Masterscriptie Accountancy DE ROL VAN ACCOUNTING EN VERTROUWEN BIJ DE CONTROL VAN UIT-BESTEDINGSRELATIES VAN GEMEENTEN

Lotte Schiphorst

2004194 Burg. Backxlaan 111 7711 AC Nieuwleusen Tel: +31 6 30055419 Email: lotte_schiphorst@hotmail.com Eerste begeleider: Prof. dr. H.J. ter Bogt Tweede begeleider: Drs. D.P.Tavenier

DE ROL VAN ACCOUNTING

EN VERTROUWEN BIJ DE

CONTROL VAN

UIT-BESTEDINGSRELATIES

VAN GEMEENTEN

Analyse van twee uitbestedingsrelaties binnen

de gemeente Zwolle

Masterscriptie Accountancy

Rijksuniversiteit Groningen

Faculteit economie en bedrijfskunde

1

ABSTRACT

In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan de wijze waarop de gemeente Zwolle control uit-oefent op uitbestedingsrelaties. Het New Public Management pleit ervoor om de control van organisaties in de publieke sector, waaronder ook uitbestede activiteiten, vooral te baseren op de outputs. Accountingdocumenten zouden kunnen voorzien in de informatie over die outputs. Door twee verschillende uitbestedingsrelaties binnen de gemeente Zwolle te analyseren, wordt onder andere gekeken naar de rol van accounting informatie en vertrouwen bij de sturing en beheersing van die relaties. Een belangrijk onderscheid tussen de twee organisaties, is in hoe-verre de outputs/outcomes eenvoudig te meten zijn en wat het gevolg hiervan is voor de in-richting van het ‘control package’. Uit de uitgevoerde casestudies komt naar voren dat er binnen het control package een zekere verschuiving plaatsvindt van formele naar informele controls, wanneer de meetbaarheid van outputs/outcomes minder wordt. Echter, is een belangrijker on-derzoeksresultaat misschien wel dat er bij beide onderzochte uitbestedingsrelaties juist veel waarde werd gehecht aan informele contacten en het opbouwen en in stand houden van een sterke vertrouwensband. Gezien de outputgerichtheid van New Public Management is dit te-genstrijdig met de verwachtingen voorafgaand aan de uitvoering van het onderzoek.

2

VOORWOORD

Begin februari 2015 stelde ik mezelf een doelstelling, namelijk het inleveren van mijn master-scriptie Accountancy voor eind juni, en het is gelukt! Wat is de tijd weer voorbij gevlogen en wat is deze periode leerzaam geweest, ik was namelijk nog niet bekend met het uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Er zijn twee mensen die in ieder geval een woord van dank verdienen. Dat is ten eerste mijn begeleider vanuit RUG, dhr. H.J. ter Bogt. Door zijn opbouwende kritiek, die ik overigens altijd snel na de gestelde inlevermomenten kreeg, is het me mede gelukt om dit onderzoek te brengen tot wat het nu is en de gestelde deadline van eind juni te halen. Wat ik ook nog even wil onderstrepen is zijn behulpzaamheid, toen ik in de maand mei namelijk thuis zat met een breukje in mijn voet, heeft dhr. ter Bogt me er enorm mee geholpen door de feed-back telefonisch te bespreken. Op die manier hoefde ik niet helemaal naar Groningen af te reizen en kon ik toch verder werken aan mijn scriptie. Super dat dit zo kon worden opgelost! Verder wil ik mijn schoonzus Renée Schieving bedanken, zij is werkzaam in een wijkteam bin-nen de gemeente Almelo en heeft het uiteindelijk voor elkaar gekregen dat ik toch nog bij een jeugdzorginstantie in Zwolle terecht kon voor het uitvoeren van mijn onderzoek. Na veel afwij-zingen bij verschillende jeugdzorginstanties viel er daardoor toch een soort last van mijn schou-der, waar ik dan ook erg dankbaar voor ben.

Ik had me voorgenomen het voorwoord kort te houden en dat ga ik dan ook doen. Veel leesple-zier gewenst.

Lotte Schiphorst

3 INHOUDSOPGAVE 1. INTRODUCTIE………... 4 1.1 Inleiding……….. 4 1.2 Relevantie en verloop………. 6 2. LITERATUURANALYSE………. 7 2.1 Inleiding……….. 7

2.2 New Public Management……… 7

2.3 Control……… 9

2.4 Accounting en accounting informatie………. 12

2.5 Vertrouwen……….. 13

3. ORGANISATIES………. 16

3.1 Inleiding……… 16

3.2 ROVA, gemeente Zwolle………... 16

3.3 Sociaal wijkteam, gemeente Zwolle………. 17

4. METHODOLOGIE………. 18

4.1 Inleiding……… 18

4.2 Casestudies………... 18

4.3 Dataverzameling en –verwerking……… 19

5. RESULTATEN EMPIRISCH ONDERZOEK……….. 20

5.1 Inleiding………... 20

5.2 Redenen voor uitbesteding……..……… 20

5.3 Doelstellingen……….. 21

5.4 Relatie……….. 22

5.5 Onderhoud van contacten……… 24

5.6 Prestatieafspraken en meetbaarheid……… 26 5.7 Accountinginformatie……….. 28 5.8 Vertrouwen……….. 29 6. CONCLUSIE EN DISCUSSIE………... 32 7. REFERENTIES………... 36 BIJLAGE A: INTERVIEWVRAGEN………. 40

4

1. INTRODUCTIE 1.1 Inleiding

‘Driekwart gemeenten moet gaan bezuinigen’, ‘Nu doorpakken met decentralisatie zorg’, ‘Ge-meenten bezuinigen forser dan voorzien’ en ‘Angstbeeld over decentralisatie is overdreven’. Dit zijn titels die de revue passeerden in de krantenartikelen van 2014 en begin 2015 (fd.nl, nu.nl & de stentor). Het gaat in deze artikelen over decentralisatie van rijkstaken naar gemeen-ten, waaronder jeugdzorg en andere taken op het gebied van zorgverlening. Dit decentraliseren aan gemeenten kan vervolgens gepaard gaan met het uitbesteden van taken. Daarvan is sprake als de gemeenten de taken niet zelf uitvoeren maar uitbesteden aan een externe organisatie.

De decentralisatie van, in dit geval, rijkstaken aan gemeenten (en vervolgens de uitbeste-ding door gemeenten aan externe organisaties) is een ontwikkeling die past in het zogenaamde ‘New Public Management’, een alom bekende hervormingsgolf die vooral sinds de jaren ’80 plaatsvond in de publieke sector van vele landen (Ferlie et. al, 1996, p. 1; Pollitt & Bouckaert, 2011, p. 31). In de komende jaren zal de uitbesteding van overheidstaken, en daarmee de ver-dere ontwikkeling van New Public Management, naar verwachting doorgaan.

New Public Management (hierna NPM) is een relatief nieuwe opvatting over de sturing en beheersing van publieke organisaties. Prestatiegerichtheid en meer gebruik van accounting-instrumenten worden gezien als belangrijke elementen binnen NPM (Hood, 1995, p. 94; Kolt-hoff et. al., 2007, p. 408). Meer in het algemeen, betekent NPM dat er meer vertrouwen is in de markt en methoden die worden gebruikt in de private sector en minder vertrouwen is in sturing op basis van inputs en procedures/regels en in ambtenaren en professionals (Hood, 1995, p. 94). De basis van NPM ligt volgens Hood (1995, p. 94) en Williams et. al (2012, p. 2616) in het verminderen of verwijderen van de verschillen tussen de publieke en private sector. Daarnaast is het verschuiven van de nadruk op input- en procesverantwoording naar een groter element van sturing en verantwoording op outputs, namelijk resultaatverantwoording, ook een essenti-eel onderdessenti-eel binnen NPM. NPM hervormingen zijn van nature vaak top-down en worden aan-gedreven door een hervormingsgezinde overheid, die onder meer taken uitbesteedt aan grote uitvoerende instanties en functies. De overheid profiteert idealiter van deze grote uitvoerende instanties en functies, in die zin dat zij de taken effectiever en efficiënter kunnen uitvoeren (Andresani & Ferlie, 2006, p. 416). Onder de ontwikkeling van NPM kan ook de verzelfstan-diging van overheidsorganisaties geplaatst worden, iets wat in Nederland sinds de jaren ’80 in allerlei vormen voorkomt; verhoging van de efficiëntie wordt daarbij vaak aangehaald als be-langrijkste argument (Ter Bogt, 1998, pp. 43-45). Verhoogde efficiëntie is iets wat de overheid op dit moment nog steeds nastreeft, met als doel het verwezenlijken van de gewenste bezuini-gingen.

Net als de rijksoverheid, voeren gemeenten van oudsher vele taken waarvoor ze verantwoorde-lijk zijn, niet daadwerkeverantwoorde-lijk zelf uit. In deze gevallen fungeert de gemeente als opdrachtgever van een externe organisatie, waaraan de uitvoering van de taken wordt uitbesteed. Redenen voor de uitbesteding zijn ook hier vaak de wens tot kostenbesparing; een andere reden kan zijn dat de gemeente zelf niet beschikt over de juiste middelen en/of deskundigheid om de taken uit te voeren.

