De rol van accounting en trust bij de control van door de provincie uitbestede activiteiten

(1)

S2455129 | L. Zwinderman 1

De rol van accounting en trust bij de control van door de provincie uitbestede activiteiten

Een onderzoek naar factoren die van in- vloed zijn op hoe de provincie de aan exter- ne organisaties uitbestede taken kan sturen en beheersen.

Lukas Zwinderman

Rijksuniversiteit Groningen, Faculteit Economie en Bedrijfskunde masterscriptie Accountancy & Controlling,

specialisatie Accountancy

Adres Lange Hout 15

Postcode 9408 DA

Woonplaats Assen Studentnummer S2455129 Telefoonnummer 06-48151565

E-mail l.zwinderman@student.rug.nl

vakcode EBM869A20

Scriptiebegeleider: H.J. ter Bogt – Rug Groningen Tweede beoordelaar: P. Klaassen

Datum 18 maart 2016

2016

L. Zwinderman S2455129

(2)

S2455129 | L. Zwinderman 2 Voorwoord

Om niet te vervallen in de al bekende voorwoorden, wil ik het hierbij kort houden.

Mijn dank gaat in het bijzonder uit naar de heer ter Bogt, ons gezin, familie en vrienden.

Het was een leerzaam traject en dat is mede mogelijk gemaakt dankzij het begrip, hulp, aanwijzingen en ondersteuning van de hiervoor genoemde lieve mensen.

Allemaal heel erg bedankt !

Hoogachtend,

Lukas Zwinderman Assen, 18 maart 2016.

(3)

S2455129 | L. Zwinderman 3 Inhoudsopgave

1) Inleiding ... 4

2) Theoretisch kader ... 7

2.1) Inleiding ... 7

2.2) New Public Management (NPM) ... 7

2.3) Management Control ... 8

2.4) Accounting information ... 11

2.5) Vertrouwen ... 12

2.6) Relatie Control & Trust & Accounting informatie ... 14

2.7) Onderzoeksvragen ... 15

3) Onderzoeksobjecten en onderzoeksmethode ... 17

3.1) Gemeenschappelijke regeling Shared Service Center bedrijfsvoering ... 17

3.2) Stichting Groen Gas ... 17

3.3) Provincie Overijssel ... 18

3.4) Methodologie ... 19

4) Uitkomsten empirisch onderzoek... 22

4.1) Beleidsdoelstellingen en prestatie afspraken ... 22

4.2) Meetbaarheid van de prestaties ... 23

4.3) De rol van control ... 25

4.4) Accountinginformatie ... 27

4.5) Vertrouwen ... 30

5. Discussie, conclusies en verder onderzoek ... 32

5.1) Bespreking van de deelvragen ... 32

5.2) Onderzoeksvraag ... 36

5.3) Slotdiscussie ... 37

5.4. Beperkingen en suggesties voor verder onderzoek ... 38

5.4.1) Beperkingen van het onderzoek ... 38

5.4.2) Suggesties voor verder onderzoek ... 39

Bijlage I: Literatuurlijst ... 40

Bijlage II: Interview vragen ... 44

(4)

1) Inleiding

Vanaf 1 januari 2015 heeft het kabinet ingezet op een grootscheepse decentralisatie in het sociaal domein. Een groot aantal taken is per 1 januari 2015 overgaan van de provincies naar de gemeenten via drie wetten: de Jeugdwet, de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet. Gemeenten besteden de uitvoering van deze door het rijk gede- centraliseerde taken vervolgens veelal weer uit aan een commerciële of niet commerciële externe partijen of aan samenwerkingsverbanden met andere overheden. Per 1 maart 2015 is de Dienst Landelijk Gebied (DLG) opgeheven. De opheffing van de dienst vloeit voort uit het Onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur dat rijk en provincies op 20 september 2011 overeenkwamen. In dit akkoord is afgesproken dat de provincies in 2015 verantwoordelijk worden voor het ‘provinciaal aandeel’ van de werkzaamheden van DLG.

De decentralisaties brengen veel nieuwe verantwoordelijkheden met zich mee, die de begroting van de gemeenten en provincies fors doen toenemen. Tegelijkertijd moeten gemeenten en provincies mede onder invloed van de economische crisis, bezuinigen om onder andere rijks- kortingen (bezuiniging op overgang decentralisatie naar de gemeenten), verliezen op de ge- meentelijke grondexploitaties en onvoorziene uitgaven op te kunnen vangen. Hierboven zijn twee grote decentralisaties weergegeven die begin 2015 hebben plaatsgevonden naar lagere overheden. Het uitbesteden van taken van het Rijk naar lagere overheden, decentraliseren, privatiseren of het samenvoegen van gelijksoortige werkzaamheden, heeft zich de afgelopen decennia voorgedaan in vrijwel alle overheidsorganisaties (Noordegraaf, 1999, pp.141-142).

