deze stichtingen zijn echter financieel sterk afhankelijk van een of enkele gemeentelijke opdrachtgevers.

1.2.

New Public Management

Het fundament van NPM is gelegd in de jaren 70 toen Margaret Thatcher premier werd in Engeland. Men ontwikkelde in die tijd een nieuw mechanisme voor de sturing en verantwoording van publieke organisaties. In die tijd werden programma’s opgezet die de sturing van de publieke diensten hervormden. Het ging er bij deze programma’s niet uitsluitend om het aantal van de geleverde producten en diensten door de overheid te veranderen. Het ging ook om de manier waarop deze diensten georganiseerd en gefinancierd werden. De overheid leek in die tijd niet in staat te zijn om kwalitatief goede producten voor burgers op een efficiënte en effectieve manier te leveren(Oliver and Drewry, 1996, p.1). Als antwoord op deze situatie kwamen in de praktijk en wetenschap geleidelijk modellen tot stand. Die modellen

betekenden een radicale verandering en leidden tot de overgang van het traditionele publieke mangement naar New Public Management(Kajimbwa, 2013 p1).

NPM bepleit een zakelijke manier van sturing en beheersing van de publieke sector, waarbij verhoging van de efficiëntie en concrete afspraken over te realiseren prestaties een belangrijke rol spelen. In een dergelijke relatie zou accountinginformatie een grote rol kunnen spelen. Zowel bij de control(sturing en beheersing) van de eigen organisatie als ook bij de control van de uitbestede activiteiten waarvoor de organisatie (een zekere) verantwoordelijkheid draagt. Anderzijds is in de private sector vastgesteld dat bij de control van samenwerkingsverbanden en uitbestedingen ‘trust’(vertrouwen) ook vaak een belangrijke rol heeft. In de literatuurverkenning zal hier verder op worden ingegaan.

1.3.

Onderzoek

Dit onderzoek richt zich op twee uitbestedingsrelaties binnen een gemeente. De uitbestedingsrelaties zijn beide financieel sterk afhankelijk van de gemeente. De ene uitbestedingsrelatie betreft een schouwburg en de andere organisatie betreft een sportfaciliterend bedrijf. Het sportfaciliterende bedrijfs is een bedrijf dat gefinancieerd wordt door de gemeente en het beheren, onderhouden en exploiteren van zwembaden, sportvelden en sportzalen als hoofdtaak heeft. In beide gevallen is de gemeente eigenaar van het onroerend goed en richt de zelfstandige externe organisatie zich op het beheer, de exploitatie en het onderhoud van het onroerend goed. De gemeente dient haar uitbestede activiteiten, die zij voor een belangrijk deel financieert, te verantwoorden in de gemeenteraad. De gemeente heeft derhalve alleen al daarom belang bij een behoorlijke sturing en beheersing van deze activiteiten. Dit onderzoek zal zich richten op de eventuele verschillen en overeenkomsten die deze twee uitbestedingsrelaties met zich mee brengen en de redenen voor dergelijke verschillen en overeenkomsten. Daarbij gaat het in het bijzonder om de rollen die accountinginformatie en ‘trust’(vertrouwen) tussen de betrokken partijen spelen bij de control (sturing en beheersing) van de uitbestede activiteiten.

6

1.4.

Onderzoeksmethode

In deze scriptie wordt getracht een wetenschappelijke bijdrage te leveren, welke te definiëren is als een verbetering van de bruikbaarheid en de doelmatigheid van het bedrijfskundig kennisbestand (De Leeuw, 2005, p 226). Er wordt getracht een zo goed mogelijke kwaliteit na te streven van het onderzoek. De twee onmisbare componenten hierin betreffen relevantie en deugdelijkheid.

Dit onderzoek is te typeren als beschrijvend en exploratief onderzoek. De relaties tussen een gemeente en organisaties, waaraan taken zijn uitbesteed, wordt in de eerste plaats beschreven. Verder wordt er

exploratief onderzoek verricht naar de rol van vertrouwen en accountinginformatie bij de sturing en beheersing van samenwerkingsverbanden in de publieke sector. Exploratief onderzoek betreft onderzoek dat een relatief onbekend onderwerp verkent en beoogt ideeën te genereren of mogelijk hypothesen voor verder onderzoek(De Leeuw, 2005, p 78).

Het onderzoek is kwalitatief van aard en zal plaatsvinden middels semi-gestructureerde interviews met directeuren en managers van de betrokken uitbestedingsrelaties van de gemeente. Tevens zullen er interviews plaatsvinden met ambtenaren van de gemeente, die financieel of in het algemeen verantwoordelijk zijn voor de uitbestedingsrelatie namens de gemeente. Daarnaast worden zo veel

mogelijk relevante accountingdocumenten in het onderzoek betrokken zoals begrotingen en jaarverslagen.

1.5.

Hoofdstukindeling

De indeling van de volgende hoofdstukken is als volgt: in hoofdstuk 2 zullen de organisaties waar het onderzoek is uitgevoerd nader worden toegelicht om alvast de kaders van het onderzoek te schetsen. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 de literatuurverkenning uiteen worden gezet en zal dieper worden ingegaan op New Public Management, management control en trust. In hoofdstuk 4 zal nader worden ingegaan op de methodologie. Hierin zal onder andere het onderzoek en de onderzoeksaanpak verder worden

toegelicht. In hoofdstuk 5 zullen de bevindingen van het onderzoek worden beschreven met een analyse en een conclusie per deelvraag. Ten slotte volgt in hoofdstuk 6 de discussie en worden daar ook de conclusies beschreven, waarbij tevens wordt ingegaan op de beperkingen van het onderzoek en mogelijk vervolgonderzoek.

7

2.

Organisaties ten behoeve van het praktijkonderzoek

2.1.

Inleiding

In dit hoofdstuk zullen de organisaties worden toegelicht waar het praktijkonderzoek heeft

plaatsgevonden. Dit wordt gedaan door de organisaties te schetsen. Deze toelichting op de organisaties betreft een algemene toelichting op de organisaties en is van belang om alvast de kaders van het

praktijkonderzoek aan te geven. Het praktijkonderzoek is uitgevoerd bij twee uitbestedingsrelaties van de gemeente Leeuwarden. Deze twee organisaties betreffen schouwburg ‘De Harmonie’ gevestigd in Leeuwarden en ‘bv Sport’, tevens gevestigd in Leeuwarden.

2.2.

Gemeente Leeuwarden

De gemeente Leeuwarden telt meer dan 107.000 inwoners en heeft een begroting van jaarlijks 370 miljoen euro (Gemeente Leeuwarden, 2014). Na de herindelingen in 2013 is een deel van de gemeente Boarnsterhim vanaf 1 januari 2014 toegevoegd aan de gemeente Leeuwarden. De gemeente Leeuwarden bestaat sinds die tijd uit de stad Leeuwarden en 18 omliggende dorpen.

Het college van burgemeester en wethouders vormt het dagelijks bestuur van de gemeente en bestaat uit een burgemeester met zes wethouders. Het college van burgemeester en wethouders is een coalitie van de politieke partijen in de gemeenteraad.

De coalitie bestaat uit de politieke partijen(http://www.leeuwarden.nl/gemeenteraad):

- PvdA (12 zetels)

- CDA (6 zetels)

- PAL/Groen Links (4 zetels)

De oppositie bestaat uit de politieke partijen(http://www.leeuwarden.nl/gemeenteraad):

- VVD (4 zetels)

- D66 (4 zetels)

- Nieuwe Leeuwarder Partij (4 zetels) - ChristenUnie (2 zetels)

- FNP (2 zetels)

- Verenigd Links (1 zetels)

De gemeenteraad heeft drie hoofdtaken, namelijk het bepalen (op hoofdlijnen) van het beleid van de gemeente, het vertegenwoordigen van de inwoners van de gemeente en het controleren van het dagelijks bestuur (http://www.leeuwarden.nl/artikel/2011/wat-doet-de-gemeenteraad)

Het bestuur van de gemeente Leeuwarden, meer in het bijzonder de wethouder van cultuur en de gemeenteraad van Leeuwarden, heeft het beleid op het gebied van cultuur uiteengezet in de cultuurnota van de gemeente Leeuwarden, genaamd ‘Cultuurvuur’ (Gemeente Leeuwarden, 2009).

