In dit hoofdstuk worden de bevindingen beschreven zoals die naar voren kwamen in de afge-nomen interviews en uit de overige verkregen informatie, zoals prestatiecontracten en evalua-tierapporten. Er zal worden ingegaan op de redenen voor uitbesteding, de doelstellingen, de relatie, het onderhoud van contacten, de prestatieafspraken en meetbaarheid van de activiteiten en outputs, de rol van accounting informatie en de rol van vertrouwen. Door te rapporteren over deze punten, zullen de onderwerpen aan de orde komen die van belang zijn voor beantwoording van de onderzoeksvragen in het volgende hoofdstuk. Per onderwerp zal eerst de afvalhuishou-ding en vervolgens de jeugdzorg aan bod komen, waarna wordt afgesloten met een beknopte analyse en vergelijking van de bevindingen.
5.2 Redenen voor uitbesteding
Ter introductie, en eveneens als hulpmiddel voor de analyse die verderop volgt van de manier waarop invulling wordt gegeven aan de sturing en beheersing van de uitbestedingsrelaties, zijn de redenen voor een uitbesteding van belang. Deze redenen zullen meespelen bij het bepalen van de door de uitbesteding te realiseren doelen, die op hun beurt (samen met de doelstellingen die de gemeente op een bepaald beleidsterrein nastreeft) tot uiting kunnen komen in de ge-maakte prestatie-afspraken in de contracten.
Volgens Hans Groenhuis, directeur van de ROVA sinds de oprichting en voor die tijd werkzaam bij een gemeente op het gebied van onder andere het afvalbeleid, is de ROVA ontstaan vanuit twee redenen; enerzijds waren dit bezuinigingen en anderzijds was dit de kerntakendiscussie. Een kerntakendiscussie is het voeren van een fundamentele discussie over de kerntaken, waarbij antwoord wordt gegeven op de vraag wat de gemeente wil blijven doen en op welke taken ze wil bezuinigen, zodat ze op andere taken niet meer hoeft te bezuinigen. ‘Deze twee dingen vielen toen twee keer samen, namelijk bij de regio IJsselvecht en de gemeente Zwolle zelf, ze wilden beide bezuinigen en beide een kerntakendiscussie’, vertelt dhr. Groenhuis. Hij geeft te-vens aan dat in die tijd het hele milieubeleid op de kop ging, er moest veel meer in geïnvesteerd worden. ‘Daarop kwam de vraag vanuit de gemeente; kunnen we dat allemaal nog wel zelf doen? Toen hebben we besloten om toch te bezuinigen en enkele taken uit de kerntakendiscussie, waaronder het afvalbeleid, buiten de deur te zetten,’ vervolgt dhr. Groenhuis zijn verhaal. Groenhuis vertelt dat hij het plan uiteindelijk zelf heeft uitgewerkt en dat op die manier tot de verzelfstandiging van taken omtrent het afvalbeheer, en dus tot dit samenwerkingsverband ROVA, is gekomen. Tom Horstman, sinds drie jaar beleidsadviseur van afval en reiniging bin-nen de gemeente Zwolle, vult dhr. Groenhuis aan met het feit dat de gemeente meer ‘op regie’, dus als ‘regisseur’ in plaats van zelf-uitvoerder, wilde werken: ‘Meer uitbesteden in plaats van zelf doen, iets wat voortvloeide uit de kerntakendiscussie toen der tijd. Uitplaatsing van de afdeling uitvoering in 2012 is daar ook een voorbeeld van.’
