Met de komst van NPM zijn bepaalde activiteiten binnen gemeenten gedecentraliseerd, uitbe-steed en geprivatiseerd, wat heeft gezorgd voor het ontstaan van nieuwe samenwerkingsver-banden en uitbestedingsrelaties tussen gemeenten en (externe) organisaties. In dit onderzoek, uitgevoerd op basis van een verkenning van de literatuur omtrent samenwerkingsverbanden tussen organisaties en aan de hand van twee casestudies, is geprobeerd een analyse en vergelij-king te maken tussen twee zeer uiteenlopende uitbestedingsrelaties/samenwervergelij-kingsverbanden van de gemeente Zwolle, namelijk de uitbesteding van taken met betrekking tot afvalverwer-king en met betrekafvalverwer-king tot de jeugdzorg. Bij deze vergelijafvalverwer-king gaat het met name om de ver-schillen in de sturing en beheersing van de twee uitbestedingsrelaties en om de rollen die ac-counting informatie en vertrouwen daarbij spelen.
In de literatuuranalyse werd beschreven, dat de focus bij bedrijven uit de publieke sector in de afgelopen jaren steeds meer is verschoven van control op inputs en processen naar control op outputs en outcomes. Een dergelijke verschuiving behoort tot de genoemde NPM-management-stijlen. Uit de resultaten van het empirisch onderzoek blijkt inderdaad dat deze verschuiving bij de afvalverwerkingsorganisatie deels is opgetreden; bij de jeugdzorg is hier echter (nog) geen sprake van. Een eventuele reden hiervoor werd in de literatuuranalyse al aangedragen door Hofstede (1981). Hij geeft aan dat de keuze voor een bepaald type control van non-profit acti-viteiten sterk beïnvloed wordt door het feit dat de doelen van inter-organisationele relaties in de publieke sector vaak onduidelijk/niet concreet zijn, en ook doordat de directe outputs/out-comes hiervan vaak moeilijk te meten zijn. In het hoofdstuk met de resultaten van het empirisch onderzoek kwam inderdaad naar voren dat de exacte doelstellingen binnen de jeugdzorg wat onduidelijk zijn, waardoor prestatieafspraken moeilijker te maken zijn. Ook de meetbaarheid van de outputs en de uiteindelijke impact op het sociaal domein is lastig te bepalen. Dit gezegd hebbende, kan gesteld worden dat zeker de uitbesteding van de jeugdzorg op dit moment nog niet past binnen het ‘ideaal’ van NPM, te weten sturing van organisaties op de outputs.
Zoals net al kort genoemd werd, kwam bij de resultaten van het empirisch onderzoek naar voren dat de focus bij de afvalverwerkingsorganisatie wel voor een deel op de outputs en out-comes ligt. Wat hierbij echter opvallend is, is dat ook de uitbesteding van de afvalverwerking toch niet volledig past binnen het ‘ideaal’ van NPM. Er wordt namelijk ook nog steeds veel aandacht besteed aan control op inputs (vooral de financiën) en processen (veel overleg over mogelijke verbeteringen). In tegenstelling tot wat er op basis van de literatuurverkenning voor-afgaand aan het empirisch onderzoek verwacht werd, blijkt dat het hebben van duidelijke/con-crete doelstellingen en goed meetbare prestaties, toch niet ‘automatisch’ leidt tot een pure focus op alleen de outputs (en bijbehorende outcomes).
Gebleken is dus dat de verschuiving niet zozeer plaatsvindt van control op inputs en processen aan de ene kant naar control op outputs en outcomes aan de andere kant. Naarmate de meet-baarheid van prestaties en de concreetheid van doelen hoger is, is er echter wel een verschuiving zichtbaar binnen de zogeheten ‘control packages’, waar ook Malmi & Brown (2008) aandacht aan besteedden. Het gaat bij het control package om de samenstelling van het totale pakket aan controls dat wordt gehanteerd en de rol van elk type control daarbinnen (dus de rol van bijvoor-beeld de output, behaviour, personnel en cultural controls binnen het totale pakket). Bij de jeugdzorg bleek dat er binnen het control package veel geleund wordt op informele controls, zoals het veelvuldige informele contact via telefoon en mail, maar ook de frequente vergade-ringen/overleggen. Daarnaast wordt vertrouwen in deze relatie als een belangrijk middel gezien voor sturing en beheersing. Aan kwantitatieve accounting informatie uit jaarverslagen/rappor-ten wordt minder waarde gehecht. De nadruk ligt in het control package van de jeugdzorg dus
33
voornamelijk op de door Ouchi (1979), Merchant (1982) en Kraus & Lind (2007) onderschei-den social-, personnel-, en clan controls. Deze controls behoren samen tot de informele controls, zoals beschreven door Das & Teng (2001).