In het gemeentelijk cultuurbeleid staan drie hoofdlijnen centraal (Gemeente Leeuwarden, 2009, p. 5): • Het versterken van de bestaande culturele infrastructuur; de gemeente trekt meer geld uit voor

cultuur.

• Meer reuring in de stad; meer geld voor kleine activiteiten, instellen Innovatiebudget voor grote activiteiten, hoger festivalbudget en budget voor programmerende organisaties.

• Het realiseren van productiefuncties; het mogelijk maken dat gezelschappen van wisselende samenstelling in Leeuwarden producties maken.

8

In de cultuurnota wordt het culturele aanbod ‘levendig’ genoemd en wordt aangegeven dat de cultuur unieke kwaliteiten bezit (Gemeente Leeuwarden , 2009, p. 10).

Ten aanzien van het sportbeleid is tevens een nota uitgebracht. Deze beleidsnota is in 2011 tot stand gekomen en heet ‘Samen werken aan sport en bewegen’ (Gemeente Leeuwarden, 2011, p. 1). De

gemeente geeft in deze nota aan dat zij sporten en bewegen belangrijk vindt. Een onderdeel van de nota is het programma sport, en heet ‘Een lang leven’. De missie van het programma is om meer Leeuwarders in beweging te krijgen. Dit wil de gemeente realiseren door accomodaties aan te bieden, door

sportevenementen te subsidiëren en door middel van het organiseren van beweegactiviteiten en programma’s(Gemeente Leeuwarden, 2011, p. 3-4).

In de nota is verder aangegeven dat de beweegnorm voor volwassenen minimaal 5 maal per week een half uur matig intensieve lichamelijke activiteit is. De fitnorm is minimaal 3 maal per week 20 minuten zwaar intensieve lichamelijke activiteit(Gemeente Leeuwarden, 2011, p. 21). Voor kinderen geldt een

beweegnorm van elke dag een uur matig intensief bewegen, waarbij minimaal twee keer per week krachtoefeningen, lenigheidoefeningen en coördinatieoefeningen gedaan worden(Gemeente Leeuwarden, 2011, p. 21).

2.3.

Stadsschouwburg De Harmonie

Stadsschouwburg De Harmonie is een schouwburg gevestigd in het centrum van Leeuwarden. Jaarlijks vinden er zo’n 700 tot 800 eventementen plaats en trekken deze voorstellingen zo’n 160.000 bezoekers. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in culturele evenementen en commerciële evenementen. Het aantal culturele evenementen in 2013 was 450, met een bezoekersaantal van 91.383. Het aantal commerciële evenementen in 2013 was 407, met een bezoekersaantal van 70.931 blijkt uit de jaarverslaggeving van 2013 (De Harmonie, 2014, p. 37).

Stichting Cultureel Centrum De Harmonie (hierna: De Harmonie) is exploitant van de schouwburg en verantwoordelijk voor de dagelijkse leiding van de stadsschouwburg. De gemeente is eigenaar van het pand, waar de stichting huur voor betaald.

De Harmonie geeft invulling aan een deel van het cultuurbeleid van de gemeente Leeuwarden. De gemeentelijke opdracht aan De Harmonie is het realiseren van programmering met daarin alles wat er toe doet binnen de professionele podiumkunsten in Nederland voor een breed en gevarieerd publiek en het realiseren van een programma dat daarnaast voldoende opbrengt om te komen tot een sluitende begroting (De Harmonie, 2014, p. 5). De opdracht wordt vormgegeven door het opdelen van voorstellingen en uitvoeringen in een aantal genres binnen de podiumkunsten. Het programma wordt beoordeeld op hun relatieve complexiteit en conventie. Zie onderstaande kwadrant:

Conventie

Conventioneel/ complex Conventioneel/ niet-complex Onconventioneel/ complex Onconventioneel/ niet-complex Complexiteit

De genres van het programma van De Harmonie bestaat uit: toneel, muziek, cabaret, opera, dans, musicals en overige projecten zoals het stratenfestival in Leeuwarden.

9

Uit onderzoek van de marketing afdeling van De Harmonie blijkt dat de bezoekers van De Harmonie vooral te typeren zijn als ‘intelectuele doorgroeiers’, ‘welgestelde gezinnen en emptynesters’,

‘hoogopgeleide alleenstaanden en studenten’ en ‘modern welstandige gezinnen met kinderen’. Ook de ‘provinciale gezinnen met kinderen komen veel voor (De Harmonie, 2014, p. 8).

Uit het jaarverslag van 2013 blijkt dat De Harmonie een balanstotaal heeft van 2,8 miljoen euro en een eigen vermogen heeft van 14 duizend euro. Uit de baten blijkt een omzet gerealiseerd van 1,6 miljoen euro uit voorstellingen en een gerealiseerde omzet van zo’n 1 miljoen euro uit horeaca. Uit de

subsidiebaten blijkt een Gemeentelijke exploitatiesubsidie van 1,3 miljoen euro (De Harmonie, 2014, p. 16). De jaarrekening van De Harmonie wordt jaarlijks gecontroleerd door een extern accoutnant. In 2013 gaf de accountant een goedkeurende controleverklaring af (De Harmonie, 2014, p. 31-32).

Uit het jaarverslag van 2013 blijkt verder dat de afgelopen jaren het aantal voorstellingen en bezoekers zijn gedaald. Dit lijkt een trend van tijdelijke aard gezien het feit dat de stad Leeuwarden is gekozen tot Culturele hoofdstad van 2018 en de stadschouwburg hierin een belangrijke zal gaan vervullen (De Harmonie, 2014, p. 4).

2.4.

bv SPORT

Organisatie bv SPORT is een belangrijke uitbestedingsrelatie van de gemeente Leeuwarden, omdat bv SPORT verantwoordelijk is voor een groot deel van de uitvoering van het sportbeleid van de gmeente. De organisatie is een vennootschap en de enige aandeelhouder en grootste opdrachtgever van bv SPORT is de gemeente Leeuwarden. De missie van bv SPORT is: "bv SPORT faciliteert en stimuleert Sport en Bewegen". De belangrijkste rollen van de bv SPORT zijn het beheren van de accomodaties en uitvoering geven aan het sportbeleid (http://www.bvsport.nl/nl/Over-bv-SPORT/Organisatie). De organisatie had in 2013, 87 medewerkers in dienst (bv SPORT, 2014, p. 11).

De bv SPORT houdt zich bezig met alle facetten van de sport in Leeuwarden. Een wezenlijk onderdeel van een van deze facetten is het exploiteren van zwembaden, sporthallen, gymzalen, wedstrijdvelden, trainingsvelden en kunstgrasvelden. Daarnaast ondersteunen zij, op gebied van management en

organistatie, zo’n 200 sportvereigingen en organisaties. Ook leggen zij kleinere sportvoorzieningen aan in de regio Leeuwarden en onderhouden deze (http://www.bvsport.nl/nl/Over-bv-SPORT/Organisatie). Jaarlijks heeft bv SPORT een totaal aan bedrijfsopbrengsten van zo’n 10 miljoen euro. Waarvan zo’n 2,9 miljoen euro afkomstig is uit onder andere opbrengsten van de zwembaden en verhuur van de

accomodaties. In de totale bedrijfsopbrengsten is tevens een bedrag verantwoord van ongeveer 5,9 miljoen euro, welke de bijdragen van de gemeente betreffen. Daarnaast zijn er nog inkomsten die

voorvloeien uit het beheer van gymlokalen en sporthallen, dit gaat om ongeveer 350 duizend euro. De rest van de bedrijfsopbrengsten betreft de post overige opbrengsten en bestaat uit inkomsten van uitleen van materialen, inkomsten uit horeca en baten uit renovatiedienstverlening(bv SPORT, 2014, p. 8-27). De jaarrekening van bv SPORT wordt jaarlijks gecontroleerd door een extern accoutnant. In 2013 gaf de accountant een goedkeurende controleverklaring af (bv SPORT, 2014, p. 31).

In het volgende hoofdstuk wordt nu eerst ingegaan op literatuur op het gebied van de control van samenwerkingsverbanden en uitbestede activiteiten.

10

3.

Literatuurverkenning

3.1.