Hoewel overheden van oudsher vele taken uitbesteden aan externe partijen, zowel in de profit als in de non-profit sector, is er de laatste decennia zeker ook in Nederland een sterke toename opgetreden in de privatiseringen en uitbestedingen. Dit hangt samen met de opkomst van het zogenaamde New Public Management (Hood, 1991). Vanaf de jaren ‘80 kwam er veel kritiek op de beheersing en sturing van publieke organisaties, wat internationaal heeft geleid tot nieuwe vormen van management in de publieke sector, op basis van voorbeelden uit de private sector (Hood,1991, pp.3-4). In de praktijk van het openbaar bestuur is New Public Ma- nagement (NPM) terug te vinden in het streven naar een meer bedrijfsmatige overheid. Resul- taatgerichtheid en sturing op outputs staan voorop in NPM. Meer bedrijfsmatigheid is verbonden met meer publiek ondernemerschap, met meer resultaatgerichtheid, het overlaten aan de markt wat beter daar kan plaatsvinden (Walsh, 1995). Osborne & Gaebler hebben in hun boek Reinventing Government (1992) NPM vormgegeven in 10 regels die kunnen bijdragen aan de vernieuwing van de overheid, met onder andere de volgende adviezen: meer resultaat, markt en klantgerichte overheid en gericht op decentralisatie en het stimuleren van ondernemerschap binnen de overheid. NPM heeft in veel OECD-landen vanaf de jaren ‘80 zijn intrede gedaan (Hood, 1991, p.4). Hoewel de precieze invulling van NPM per land en organisatie verschilt, komen vanuit de literatuur vier overeenkomstige kernpunten ervan naar voren

(Hood,1991,p.3; Pollitt & Bouckaert, 2011, p.10; Osborne & Gaebler 1992):

1) Decentralisatie 2) Prestatiemanagement 3) Kleinere overheid

4) Planning en controlcyclus.

Bezuinigingen, herindelingen, taakstellingen van het Rijk, betere dienstverlening, efficiency, kleinere overheid, minder overheid en marktwerking, zijn de voornaamste aanleidingen om de uitvoerende taken te heroverwegen en zich te concentreren op de kernactiviteiten (Prahalad &

Hamel, 1990; in Nooteboom et al, 1997,p.308) die door de ‘eigenheid’ van de gemeente, provincie of waterschappen niet of moeilijk kunnen worden uitgevoerd door externe partijen, dat

(5)

S2455129 | L. Zwinderman 5 wil zeggen ‘de markt’. Uitbesteding wordt gezien als een mogelijkheid om organisatorische effectiviteit en efficiëntie te verbeteren (Lacity & Hirscheim, 1993), meer te kunnen focussen op kernactiviteiten en competenties (Oquin & Hilmer 1994, Benko 1998) en flexibeler te kunnen werken (Fritsch et al, 2007, in Rooney & Cuganesan, 2009, p.80). Als wordt overge- gaan tot privatisering of uitbesteding, kan binnen overheidsorganisaties decentralisatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden de efficiëntie in de publieke sector verbeteren (Mol, 1996, p.71). NPM heeft de aandacht voor dergelijke overwegingen voor decentralisatie, privatisering en uitbesteding sterk doen toenemen.

Met de uitbesteding van taken zijn de verantwoordelijkheden van de desbetreffende overheid ervoor echter niet verdwenen. Allerlei taken van bijvoorbeeld gemeenten en provincies zijn wettelijke taken, waarvoor zij ook verantwoordelijk blijven als de uitvoering ervan is uitbesteed aan een externe partij. Daarom zal de overheid ook in het geval van uitbesteding tot op zekere hoogte willen weten hoe het staat met de uitvoering van de taken. Bovendien is met de uitvoering van de taken door een externe partij publiek geld gemoeid; de overheid stelt aan de externe partij geld beschikbaar om de taken te kunnen uitvoeren. Ook om deze reden zal de overheid misschien tot op zekere hoogte zicht willen houden op de externe partij en de door die partij voor de overheid verrichte taken. Kortom, ook bij uitbesteding zal een zeker mate van ‘control’ (sturing, beheersing en controle) van de uitbestede activiteiten (en de externe organisatie) door de overheid nodig zijn.