De door gemeenten uitbestede taken kunnen worden verricht door commerciële bedrij-ven, dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer het gaat om onderhoud van wegen of plant-soenen. Er zijn ook gevallen waarin taken worden uitbesteed aan zelfstandige non-profit orga-nisaties of aan gemeenschappelijke regelingen. Bij deze gemeenschappelijke regelingen zijn een aantal gemeenten gezamenlijk eigenaar, te denken valt aan een organisatie voor afvalver-werking of aan een gezamenlijke sociale dienst. Van de externe organisaties of gemeenschap-pelijke regelingen waaraan de taken zijn uitbesteed, wordt verwacht dat zij een continue, goede

5

kwaliteit leveren. Zij dienen zich tevens te houden aan de diverse regels waaraan gemeenten zich moeten houden. Afspraken hierover zullen, net als de verdere prestatieafspraken, wellicht in een prestatieovereenkomst of contract worden vastgelegd. De gemeente blijft echter in laatste instantie verantwoordelijk voor de uitbestede taken. Bovendien besteedt de gemeente publiek geld aan de uitbestede taken, waarvoor de gemeente zich ook moet verantwoorden. Het voor-gaande is een reden voor gemeenten om de aan externe organisaties uitbestede taken in bepaalde mate toch te willen sturen en beheersen. Een andere reden hiervoor is de zogenaamde politieke verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld besloten hebben dat de gemeente geen zaken mag doen met bedrijven die hun personeel onredelijk be-handelen, dat wil zeggen niet volgens de wettelijke regels of volgens de algemeen geldende normen en waarden (Pollitt & Bouckaert, 2011, p. 164, p.180).

Gemeenten willen dus een vinger aan de pols houden, maar we moeten niet vergeten dat de uitbesteding veelal bedoeld is om taken efficiënter te kunnen uitvoeren; gemeenten zullen de externe organisatie daarom tot op zekere hoogte ook ‘los’ moeten kunnen laten. Wat is nou de juiste balans in deze tweestrijd? In eerder onderzoek kwam naar voren dat accounting informa-tie een eerste basis kan vormen voor de sturing en beheersing van uitbestede taken (Ter Bogt & Tillema, 2015, p. 3). Gemeenten kunnen bijvoorbeeld de eis stellen dat ze via accountingrap-portages regelmatig door de externe organisatie op de hoogte worden gebracht over de outputs en relevante ontwikkelingen. In de private sector blijkt echter dat bij vergelijkbare samenwer-kingsverbanden tussen private bedrijven, naast accountinginformatie, ook vertrouwen een grote rol speelt bij de contol (Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, pp. 279-281). Dit zou ook het geval kunnen zijn in de publieke sector. Het is daarom interessant om te kijken naar de rol van (outputgerichte) accounting informatie en vertrouwen bij het sturen en beheersen van uit-bestede taken. Heeft een externe organisatie gedurende lange tijd goed gefunctioneerd, dan kan dit leiden tot het ontstaan van een bepaalde vertrouwensband tussen gemeente en uitbestedings-relatie. Door het ontstaan van deze vertrouwensband kan de betekenis van de formele sturing- en beheersingsafspraken, en daarmee misschien ook het belang van accountinginformatie, af-nemen (Van der Meer-Kooistra & Vosselman, 2000, p. 57).

Het belang van outputgerichte accounting informatie en vertrouwen zou ook te maken kunnen hebben met het type activiteit en output waar het in de uitbestedingsrelatie om gaat; bij de outputs van de ene uitbestedingsrelatie, en bij de ene organisatie, zal het belang van accoun-ting informatie en vertrouwen misschien anders zijn dan bij de andere. In een organisatie waar de outputs, en daarmee de kosten per eenheid product, van de diensten eenvoudiger vast te stellen zijn, is het belang van accounting informatie misschien groter en kunnen hieruit meer conclusies getrokken worden (Ouchi, 1979, pp. 834-837). Te denken valt in dit verband bij-voorbeeld aan instanties die verantwoordelijk zijn voor de afvalverwerking of het onderhoud van gemeentegrond binnen een gemeente. In andere organisaties, waar het bijvoorbeeld gaat om het helpen/verzorgen van mensen, kan het lastiger zijn om de uiteindelijke outputs van de inspanning te meten. Of iemand daadwerkelijk geholpen/beter is, verschilt nogal eens en dient dan ook per geval bekeken te worden, daar is bovendien niet altijd een vaste maatstaf voor. Of bijvoorbeeld medewerkers die zorg verlenen efficiënt genoeg werken, zal bij dergelijke activi-teiten wellicht nooit echt vastgesteld kunnen worden; daarom kan het (extra) nodig zijn dat de control van dergelijke activiteiten sterk gebaseerd is op vertrouwen en ‘indrukken’.

In dit onderzoek wordt getracht een vergelijking te maken tussen de rol van accounting informatie en vertrouwen bij uitbestedingsrelaties met relatief goed meetbare outputs en die met minder goed meetbare outputs. De centrale onderzoeksvraag luidt dan ook als volgt:

6

Wat zijn de voornaamste verschillen in de rol van accounting informatie en vertrouwen bij de control door een gemeente van uitbestedingsrelaties met relatief goed meetbare outputs en die met relatief minder goed meetbare outputs?

De twee uitbestedingsrelaties die in dit onderzoek vergeleken worden, zijn het Sociaal wijkteam Zwolle, verantwoordelijk voor het uitvoeren van taken op het gebied van o.a. jeugdbescherming en jeugdreclassering in Zwolle en omstreken, en de ‘ROVA’, de afvalverwerkingsinstantie van de gemeente Zwolle en omliggende gemeenten. Dit zijn twee organisaties waarbij de meetbaar-heid van outputs naar verwachting erg zal verschillen. Een korte beschrijving van deze organi-saties volgt in hoofdstuk 4 van dit onderzoek.

1.2 Relevantie en verloop

De onderzoeken omtrent de rol van accounting informatie en vertrouwen bij het sturen en be-heersen van inter-organisationele relaties hebben zich tot nu toe vooral toegespitst op de private sector; in de publieke sector, laat staan bij gemeenten in Nederland, is er nog weinig onderzoek naar gedaan. Daarnaast is de grote verscheidenheid aan onderzoeksuitkomsten omtrent deze begrippen ook een reden om meer aandacht te besteden aan dit onderzoeksgebied (Scapens en Varoutsa, 2010, pp. 40-44). Gegeven de context van uitbestedingsrelaties, kan bijvoorbeeld on-derzocht worden wat de rollen van management/control, vertrouwen en accounting informatie zijn. Juist de publieke sector setting is interessant om te onderzoeken, vanwege het feit dat deze veelal getypeerd wordt als een sector die relatief vaak te maken heeft met verschillende, vage doelstellingen en niet concrete, moeilijk te meten outputs (Ter Bogt & Tillema, 2015, p. 5; Van Helden & Hodges, 2015, pp. 708, 125).

Zoals aangegeven, worden in dit onderzoek twee uitbestedingsrelaties met elkaar verge-leken. In welke mate verschillen in beide relaties de rollen van accounting informatie en ver-trouwen nu van elkaar? Daarbij kan ook de vraag aan de orde komen of er mogelijkheden zijn om de meetbaarheid van de outputs te verbeteren. Juist bij uitbestedingsrelaties van rijksover-heid en gemeenten is het relevant om hiernaar te kijken, omdat uitbesteding hier in toenemende mate heeft plaatsgevonden en nog verder plaats zal vinden gedurende 2015 en in de daaropvol-gende jaren (www.rijksoverheid.nl).

In het volgende hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de genoemde begrippen en zal de be-staande literatuur geanalyseerd worden om tot de sub-onderzoeksvragen te komen. In hoofdstuk 3 wordt de keuze voor de onderzoeksmethode onderbouwd. Door middel van casestudies zal er informatie vergaard worden om een vergelijking te kunnen maken tussen de verschillende uit-bestedingsrelaties en zo antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag. Volgend op de be-schrijving van de onderzoeksmethode, zullen in hoofdstuk 4 de te onderzoeken uitbestedings-relaties nader toegelicht worden. Aan de hand van interviews en eventueel inzage in contracten, evaluatieverslagen en andere rapportages wordt in hoofdstuk 5 een beeld geschetst van het be-lang van accounting informatie en vertrouwen bij beide instanties. Na het uitvoeren van deze casestudies en het presenteren van de bevindingen, sluit hoofdstuk 6 dit onderzoek af met de conclusie en eventuele aanbevelingen voor verder onderzoek.

7

2. LITERATUURANALYSE 2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de genoemde onderwerpen uit de introductie. Aller-eerst zal New Public Management verder worden toegelicht, daarna komen begrippen als con-trol, accounting informatie en vertrouwen aan bod. Uiteindelijk zullen, door middel van de li-teratuuranalyse, relevante aandachtspunten voor het onderzoek bij organisaties in de praktijk en de nadere onderzoeksvragen geformuleerd kunnen worden.

2.2 New Public Management (NPM)

Zoals aangegeven in de introductie is NPM een hervormingsgolf die in de jaren ’80 van de vorige eeuw begon in de publieke sector van Nederland en vele andere landen. De eerste vor-men van NPM ontstonden in het Verenigd Koninkrijk en bij verscheidene lokale overheden in de Verenigde Staten, die het meest hadden geleden onder de economische recessie van de jaren zeventig van de vorige eeuw; al snel volgden ook vele andere landen (Gruening, 2001, p. 2). Pas veel later werd de term NPM door wetenschappers aangedragen als het label voor deze algemene, maar zeker niet universele en uniforme, verschuiving van managementstijlen in de publieke sector (Hood, 1995, p. 94; Pollitt & Bouckaert, 2011, p. 6). De nieuwe management-stijlen focussen zich meer op economisch-rationeel management en de economische effectivi-teit en efficiency (Ter Bogt, 2008, p. 211). Dit is iets wat voordat deze hervormingsgolf plaats-vond vooral typerend was voor de private sector, maar vanaf de jaren ’80 dus werd overgeno-men door de publieke sector. Traditioneel was de publieke sector juist sterk gericht op zaken als bijvoorbeeld rechtmatigheid en rechtsgelijkheid. De exacte redenen voor de veranderingen in de organisatie en het (financieel) management variëren, maar veel organisaties onderstrepen dat ze efficiency en effectiviteit wilden verhogen en daarom andere accountingmethoden en NPM-managementstijlen introduceerden (Kickert, 2000, pp. 113-212; Newman, 2002, pp. 88-89).