Inleiding

In de private sector is al veel onderzoek gedaan naar uitbestedingsrelaties en sturing en

beheersing(control) van organisaties waarmee wordt samengewerkt of waaraan taken zijn uitbesteed. Dat onderzoek heeft voor een belangrijk deel plaatsgevonden in de private sector. De sturing en beheersing in de private sector is daar uiteindelijk vaak sterk gericht op winst of waardevergroting van de organisatie. Onderzoek dat is verricht in de private sector is daardoor misschien niet zonder meer over te plaatsten op de publieke sector. In de publieke sector is winst of waardevergroting meestal niet direct van belang en gaat het meer om het realiseren van doelstellingen die “een hoger doel” dienen, zoals de doelstelling dat kinderen zich lichamelijk en geestelijk goed moeten kunnen ontwikkelen. Een andere doelstelling in de publieke sector zou kunnen zijn dat bepaalde of alle groepen in de bevolking zich cultureel moeten kunnen ontwikkelen. In dit hoofdstuk zal de literatuur op het gebied van uitbestedingsrelaties worden bestudeerd, maar zal eerst iets dieper worden ingegaan op het onderwerp New Public Management. Tevens zal dieper worden ingegaan op de overeenkomsten en verschillen tussen uitbestedingsrelaties in de private sector en in de publieke sector. Daarbij komen ook de outputs(‘producten’) en

outcomes(effecten) van de activiteiten in de publieke en private organisaties aan de orde.

3.2.

New Public Management en Agency theorie

Zoals in hoofdstuk 1 al is beschreven werd het fundament van New Public Managment, hierna NPM, gelegd in de jaren 70 van de vorige eeuw in Engeland. NPM werd ingezet als methode om

overheidsorganisaties beter te kunnen besturen en beheersen.

NPM concentreert zich over het algemeen op het verbeteren van de economische efficiëntie en

effectiviteit. Het gebruik maken van accountinginformatie voor het sturen, beheersen en controleren van de ‘eigen’ overheidsorganisatie, samenwerkingsverbanden en uitbestedingsrelaties is een van de

kenmerken van NPM. NPM staat voor decentralisatie en het gebruik van technieken en methoden uit de private sector (Hood, 1995, p. 94; Pollit and Bouckaert, 2011, pp. 17-24).

NPM is geen homogeen concept en er kunnen verschillen in de inhoud van NPM ontstaan door verschillende politieke en culturele omgevingen. Men zou kort samengevat kunnen zeggen dat NPM gebaseerd is op de principes van functionaliteit en economische rationeel gedrag (Hood, 1995, p. 94; Gruening, 2001, pp. 2-3).

NPM is gebaseerd op wetenschappelijke bijdragen van onderzoeken vanuit de politieke-, economische en organisatie wetenschap (Hood, 1991, pp. 5-7, 97-98: Stewart and Walsh, 1992, pp. 510-512). NPM is echter geen compleet concept dat reeds bestaande concepten vervangt. NPM voegt een nieuwe benadering toe namelijk marktwerking en contractualisme.

Een van de theorieën waarop NPM is gebaseerd, welke kort zal worden toegelicht in deze scriptie, is de agency theorie (Gruening, 2001, p. 17). In de agency theorie, ook wel de agentschapstheorie, staat de problematiek rondom scheiding van leiding en eigendom van een organisatie centraal (als het gaat om een private organisatie) en meer in het algemeen het onderscheid tussen principaal(opdrachgever) en

agent(onderschikte) (Jensen & Meckling, 1976, pp. 308-309).

De agency theorie is gebaseerd op de belangen(tegenstellingen) van de principaal en de agent. De principaal is bijvoorbeeld de eigenaar van de onderneming. De agent is bijvoorbeeld de manager die dagelijks leiding geeft aan de onderneming. De agency theorie stelt dat de principaal en de agent elk hun eigen belang nastreven en dat de agent geneigd is tot opportunistisch gedrag, zoals het nastreven van

11

zijn/haar eigen belang, ten koste van dat van de principaal. Dat opportunistische gedrag van de agent is mogelijk omdat er sprake is van informatie-assymetrie. De agent beschikt bijvoorbeeld over allerlei detailinformatie over de praktijk, waarover de (op afstand staande) principaal niet beschikt. Het is daarom van belang dat contracten worden opgesteld met onderlinge afspraken tussen principaal en agent (en dat de agent informatie verstrekt die een ‘redelijke’ monitoring door de principaal mogelijk maakt). Ter Bogt(Ter Bogt, 1998, p. 55) stelt in zijn proefschrift dat agentschapsituaties ook in

overheidsorganisaties herkend kunnen worden. Deze organisaties zijn qua problemen met de informatie-asymmetrie te vergelijken met organisaties in de particuliere sector. Dit geldt bijvoorbeeld bij de

decentralisatie van taken binnen de organisatie, waarbij lagere managers bepaalde bevoegdheden krijgen maar ook bij de uitbesteding van taken bijvoorbeeld aan een stichting.

De agentschapstheorie zou mede van belang kunnen zijn in de context van het onderzoek in deze scriptie. In de uitbestedingesrelaties, welke onderzocht worden in deze scriptie, is de overheid/gemeente de principaal en is de directie van de van uitbestedingsrelatie de agent. Doordat de directie de dagelijkse leiding in de organistatie heeft, beschikt deze in principe over meer informatie dan de gemeente waardoor er sprake kan zijn van informatie-asymmetrie(Scott, 2009, pp. 357-358).

Om als subsidieverstrekkende gemeente de externe organistatie dan toch zo goed mogelijk te sturen en beheersen kan een goed overdachte vorm van control nodig zijn. In deze scriptie gaat de aandacht hoofdzakelijk uit naar de vormgeving van die controlrelatie.

3.3.

Management control

Management control wordt ook wel gedefinieerd als het proces waarmee het topmanagement andere leden van de organisatie beïnvloedt om zo de strategie van de organisatie te implementeren(Anthony, 1998, p. 17). Merchant en Van der Stede omschrijven managment control als volgt: “All the devices managers use to ensure that the behaviors and decisions of people in the organization are consistent with the organizations objectives and strategies”(Merchant en Van der Stede, 2007, p. 5). In de context van deze scriptie zou men kunnen stellen dat er sprake is van een vorm van management control, omdat gesteld kan worden dat de gemeente invloed wil uitoefenen op de uitbestedingsrelatie om haar doelen te realiseren. Echter gaat het dan niet zo zeer om de management control in de interne relationele sfeer van een organisatie maar om de relatie met de uitbestedingsrelatie.

Ondanks de verschillen tussen management in de publieke- en de private sector(Kickert, 1997, p. 734) kan het zinvol zijn om in de literatuurverkenning ook management control in de private sector te betrekken. In de eerste plaats heeft een belangrijk deel van het empirisch onderzoek op het gebied van control betrekking op de private sector. Echter een groot deel van de controlliteratuur gaat niet over de vraag of een organisatie privaat of publiek is. Het gaat over kenmerken van de productieprocessen en gehanteerde typen van control. Daarom kan veel van het verrichte onderzoek in de private sector ook (ten dele) van belang zijn voor de publieke sector.

Een verscheidenheid aan vormen van samenwerkingsverbanden kan waargenomen worden in de private sector. Deze vormen bieden een organisatie bijvoorbeeld mogelijkheden om toegang te krijgen tot specifieke vaardigheden en competenties die nodig zijn om een taak effectief te verrichten en/of een product ‘goed’ op de markt te brengen (Das & Teng, 2001a, pp. 258-259). De organisatie hoeft deze vaardigheden en competenties door de samenwerking met een andere partij niet zelf in huis te halen. Ook het uitbesteden van kernactiviteiten en niet-kernactiviteiten is te beschouwen als een vorm van een strategische alliantie (Nooteboom et al., 1997; Van der Meer-Kooistra en Vosselman, 2000; Das & Teng, 2001b zoals geciteerd door Langfield-Smith en Smith, 2003, p. 281). In de private sector wordt

12

(Drtina, 1994; McHugh et al., 1995 zoals geciteerd door Langfield-Smith en Smith, 2003, p. 282). Op een soortgelijke manier kunnen ook in de publieke sector allerlei vormen van samenwerking met externe partijen ontstaan. Het laten uitvoeren van taken door externe partijen kan worden beschouwd als uitbesteding.

Klassieke raamwerken op het gebied van mangement control van Ouchi en Hofstede duiden op een aantal basisfactoren welke ook relevant kunnen zijn voor sturing/beheersing van overheidsorganisaties en andere publieke organistaties. Deze raamwerken concentreren zich op de ‘technologische’ aspecten van de ‘outputs’ en de transformatieprocessen en het type van beheersing dat daarbij past.