Uitbesteding van werkzaamheden door een overheid is niet zonder risico. Er kunnen zich bijvoorbeeld situaties voordoen waardoor de beoogde efficiency of doelstellingen niet gerealiseerd worden of enige vertraging oplopen. Bij uitbesteding door bijvoorbeeld de provincie, wordt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering overgedragen aan de opdrachtnemer, maar dit ontslaat de provincie niet van haar verantwoordelijkheden, zoals al werd aangegeven. De provincie blijft bijvoorbeeld wel formeel verantwoordelijk voor de uitvoering van de uitbestede dienst. Voor de provincie is het dus als regievoerder van belang om sturing te houden en controle uit te oefenen op de uitvoering van de uitbestede dienst. Onderzoek naar de control van uitbestedingrelaties is gedaan door onder andere Cӓker & Siverbo, (2011 p.331). Dit is echter een weinig onderzocht terrein, zeker als het gaat om de control van uitbestedingen door decentrale overheden in Nederland.

Merchant (1982, p.46) komt met verschillende methoden voor de control van organisaties:

gericht op het proces, resultaat, personeel en de organisatiecultuur. Niet alle typen control zijn in alle omstandigheden toepasbaar. Als bijvoorbeeld de ‘productie’ (output) en verdere resultaten van de werkzaamheden moeilijk zijn te meten, dan is ‘output control’ (sturing en beheersing op basis van de resultaten) moeilijk toepasbaar. NPM bepleit echter wel tamelijk algemeen een overgang van sturing op basis van inputs en processen naar sturing op outputs (Hood, 1995). Accountinggegevens zouden de betrokken partijen daarbij moeten voorzien van de voor de besluitvorming en verdere control noodzakelijke informatie. Als de output echter moeilijk meetbaar is, kunnen andere vormen van control dan output control nodig zijn, zo gaf Ouchi (1979) al aan voor organisaties in de profit sector. Van der Meer-Kooistra &

Vosselman (2000, p.9) geven aan dat bij netwerken en andere samenwerkingsverbanden in de profit sector vaak diverse vormen van vertrouwen (‘trust’) nodig zijn om tot een goede control van het samenwerkingsverband te komen. Het is dus denkbaar dat, hoewel NPM pleit voor resultaatgerichtheid en sturing op outputs, in de praktijk de publieke sector ook een combinatie van bijvoorbeeld accountingformatie en vertrouwen nodig is om tot een goede control van een samenwerkingsverband – in dit geval een uitbesteding – te komen.

Uit onderzoek blijkt ook dat vertrouwen bij de uitvoering van taken door organisaties in de publieke sector in OECD-landen (Organisation for Economic Co-operation and Development) een steeds belangrijker rol is gaan spelen, vooral sinds de start van de financiële crisis (Bou-

(6)

S2455129 | L. Zwinderman 6 ckaert, 2012, p.91). Deze ontwikkeling gaat in tegen het idee achter het NPM-model, dat ge- deeltelijk is gebaseerd op wantrouwen (distrust), aldus Bouckaert (2012, p.91).

De voorgaande probleemschets leidt tot de volgende hoofdvraag voor het onderzoek:

In hoeverre spelen accountinginformatie en vertrouwen een rol bij de control van door de provincie aan externe organisatie uitbestede taken.

In het voorliggende rapport komen via beschrijvend en verkennend case-onderzoek in het bijzonder enkele uitbestedingen door de provincie Overijssel aan de orde. De aandacht gaat uit naar de rol van accountinginformatie en trust bij de control van twee uitbesteding relaties van de provincie Overijssel, een SSC (Shared Service Center) en naar de Stichting Groen Gas.

Vandaar dat dit rapport specifiek verder gericht is op de provincie en niet op andere decentrale overheden.

Dit rapport heeft, na deze inleiding, de volgende indeling. In hoofdstuk 2 zal het theoretisch kader voor het empirisch onderzoek worden toegelicht. In hoofdstuk 3 worden de objecten van het empirisch onderzoek, te weten de gemeenschappelijke regeling Shared Service Center bedrijfsvoering en Stichting Groen Gas, beschreven. Ook wordt daar de gehanteerde metho- diek voor het onderzoek nader toegelicht. In hoofdstuk 4 zullen de resultaten van het empirisch onderzoek worden besproken. In hoofdstuk 5, discussie, conclusies en verder onderzoek, wordt het onderzoek afgesloten met een nadere analyse van de onderzoeksuitkomsten en een confrontatie ervan met de in hoofdstuk 2 opgevoerde literatuur.

(7)

2) Theoretisch kader 2.1) Inleiding

In hoofdstuk twee wordt aandacht besteed aan de bestaande literatuur op het gebied van New Public Management, management control, accounting en trust. Door na te gaan welke thema’s in eerder onderzoek, vooral gericht op de profit sector, aan de orde kwamen kan een beeld worden verkregen van onderwerpen die de aandacht kunnen verdienen bij samenwerkingsverbanden, waaronder uitbestedingen in de publieke sector.