Een manier om de totstandkoming van NPM te interpreteren en beter te begrijpen is door er, net als Hood (1991, pp. 5-6), naar te kijken alsof het een ‘huwelijk’ is tussen twee verschillende bewegingen. Enerzijds staat de Nieuw Institutionele Economische beweging. Deze beweging droeg bij aan de ontwikkeling van organisatie- en bestuurlijke veranderingen. De tweede part-ner in het huwelijk is de al veel langer bestaande internationale ‘scientific management’ bewe-ging. Hier hoort onder meer de gedachte bij dat outputs nauwkeurig gemeten en afgesproken kunnen worden en dat managers zich er meer over zullen moeten verantwoorden aan de op-drachtgevers.

Deze twee verschillende ‘partners’ binnen het huwelijk hoeven elkaar niet tegen te wer-ken, maar in de praktijk kunnen er conflicten ontstaan en zullen er concessies moeten worden gedaan. De invulling van, en de balans tussen, de twee genoemde benaderingen kan dus zeer uiteen lopen. Dit verklaart waarom er geen eenduidige definitie voor NPM is, en waarom de kenmerken van NPM verschillen per land en per periode en soms ook per organisatie (Hood, 1991, p. 4; Hood, 1995, p. 95; Humphrey et al., 2005, p. 3; Groot & Budding, 2008, p. 2). Ondanks de uiteenlopende invullingen van NPM tussen de verschillende landen/managers/pe-rioden/etc., kunnen er toch vier aspecten onderscheiden worden die in vrijwel alle uitingen van NPM naar voren komen (Pollitt & Bouckaert, 2011, p. 10; Kolthoff et al., 2007, p. 408; Hays & Kearney, 1997, pp. 23-32). Deze vier aspecten zijn:

 Downsizing en ondernemerschap;  Decentralisatie;

 Prestatiemanagement;

8

Samengevat kan dus gesteld worden dat er binnen NPM managementstijlen worden overgeno-men uit de private sector, waarbij de focus ligt op efficiëntie en effectiviteit om zo de kosten te kunnen drukken. Er ligt meer nadruk op de gerealiseerde ‘productie’ (output) en de maatschap-pelijke effecten (outcome) en minder op de inputs en processen; er is dan ook het streven om te werken met meetbare prestaties om het functioneren van een organisatie beter te kunnen bepa-len. Verder worden units in de publieke sector verkleind, om ze beter te kunnen sturen en be-heersen. Door het overnemen van de managementstijlen uit de private sector, is er nu ook sprake van onder meer een scherper prestatiemanagement en concurrentie binnen de publieke sector (Hood 1991, pp. 4-5).

Zoals hierboven reeds aangegeven, is NPM ontstaan uit een grote verscheidenheid aan stromin-gen en theorieën, één van die theorieën is de principaal-astromin-genttheorie, oftewel de astromin-gency theorie. Deze theorie is in het kader van dit onderzoek interessant om verder toe te lichten, omdat de theorie zich focust op de problemen die een opdrachtgever kan hebben bij het sturen en contro-leren van het gedrag van zijn uitvoerder (Gruening, 2001, p. 7).

De agentschapstheorie is eigenlijk al ontstaan in de jaren ‘30 en ‘40 van de vorige eeuw, toen in de private sector de gevolgen van scheiding van eigendom en beheer werden ondervon-den. Een directeur als zijnde de beheerder van het bedrijf, zou onverantwoord grote risico’s kunnen nemen omdat hij toch weinig te verliezen heeft, hij is immers geen eigenaar van het ingebrachte kapitaal (Schumpeter, 1942, pp. 141-142). Jensen & Meckling (1976, p. 308) geven de volgende definitie van de agency theorie: ‘Een contract waarbij één of meer personen (prin-cipalen) een persoon of meerdere personen (agenten) in dienst nemen, om voor hem (hen) be-paalde diensten te verrichten.’ Aangezien het in dit onderzoek gaat om de sturing en beheersing van de uitbestedingsrelaties bij gemeenten, is hier dus ook sprake van een principaal-agent ver-houding, waarbij de gemeente (de opdrachtgever en dus de principaal) het gedrag van de uitbe-stedingsrelatie (de uitvoerder en dus de agent) wil sturen en beheersen. De control-activiteiten en -middelen die de gemeente inzet in de richting van de externe organisatie (de uitbestedings-relatie), moeten eraan bijdragen dat deze sturing en beheersing goed verloopt en de door de gemeente gewenste prestaties ook werkelijk worden gerealiseerd.

Zonder hier te uitgebreid te willen ingaan op de agency theorie, kan nog worden opge-merkt deze theorie ervan uitgaat dat zowel de principaal als de agent een eigen nutsfunctie hebben en dat beide partijen dus hun eigen nut willen maximaliseren; daarom zullen zij veelal hun eigen belang nastreven (Ter Bogt, 1998, pp. 53-54). De informatie waarover de principaal en agent beschikken zal vaak verschillen. Door dit verschil in toegang tot informatie zou de agent zich met activiteiten kunnen bezig houden die in de verste verte niet in het belang van de principaal zijn, zonder dat de principaal dit door heeft (Arrow, 1985, pp. 38-39). Dit verschil in informatie waarover de principaal en agent beschikken, dat wil zeggen de informatie-asymme-trie, en hoe om te gaan met de gevolgen hiervan (via bijvoorbeeld prestatie- en beloningsaf-spraken), is het belangrijkste aspect binnen de agency theorie (Ter Bogt, 1998, p. 54). In prin-cipe kan het ruim beschikbaar stellen van accountinginformatie door de externe organisatie er-aan bijdragen dat er meer transparantie ontstaat over haar activiteiten en resultaten. Op deze manier zou de accountinginformatie er dus toe kunnen leiden dat de informatie-asymmetrie tussen de gemeente en de uitbestedingsrelatie afneemt en de control door de gemeente wordt vergemakkelijkt.

Ter Bogt (1998, p. 55) noemt ook een oplossing voor het informatie-asymmetriepro-bleem, namelijk het invoeren van uitgebreide regelgeving en controlemaatregelen, waardoor de gevolgen van informatie-asymmetrie in ieder geval voor een deel worden beperkt. Onder het invoeren van deze uitgebreide regelgeving en controlemaatregelen kan, zoals al naar voren kwam, ook het gebruik van accounting informatie geplaatst worden, als basis voor de sturing

9

en beheersing van de relatie tussen de principaal en de agent (Kraus & Lind, 2007, p. 285; Ter Bogt & Tillema, 2015, p.3).

Omdat de invoering van regels, het maken van gedetailleerde afspraken en de nauwkeu-rige uitvoering van controles veel kosten met zich meebrengt, temeer omdat de prestaties lang niet altijd goed meetbaar zijn, kan de vraag gesteld worden in hoeverre dit de eerder genoemde verbetering van effectiviteit en efficiëntie ten goede komt. Zoals in de inleiding aangegeven, komt hierbij in de praktijk ook de rol van vertrouwen om de hoek kijken, iets waar de agency theorie verder niet op ingaat. Voordat de rol van zowel accountinginformatie als vertrouwen verder wordt belicht, komen nu eerst het begrip control en de in verschillende situaties te han-teren typen control nader aan de orde.

2.3 Control

Het begrip control kent vele betekenissen en is al op vele manieren omschreven. De definitie die Vaassen et. al (2009, p. 12) geven voor control luidt als volgt: ‘Alle activiteiten van een organisatie die erop gericht zijn om leden van die organisatie met elkaar te laten samenwerken, om zo de organisatiedoelen te behalen.’ Vaassen et. al geven tevens aan dat control bestaat uit twee componenten:

- Terugblik: Het maken van een vergelijking tussen de werkelijke positie en de verwachte positie en het doen van eventuele aanpassingen.

- Vooruitblik: Besluitvorming met als doel het verbeteren van toekomstige prestaties. Control heeft dus te maken met de sturing (vooruitblik) en beheersing (terugblik) van activitei-ten van een organisatie. Merchant (1982, p. 43) sluit zich hierbij aan door te schrijven dat de voornaamste taak van het management is dat erop toegezien wordt dat de plannen/doelstellin-gen uitgevoerd en waar nodig bijgesteld worden voor de toekomst. Het basis controlproces bestaat volgens Merchant uit drie stappen. Allereerst worden de standaarden opgesteld, daarna worden de geleverde prestaties vergeleken met deze standaarden en tot slot leiden eventuele afwijkingen van de standaarden tot aanpassingen van de uitvoering van de werkzaamheden (of, zo nodig, tot aanpassing van de standaarden zelf). Deze stappen zijn terug te vinden in de con-trolcomponenten die Vaassen et. al. geven.