Ouchi (1979) maakt onderscheid tussen fundamenteel verschillende typen controlmechanismen voor organisaties. Dit zijn de typen die Ouchi benoemd als: ‘markten’, ‘bureaucratieën’ en ‘clans’. Deze verschillende mechanismen bieden organisaties aanknopingspunten bij het beoordelen van prestaties en algemener, het sturen en beheersen van activiteiten en processen. Clans vertrouwen op een sterk gesocialiseerd proces dat op effectieve wijze doelincongruentie tegengaat tussen individuen. Ze zijn efficiënt wanneer de dubbelzinnigheid van de prestaties hoog is en de doelcongruentie ook hoog is (Ouchi, 1979 p. 833; Ouchi, 1980, vol. 25, p. 129). Afhankelijk van de meetbaarheid van

‘outputs’(prestaties) en het inzicht (dat een leidinggevende/principaal heeft) in het

productieproces(transformatieproces), onderscheidt Ouchi output, behaviour of clan control. Output control is goed bruikbaar als de outputs goed zijn te meten (en er eventueel ook een goed inzicht is in het transformatieproces, maar dat is niet nodig). Behaviour control is te gebruiken als er een goed inzicht is in het transformatieproces(meetbare outputs zijn niet nodig). Clan control (control op basis van

opleidingseisen, waarden, rituelen, etc) is bruikbaar als de output moeilijk is te meten en er bovendien weinig inzicht is in het transformatieproces.

De publieke sector heeft vaak te maken met dubbelzinnige doelen (mede omdat er veel stakeholders zijn) en relatief moeilijk meetbare taken (zie bijvoorbeeld Ter Bogt, 2003, pp. 153-155). Juist daarom voert de publieke sector dergelijke (moeilijk via de markt te verhandelen) taken uit. Het is dan ook denkbaar dat in allerlei gevallen ook bij uitbesteding door gemeenten de meetbaarheid van de output laag is en het inzicht in het transformatieproces eveneens laag is.

Behaviour control en clan control kunnen goed bruikbaar zijn als er geen ‘markt’ bestaat en outputs moeilijk meetbaar zijn. Als outputs/prestaties moeilijk meetbaar zijn en er geen goed inzicht is in het transformatieproces dan ligt, volgens Ouchi, het hanteren clan control voor de hand. Kanter benadrukt dat clans ondanks de moeilijk meetbare output en het beperkte inzicht in het transformatieproces, ondanks eventueel dubbelzinnige prestatiedoelen, een hoge mate van dicipline kunnen hebben. De dicipline wordt, volgens Kanter, niet veroorzaakt door het afsluiten van prestatiecontracten (contractualisme) of door toezicht, maar door het geloof dat individuele belangen het best worden bediend door het dienen van het algemene groepsbelang (Kanter, 1972, p. 41). De clan control was van oudsher in overheidsorganisaties, met relatief zelfstandig werkende en deskundige professionals, een veel gehanteeerde vorm van control, naast behaviour control, dat zich vooral richt op regels en procesdures van input control.

Zoals eerder aangegeven hoeft het topmanagement niet het transformatieproces te begrijpen maar er moet wel sprake zijn van betrouwbare, gevalideerde maatstaven voor de meting van de outputs(Ouchi, 1979, pp. 843-845; Merchant, 1982, pp. 49-50; Simons, 2000, pp. 62-67). Output control is een vorm van control die meer aandacht heeft voor de output(prestaties) en andere prestaties van een organisatie (Ouchi, 1979, p. 844; Hood, 1995, p. 95). Dit sluit goed aan bij wat NPM bepleit.

Hofstede (1981) heeft zich specifiek gericht op de te hanteren vormen van control in publieke

organistaties en andere non-profit organisaties. ‘Routine control’ is een van de typen van control welke is onderkend door Hofstede met betrekking tot de activiteiten van een organisatie (Hofstede, 1981, pp.

194-13

198). Om routine controls toe te kunnen passen dienen de doelen ondubbelzinnig te zijn, de

producten/prestaties meetbaar en de effecten van tussenkomsten van het management in de activiteiten dienen bekend te zijn. Het management van de organisatie begrijpt dus het transformatieproces van de routinematige activiteiten. Dit type van beheersing kan vaak worden omschreven door specifieke regels en routines. Ouchi zou in dit geval spreken over behaviour controls. Als doelen dubbelzinnig zijn, of als producten niet meetbaar zijn en de effecten zijn niet goed te bepalen, dan zal management control, volgens Hofstede, plaats dienen te vinden middels een ander type van sturing en beheersing. Dit type zou bijvoorbeeld meer subjectief of politiek van aard kunnen zijn.

Naast de voorgaande indelingen in typen control is een andere bruikbare classificatie van control mogelijk, welke onderscheidt maakt tussen formele en informele controls (Smith et al., 1995 zoals geciteerd in Dekker, 2004, p. 31). Formele control bestaat dan uit contractuele verplichtingen en formele organisatiemechanismen voor samenwerking en kan worden onderverdeeld in outputs/outcomes en gedragsmechanismen(Ouchi, 1979, pp. 834-837). Informele control, ook wel omschreven als social control, houdt verband met de informele culturen en systemen door beïnvloeding van mensen en is in essentie gebaseerd op zelfregulering (Ouchi, 1979, p. 844). Outputs/outcomes, gedrag en sociale controle zijn vaak gelijkgesteld aan de concepten markt, bureaucratie en clan, welke de types van sturing en beheersing betreffen die Ouchi onderscheidt (Ouchi, 1979, p. 833). De door Ouchi onderscheiden output en behaviour control zijn te beschouwen als formele controls, terwijl de clan control een informele controlvorm is.

Traditioneel werkten overheidsorganisaties, behalve met sturing op de inputs(middelen), vooral met behaviour control(regels, procesvoorschriften) en clan controls. NPM streeft naar een ‘zakelijke’ manier van control, die efficiënt wordt vormgegeven en waarbij veel gebruik wordt gemaakt van output controls. Sturing op basis van outputs betekent dat een grote rol is weggelegd voor accountinginformatie (Hood, 1995, p. 94). In de literatuur komt echter naar voren ook als het gaat om private organisaties, die in de marktsector werken, dat bij de control van organisaties en samenwerkingsverbanden ook vertrouwen (‘trust’) vaak een grote rol speelt (Vosselman en Van der Meer-Kooistra, 2009, pp. 267-283). In de volgende paragraaf zal dieper in worden gegaan op de relatie tussen accountingdocumenten en vertrouwen bij samenwerkingsverbanden en uitbestedingsrelaties.

3.4.

Accountingdocumenten en vertrouwen

In de voorgaande paragraaf kwam naar voren dat, in algemene zin, management control mede gebaseerd kan zijn op accountinginformatie. NPM streeft naar sturing en beheersing op basis van vooral

prestatieinformatie en andere accountinginformatie. Echter, zoals al aangegeven, heeft onderzoek aangetoond dat trust(vertrouwen) tevens een onderdeel kan zijn van de sturing en beheersing van de uitbestedingsrelatie, zeker ook in de praktijk.

In de literatuur omtrent trust is betoogd dat trust bijzonder relevant is in inter-organisationele relaties en in situaties waarin risico bestaat (Luhmann, 1979; Coleman, 1990; Sako, 1992 zoals geciteerd door

Langfield-Smith en Smith, 2003, p. 285). Risico management is een kritisch aspect in zo’n relatie (Ring & Van de Ven, 1992; Das & Teng, 2001b zoals geciteerd door Langfield-Smith en Smith, 2003, p. 285). Er zijn drie vormen van trust relevant voor het beheren van outsourcing namelijk contractual trust, competence trust en goodwill trust (Sako, 1992, p. 30). Deze drie vormen zullen hierna verder worden beschreven.