Bij de afvalhuishouding speelt accounting informatie een zeer grote rol. Door middel van jaarverslagen en overige rapportages worden bijvoorbeeld de resultaten en effecten van de ac-tiviteiten beoordeeld. Verder spelen deze documenten een heel belangrijke rol als het gaat om de financiële verantwoording, iets wat overeenkomt met de bevindingen van Ter Bogt & Til-lema (2015). Dit gebruik van accounting informatie is dus ten dele een vorm van output/out-come controls, zoals beschreven door Ouchi (1979). Ook de dienstverleningsovereenkomst waarin regels en procedurevoorschriften zijn opgenomen is een belangrijk controlmiddel; deze kan worden gekenmerkt als zijnde een behaviour control. Uit het voorgaande blijkt dat binnen deze uitbestedingsrelatie sterk geleund wordt op formele controls. Toch bleek uit het empirisch onderzoek, dat ook bij de afvalhuishouding nog steeds veel waarde wordt gehecht aan het heb-ben van een goede vertrouwensrelatie, wat erop duidt dat er een flinke rol is voor informele controls. In dit onderzoek is er sprake van een overlap tussen de control packages zoals die door de gemeente worden gehanteerd voor de control van de beide onderzochte organisaties. On-danks dat, kan er toch gesteld worden dat de nadruk op de output- en behavior controls in het voor ROVA gehanteerde control pakket aanzienlijk groter is dan in het voor de jeugdzorg ge-hanteerde pakket (dat vrijwel geheel gericht is op de inputs en informele controls). Al kunnen er geen algemene conclusies worden getrokken op basis van het onderzoeken van twee cases en is verder onderzoek op dit punt dus nodig, suggereren de uitkomsten van het in de praktijk verrichte onderzoek wel dat de inhoud van de control packages kan veranderen, naarmate de meetbaarheid van prestaties en de concreetheid van doelen toeneemt.
Uit het empirisch onderzoek is gebleken dat het grootste belang van accounting informatie het afleggen van financiële verantwoording over de uitgevoerde activiteiten is. Gemeenten hechten hier erg veel waarde aan. Dat is ook logisch, omdat de gemeente verantwoordelijk is voor de financiering van de activiteiten en zich op haar beurt ook weer moet verantwoorden over de besteding van de publieke middelen. Zowel bij de afvalverwerking als bij de jeugdzorg wordt onderstreept dat de overheid sterk aan het bezuinigen is, dus dat nauwkeurig toezicht op de financiële middelen van essentieel belang is. Transparantie en openheid over de gang van zaken en de cijfers staan hoog in het vaandel.
Het hebben van een vertrouwensrelatie wordt ook bij beide relaties aangewezen als zijnde een essentieel element voor een goed werkbare en prettige verhouding. Bij de afvalverwerking kan er met recht gesproken worden over een sterke vertrouwensband; dit vanwege de langere duur van de relatie en de wederzijdse openheid. Op de relatie tussen gemeente en de afvalver-werkingsorganisatie zijn de drie vormen van vertrouwen (contractual, comeptence en goodwill trust), onderscheiden door Sako (1992), allemaal van toepassing. Bij de jeugdzorg daarentegen, is van een sterke vertrouwensband door het elkaar al langdurig kennen nog niet echt sprake, omdat de transitie van de jeugdzorg officieel pas een half jaar geleden heeft plaats gevonden. Wellicht dat het element van de competence trust op dit moment nog het meest aanwezig is bij de gemeente. Er bestaat namelijk een sterk vertrouwen, zo kwam naar voren, dat de geselec-teerde zorgaanbieders de capaciteiten en deskundigheid bezitten om de zorg voor de jeugd op de best mogelijke wijze uit te voeren. Goodwill trust kan overigens ook een rol spelen in de relatie tussen gemeente en jeugdzorg, gezien het feit dat er weinig gebruik wordt gemaakt van formele controls en partijen vrijer worden gelaten in de uitvoering van taken. Misschien spelen ervaringen uit het verleden, bijvoorbeeld opgedaan toen de jeugdzorg op provinciaal niveau werd georganiseerd, hierbij een rol; dit is echter in het nu verrichte onderzoek niet aan de orde gekomen en zou dus weer een punt voor toekomstig onderzoek kunnen zijn.
34
Wat duidelijk wordt uit het bovenstaande, is dat de hoeveelheid accounting informatie en de mate van vertrouwen elkaar in ieder geval niet afzwakken. Het lijkt er bij de afvalverwerking zelfs op dat de beide elementen elkaar versterken, iets wat overeenkomt met het complementair perspectief van Bijlsma-Frankema & Costa (2005). Vanwege de afspraken en regels die er zijn, zijn de wederzijdse verwachtingen duidelijk. Het is op dit moment nog lastig om ook iets over de verhouding accounting informatie en vertrouwen binnen de relatie tussen de gemeente en de jeugdzorg te concluderen. Het lijkt er op dit moment echter op dat hier eerder het substituut perspectief van Bijlsma-Frankema & Costa (2005) in zekere mate geldt. De vertrouwensrelatie tussen gemeente en jeugdzorg begint zich te ontwikkelen en aan accounting informatie wordt weinig waarde gehecht, behalve als het gaat om de financiën. Mondelinge en tussentijdse (in-formele) informatie omtrent de gang van zaken wordt veel interessanter gevonden. Dit lijkt erop te duiden dat vertrouwen zorgt voor minder behoefte aan accounting informatie; vanwege het vroege stadium van de relatie is dit verband echter nog niet goed vast te stellen. Bovendien mag niet worden vergeten dat de grote rol van vertrouwen een noodgedwongen gevolg kan zijn van het feit dat de prestaties bij de jeugdzorg moeilijk zijn te meten. Het is wellicht interessant voor toekomstig onderzoek, om te kijken hoe de relatie tussen het belang van accountinginformatie en de mate van vertrouwen bij de control zich na verloop van tijd gaat ontwikkelen binnen de jeugdzorg.