Voor de jeugdzorg is de verschuiving van de verantwoordelijkheid van het rijk naar de gemeente vooral gerelateerd aan de recent opgelegde bezuinigingen op gebied van jeugdzorg, iets wat veel in het nieuws was gedurende 2014 en begin 2015. Volgens Jeroen Bolt, beleidsadviseur voor jeugdzorg bij de gemeente Zwolle sinds 2014 en daarvoor in dienst bij de provincie, is dit financiële aspect echter niet de enige reden. Dhr. Bolt verklaart dit als volgt: ‘Het is ook bedoeld om schotten in de hele zorgverlening te beslechten, want de zorg omtrent jeugdigen zat hiervoor bij vijf verschillende partijen; de provincie, de verzekeraar, de zorgkantoren, het rijk en de ge-meente zelf.’ Dhr. Bolt geeft aan dat niemand zich vanwege deze spreiding echt
verantwoorde-21
lijk voelde voor de zorg, hij vertelt dat de gemeente bijvoorbeeld niet wilde investeren in pre-ventieve zorg, omdat het de gemeente dan geld zou kosten, maar de voordelen ervan terecht zouden komen bij de provincie en de jeugdzorg zelf. ‘Nu hebben we dus bedacht dat we het allemaal in één kolom brengen bij de gemeente, waardoor de gemeente wél gaat investeren in die preventieve zorg. Wat ook van belang is, is dat burgers veel dichter bij de gemeenten staan dan bij de provincie bijvoorbeeld.’ Karin Otten, teamleidster binnen wijkteam Zuid van Het Sociaal wijkteam Zwolle en voor die tijd al zo’n 20 jaar werkzaam binnen de jeugdzorg, sluit zich hierbij aan: ‘Efficiencyredenen zijn de voornaamste redenen tot het overgaan van jeugd-zorg naar gemeenten, de visie in de jeugdwetten is namelijk dat taken beter gedaan kunnen worden als je deze lokaal legt.’ Uiteraard spelen de bezuinigingen van de overheid hier zeker een rol in; er moet immers geprobeerd worden om met minder subsidies betere/toegankelijkere zorg te leveren. Mw. Otten geeft ook aan dat ze op termijn heel graag gezien zou willen worden als een op zichzelf staande organisatie, zodat de drempel voor burgers zo laag mogelijk wordt. Bij beide relaties speelt het financiële aspect dus een grote rol wanneer het gaat om de redenen tot uitbesteding/verzelfstandiging (verder aangeduid als: uitbesteding). Echter, wordt bij beide relaties wel benadrukt dat dit niet de enige reden is; de verbeterde uitvoering van de taken wordt namelijk ook genoemd als een belangrijke reden voor de ontwikkelingen. Het voorgaande wekt de indruk dat het van belang is om ook concrete afspraken te maken over de uitvoering van de activiteiten en de te leveren prestaties, zodat kan worden nagegaan of deze inderdaad zijn ver-beterd en efficiënter worden uitgevoerd.
5.3 Doelstellingen
De doelstellingen van het beleid en de door de externe organisatie te realiseren doelen, vloeien – afgezien van wat vermeld staat in gemeentelijke beleidsnota’s – deels voort uit de hierboven genoemde redenen voor uitbesteding. Toch zijn deze doelstellingen voor beide relaties wel heel verschillend. Voor het afvalbeheer zijn er redelijk duidelijke doelstellingen geformuleerd. Zo geeft dhr. Horstman bijvoorbeeld aan dat de voornaamste doelstelling van 2012 tot en met 2016 is dat het restafval met een x aantal kilogram dient af te nemen; gezien deze hoofddoelstelling, kan in eerste instantie dus gesteld worden dat de focus bij het afvalbeheer dus sterk op de out-puts ligt. Dhr. Groenhuis vertelt dat de outout-puts worden beoordeeld op basis van de afvalmonitor, een door ROVA zelf ontworpen monitor waarmee ze handen en voeten kunnen geven aan het-geen ze nu werkelijk bereikt hebben en waarmee ze nagaan of de gestelde doelstellingen met betrekking tot het verminderen van het restafval zijn behaald. Daarnaast spelen ook politiek-maatschappelijke doelstellingen een grote rol. Groenhuis geeft bijvoorbeeld aan dat er ook wordt gekeken naar de hoeveelheid mensen die ze vanuit de WW hebben aangetrokken en dus weer aan een baan hebben geholpen. Het aantrekken van medewerkers uit de WW is misschien niet zozeer te beschouwen als een echte output van