Contractual trust is gebaseerd op de morele standaard van eerlijkheid en berust op de aanname dat de andere partij de overeenkomst zal nakomen, of het nu gaat om een mondelinge of een geschreven overeenkomst (Sako, 1992;Van der Meer-Kooistra & Vosselman, 2000 zoals geciteerd door

Langfield-14

Smith en Smith, 2003, p. 285). Hoe groter het vertrouwen dat de organisatie heeft in de

uitbestedingsrelatie, des te minder behoefte is er om informatie (zoals accountingrapportages) te vergaren om oppertunistisch gedrag te voorkomen of te reduceren. Competence trust concentreert zich op de percepties van bekwaamheid en expertise. Bij competence trust is er de verwachting dat de andere partij beschikt over de nodige technische competenties (Barber, 1983, p. 14 zoals geciteerd door Langfield-Smith en Langfield-Smith, 2003, p. 285). In inter-organisationele relaties gaat het bij competence trust om de bekwaamheid van de partner om volgens de specifieke overeenkomst of het contract te presteren (Nooteboom, 1996 zoals geciteerd door Langfield-Smith en Smith, 2003, p. 285). Goodwill trust kan worden gedefinieerd als de perceptie dat er vertrouwen kan bestaan in de intenties van een partner, met name de intentie om te presteren in overeenstemming met de doelen van de afgesloten overeenkomsten (Ring & Van de Ven, 1992; Nooteboom, 1996 zoals geciteerd door Langfield-Smith en Smith, 2003, p. 285). Goodwill trust wordt ook wel geassocieerd met integriteit, verantwoordelijkheid en

betrouwbaarheid (Das & Teng, 2001a, pp. 256-257).

Het blijkt dan ook dat control en trust overwegend worden gezien als twee elementen, die elkaar kunnen vervangen, ook wel ‘substitution perspective’ genoemd, danwel elkaar kunnen versterken, ook wel ‘complementary perspective’ genoemd (Dekker, 2004, p. 33). Van der Meer-Kooistra en Vosselman beschouwen trust als een substituut voor control in relaties binnen organistaties of

samenwerkingsverbanden (Van der Meer-Kooistra en Vosselman, 2009, p. 268). In dergelijke relaties vervangt vertrouwen op een efficiënte wijze control. Van der Meer-Kooistra en Vosselman geven echter ook aan dat, naast trust, ook accountinginformatie van belang is bij de control van

samenwerkingsverbanden tussen organisaties. Door openheid te bieden over accountinginformatie kan een organisatie de kans op het ontstaan en handhaven van trust vergroten (Vosselman en Van der Meer-Kooistra, 2009, pp. 267-269).

Het perspectief dat deze elementen elkaar kunnen vervangen doet suggereren dat control en trust omgekeerd evenredig zijn. Dit zou impliceren dat meer control resulteert in minder vertrouwen en andersom. Dekker noemt ook het voorbeeld van een organisatie die de reputatie heeft betrouwbaar te zijn, waarbij de partners ervoor zouden kunnen kiezen minder formele controlmechanismen te gebruiken in vergelijking tot een organisatie met een minder gunstige reputatie (Dekker, 2004, p. 33). Trust vermindert conflicten over doelen en ook de behoefte aan formele controlmechanismen om opportunisme te

verminderen, omdat partijen geloven dat ze geneigd zijn om te handelen in elkaars belang(Ouchi, 1979 zoals geciteerd door Dekker, 2004, pp. 33-34). Daarbij kan het gebruik van formele controls, bijvoorbeeld accountingrapporten, signalen geven over de mate van iemands vertrouwen in een ander. Omvangrijke formele controls suggereren een gebrek aan geloof in iemands welwillendheid of competenties en ze kunnen daardoor resulteren in een schadelijk effect op de relationele trust (Das & Teng, 1998 zoals geciteerd door Dekker, 2004, p. 34). Als organisaties een samenwerkingsverband aangaan zal er op een basisniveau vertrouwen zijn, in elk geval in elkaars competenties. Verder is het ontstaan van vertrouwen, volgens verschillende auteurs, ook een kwestie van tijd (Zucker, 1986, pp. 12-13). Bij het ontwikkelen van trust speelt het regelmatig onderling uitwisselen van informatie en frequente informele contacten tussen de partijen een belangrijke rol (Free, 2008, p. 633).

Uiteindelijk duidt trust op het ontstaan van een emotionele band tussen mensen, waardoor ‘a leap of faith’(‘een sprong in het geloof’) optreedt welke aangeeft dat trust is verdiend (Wicks et al., 1999, p. 100).

15

3.5

Onderzoeksvraag en deelvragen

De voorafgaand geschetste uitbestedingsrelaties van de gemeente Leeuwarden en de verkenning van de literatuur en de daarin naar voren gekomen aandachtspunten leidt tot de onderstaand gegeven

onderzoeksvraag en deelvragen. Hoofdvraag:

In welke mate spelen trust en accountingdocumenten een rol bij de control van schouwburgen en sportfaciliterende uitbestedingsrelaties door gemeenten en wat is de reden voor overeenkomsten en verschillen hierin?

Deelvragen:

1. Hoe stuurt en beheerst een gemeente haar uitbestedingsrelaties met schouwburgen en

sportfaciliterende organisaties, met als doel dat de gemeente haar doelstelling maximaal bereikt? 2. In welke mate speelt de meetbaarheid van outputs (en de kwaliteit en kwantiteit ervan) een rol bij

de sturing en beheersing van uitbestedingsrelaties door de gemeente als het gaat om schouwburgen en sportfacliterende organisaties?

3. In welke mate speelt vertrouwen een rol bij de sturing en beheersing van uitbestedingsrelaties door de gemeente als het gaat om schouwburgen en sportfacliterende organisaties?

4. Zijn er overeenkomsten / verschillen in de control-relaties en de uitbesteding van gemeentelijke activiteiten aan schouwburgen en sportfacliterende organisaties en wat zijn de redenen daarvoor? In hoeverre speelt bijvoorbeeld meetbaarheid van output een rol?

16

4.

Methodologie

4.1

Inleiding methodologie

In dit hoofstuk wordt beknopt uiteengezet welke onderzoeksmethode gebruikt zal worden voor het onderzoek van deze scriptie. In hoofstuk 2 is het kader van het onderzoek aangegeven middels een beschrijving van de organisaties. Het inkaderen van het onderzoek is van belang omdat dit het onderzoek tegen de juiste achtergrond houdt en het aangeeft in welk perspectief, vooruitlopend op de resultaten, het onderzoek gezien moeten worden. In hoofdstuk 3 is de literatuurverkenning weergegeven. Dit is van belang omdat het aangeeft wat allemaal reeds is onderzocht, op de betreffende onderzoeksgebieden welke in de scriptie aan bod komen en welke literatuur relevant is voor deze scriptie. In de literatuurverkenning zijn de onderwerpen control, accountinginformatie en trust aan bod gekomen en uiteengezet. Dit heeft geleid tot de onderzoeksvragen zoals weergegeven in paragraaf 3.5. In de volgende paragrafen wordt verder ingegaan op de methoden van onderzoek, welke onderzoeksmethode in deze scriptie is gebruikt en hoe daar invulling aan is gegeven.

4.2

Methodiek

Onderzoek doen kan op basis van verschillende onderzoeksmethoden. In deze scriptie wordt getracht onderzoek te doen naar de rol van vertrouwen en accountinginformatie bij de sturing en beheersing van samenwerkingsverbanden in de publieke sector. Allereerst is het bepalen van het soort onderzoek en de typering van onderzoek van belang, voor een goede afstemming tussen het onderzoeksresultaat en de kennisbehoefte. Er zijn twee typeringen mogelijk, namelijk op basis van kenmerken van beoogd resultaat en op kenmerken van de aanpak (De Leeuw, 2005, p. 70). In deze scriptie staat de laatst genoemde typering centraal, er wordt wetenschappelijk onderzoek verricht waarbij de kenmerken van aanpak vooral van belang zijn. Wetenschappelijk onderzoek vult in zekere zin het algemene reservoir van kennis waaruit door de samenleving kan worden geput. De Leeuw (2005, p. 74) spreekt over wetenschappelijk

bedrijfskunde-onderzoek dat bijdraagt aan het algemene kennisbestand van bedrijfskunde.

Vervolgens maakt De Leeuw(2005, p. 74-77) onderscheid in een aantal product-typeringen en typen onderzoek, waarvan ‘maatschappelijk relevant onderzoek’ een type onderzoek is welke past bij het onderzoek dat is gedaan in deze scriptie. Maatschappelijk relevant onderzoek beoogt kennis op te leveren van algemene aard, maar uitdrukkelijk betrekking hebbend op een maatschappelijk relevant verschijnsel nu of in de toekomst. In deze scriptie wordt onderzoek gedaan naar de rol van vertrouwen en accounting- informatie bij de beheersing van samenwerkingsverbanden in de publieke sector, dit zou men kunnen zien als een relevant maatschappelijk verschijnsel. Daarnaast geeft De Leeuw (2005, p. 78) aan dat het type ‘exploratief onderzoek’ ook veel voorkomt in de literatuur. Dit is een type onderzoek dat relatief onbekend terrein verkent en beoogt ideeën (hypothesen) te genereren. Ook deze onderzoeksbenaming past bij het onderzoek in deze scriptie.