Ouchi en Maguire (1975, p. 99) onderscheiden twee hoofdvormen van control, namelijk output control en behaviour control. Naderhand heeft Ouchi (1979) ook de clan control als type control toegevoegd (een vorm van control die Merchant (2007, p. 35 & pp. 83-92) uitsplitste in person-nel control en cultural control). Kraus & Lind (2007, pp. 276-281) voegen hier nog een term aan toe, namelijk social control. Deze social control hoeft niet als geheel ‘nieuw’ type control beschouwd te worden, het begrip heeft namelijk overlappingen met andere vormen van control, met name met de cultural controls. De diverse typen control worden hieronder kort besproken. - Output/outcome controls: control door middel van prestatie-evaluatie, dit type control komt overeen met het door Vaassen et. al geconstateerde component ‘terugblik’. Output controls richten zich strikt genomen op de producten en meten dan dus de ‘productie’ (maar in de praktijk wordt het begrip regelmatig ruimer gehanteerd en gaat het om ‘re-sultaten’ of ‘prestaties’). Dat wil zeggen dat output controls de uitkomsten of resultaten van uitgevoerde activiteiten evalueren en waarderen. Bij outcome controls gaat het strikt genomen om de uiteindelijk met de activiteiten en producten teweeggebrachte effec-ten/resultaten.

- Behaviour controls: control door middel van het minimaliseren van verschillen tussen de houding van leden binnen een organisatie, wat door de leiding als gewenst wordt gezien (zorgen dat de medewerkers allen handelen in het belang van de organisatie). Dit komt overeen met de ‘vooruitblik’ van Vaassen et. al. Behaviour controls schrijven eerst voor (via bijvoorbeeld regels en procedurevoorschriften) hoe men zich moet gedragen,

10

om vervolgens te kunnen evalueren of deze voorgeschreven gedragseisen ook daadwer-kelijk zijn nageleefd.

- Clan controls: control door middel van bijvoorbeeld een selectie voor ‘voormanposities’ van alleen die werknemers die heel sterk betrokken zijn bij de doelstellingen. Doordat deze medewerkers vanuit henzelf de drive hebben om de doelstellingen te behalen, wordt de behoefte aan strakke evaluatie en controle verminderd, dit kan leiden tot een zeer grote kostenbesparing. Gebruiken, (culturele) normen en waarden en bijvoorbeeld ook opleidingseisen, spelen hierbij een belangrijke rol. In gevallen waar uitvoering van de taken dubbelzinnig is en er veel wordt samengewerkt in teams, is vaak sprake van een langdurige, geformaliseerde periode van socialisatie, waarin werknemers zowel hun vaardigheden als hun waarden trainen (skill training en value training). Wanneer de ei-genschappen van een unieke organisatie in dit socialisatieproces centraal staan, wordt dit ook wel een clan genoemd. Een clan kan dienen als een belangrijke basis voor control in sommige organisaties.

- Social controls (en cultural controls): control door middel van het beïnvloeden van de partnerkeuze en het organiseren van meetings e.d., waarbij het gaat om het samenwer-ken en het hebben van overeenkomende culturen. Social controls zijn dus controls ge-relateerd aan waarden, normen en cultuur die het gedrag van mensen binnen organisaties en binnen relaties beïnvloeden. Cultural controls, zoals gedefinieerd door Merchant, ko-men hier sterk mee overeen. Vertrouwen is volgens Kraus & Lind een belangrijk middel voor social controls.

- Personnel controls: control door middel van de natuurlijke drive van werknemers om zichzelf te motiveren en te beheersen. Methoden om tot personnel control te komen zijn bijvoorbeeld het selecteren van de juiste werknemers en het bieden van de juiste werk-omgeving. Ook door trainingen en door te zorgen dat taken zo ontworpen zijn dat ze makkelijk uit te voeren zijn, kan personnel control aangemoedigd worden. Personnel en cultural controls samen komen ongeveer overeen met clan controls.

De bovenstaande typen van controls kunnen verschillende doelen dienen, daarom komen deze vormen onafhankelijk van elkaar voor. In de praktijk worden in vrijwel alle organisaties de diverse typen control in combinatie gebruikt, deze vormen dan gezamenlijk het ‘control package’; de combinatie van verschillende typen controls die worden ingezet voor de sturing en beheersing (Malmi & Brown, 2008, p.291 - 295). De mate waarin een organisatie gebruik maakt van elk type control, kan sterk variëren, afhankelijk van bijvoorbeeld de voorkeuren van het management, de aard van de activiteiten van de organisatie of invloeden vanuit de omge-ving. Volgens Ouchi & Maguire (1975, p. 99) is het niet zonder meer zo dat de ene control de ander vervangt; er is dus geen negatieve relatie tussen de controls, ze wisselen elkaar af zonder dat hier een duidelijk verband in te ontdekken is.

Naast Ouchi & Maguire, Ouchi, Merchant en Kraus & Lind, maken ook Das & Teng (2001, p. 259) onderscheid tussen twee vormen van control, die de hiervoor genoemde typen overigens sterk overlappen; het gaat vooral om een andere wijze van indeling. Enerzijds onder-scheiden ze formele/objectieve controls, gebaseerd op formele regels en procedures om presta-ties te monitoren en te belonen of zo nodig bij te sturen, bijvoorbeeld het gebruik van accounting informatie. Anderzijds onderscheiden ze informele/normatieve controls, gebaseerd op de orga-nisatiecultuur en normen en waarden van de organisatie, waaronder ook de rol van vertrouwen binnen een relatie. De genoemde typen control zijn middelen waarmee uitbestedingsrelaties gestuurd en beheerst kunnen worden, om de doelstellingen zo goed mogelijk te behalen (Das & Teng, 2001, p. 258; Green & Welsh, 1988, p. 291).

11

Iets wat voor dit onderzoek zeker van belang is, zijn de criteria die Hofstede (1981, pp. 194-195) formuleert voor de te hanteren vorm van control. Hij schrijft namelijk dat het te hanteren type control afhangt van de volgende vier factoren binnen een organisatie:

- De dubbelzinnigheid in doelstellingen - De meetbaarheid van outputs

- De mate waarin effecten van management interventies bekend zijn

- De mate waarin activiteiten zich herhalen, dwz. al dan niet routinematig zijn.

Het belangrijkste criterium voor de keuze van een bepaald type control is volgens Hofstede het eerste, dus de mate van dubbelzinnigheid in de doelstellingen. Reden hiervoor is dat er voor uitvoering van control een doel vereist is, is er geen duidelijk of helder doel, dan wordt de control ook lastiger. Zoals reeds aangegeven zijn doelstellingen bij publieke organisaties vaak vaag en niet eenduidig, mede omdat er dikwijls veel belanghebbende partijen bij betrokken zijn, waardoor de control binnen deze organisaties complexer is. Hofstede ontwikkelt in zijn artikel (1981, pp. 196-197) een typologiemodel voor control aan de hand van de vier gegeven factoren, waarbij hij onderscheid maakt tussen zes soorten control; routine control, expert control, trial and error control, intuitive control, judgemental control en political control. Hofstede geeft aan dat de typen control die hij noemt, zich niet alleen hoeven te beperken tot activiteiten die plaats-vinden binnen een organisatie, ze kunnen ook van toepassing zijn op activiteiten waarbij meer-dere organisaties betrokken zijn, zoals in dit onderzoek bij gemeenten en uitbestedingsrelaties het geval is. Bij zulke organisaties zal er volgens Hofstede veelal geleund worden op de laatste twee typen control, dit omdat betrokkenheid van meerdere organisaties er bijna altijd toe leidt dat er conflicterende doelstellingen aanwezig zijn. Ook zijn de directe outputs vaak moeilijker te meten bij inter-organisationele relaties, waardoor subjectieve beoordeling van een activiteit min of meer onvermijdelijk en vaak zelfs een pre is. De judgemental control en political control worden hieronder nader toegelicht.

Judgemental control

Outputs zijn niet direct te meten, ondanks het feit dat de doelstellingen wel duidelijk en helder zijn. Wanneer het vervolgens ook niet mogelijk is om de outputs te meten via een indirecte weg, zal er een subjectieve beoordeling van de outputs plaatsvinden, dit wordt door Hofstede (1981, p. 197) judgemental control genoemd. Het is veelal afhankelijk van de organisatiestructuur hoe aan judgemental control vorm gegeven wordt.

Political control

Dubbelzinnigheid in doelstellingen kan ontstaan door het hebben van tegenstrijdige belangen, gebrek aan kennis over bepaalde middelen en/of door een turbulente omgeving. Wanneer deze dubbelzinnigheid bestaat, is er vrijwel altijd sprake van political control. Dubbelzinnigheid in doelstellingen kan hierbij niet worden opgelost. De precieze inhoud die deze vorm van control krijgt, hangt af van verschillende factoren, zoals de machtsstructuren in een organisatie en be-paalde belangen en tegenstrijdige waarden van de betrokken personen. Political control gaat vaak samen met andere typen control binnen een organisatie (wat aansluit bij het eerder ge-noemde idee van een ‘control package’, een combinatie van verschillende typen controls die gezamenlijk worden ingezet om de organisatie te sturen en beheersen).

De hierboven gegeven beschrijving van diverse typen controls, maakt duidelijk dat outputge-richte accountinginformatie vooral een rol kan spelen als een organisatie in sterke mate gebruik maakt van output controls; tevens dient hiervoor aan de voorwaarden voor het gebruiken van output controls te worden voldaan, wat wil zeggen dat producten/prestaties bijvoorbeeld goed

12

meetbaar moeten zijn. Het traditionele gebruik van accountinginformatie bij het sturen op fi-nanciën (inputs) is uiteraard veel algemener mogelijk, maar dat is niet de ambitie van NPM. Zoals bij de bespreking van NPM al naar voren kwam, is een belangrijk uitgangspunt van NPM dat de sturing en beheersing van organisaties in de publieke sector ‘economisch-rationeel’ dient te zijn en in sterke mate of geheel gebaseerd moet zijn op prestatieafspraken en output controls, waarbij accountinginformatie een belangrijke rol speelt.