ROVA, maar het is wel een concreet doel, waarover ook concrete afspraken kunnen worden gemaakt. Bij de ROVA komt heel duidelijk naar voren dat er samen met de gemeenten gewerkt wordt aan het realiseren van het doel; de gemeente formuleert het beleid, en dan is het aan de ROVA de taak om het uit te voeren. Dit onderscheid wordt door zowel dhr. Groenhuis als dhr. Horstman gemaakt. Beide heren vertellen echter ook dat het wel heel erg in elkaar haakt. Zo geeft de ROVA advies bij het ontwikkelen van het beleid en ziet de gemeente heel nauwkeurig toe op de uitvoering ervan door ROVA. Binnen de jeugdzorg ligt de nadruk vooralsnog op de doelstelling van het verwezenlijken van een transformatie van de zorg. ‘Het idee is dat mensen steeds meer zelf kunnen, uitgaande van de inzet van het sociaal netwerk van mensen, waardoor zich er steeds lichtere vormen van zorg ontwikkelen die vooral in de omgeving van de mensen zelf plaats vinden, dus minder binnen de
22
muren van een instelling en meer thuis, aldus dhr. Bolt. Hij vervolgt zijn verhaal door te vertel-len dat de gemeente bij de klanten langs gaat en veel meer op zoek zal gaan naar wat klanten zelf nog kunnen. ‘Zorg is geen vanzelfsprekendheid meer, het is een aanvulling op wat mensen zelf niet meer kunnen.’ Dhr. Bolt geeft tevens aan, dat met deze achterliggende gedachte de contracten met zorgaanbieders af worden gesloten. De gemeente geeft het geld en wil dat de aanbieders ook met die transformatie aan de slag gaan, dus dat wordt dan vastgelegd in de contracten tussen beide. De nadruk ligt nu dus heel erg op de inkoop van de zorg: ‘De inkoop van de zorg is het enige instrument voor de transformatie van de zorg, via die inkoop kunnen we namelijk sturen op de transformatie bij aanbieders’. Voor mw. Otten komen de doelstellin-gen met name neer op het bieden van goede zorg en het toegankelijker maken van de zorg en daarmee het tevreden houden van de inwoners van de gemeente; dat heeft voor haar prioriteit. Gegeven de doelstellingen, ligt de focus bij de sturing van het afvalbeheer veel meer op de outputs, de daarbij behorende outcomes en andere concreet in cijfers uit te drukken prestaties, dan op dit moment bij de jeugdzorg het geval is. Zo is het maatschappelijk doel bijvoorbeeld niet alleen het bewuster omgaan met het milieu en de afvalstoffen, maar houdt dit ook in dat mensen die in de WW zitten weer op de arbeidsmarkt komen. De doelstellingen zijn redelijk concreet en te vertalen tot prestaties die duidelijk in getallen zijn uit te drukken. Dhr. Horstman geeft echter wel aan dat er af en toe ook nog wel eens naar het proces gekeken moet worden, in verband met de strenge bezuinigingen.
Als gekeken wordt naar de jeugdzorg ligt de focus bij de sturing daar, sinds 1 januari 2015, sterk op de inputs en processen, ondanks de op ‘transformatie’ gerichte doelstellingen. Zoals naar voren komt uit het interview met dhr. Bolt ligt de nadruk op de inkoop van de ‘juiste’ zorg en op de manier waarop er tot dit ideaalbeeld gekomen gaat worden. Hij geeft overigens aan dat de focus uiteindelijk wel dient te verschuiven, namelijk naar waar het uiteindelijk om gaat; de uitkomsten van het werk, ‘maar dat zal automatisch gaan als het met de inkoop goed zit’. Ook Mw. Otten geeft aan dat ze nog heel erg zoekende zijn naar de juiste processen om uiteindelijk te komen tot een hoge kwaliteit van zorg. Op dit moment ligt de focus binnen de jeugdzorg dus voornamelijk op de manier waarop uiteindelijk tot de gewenste uitkomsten ge-komen zal gaan worden.
5.4 Relatie
Om de rol van accountinginformatie en vertrouwen bij de sturing en beheersing binnen beide relaties te kunnen beoordelen, is het van belang om naast de mate van concreetheid van de doelstellingen, ook te weten hoe de relatie en het contact binnen die relatie ervaren wordt. Dit geeft al een eerste beeld van de rol die (outputgerichte) accountinginformatie en vertrouwen (kunnen) spelen in de control selectie.