De typen onderzoeken welke Blumberg et al. (2008, p. 10-13) aangeven zijn rapporterend-, beschrijvend-, exploratief- en voorspellend onderzoek. Waarbij over exploratief onderzoek beschreven wordt dat het vooraf gaat aan voorspellend onderzoek, echter zijn beide onderzoekstypen gebaseerd op literatuur. Literatuur wordt gemaakt en gebruikt om antwoorden te geven op het ‘waarom’ en ‘hoe’. Een

expolaratief onderzoek gaat verder dan het beschrijven, het doet een poging redenen te verklaren voor het fenomeen dat uit beschrijvend onderzoek is gebleken. Exploratief onderzoek kan voor verschillende doeleinden worden ingezet. Een belangrijke reden kan zijn dat het onderzoeksgebied of het probleem relatief nieuw of onduidelijk is, zodat exploratief onderzoek nodig is om te leren over het

onderzoeksgebied of het management-dilemma(Blumberg et al., 2008, p. 201).

Het onderzoek in deze scriptie kan worden aangeduid als case-onderzoek. Scapens (2004, p.260) noemt de verschillende typen van accounting case-onderzoeken. Scapens stelt dat case-onderzoeken de

17

onderzochte theoreën in de praktijk weer kunnen geven. Hierbij wordt gesteld dat ‘exploratief case-onderzoek’ bruikbaar kan zijn, maar dat het onderzochte verschijnsel of probleem op grotere schaal onderzocht zou moeten worden om de bevindingen te kunnen generaliseren (Scapens, 2004, p.260). Daarnaast wordt er gesteld dat exploratief case-onderzoek poogt de redenen uit te leggen voor de

geobserveerde accountingpraktijken. Het onderzoek concentreert zich op een specifieke case en de theorie wordt gebruikt om de bijzonderheden te begrijpen en uit te leggen.

In deze scriptie wordt kwalitatief caseonderzoek uitgevoerd. Kwalitatief onderzoek wordt gebaseerd op kwalitatieve informatie zoals woorden, zinnen en verhalen. Dit in tegenstelling tot kwantitatief onderzoek dat wordt gebaseerd op kwantitatieve informatie zoals nummers en cijfers. Kwalitatief verwijst naar de betekenis, de definitie of analogie die iets karakteriseert, terwijl kwantitatief de betekenis aanneemt en verwijst naar het meten in waarden (Blumberg et al., 2008, p. 191-192).

De doelstellingen van exploratief onderzoek kunnen gerealiseerd worden middels verschillende

kwalitatieve onderzoekstechnieken. Er zijn verschillende kwalitatieve technieken welke gebruikt kunnen worden in deze scriptie. Dit zijn diepgaande interviews, observatie van de deelnemer/documenten, filmen/fotograferen, psychologisch testen etc (Blumberg et al., 2008, p. 201). In deze scriptie zal gebruik worden gemaakt van het bestuderen van documenten en het houden van interviews.

4.3

Methode in deze scriptie

Zoals uit de voorgaande paragraaf blijkt is in deze scriptie exploratief caseonderzoek verricht naar de rol van vertrouwen en accountinginformatie bij de beheersing van samenwerkingsverbanden in de publieke sector. Om tot juiste data te komen is gebruikt gemaakt van interviews en het bestuderen van documenten. Alvorens het interview is afgenomen zijn vanuit de theorie interviewvragen geformuleerd. Echter, om tot de kern van het onderzoek te komen is ervoor gekozen om het interview op semi-gestructureerde wijze af te nemen(Blumberg et al. , 2008, p. 385). Dit betekent dat de vragen specifiek geformuleerd waren, gekoppeld aan de literatuurverkenning. Tevens was gedurende het interview de ruimte voor de

geinterviewde om zijn gedachten hierover te delen en eventueel ook andere onderwerpen aan bod te laten komen. Het doel van semi-gestructureerde interviews is om te leren van de standpunten met betrekking tot de gestelde vragen/onderwerpen welke relevant zijn voor het probleem wat onderzocht wordt middels het onderzoek. Het instrument dat gebruikt wordt is een interviewvragenlijst, die de richting aangeeft van de vragen die gesteld kunnen worden. Het format is echter flexibel, afhankelijk van het verloop van het interview kunnen vervolgvragen worden gesteld(Blumberg et al., 2008, p. 386). De vragenlijst bestaat uit meerdere typen vragen zoals een aantal introductievragen, specifieke vragen, interpretatievragen en vervolgvragen(Blumberg et al., 2008, p. 388).

Voor het onderzoek zijn 4 interviews gehouden met 5 personen. Er zijn interviews gehouden met 2 managers van Stadsschouwburg De Harmonie, dit betreffen dhr. M. Smid en dhr. F. Alma. Dhr. M. Smid is manager facilitair/techniek/ict hij is vanuit zijn functie een aanspreekpunt voor de gemeente op het gebied van onderhoud etc. Dit interview duurde ongeveer een uur is opgenomen en uitgewerkt op papier. Dhr. F. Alma is controller/hoofd boekhouding bij Stadsschouwburg De Harmonie. Dit gesprek is op verzoek van de heer Alma niet opgenomen, het interview duurde ongeveer drie kwartier. Van dit interview zijn aantekeningen gemaakt, vervolgens is het uitgebreid uitgewerkt op papier. Er is een interview gehouden met de directeur van bv SPORT, de heer J.C. Smaal. Dit interview is opgenomen, duurde ongeveer 1,5 uur en is uitgewerkt op papier. Daarnaast is er een interview gehouden met twee ambtenaren van de gemeente. Dit zijn dhr. M. Bosma, hij heeft de functie senior financieel adviseur, en dhr. R. de Vries, hij heeft de functie financieel adviseur bij de gemeente. Het betreft hier 1 interview met 2 personen. Het interview duurde ongeveer 1,5 uur, is opgenomen en uitgewerkt op papier.

De geïnterviewden zijn alvorens het interview begon ingelicht over het onderwerp waarover zij ondervraagd zouden worden. De geinterviewden hebben niet van tevoren de gedetailleerde vragenlijst ontvangen. De voor de interviews gehanteerde algemene vragenlijst is opgenomen in Appendix A. De

18

schriftelijke interviewverslagen kunnen desgewenst in geannonimiseerde vorm worden opgevraagd bij de onderzoeker.

Nadat de interviews zijn uitgewerkt en de dataset is afgesloten, zijn de interviews geanalyseerd aan de hand van de gestelde onderzoeksvragen. Dit betreffen de onderzoeksvragen welke uit de literatuur zijn voortgekomen. In de analyse is bij de verschillende onderwerpen tevens informatie uit schriftelijke documenten (beleidsplannen, begrotingen, jaarverslagen, e.d.) in de beschouwing betrokken. Op basis van de deelvragen is de informatie gerangschikt en nader geanalyseerd. Hieruit zijn een aantal bevindingen over de verschillende deelvragen naar voren gekomen. Zie voor de analyse en bevindingen hoofdstuk 5.

19

5.

Bevindingen

5.1

Inleiding bevindingen

In dit hoofstuk zullen de bevindingen worden gepresenteerd, welke voort zijn gekomen uit het onderzoek dat ingaat op de rol van vertrouwen en accountinginformatie bij de sturing en de beheersing van

samenwerkingsverbanden in de publieke sector. De informatie is verkregen, zoals in hoofdstuk 4 reeds is vermeld, middels semi-gestructureerde interviews en schriftelijke documenten. Dit hoofdstuk is ingedeeld op basis van de deelvragen, welke zijn voortgekomen uit de literatuurverkenning, zoals gepresenteerd in hoofdstuk 3. Middels deze indeling is getracht de presentatie van de verkregen informatie en de analyse te categoriseren, om zo de bevindingen duidelijk weer te geven.

5.2

Deelvraag 1

De betreffende deelvraag luidde als volgt: ‘Hoe stuurt en beheerst een gemeente haar uitbestedingsrelaties met schouwburgen en sportfaciliterende organisaties, met als doel dat de gemeente haar doelstelling maximaal bereikt?’ Het antwoord op deze deelvraag wordt per onderwerp besproken.