2.4 Accounting en accounting informatie

Accounting wordt gezien als een belangrijk middel om economische informatie te kunnen le-veren en verantwoording af te kunnen leggen aan belanghebbenden binnen een bepaalde relatie (Kurunmäki & Miller, 2011, p. 328). Met de komst van NPM is er, wanneer het gaat om de management control van publieke organisaties en ook van uitbestedingsrelaties, binnen de pu-blieke sector een grote voorkeur ontstaan voor het gebruik van accountingmethoden uit de pri-vate sector; zie hiervoor onder andere de onderzoeken van Lapsley (2000, p. 2), Kurunmäki et al. (2011, p. 1) en Cäker & Siverbo (2011, p. 331). Ook Hyndman & Conolly (2011, p. 37) stellen dat NPM een direct verband heeft met de inrichting van accounting. Zij laten zien dat bijna alle overheden die NPM-principes overnamen, een switch maakten van cash-based ac-counting (het kasstelsel) naar accruals acac-counting (het baten-lastenstelsel)1_{, om zo een}

verbete-ring van de management-besluitvormingsprocessen te bereiken. Volgens Pina et al. (2009, p. 799) is accruals accounting niet alleen een manier om management-besluitvormingsprocessen te verbeteren, maar ook een doelstelling op zich, omdat het eraan zou kunnen bijdragen dat het afleggen van verantwoording en de financiële transparantie verbeterd worden.

Het afleggen van verantwoording, en daarmee het bevorderen van de financiële transpa-rantie, kan ook een rol spelen bij de uitbestedingsrelaties van gemeenten in dit onderzoek. Uit-bestedingsrelaties die (financieel) afhankelijk zijn van de gemeenten, zullen namelijk verant-woording moeten afleggen over de activiteiten die zij uitvoeren en prestaties die zij realiseren in ruil voor de middelen die zij hiervoor ter beschikking krijgen (Laughlin, 1990, p. 103). Ter Bogt & Tillema (2015, p. 4) geven aan dat het gebruik van accounting informatie een goed hulpmiddel kan zijn om prestatieafspraken te maken en vervolgens verantwoording af te leggen en om het management van een uitbestedingsorganisatie (tot op zekere hoogte) te sturen en te beheersen. Dit betekent echter niet dat management control en het afleggen van verantwoording altijd alleen maar gebaseerd kunnen zijn op accountingregels en –informatie, dat wil zeggen op output en/of behaviour controls, oftewel formele/objectieve control. In het voorgaande kwamen de door onder meer Ouchi (1979) gedefinieerde output, behaviour en clan controls en de for-mele/objectieve en informele/normatieve controls van Das en Teng (2001), al aan de orde.

Naast management control op basis van accounting informatie (een output control en te-vens een formele control), kan bijvoorbeeld ook de naleving van regels en procedures (beha-viour control, ook weer een formele control), of vertrouwen (een informele control, wellicht ook een vorm van clan control) een rol spelen bij het sturen en beheersen van uitbestedingsre-laties (Dekker, 2003, p. 3). Op de rol van vertrouwen wordt in de volgende paragraaf dieper ingegaan.

1 _{Het belangrijkste verschil tussen de twee verschillende accountingsystemen is de timing van het erkennen van de gemaakte}

transacties (Guthrie, 1998, p. 5). Bij het kasstelsel worden transacties erkend (en voor het volledige bedrag in de boek-houding verwerkt) op het moment dat het geld daadwerkelijk uitgewisseld wordt, bij het baten-lastenstelsel daarente-gen worden opbrengsten en uitgaven erkend in de accounting periode waarin zij daadwerkelijk worden verdiend of verbruikt. Een investering die gedurende een periode van tien jaar wordt afgeschreven, wordt dus bij het kasstelsel op het moment van de aanschaf volledig ten laste van het resultaat van dat jaar gebracht, terwijl bij het baten-lasten stelsel alleen het bedrag dat ten laste komt van een bepaald boekjaar (bijvoorbeeld eentiende deel van de investering, afhan-kelijk van de gekozen afschrijvingsmethode) ten laste komt van dat boekjaar.

13

Het gebruik van accounting informatie kan dus een manier zijn om control uit te oefenen op de uitbestedingsrelatie. Door middel van contracten, jaarrekeningen/-verslagen en prestatierappor-ten worden afspraken gemaakt en prestaties geëvalueerd. Zo kan in principe worden beoordeeld of de beschikbaar gestelde middelen conform de afspraken zijn besteed en of de gewenste out-puts en outcomes van de uitbestede taak behaald zijn. Gezien de verschillen in concreetheid en meetbaarheid van de doelen, taken en outputs (en uiteindelijk de outcomes), zijn de te maken afspraken en de outputs (en outcomes) binnen bijvoorbeeld de afvalhuishouding, naar verwach-ting eenvoudiger te bepalen en te evalueren dan die op een terrein als de jeugdzorg (of een andere activiteit in bijvoorbeeld de zorg- of welzijnssector). Prestaties als aantal geleegde af-valcontainers, aantallen tonnen opgehaald huisvuil, ritten van afvalwagens, en de verwerkings-kosten en kwaliteit van de dienstverlening op dit gebied, e.d., kunnen voermoedelijk relatief makkelijk geteld en bepaald worden. Het definiëren en meten van de prestaties is waarschijnlijk minder goed mogelijk als het gaat om bijvoorbeeld de geholpen kinderen binnen de jeugdzorg. Zijn de kinderen daadwerkelijk geholpen en is de zorg die het kind gekregen heeft op een juiste manier en ‘efficiënt’ uitgevoerd? En dan daarbij, is er wel ‘een juiste manier’ om zorg te leveren, aangezien er vele verschillende scenario’s kunnen voorkomen waarbij een beroep kan worden gedaan op de jeugdzorg. Het zal dan wellicht ook moeilijker zijn om concrete afspraken te maken over de uitvoering van de taken binnen de jeugdzorg en om de prestaties van de jeugd-zorg te meten. Dit betekent ook dat, naar gelang de aard van de uitbestede taken, er verschil zou kunnen zijn in de rol die prestatie-/accountinginformatie bij de control kan vervullen. De nadere onderzoeksvragen die hieruit voortvloeien, zijn:

- In hoeverre spelen de concreetheid van taken en meetbaarheid van prestaties een rol bij de keuze voor / het gebruik van bepaalde typen control, als het gaat om het sturen en beheersen van uitbestedingsrelaties?

- In hoeverre maken gemeenten gebruik van accounting informatie bij de sturing en beheer-sing van de uitbestedingsrelaties?

2.5 Vertrouwen

Zoals reeds vermeld in de introductie, is voor de profit sector gebleken dat accounting informa-tie niet de enige grondslag voor de control van uitbestedingsrelainforma-ties is; er dient ook gekeken te worden naar de rol van vertrouwen (Vosselman en van der Meer-Kooistra, 2009, pp. 279-281; Seal & Vincent-Jones, 1997, pp. 407-412; Tomkins, 2001, pp. 185-187). Zeker als de prestaties moeilijk meetbaar zijn en alleen daarom de rol van accountinginformatie bij de control nood-gedwongen al beperkter is, zou vertrouwen ook in de publieke sector een rol kunnen spelen bij de control van de eigen organisatie of de uitbestede activiteiten.

Vertrouwen heeft invloed op de inrichting van de controls, maar is ook een vorm van een informele control, iets wat al even genoemd werd in de vorige paragraaf en wat ook uit het onderzoek van Langfield-Smith & Smith (2003, p. 284) naar voren kwam. Zij schrijven dat vertrouwen een moeilijk te bestuderen concept is en dat er nog altijd geen overeenstemming is bereikt over wat nu de exacte definitie van vertrouwen is (zie ook: Seal & Vincent-Jones, 1997, p. 408 en Free, 2008, p. 634). Tomkins (2001, p. 165) definieert vertrouwen als volgt: ‘De aanname of overtuiging door een partij binnen een relatie dat de andere partij niets zal doen wat tegen zijn/haar belangen in gaat, deze overtuiging houdt zonder onnodige twijfel stand, ondanks de afwezigheid van gedetailleerde informatie over de acties van die andere partij.’ Sako (1992, p. 37) sluit zich bij de definitie van Tomkins aan en breidt deze uit door een drietal vormen van vertrouwen te onderscheiden (1992, p. 37-38):

14

- Contractual trust: Er is wederzijds vertrouwen dat een ieder binnen de relatie de over-eengekomen afspraken nakomt (afspraken via contracten of juist mondelinge afspra-ken).

- Competence trust: Het gaat hier om het vertrouwen dat de relatie waaraan de taak is uitbesteed, de capaciteiten en deskundigheid heeft de taak te verrichten en deze dus op de best mogelijke wijze zal uitvoeren; het gaat hierbij om management activiteiten en de technische uitvoering van de taak.