Bij het afvalbeheer legt Hans Groenhuis uit dat de relatie tussen gemeente en ROVA uit twee lijnen bestaat: ‘De gemeente is aan de ene kant mede-eigenaar en aan de andere kant opdracht-gever van deze organisatie. Dit hebben we ook echt opgesplitst, er is een wethouder die aan-deelhouder is en een wethouder die opdrachtgever is.’ Door deze functiescheiding wordt dui-delijk gemaakt dat ROVA probeert belangenverstrengeling voor te zijn. ‘Daarnaast zijn er na-tuurlijk nog vele andere relaties, werkrelaties zoals met Tom Horstman bijvoorbeeld, de op-drachtgevende coördinator, die veel contact heeft met onze mensen die de opdracht aannemen.’ Dhr. Groenhuis zegt tevens dat het contact heel open, transparant en dynamisch is, iets wat ook uit het interview met Tom Horstman naar voren komt.
Horstman geeft aan tevreden te zijn met de relatie. In zijn ogen is het contact alleen maar verbeterd gedurende de laatste jaren. Waar ROVA eerst nog wel eens zoiets had van ‘wij zijn het bedrijf en wij zijn verantwoordelijk voor onze bedrijfsresultaten, de gemeente krijgt geld
23
uitgekeerd in de vorm van dividend en ontvangt de rapportages’, ziet Horstman daar nu toch wel een verandering in. Zo vertelt hij: ‘Juist omdat ik zelf bij ROVA vandaan kwam, had ik wel zoiets van; ik vind dat de bedrijfsresultaten en uitvoering meer open mogen zijn. En dat is ge-lukt, bij de uitvoering werken we inmiddels met een open begroting. Voor afval en reiniging moet dat eigenlijk ook openbaar, daar zijn we nu mee bezig.’ Horstman geeft wel aan dat er soms sprake is van tegenstrijdige belangen. Zo was er onlangs bijvoorbeeld nog een kleine discussie over het ‘omgekeerd inzamelen’, waarbij ROVA dan voornamelijk denkt aan de kos-ten en logistiek, terwijl de gemeente op dat gebied toch meer bezig is met wat de inwoners willen; dit laatste in verband met de politieke verantwoordelijkheid. Echter benadrukt hij dat dit maar kleine discussies zijn die de goede verhoudingen niet in de weg staan.
Zowel dhr. Horstman als dhr. Groenhuis hebben er alle vertrouwen in dat de relatie ook in de toekomst geen problemen zal opleveren. Wel heeft dhr. Groenhuis hier een kleine opmer-king bij: ‘Gemeenten zijn aan de ene kant heel blij dat het zo goed gaat met ons. Aan de andere kant: omdat je het goed doet zien ze ook altijd kansen dat het weer goedkoper kan en dat wij bezuinigingen moeten doorvoeren. Dat geeft hier en daar wel eens spanning, maar absoluut geen spanning die ten koste van de verhoudingen gaat. Het gaat gewoon allemaal in open over-leg, en als wij aangeven tot hier en niet verder dan weten ze ook wel van ophouden bij de gemeente.’
Wat uit beide interviews in ieder geval heel erg duidelijk naar voren komt is dat zowel de gemeente als de ROVA sterk de intentie hebben om samen te werken en samen het beleid te ontwikkelen. Ook wordt er vanuit de ROVA veel aandacht besteed aan het hebben van ‘good governance’, zodat er een goede relatie blijft met zowel de gemeente als aandeelhouders. ‘Daar ben ik wel trots op’, zegt Groenhuis; ‘laatst is onze organisatie nog helemaal doorgelicht door een hoogleraar van een extern bureau en die zei: “Wat ik hier aantref is dat governance echt in de genen zit”. Nou dat is wel heel leuk om te horen natuurlijk.’ Wat tot slot nog een ‘bewijs-stuk’ is van het grote belang dat gehecht wordt aan het onderhoud van een goede relatie, is het evaluatierapport van de dienstverleningsovereenkomst uit januari 2015. Daarin zijn interviews met zowel mensen van de ROVA als mensen van de gemeente verwerkt, om eens te kijken hoe de relatie tussen beide loopt en of er misschien nog verbeterpunten zijn. Op gebied van samen-werking en sfeer tussen medewerkers van ROVA en de gemeente Zwolle, komen in het rapport positieve geluiden naar voren (deel van het evaluatierapport in het onderzoeksdossier, p. 36). Waar de gemeente en de ROVA na jaren samenwerken al heel wat hebben opgebouwd en goed weten wat ze aan elkaar hebben, is dat bij de gemeente en de jeugdzorg een heel ander verhaal. Dhr. Bolt vertelt op dit moment een goed gevoel te hebben over de relaties met de aanbieders van de zorg: ‘Ze stellen zich allemaal erg meewerkend op, maar de vraag is natuurlijk wel of dat ook zo doorgaat, hè?’ Omdat de relaties nog niet zo lang bestaan, kan daar op dit moment nog geen goed oordeel over geveld worden. De formele, officiële relatie bestaat per 1 januari 2015, maar voor die tijd waren er natuurlijk al wel vergaderbijeenkomsten en contractonder-handelingen. Het contact is er daarmee inmiddels zo’n 1,5 jaar, dus gemeente en aanbieders kennen elkaar al wel enigszins, ‘al moet ik daar wel bij zeggen dat het nog niet heel erg intensief is’, aldus dhr. Bolt: ‘Bovendien is de periode van de daadwerkelijke uitvoering (en de gemeen-telijke verantwoordelijkheid daarvoor) nog maar kort.’ Hij geeft verder aan dat hij vanuit zijn ervaring bij de provincie weet dat het wel zo’n twee jaar duurt voordat er wederzijdse kennis is omtrent het handelen van de andere partij: ‘Het duurt vanuit de inkoop toch een jaar of twee voordat je ook eens een biertje met elkaar kan gaan drinken en tijdens dat biertje ook los van de zaken zo eens wat dingen uit kan wisselen.’ Overigens merkt hij hierbij wel op dat dit, na een cyclus van een jaar te hebben doorlopen waarin constant overleg met elkaar werd gepleegd voordat tot de uiteindelijke contracten werd gekomen, nu wel echt begint te komen: ‘Ik denk dat als we nog eens een jaar verder zijn, dat dan nog beter gaat’. Uit het interview met Karin
24
Otten komt naar voren dat de relatie met de gemeente op dit moment erg ‘nauwgezet’ is. On-danks het feit dat het contact goed is, zou ze toch graag als een onafhankelijk, laagdrempelig sociaal wijkteam in de wijk worden gezien. Vanwege het feit dat de nieuwe jeugdzorg op dit moment nog in de kinderschoenen staat en het Sociaal wijkteam nog zoekende is naar de manier waarop ze het best kunnen handelen om tot de gewenste uitkomsten te komen, is van zo’n onafhankelijkheid nu echter absoluut nog geen sprake. ‘In feite zijn we nu gewoon een soort onderdeel van de gemeente’, aldus mw. Otten.
Het grootste verschil tussen de twee relaties is dat zowel dhr. Horstman als dhr. Groenhuis beide volmondig beamen dat de relatie tussen ROVA en gemeente ‘tiptop in orde’ is en dat ze zich samen inzetten voor een goed beleid, terwijl dhr. Bolt daarin nog iets terughoudender is wan-neer het gaat om de relatie tussen gemeente en jeugdzorg. Dit laatste valt op dit moment te verklaren uit het feit dat het bij de jeugdzorg nog heel erg de vraag is of de zorgaanbieders, waarbij de taken worden neergelegd, het werk ook daadwerkelijk kunnen. Ook de gemeente zelf is nog zoekende naar de concrete invulling van de nieuwe verantwoordelijkheden op het gebied van de jeugdzorg, wat een reden kan zijn voor bijvoorbeeld de nu nog sterke bemoeienis met het Sociaal wijkteam. Er is tijd nodig voordat dit alles zich op het gebied van de jeugdzorg uitwijst. In elk geval kan er (nog) niet worden gesteld dat het hebben van bijvoorbeeld minder concrete doelen of outputs hier een rol bij speelt.
5.5 Onderhoud van contacten
Uit het interview met dhr. Groenhuis van de ROVA komt vrijwel direct naar voren dat hij veel waarde hecht aan goede contacten en het onderhouden hiervan: ‘Elkaar vaak spreken vind ik belangrijk, maar daarnaast doe ik zeker twee keer per jaar formele gesprekken met de