Dit onderzoek levert een bijdrage aan het vrij nieuwe onderzoeksgebied, dat gaat over de rol van accounting informatie en vertrouwen bij de control van uitbestedingsrelaties in de publieke sector. Met name bij gemeenten in Nederland, is er op dit gebied nog weinig onderzoek verricht. Er is geprobeerd een vergelijking te maken tussen de control van twee totaal verschillende uit-bestedingsrelaties binnen de gemeente Zwolle, waaruit enkele mogelijk verbanden en conclu-sies omtrent de beide cases naar voren zijn gekomen. Voor het maken van een goede vergelij-king tussen de controlrelaties in beide cases was het gunstig dat zij binnen één gemeente lagen; daardoor kunnen verschillen in de controlrelatie namelijk niet worden toegeschreven aan bij-voorbeeld verschillen tussen gemeenten in hun voorkeur voor bepaalde typen control. Echter, het feit dat cases in één gemeente zijn onderzocht, is ook direct een beperking van het onder-zoek. Het kan bijvoorbeeld interessant zijn om te onderzoeken of de bevindingen ook van toe-passing zijn wanneer het onderzoek wordt uitgevoerd binnen andere gemeenten in Nederland en/of wanneer er meerdere (zowel verschillende als vergelijkbare) organisaties in het onderzoek worden meegenomen.
Een andere beperking waardoor de bevindingen zeker niet algemeen te generaliseren zijn, is het feit dat de uitbestedingsrelatie met betrekking tot de jeugdzorg nog vrij jong is en nog in de zogenaamde ‘kinderschoenen’ staat. Er zijn van zowel de kant van de gemeente als van de kant van de jeugdzorg bepaalde verwachtingen omtrent de gang van zaken en deze zijn in het nu verrichte onderzoek ten dele naar voren gekomen; de tijd zal moeten uitwijzen of deze ver-wachtingen worden waargemaakt of niet. Afhankelijk van de ontwikkelingen, zal al dan niet een bepaalde vertrouwensband tot stand komen, die ook van invloed is op de controlrelatie.
Wat tot slot nog kan gelden als een beperking van dit onderzoek, is dat er niet is gekeken naar de eventuele risico’s als gevolg van het uitbesteden van taken. In de bestaande literatuur over accounting informatie en vertrouwen en over uitbestedingsrelaties, wordt wel enige aan-dacht besteed aan de rol van risico’s (Kolthoff et al., 2007; Farnetti & Young, 2008). Vanwege het beperkte tijdsbestek waarin het nu verrichte onderzoek moest plaatsvinden, zijn dergelijke risico’s hier buiten beschouwing gelaten. De beperkte tijd die beschikbaar was, is overigens ook een reden voor het feit dat er in totaal maar vier interviews zijn afgenomen. Het kan dus zinvol zijn om in een eventueel vervolgonderzoek meerdere interviews af te nemen binnen de verschillende uitbestedingsrelaties, of om in de onderzochte organisaties observaties te gaan doen. Zo kan een beeld geschetst worden van hoe de dagelijkse gang van zaken in z’n werk
35
gaat en of dit overeenkomt met de bevindingen die naar voren zijn gekomen uit de afgenomen interviews.
De diverse beperkingen nemen echter niet weg dat het nu verrichte onderzoek een beeld heeft gegeven van de controlrelatie in de beide gevallen van uitbesteding en de factoren die daarbij een rol spelen. Daarbij kwam als algemene conclusie voor de beide onderzochte cases onder meer naar voren, dat de mate van concreetheid en meetbaarheid van de outputs/outcomes een zekere rol speelt in de controlrelatie, met name als het gaat om de mate waarin de control ge-baseerd is op accounting informatie. Een ander onderdeel van de algemene conclusie is dat informatie over de inputs (financiën), informele contacten en vertrouwen eveneens een grote rol spelen bij de control, ook als het gaat om een uitbestedingsrelatie met behoorlijk meetbare outputs. Dit beeld wijkt tot op zekere hoogte af van wat de literatuur op het gebied van manage-ment control hierover stelt, misschien mede omdat die literatuur voor een aanzienlijk deel niet direct betrekking heeft op de publieke sector. Toekomstig onderzoek zou zich dus ook nader kunnen buigen over de vraag in hoeverre de relatief grote betekenis van control op basis van inputs en informele controls, een algemeen kenmerk is bij sturing en beheersing van uitbeste-dingsrelaties in de publieke sector.
36