- Goodwill trust: Er zijn geen expliciet overeengekomen beloften die vervuld moeten worden en geen vaste professionele standaarden die bereikt moeten worden, maar er is vertrouwen in elkaars ‘goede wil’. In dit geval van vertrouwen zal er sprake zijn van wederzijdse verwachtingen met een open inzet; dit wil zeggen dat een partij bijvoor-beeld ook kansen benut wanneer zich nieuwe mogelijkheden voordoen die niet tevoren overeengekomen werden met de andere partij.

Deze drie soorten van vertrouwen kunnen in principe ook aanwezig zijn als het gaat om de uitbestedingsrelaties van gemeenten.

Volgens Bijlsma-Frankema & Costa (2005, pp. 259-261) bestond er een sterke behoefte om de relatie tussen control en vertrouwen in de private sector beter te begrijpen. Zij maakten daarom in hun onderzoek onderscheid tussen twee perspectieven (2005, pp. 269-270):

- Substituut perspectief: vertrouwen en formele controls kennen een negatief verband, dat wil zeggen dat meer formele controls zorgen voor minder vertrouwen en andersom (Dekker, 2004, p. 46), het zijn als het ware substituten van elkaar. Control en vertrouwen worden gezien als gelijke middelen om relaties te sturen en te beheersen en zo onzeker-heid te verminderen.

- Complementair perspectief: Control en vertrouwen kunnen elkaar wederzijds verster-ken. Formele controls kunnen het vertrouwen vergroten doordat men te maken krijgt met duidelijke regels.

Vosselman & van der Meer-Kooistra (2009, p. 279) breidden de relatie van Bijlsma-Frankema & Costa uit, door ook specifiek te kijken naar de manier waarop accounting gerelateerd is aan zowel control, als aan het opbouwen van vertrouwen.

Ondanks de behoefte om de tegenstrijdige impact vast te stellen die accounting kan hebben op vertrouwen, is dit toch erg lastig gebleken. Broadbent et al. (1996, pp. 272-273) vonden dat het vastleggen en monitoren van relaties door middel van formele accounting- en contractprocedu-res eerder leidt tot het doen afnemen van vertrouwen dan dat het vertrouwen creëert. Neu (1991, p. 247) sluit zich aan bij Broadbent et al., door te stellen dat er in situaties met hoge niveaus van vertrouwen geen behoefte is aan formele controls, en dat invoering van formele mechanis-men en afspraken de vertrouwensband in zo’n geval zelfs kan aantasten en kan leiden tot wan-trouwen.

Uiteindelijk vinden Vosselman & van der Meer-Kooistra (2009, p. 279) in hun onderzoek dat control op basis van accounting geen directe relatie heeft met het vertrouwensniveau, maar dat de begrippen wel met elkaar in verband staan. Accounting en vertrouwen dragen bij aan het sturen en beheersen van een onderneming, echter kan teveel gebruik van accounting informatie ervoor zorgen dat het vertrouwensniveau afneemt. Verder vinden Vosselman & van der Meer-Kooistra (2009, p. 281) dat er lokaal soms minder behoefte is aan het controleren van de acti-viteiten van de wederpartij. Indien in zulke gevallen verder ook geen concrete afspraken ge-maakt zijn over de verantwoording via formele controls, zal deze verantwoording automatisch sneller plaatsvinden door middel van informele controls, waarbij vertrouwen dan een grote rol speelt. Omdat er dan minder gebruik wordt gemaakt van formele controls, en de partijen dus

15

vrijer worden gelaten in de invulling van hun taken, zal er waarschijnlijk in sterke mate sprake zijn van ‘goodwill trust’ (Sako, 1992, p. 37).

Wat uit de diverse onderzoeken wel is gebleken, is dat van de door Bijlsema-Franken & Costa gegeven perspectieven er niet per se één juiste is. De begrippen kunnen elkaar versterken maar ook juist afzwakken, vertrouwen kan omslaan in wantrouwen. De vraag is hoe dit precies zit bij de uitbestedingsrelaties van de gemeenten in dit onderzoek. Hoeveel (accounting) infor-matie dient er bijvoorbeeld geleverd te worden aan de gemeente en in hoeverre speelt dit een rol bij de control door de gemeente en de mate van vertrouwen die de gemeente en de externe organisatie in elkaar hebben? En welke factoren spelen hierbij mogelijk een rol; is hier bijvoor-beeld een rol weggelegd voor de eerder besproken meetbaaarheid van outputs/prestaties? Om-dat de rol van vertrouwen kan verschillen binnen verschillende relaties (Whitley, 1999, p. 515-520), misschien mede afhankelijk van de concreetheid en meetbaarheid van de uitbestede taken en de te realiseren prestaties, is het interessant om deze rol per uitbestedingsrelatie apart te bekijken. De nadere onderzoeksvragen die hierbij gesteld kunnen worden luidt als volgt: In hoeverre zijn de concreetheid en meetbaarheid van taken en prestaties van invloed op de rol die vertrouwen speelt bij de control van uitbestedingsrelaties door een gemeente?

16

3. ORGANISATIES 3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zal een korte beschrijving gegeven worden van de te onderzoeken organisaties. Voordat de laatste hoofdstukken omtrent het uitgevoerde empirisch onderzoek beginnen, komt nu eerst enkele achtergrond informatie over de organisaties waarbij het onderzoek is uitgevoerd aan de orde.

3.2 ROVA, gemeente Zwolle

De afvalhuishouding is in Midden- en Oost-Nederland uitbesteed aan een organisatie van open-baar belang, namelijk aan de ROVA. De ROVA is een publieke dienstverlener op gebied van afvalhuishouding, grondstoffen, openbare ruimten en energie. ROVA werkt voor 21 aandeel-houdende gemeenten in Midden- en Oost-Nederland. Dit onderzoek wordt vanwege de beperkte tijd alleen toegespitst op de afvalhuishouding, wat betrekking heeft op het inzamelen, bewerken en verwerken van huishoudelijk afval, het beheren van de inzamelmiddelen en het uitvoeren van de regie over afvalstromen.

De ROVA is opgericht in 1996 als samenwerkingsverband van gemeenten in de regio IJssel-(Overijsselse) Vecht. ROVA kreeg hierbij de opdracht om de gemeentelijke afvalverwij-dering op een effectievere en efficiëntere wijze te beheren, en waar mogelijk te verbeteren. De missie van de ROVA is het vergroten van de kwaliteit en duurzaamheid van de leefomgeving binnen de gemeenten. “We zijn een verlengstuk van onze gemeenten, wij staan voor het publieke belang van verantwoorde afvalverwijdering en proberen de kosten voor de inwoners zo laag mogelijk te houden. We zijn niet gericht op winstmaximalisatie, maar op een goede dienstver-lening aan de gemeenten en haar inwoners” (www.rova.nl).

De juridische structuur van de ROVA ziet er als volgt uit:

Alle aandelen van NV ROVA Holding zijn in handen van de deelnemende gemeenten en re-gio’s, waarbij een 1 op 1 relatie geldt tussen het aandeelhouderschap en het opdragen van taken aan ROVA. De dochtermaatschappij ‘NV ROVA Gemeenten’ houdt zich bezig met de dienst-verlening aan gemeenten en huishoudens op het gebied van afval en grondstoffen. De ‘NV ROVA Afvalverwerking’ houdt zich bezig met beheer en de exploitatie van de afvalverwer-kings- en tevens stortlocatie te Bovenveld, gemeente Hardenberg. De ‘ROVA regie BV’ richt zich op de afzet en verwerking van ingezamelde afvalstoffen. In 2014 bedroeg de omzet ruim 75,5 miljoen euro, waarvan 64% voortkwam uit de afvalverwerking. Er werkten in dat jaar zo’n 350 mensen bij de ROVA.

17

Op dit moment ligt de nadruk bij de ROVA op het omgekeerd inzamelen, wat inhoudt dat mensen zorgvuldiger omgaan met het scheiden van afval. Met dit omgekeerd inzamelen hoopt ROVA een verlaging van het aantal kilo’s restafval per jaar te realiseren van ongeveer 50 kilo per huishouden.

3.3 Sociaal wijkteam, gemeente Zwolle

Het Sociaal wijkteam is opgericht per 1 januari 2015 voor inwoners van de gemeente Zwolle. Formeel gezien is deze organisatie (in elk geval nu nog) onderdeel van de gemeente, waarmee het geen juridisch zelfstandige eenheid is die de taken voor de gemeente uitvoert. Toch komt het Sociaal wijkteam qua status wel ongeveer overeen met een uitbesteding aan zo’n juridisch zelfstandige eenheid, omdat het een op afstand van de gemeente staande organisatie is, die de uitvoerende activiteiten relatief zelfstandig verricht. De gemeente kan via afspraken, vast te leggen in bijvoorbeeld een begroting en (intern) contract, komen tot de gewenste mate van stu-ring van de activiteiten en output van het Sociaal wijkteam. De gemeente besteedt haar taken dus als het ware uit aan een intern verzelfstandigd organisatieonderdeel (zie ook Ter Bogt, 1998, pp. 32-33).

Het Sociaal wijkteam bestaat uit vijf wijkteams, één wijkteam voor elk stadsdeel van Zwolle. Elk wijkteam bestaat uit een aantal deskundige medewerkers, die werkzaam zijn bij zorgorganisaties. Door de samenwerking tussen deze medewerkers beschikken de wijkteams over veel kennis en een groot netwerk van organisaties, waarin allerlei vormen van hulp en ondersteuning beschikbaar zijn. Inwoners kunnen bij het Sociaal wijkteam terecht voor vragen over onderwerpen uit het dagelijks leven, zoals wonen, gezin en opvoeding, werk, geestelijke en lichamelijke gezondheid en justitie. De wijkteams geven ondersteuning door vragen telefo-nisch te beantwoorden. Ook gaan medewerkers uit de wijkteams bij cliënten langs voor een ‘keukentafelgesprek’, wanneer er sprake is van problemen die meer aandacht vergen. Alles ge-beurt in overleg met de cliënt, waarbij ook gekeken wordt naar de opties die de cliënt en zijn/haar omgeving zelf nog kunnen doen om het probleem op te lossen. Wanneer er toch meer zorg nodig is, haalt het Sociaal wijkteam er hulp/ondersteuning bij van huisartsen en andere zorgverleners uit de wijk.