Doelstellingen

Om deze deelvraag te kunnen beantwoorden dient allereerst te worden onderzocht wat de doelstellingen zijn van de gemeente. De ambtenaar van de gemeente gaf aan dat de gemeente een ‘cultuurprogramma

heeft waar De Harmonie een onderdeel van uitmaakt’. Uit de cultuurnota blijkt dat er vijf strategische hoofddoelen zijn die de gemeente wil realiseren.

Deze strategische hoofddoelen van de gemeente op het gebied van cultuur zijn (Gemeente Leeuwarden, 2009, p. 11):

• cultuur leeft en wordt beleefd, actief en passief,

• een culturele infrastructuur die past bij de identiteit van een culturele hoofdstad, • een bruisende binnenstad met een hoge kwaliteit,

• cultureel erfgoed dat wordt gekoesterd en vitaliteit behoudt,

• een inspirerend klimaat voor cultureel en creatief ondernemerschap met ruimte voor experimenten.

Deze hoofdoelen zijn verder vormgegeven in subdoelen. Waarbij bijvoorbeeld het laatstse hoofdoel, welke vooral betrekking heeft op De Harmonie, is geformuleerd in onderstaande subdoelen:

• een breed geschakeerde, in de stad gevestigde creative community (beeldend kunstenaars, podiumkunstenaars, etc.),

• een levendig productieklimaat en exposieklimaat(podium en beeldend).

De strategische hoofddoelen en subdoelen op het gebied van cultuur zijn zeer algemeen geformuleerd. De doelstellingen zijn waarschijnlijk moeilijk meetbaar. Het gaat in de doelstellingen om de “beleving” van cultuur, hoe het “leeft” bij de mensen en de gemeente wil een “breed geschakeerd” creative community. De doelstelling die voor De Harmonie geldt is, volgens de controller: ‘De opdracht die wij als De

Harmonie krijgen is het aanbieden van een breed scala aan voorstellingen en het maken van een sluitende begroting’. Dit betreft de doelstelling van De Harmonie zoals deze ook in het jaarverslag is terug te vinden (De Harmonie, 2014, p. 5). Al is “een breed scala” misschien nog niet heel concreet, het in elk geval een zekere richting aan. De “sluitende begroting” is een financiële doelstelling die misschien niet direct met inhoudelijke doelen te maken heeft maar die wel heel concreet is. Deze doelstelling is, in het verlengde van de doelstellingen van de gemeente, ook niet specifiek en concreet.

20

Tevens heeft de gemeente doelstellingen geformuleerd op het gebied van sport en bewegen. Deze zijn vastgelegd in de beleidsnota ‘Samen werken aan sport en bewegen’ (Gemeente Leeuwarden, 2011, p. 1). Het hoofddoel van het beleid is om meer inwoners van de gemeente Leeuwarden aan het sporten te krijgen. Het uiteindelijke resultaat moet zijn dat meer inwoners van de gemeente Leeuwarden gaan sporten. Hiervoor is een streefcijfer geformuleerd in de beleidsnota. In 2016 is bereikt

• dat 65% van de volwassen inwoners van de gemeente Leeuwarden voldoet aan de beweeg- of fitnorm,

• dat 12% van de jongeren (12-18 jaar) in de gemeente Leeuwarden voldoet aan de beweegnorm, • dat 68% van de jongeren (12-18 jaar) in de gemeente Leeuwarden lid is van een sportvereniging • dat meer dan 50% van de inwoners uit aandachtsgebieden, vaker dan 12 keer per jaar sport. Deze doelstellingen lijken redelijk concreet en specifiek te zijn. De directeur van bv SPORT ziet de rol van bv SPORT als tweeledig: ‘de faciliterende rol is het beschikbaarstellen van sportaccomodaties voor

de breedte sport en daarnaast het realiseren van een sportnota en een sportbeleid in de stad’. Verder gaf hij aan: ‘We hebben de afgelopen jaren gezien dat er allerlei normen zijn ontstaan voor wat gezond is.

Hoe realiseer je die? Tegen de subsidie die je daarvoor ontvangt, daar is een norm voor in Nederland, en door een bepaalde bezettingsgraad in de accomodaties te realiseren’. De doelstelling die van bv SPORT is dus het realiseren van een hoge bezettingsgraad. Echter door het realiseren van een hoge

bezettingsgraad is daarmee nog niet de doelstelling van de gemeente gerealiseerd. De doelstellingen sluiten dan ook niet volledig op elkaar aan omdat ze vanuit een verschillend perspectief zijn

geformuleerd.

Uit het voorgaande blijkt dat de met De Harmonie te bereiken doelstellingen, zoals die vanuit het

cultuurbeleid zijn geformuleerd, in de praktijk moeilijk meetbaar zijn, de doelstellingen zijn niet concreet en specifiek, dan wel sluiten niet aan met de doelstellingen van de uitbestedingsrelatie. Voor bv SPORT geldt dat de doelstellingen ook niet gemakkelijk meetbaar zijn maar dat ze wel beter meetbaar zijn dan de doelstellingen van De Harmonie, wellicht komt dat omdat de doelstellingen in het sportbeleid concreter zijn en minder subjectief van aard dan die in het cultuurbeleid.

Accountingdocumenten

De sturing en beheersing van uitbestedingsrelaties door de gemeente Leeuwarden begint formeel bij het afsluiten van een overeenkomst voor meerdere jaren. De directeur van bv SPORT zei hierover: ‘We

krijgen om de vier jaar een nieuw contract waarin staat dat je je aan elkaar verbindt voor vier jaar.’ De inhoud van de meerjarige overeenkomst is tamelijk globaal en geeft de te realiseren prestaties niet concreet aan. Vervolgens wordt er jaarlijks formeel een begroting opgesteld door de uitbestedingsrelatie en deze wordt goedgekeurd door de gemeente. De jaarlijkse afspraken zijn sterk financieel van aard en weinig inhoudelijk als het gaat om te realiseren prestaties op het gebied van cultuur en sport De ambtenaar zei hierover: ‘Er worden afspraken gemaakt op financieel vlak, er wordt een begroting

gemaakt en daar wordt een programma op gemaakt.’De ambtenaren gaven hierbij aan: ‘Het prestatiedoel

is feitelijk het cultuurprogramma voor De Harmonie en het sportprogramma voor bv SPORT’. Aan het einde van jaar vindt een accountantscontrole plaats. ‘De verantwoording vindt plaats middels een

rechtmatigheidstoets voor besteding van overheidsmiddelen door een accountant’, zei de ambtenaar. Vervolgens stelde hij: ‘De subsidie wordt verleend op basis van een begroting en afgerekend op basis

van een jaarrekening’. De Harmonie en bv SPORT hebben elk een aantal specifieke zaken welke hier genoemd dienen te worden. De senior ambtenaar van de gemeente omschrijft de specifieke relatie met De Harmonie als volgt: ‘De Harmonie is een stichting, we hebben een hele bijzondere financiele verhouding

met De Harmonie want het is de oude Stadsschouwburg. Het is een verzelfstandigde gemeentelijke dienst. Bij oprichting is een statutaire bepaling opgenomen dat exploitatietekorten voor rekening van de

gemeente komen. Daarmee is De Harmonie een bijzonder uitbestedingsrelatie omdat we naast een subsidierelatie ook deze relatie hebben’. Dit geeft wellicht al aan dat de gemeente erbij gebaat is dat De

21

Harmonie financieel geen tekorten laat zien omdat de gemeente deze tekorten moet aanvullen. Specifiek voor bv SPORT geldt, volgens de senior ambtenaar: ‘De begroting van bv SPORT is eigenlijk de

subsidieaanvraag en die wordt niet [beoordeelt] tijdens de aandeelhoudersvergadering’. Zoals eerder is aangegeven is bv SPORT een vennootschap. Vanuit de gemeente is de wethouder van financiën

aandeelhouder van bv SPORT. De senior ambtenaar gaf aan dat de verantwoordelijkheid van de

wethouder van financiën uitsluitend financieel is en de verantwoordelijkheid van de wethouder van sport uitsluitend het sportbeleid betreft. De wethouder van sport beoordeelt derhalve de begroting van bv SPORT terwijl de wethouder van financiën feitelijk verantwoordelijk is voor de financiën van bv SPORT. De accountingdocumenten zijn overwegend gericht op de financieën. De financiële verbondenheid tussen de gemeente en de uitbestedingsrelaties is ook groot te noemen. Bij De Harmonie dient de gemeente tekorten bij te storten. De gemeente is eigenaar van bv SPORT, waarbij winsten en verliezen uiteindelijk ook voor rekening van de gemeente zijn. De accountingdocumenten zijn minder gericht op de voortgang van de activiteiten van de uitbestedingsrelatie, hierin krijgen de uitbestedingsrelaties veel vrijheid. Control en trust

Naast deze formele aspecten, zoals hierboven beschreven, stuurt en beheerst de gemeente haar uitbestedingsrelaties ook tussentijds, door bijvoorbeeld bestuurlijke overleggen. ‘De bestuurlijke

overleggen vinden minimaal 2 maal per jaar plaats, dit is een overleg tussen wethouder en de directeur’.