Het Sociaal wijkteam voert het beleid uit van de gemeente en is formeel gezien, zoals gezegd, een intern verzelfstandigd onderdeel van de gemeente. Toch wil het Sociaal wijkteam bekend staan als een onafhankelijk, laagdrempelig team waar inwoners uit de wijk terechtkun-nen. Toegankelijkheid staat hoog in het vaandel van het Sociaal wijkteam (swtzwolle.nl). In dit onderzoek is de blik met name gericht op de overname van de verantwoordelijkheden voor de jeugdzorg door de gemeente per 1 januari 2015. Daarom zal de aandacht bij de uitvoe-ring van het onderzoek bij het Sociaal wijkteam ook alleen op de jeugdzorg gevestigd worden. Zorg aan ouderen, aan mensen met lichamelijke klachten, enzovoorts, wordt hier dan ook niet behandeld, ondanks het feit dat het Sociaal wijkteam ook daar verantwoordelijk voor is.

18

4. METHODOLOGIE 4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de gekozen onderzoeksmethode toegelicht. Op basis van welke overwe-gingen is voor een bepaalde onderzoeksmethode gekozen, hoe wordt die methode in dit onder-zoek toegepast en hoe is het daadwerkelijke onderonder-zoek uiteindelijk in z’n werk gegaan? Dat zijn vragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen.

4.2 Casestudies

Om te komen tot de juiste manier van onderzoek dient er allereerst onderscheid te worden ge-maakt tussen toetsend onderzoek en exploratief onderzoek (De Leeuw, 2005, p. 93). Bij toet-send onderzoek worden er hypothesen (vooral veronderstellingen omtrent bepaalde bestaande relaties tussen variabelen) opgesteld en getoetst, er wordt antwoord gegeven op gesloten vra-gen. Bij exploratief onderzoek daarentegen, wordt een bepaald onderzoeksgebied verder ver-kend en worden vaak nieuwe theorieën en verwachtingen geschetst. Exploratief onderzoek geeft antwoord op een open vraag. In het voor deze scriptie verrichte onderzoek zijn er open vragen gesteld omdat er nog weinig bekend is over de control van uitbestedingsrelaties in de publieke sector in Nederland en de factoren die er een rol bij spelen. Daarom kan dit onderzoek als exploratief onderzoek worden gezien.

Blumberg (2005, p. 151) sluit zich aan bij De Leeuw en schrijft tevens dat exploratief onderzoek vaak begint met een verkenning van de huidige literatuur omtrent het onderzoeks-gebied, iets wat in dit onderzoek ook uitgebreid is gedaan in hoofdstuk 2. Deze verkenning van de bestaande literatuur geeft een leidraad voor de in het empirisch onderzoek aan de orde te stellen thema’s en vragen (zie ook Scapens, 2004, pp. 265 - 266).

Binnen exploratief onderzoek valt onder andere de categorie veldonderzoek, waarbij gekeken wordt naar werkelijke situaties en omstandigheden, zonder daarbij bewuste ingrepen te doen om eventuele gebeurtenissen te kunnen sturen. Een veldonderzoek kan onder andere worden uitgevoerd aan de hand van enquêtes of casestudies (De Leeuw, 2005, p. 96). Om in dit onder-zoek een vergelijking te maken tussen verschillende uitbestedingsrelaties en vervolgens ant-woord te kunnen geven op de geformuleerde onderzoeksvragen, zal er gebruik worden gemaakt van casestudies.

Een casestudie is een onderzoeksstrategie welke zich focust op de aanwezige kenmerken in bepaalde settings. Dit type studie combineert vaak verschillende data-verzamelmethoden zo-als archieven, interviews, enquêtes en observaties. Het doel hiervan is voornamelijk het be-schrijven en verkennen van een onderzoeksgebied en zo mogelijk het genereren van een nieuwe theorie of het uitbreiden van een bestaande theorie (Eisenhardt, 1989, p. 534; De Leeuw, 2005, p. 96). Voortbordurend op Mintzberg (1979, p. 585), wordt er allereerst een onderzoeksfocus vastgesteld; zo kan het onderzoeksgebied namelijk worden afgebakend en wordt ervoor ge-zorgd dat er geen informatie-overload zal plaatsvinden. Aan de hand van de literatuuranalyse in hoofdstuk 2 is getracht het onderzoeksgebied af te bakenen en de focus met name te leggen op de rol van accounting informatie en vertrouwen bij de control van uitbestedingsrelaties van gemeenten. Omdat hier weinig onderzoek naar is gedaan in de publieke sector, waaronder ook de gemeenten in Nederland vallen, is de beschrijvende en verkennende aanpak van een case-studie uitermate geschikt voor dit onderzoeksgebied.

Yin schrijft in zijn boek (2011, pp. 10-11, pp. 178-180) dat onderzoek door middel van casestu-dies zowel kan gebaseerd zijn op kwalitatieve als kwantitatieve informatie, of op een combina-tie van beide. Zowel Mintzberg (1979, p. 587) als Jick (1979, pp. 608-610) geven aan dat kwa-litatieve data goed bruikbaar zijn voor het beter begrijpen van de beschikbare kwantitatieve

19

data. In dit onderzoek worden kwalitatieve data, uit bijvoorbeeld interviews en beleidsnota’s, daarom ook gebruikt om de rol van de (kwantitatieve) accountingdata in bijvoorbeeld een jaar-rekening of kwartaalrapportage bij de control beter te kunnen begrijpen. Voor de cijfermatige gegevens zullen ook de jaarverslagen en eventuele contracten van de uitbestedingsrelaties ge-raadpleegd worden. De kwalitatieve data zullen vooral verzameld worden door interviews af te nemen bij de betreffende uitbestedingsrelaties en gemeenten; daarnaast kunnen ook beleids-nota’s en rapporten e.d. een bron van kwalitatieve data zijn. De rol die vertrouwen speelt bij de control van de uitbestedingsrelaties, zal naar verwachting met name worden beoordeeld op ba-sis van die interviews.

4.3 Dataverzameling en -verwerking

Na het uitvoeren van de casestudies bij de genoemde uitbestedingsrelaties, zal er een analyse van de bevindingen plaatsvinden. Aan de hand van de vergelijking van de bevindingen in de praktijk met wat in de theorie wordt gesteld en een vergelijking van de cases met elkaar, worden de onderzoeksuitkomsten besproken, waaruit vervolgens conclusies getrokken worden en aan-bevelingen worden gedaan voor eventueel toekomstig onderzoek. Hieronder wordt kort be-schreven hoe de dataverzameling en -verwerking uiteindelijk zijn uitgevoerd.

Door middel van het afnemen van interviews en het bekijken van documenten (contractover-eenkomsten, evaluatierapporten e.d.) bij zowel de gemeente als de twee organisaties, zijn de data uiteindelijk verzameld. Met de aandachtspunten uit de literatuurverkenning in het achter-hoofd, zijn de interviewvragen opgesteld. Er is gewerkt met semi-gestructureerde interviews. Hierbij wordt gewerkt met een tevoren opgestelde lijst van interviewvragen, die mede op grond van de literatuurverkenning tot stand is gekomen. Op die manier heeft de literatuurverkenning dus richting gegeven aan het empirisch onderzoek. Bij een semi-gestructureerd interview is het voor de geïnterviewde echter mogelijk om zelf ook bepaalde onderwerpen aan te snijden, die niet aan de orde kwamen in de tevoren vastgestelde vragenlijst. De interviewvragen zijn te vin-den in bijlage A van dit onderzoek.

Bij de gemeente Zwolle zijn de interviews afgenomen bij dhr. T. Horstman, beleidsadvi-seur van de afvalverwerking, en dhr. J. Bolt, beleidsadvibeleidsadvi-seur jeugdzorg. Voor wat betreft de afvalverwerkingsorganisatie is er een interview afgenomen met de directeur van de ROVA, dhr. H. Groenhuis. Voor de uitvoering van het onderzoek bij een jeugdzorginstantie is er een inter-view afgenomen met een teamleidster van het Sociaal wijkteam, mw. K. Otten. Voorafgaand aan de interviews zijn de interviewvragen naar de genoemde personen gemaild. Drie van de vier interviews zijn afgenomen op locatie. Het laatste interview, met mw. Otten, moest telefo-nisch worden afgenomen, vanwege haar beperkte mogelijkheden om binnen een redelijke ter-mijn een afspraak op locatie te maken. De interviews zijn opgenomen met een voice-recorder, zodat deze nadien tot in detail uitgewerkt konden worden in een interviewverslag. De geïnter-viewde personen hadden er alle vier geen bezwaar tegen dat het interview opgenomen werd en dat hun namen genoemd zouden worden in dit onderzoeksrapport. Wel is meerdere malen na-drukkelijk gezegd, dat er met de ter beschikking gestelde documenten zeer vertrouwelijk dient te worden omgegaan; deze documenten zijn daarom opgenomen in een apart dossier behorende bij dit onderzoek. De gedetailleerde interviewverslagen zijn overigens ook in datzelfde onder-zoeksdossier opgenomen.

De interviewverslagen zijn uitgebreid geanalyseerd aan de hand van de gestelde onderzoeks-vragen. De antwoorden op de interviewvragen zijn per behandeld begrip/onderwerp gesorteerd. De analyses van deze sortering en de verdere praktijkbevindingen zijn opgenomen in het vol-gende hoofdstuk, ‘Resultaten empirisch onderzoek’.

20

5. RESULTATEN EMPIRISCH ONDERZOEK 5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de bevindingen beschreven zoals die naar voren kwamen in de afge-nomen interviews en uit de overige verkregen informatie, zoals prestatiecontracten en evalua-tierapporten. Er zal worden ingegaan op de redenen voor uitbesteding, de doelstellingen, de relatie, het onderhoud van contacten, de prestatieafspraken en meetbaarheid van de activiteiten en outputs, de rol van accounting informatie en de rol van vertrouwen. Door te rapporteren over deze punten, zullen de onderwerpen aan de orde komen die van belang zijn voor beantwoording van de onderzoeksvragen in het volgende hoofdstuk. Per onderwerp zal eerst de afvalhuishou-ding en vervolgens de jeugdzorg aan bod komen, waarna wordt afgesloten met een beknopte analyse en vergelijking van de bevindingen.

5.2 Redenen voor uitbesteding

Ter introductie, en eveneens als hulpmiddel voor de analyse die verderop volgt van de manier waarop invulling wordt gegeven aan de sturing en beheersing van de uitbestedingsrelaties, zijn de redenen voor een uitbesteding van belang. Deze redenen zullen meespelen bij het bepalen van de door de uitbesteding te realiseren doelen, die op hun beurt (samen met de doelstellingen die de gemeente op een bepaald beleidsterrein nastreeft) tot uiting kunnen komen in de ge-maakte prestatie-afspraken in de contracten.

Volgens Hans Groenhuis, directeur van de ROVA sinds de oprichting en voor die tijd werkzaam bij een gemeente op het gebied van onder andere het afvalbeleid, is de ROVA ontstaan vanuit twee redenen; enerzijds waren dit bezuinigingen en anderzijds was dit de kerntakendiscussie. Een kerntakendiscussie is het voeren van een fundamentele discussie over de kerntaken, waarbij antwoord wordt gegeven op de vraag wat de gemeente wil blijven doen en op welke taken ze wil bezuinigen, zodat ze op andere taken niet meer hoeft te bezuinigen. ‘Deze twee dingen vielen toen twee keer samen, namelijk bij de regio IJsselvecht en de gemeente Zwolle zelf, ze wilden beide bezuinigen en beide een kerntakendiscussie’, vertelt dhr. Groenhuis. Hij geeft te-vens aan dat in die tijd het hele milieubeleid op de kop ging, er moest veel meer in geïnvesteerd worden. ‘Daarop kwam de vraag vanuit de gemeente; kunnen we dat allemaal nog wel zelf doen? Toen hebben we besloten om toch te bezuinigen en enkele taken uit de kerntakendiscussie, waaronder het afvalbeleid, buiten de deur te zetten,’ vervolgt dhr. Groenhuis zijn verhaal. Groenhuis vertelt dat hij het plan uiteindelijk zelf heeft uitgewerkt en dat op die manier tot de verzelfstandiging van taken omtrent het afvalbeheer, en dus tot dit samenwerkingsverband ROVA, is gekomen. Tom Horstman, sinds drie jaar beleidsadviseur van afval en reiniging bin-nen de gemeente Zwolle, vult dhr. Groenhuis aan met het feit dat de gemeente meer ‘op regie’, dus als ‘regisseur’ in plaats van zelf-uitvoerder, wilde werken: ‘Meer uitbesteden in plaats van zelf doen, iets wat voortvloeide uit de kerntakendiscussie toen der tijd. Uitplaatsing van de afdeling uitvoering in 2012 is daar ook een voorbeeld van.’

Voor de jeugdzorg is de verschuiving van de verantwoordelijkheid van het rijk naar de gemeente vooral gerelateerd aan de recent opgelegde bezuinigingen op gebied van jeugdzorg, iets wat veel in het nieuws was gedurende 2014 en begin 2015. Volgens Jeroen Bolt, beleidsadviseur voor jeugdzorg bij de gemeente Zwolle sinds 2014 en daarvoor in dienst bij de provincie, is dit financiële aspect echter niet de enige reden. Dhr. Bolt verklaart dit als volgt: ‘Het is ook bedoeld om schotten in de hele zorgverlening te beslechten, want de zorg omtrent jeugdigen zat hiervoor bij vijf verschillende partijen; de provincie, de verzekeraar, de zorgkantoren, het rijk en de ge-meente zelf.’ Dhr. Bolt geeft aan dat niemand zich vanwege deze spreiding echt

verantwoorde-21

lijk voelde voor de zorg, hij vertelt dat de gemeente bijvoorbeeld niet wilde investeren in pre-ventieve zorg, omdat het de gemeente dan geld zou kosten, maar de voordelen ervan terecht zouden komen bij de provincie en de jeugdzorg zelf. ‘Nu hebben we dus bedacht dat we het allemaal in één kolom brengen bij de gemeente, waardoor de gemeente wél gaat investeren in die preventieve zorg. Wat ook van belang is, is dat burgers veel dichter bij de gemeenten staan dan bij de provincie bijvoorbeeld.’ Karin Otten, teamleidster binnen wijkteam Zuid van Het Sociaal wijkteam Zwolle en voor die tijd al zo’n 20 jaar werkzaam binnen de jeugdzorg, sluit zich hierbij aan: ‘Efficiencyredenen zijn de voornaamste redenen tot het overgaan van jeugd-zorg naar gemeenten, de visie in de jeugdwetten is namelijk dat taken beter gedaan kunnen worden als je deze lokaal legt.’ Uiteraard spelen de bezuinigingen van de overheid hier zeker een rol in; er moet immers geprobeerd worden om met minder subsidies betere/toegankelijkere zorg te leveren. Mw. Otten geeft ook aan dat ze op termijn heel graag gezien zou willen worden als een op zichzelf staande organisatie, zodat de drempel voor burgers zo laag mogelijk wordt. Bij beide relaties speelt het financiële aspect dus een grote rol wanneer het gaat om de redenen tot uitbesteding/verzelfstandiging (verder aangeduid als: uitbesteding). Echter, wordt bij beide relaties wel benadrukt dat dit niet de enige reden is; de verbeterde uitvoering van de taken wordt namelijk ook genoemd als een belangrijke reden voor de ontwikkelingen. Het voorgaande wekt de indruk dat het van belang is om ook concrete afspraken te maken over de uitvoering van de activiteiten en de te leveren prestaties, zodat kan worden nagegaan of deze inderdaad zijn ver-beterd en efficiënter worden uitgevoerd.

5.3 Doelstellingen

De doelstellingen van het beleid en de door de externe organisatie te realiseren doelen, vloeien – afgezien van wat vermeld staat in gemeentelijke beleidsnota’s – deels voort uit de hierboven genoemde redenen voor uitbesteding. Toch zijn deze doelstellingen voor beide relaties wel heel verschillend. Voor het afvalbeheer zijn er redelijk duidelijke doelstellingen geformuleerd. Zo geeft dhr. Horstman bijvoorbeeld aan dat de voornaamste doelstelling van 2012 tot en met 2016 is dat het restafval met een x aantal kilogram dient af te nemen; gezien deze hoofddoelstelling, kan in eerste instantie dus gesteld worden dat de focus bij het afvalbeheer dus sterk op de out-puts ligt. Dhr. Groenhuis vertelt dat de outout-puts worden beoordeeld op basis van de afvalmonitor, een door ROVA zelf ontworpen monitor waarmee ze handen en voeten kunnen geven aan het-geen ze nu werkelijk bereikt hebben en waarmee ze nagaan of de gestelde doelstellingen met betrekking tot het verminderen van het restafval zijn behaald. Daarnaast spelen ook politiek-maatschappelijke doelstellingen een grote rol. Groenhuis geeft bijvoorbeeld aan dat er ook wordt gekeken naar de hoeveelheid mensen die ze vanuit de WW hebben aangetrokken en dus weer aan een baan hebben geholpen. Het aantrekken van medewerkers uit de WW is misschien niet zozeer te beschouwen als een echte output van ROVA, maar het is wel een concreet doel, waarover ook concrete afspraken kunnen worden gemaakt. Bij de ROVA komt heel duidelijk naar voren dat er samen met de gemeenten gewerkt wordt aan het realiseren van het doel; de gemeente formuleert het beleid, en dan is het aan de ROVA de taak om het uit te voeren. Dit onderscheid wordt door zowel dhr. Groenhuis als dhr. Horstman gemaakt. Beide heren vertellen echter ook dat het wel heel erg in elkaar haakt. Zo geeft de ROVA advies bij het ontwikkelen van het beleid en ziet de gemeente heel nauwkeurig toe op de uitvoering ervan door ROVA. Binnen de jeugdzorg ligt de nadruk vooralsnog op de doelstelling van het verwezenlijken van een transformatie van de zorg. ‘Het idee is dat mensen steeds meer zelf kunnen, uitgaande van de inzet van het sociaal netwerk van mensen, waardoor zich er steeds lichtere vormen van zorg ontwikkelen die vooral in de omgeving van de mensen zelf plaats vinden, dus minder binnen de