In de bestuurlijke overleggen worden de begroting en het jaarverslag besproken, maar worden vooral zaken op strategisch niveau besproken. ‘In het bestuurlijke overleg willen we niet te veel op de cijfers

gaan zitten’. De ambtenaar bedoelde hiermee dat in dit soort overleggen niet teveel in details getreden moest, ook niet op financieel gebied, maar dat het meer over de grote lijnen ging.

Tevens vinden ambtelijke overleggen plaats ‘dat vindt plaats om de 2 of 3 maanden en dat wordt

vastgelegd en gearchiveerd’. In dit soort overleggen wordt veel meer in detail getreden. Zoals de ambtenaar het omschreef: ‘We zitten er wel bovenop dat we periodiek met de directie om tafel zitten en

dat we vragen stellen over hoe het gaat, hoe loopt de planning en hoe gaan de verkopen’. Echter treden de ambtenaren niet volledig in de details van de uitvoering van de werkzaamheden door de externe organisatie. Ze blijven op een bepaalde afstand van de uitbestedingsrelatie. De ambtenaren willen

namelijk niet op de stoel gaan zitten van de uitbestedingsrelatie, of beter gezegd nemen geen beslissingen voor de uitbestedingsrelatie. ‘Het is een zelfstandige stichting die haar bedrijfsvoering kent en haar eigen

interne verantwoordelijkheden kent en dat is ook echt de verantwoordelijkheid van de stichting. We bemoeien ons niet met de interne processen’. Dit betreft een uitspraak van de ambtenaar toen hij over De Harmonie sprak. Hij zei daarover: ‘Dat is een stuk vertrouwen dat De Harmonie heeft’. Hieruit blijkt een groot vertrouwen van de gemeente in de expertise van de medewerkers van De Harmonie.

Naast de bestuurlijke- en ambtelijke overleggen vinden er ‘ad hoc’-overleggen plaats. Deze overleggen vinden plaats als zich grote projecten of problemen voordoen. ‘Bijvoorbeeld als er een groot deel van het

programma uitvalt etc’.

De control en trust van de gemeente op de uitbestedingsrelaties vindt plaats door onder andere formele overleggen. In de overleggen wordt de voortgang op hoofdlijn besproken. In een bestuurlijk overleg worden zaken meer op hoofdlijn besproken dan in een ambtelijk overleg waarin iets meer in detail wordt getreden. Ten aanzien van de operationele zaken wordt vooral gesteund op de expertise van de

uitbestedingsrelatie.

Voordat de verschillende formele overleggen zich voordoen hebben ambtenaren en medewerkers van de uitbestedingsrelatie vaak informeel overleg. De ambtenaar zei het volgende: ‘Informeel overleg is vaak

voorafgaand aan formele overleggen en vindt meestal telefonisch plaats of per mail. In het formele ambtelijk overleg komen vaak geen onverwachte zaken aan de orde, het overleg wordt vooral gebruikt om

22

bepaalde zaken te bediscussiëren en er worden al voorlopige afspraken gemaakt.’ Tijdens het formele overleg wordt dan vooral bevestigd wat eerder al informeel is besproken. De ambtenaar vertelde: ‘Er zou

een stukje vertrouwen ontbreken als blijkt dat de begroting een tekort laat zien en we er op voorhand niet van op de hoogte zijn.’ Er wordt tijdens de informele overleggen informatie met elkaar gedeeld. ‘Het

[informele overleg] is vooral bedoeld om de “vinger aan de pols” te houden’, zei de senior ambtenaar.

De directeur van bv SPORT gaf ook aan, toen het ging over informele gespreken, dat hij maandelijks een “bila” had met de wethouder van sociale zaken: ‘De portefeuillehouder [de wethouder van sociale zaken]

kijkt alleen maar naar ons als: hoe kunnen we ‘jullie’ gebruiken om onze doelen te realiseren. Dat doel is heel breed want we hebben als doel het tegen gaan van suikerziekte, vereenzaming, integratie etc’. Op de vraag hoe die doelen en prestaties vervolgens werden gemeten zei de directeur: ‘Alles wordt vergeleken in

een benchmark, bijvoorbeeld ten aanzien van de bezettingsgraad’. Hier blijkt dat de gemeente met name stuurt en beheerst middels informele overleggen, in dit geval “bila’s”, om de doelen maximaal te bereiken zonder dat de prestaties nauwkeurig worden gemeten.

Naast de telefonische contacten en contact per mail komen de ambtenaren en de managers elkaar soms ook tegen in de stad. Ze voeren dan een kort gesprekje met elkaar, dit gaat meestal niet over zakelijke dingen. De ambtenaar gaf aan dat hij de contactpersonen bij De Harmonie niet echt persoonlijk kent maar als hij ze tegenkomt in de stad, bijvoorbeeld tijdens de pauze, dat hij wel even een kort gesprekje met ze voert. De senior ambtenaar gaf aan dat hij de medewerkers van bv SPORT niet persoonlijk kent en dat hij de medewerkers ook nooit tegenkomt. De persoonlijke afstand tussen de senior ambtenaar en de

medewerkers van bv SPORT lijkt hierdoor groter dan de afstand van de ambtenaar en de medewerkers van De Harmonie. Gezien wat naar voren kwam in de interviews lijken ook de wethouders nauwere informele contacten te hebben met De Harmonie dan met bv SPORT.

Conclusie

In de accountingdocumenten is de opdracht van de uitbestedingsrelaties vastgelegd. De opdracht van de uitbestedingsrelatie is niet concreet en specifiek genoeg geformuleerd of sluit niet in voldoende mate aan bij doelstellingen van de gemeente. De gemeente stuurt en beheerst de uitbestedingsrelatie vooral op basis van financieële gegevens en in beperkte mate op basis van prestaties. De sturing en beheersing op basis van prestaties is nogal globaal en informeel, mede vanwege hun moeilijke meetbaarheid.

Uitbestedingsrelaties krijgen veel vrijheid ten aanzien van de operationele activiteiten. Waardoor sturing en beheersing van de gemeente niet gericht is op het maximaal bereiken van haar doelstellingen.

5.3

Deelvraag 2

De betreffende deelvraag luidde als volgt: ‘In welke mate speelt de meetbaarheid van outputs (en de kwaliteit en kwantiteit ervan) een rol bij de sturing en beheersing van uitbestedingsrelaties door de gemeente als het gaat om schouwburgen en sportfacliterende organisaties?’ Het antwoord op de deelvraag wordt per uitbestedingsrelatie weergegeven, omdat de prestaties(outputs) van de organisaties heel

verschillend zijn.

Meetbaarheid van outputs bij De Harmonie

Op de vraag of de prestaties, naar het oordeel van de ambtenaar, vooral kwantitatief van aard zijn of kwalitatief antwoorden de ambtenaren dat de prestaties vooral kwantitatief werden gemeten. Namelijk door middels van de financiën (dus de inputs). Voor De Harmonie geldt bijvoorbeeld, volgens een gemeenteambtenaar, ‘als je het hebt over het cultuuraanbod, dan kun je dat niet makkelijk in cijfers

uitdrukken’.

Die mening deelde de controller van De Harmonie, hij zei het volgende daarover. ‘Dat is heel lastig. Ons

programma wordt naast een kwadrant gehouden van conventie en complexiteit maar hier krijgen we eigenlijk nooit vragen over. Het is ook niet zo dat we op alle vier vlakken van het kwadrant op 25% uit