2.2) New Public Management (NPM)

De eerste administratieve hervormingen, die gezien kunnen worden als een ‘vroege vorm’ van New Public Management (NPM), ontwikkelden zich eind jaren ‘70 en begin jaren ‘80 in het openbaar bestuur van Engeland, onder de toenmalige regering van Thatcher. De term New Public Management is het eerst gebruikt door Hood (1991). NPM is de naam die veel weten- schappers aan een reeks hervormingen in de publieke sector hebben gegeven om de publieke sector te verbeteren. Het NPM- model gaat uit van veranderingen die verbonden zijn met het evolueren van het traditionele administratieve model; voor het eerst wordt meer expliciet aandacht besteed aan het bereiken van resultaten en de (persoonlijke) verantwoordelijkheid van (en verantwoording) door managers (Bouckaert et al, 2011, p.5). De ontwikkeling van NPM en de bijbehorende publieke verantwoording (Hood, 1995, p.93) en ‘accountingization’ (Po- wer en Laughlin, 1992, p.133) kreeg een impuls door economisch mindere jaren, kritiek op de overheid en afnemende middelen voor overheidsorganisaties. Door resultaten van de met Engeland vergelijkbare administratieve hervormingen in Nieuw- Zeeland en Australië kwamen de hervormingen op de agenda te staan van de OECD-landen.

Het Public Management Comité van het OECD heeft NPM omschreven als (OECD, 2007,pp.

1-12):

1) een grotere nadruk op resultaten en meer waar voor uw geld;

2) decentralisatie van de bevoegdheden;

3) meer flexibiliteit;

4) versterking van verantwoording en controle:

5) een klant en service oriëntatie;

6) versterking van de capaciteit voor het ontwikkelen van strategie en beleid;

7) introductie van concurrentie en andere vormen van marktwerking in de publieke sector;

8) veranderende relaties met andere bestuursniveaus.

Deze omschrijving brengt in de lidstaten van OECD ook culturele veranderingen teweeg, in plaats van het denken op de ‘oude manier’, dat wil zeggen het sturen op inputs, middelen en procedures, wordt er gestimuleerd om meer te focussen op het verbeteren van de resultaten van publieke dienstverlening (OECD 1996, p.8). Alhoewel NPM in veel verschillende landen wordt toegepast, is het geen vast en uitgekristalliseerd concept, maar een veelzijdig concept met diverse elementen waaruit hervormers van overheidsdiensten kunnen kiezen om vormen van NPM te implementeren (Hood, 1991, p.4; Pollitt, 1995, p.133). NPM is gebaseerd op onder meer de public choice theorie, transactiekosten economie en agency theorie; de focus ligt op het opportunisme en het wantrouwen in plaats van vertrouwen (Bouckaert, 2012, p.99).

NPM concepten benadrukken de invoering van meer prikkels in de publieke sector, vergelijkbaar met de managementstijlen in private sector, om zo de effectiviteit en efficiëntie te verbeteren. NPM dat vanaf de jaren ’80 zijn intrede heeft gedaan gaat uit van het standpunt dat het management in zowel de publieke als de private sector gelijkwaardig is of dat zou kunnen zijn (Hood, 1995, p.97). NPM is, zoals aangegeven, beïnvloed door onder meer de agency theorie (Gruening, 2001, p.17). Volgens deze theorie is er een belangentegenstelling tussen agent

(8)

S2455129 | L. Zwinderman 8 (opdrachtnemer) en principaal (opdrachtgever). Door de informatievoorsprong van de agent (manager, directeur) heeft de opdrachtgever niet de mogelijkheid om goed te controleren of de opdrachtnemer wel het gezamenlijke belang, de bedrijfsdoelstellingen nastreeft, behartigt en realiseert. Het informatievoordeel waarover de agent beschikt, noemt men een informatie asymmetrie; sommige partijen kunnen een informatie voorsprong hebben.

Om te zorgen dat opdrachtnemer en opdrachtgever in sterke mate dezelfde doelen na- streven, kunnen contractafspraken en controlemaatregelen worden ingevoerd (Ter Bogt, 1998, p.55). Een belangrijk punt van NPM is dat het zich, voor wat betreft de prestaties, richt op outputs en dat het gebruik maakt van op outputs gerichte prestatiemeting. Hierdoor wordt de autonomie van het management, die toeneemt vanwege de door NPM bepleite decentralisatie, weer ingeperkt en kan het management verantwoording afleggen over de gerealiseerde resultaten (Broadbent, Gallop & Lauglin, 2007, pp.35-40). Prestatie-indicatoren kunnen de effectiviteit van de publieke sector verhogen, het kan helpen bij kostenbesparing en indicatoren kunnen helpen klantvriendelijkheid inzichtelijk te maken, aldus NPM. Prestatie indicatoren moeten het eveneens mogelijk maken om de administratieve lasten te verminderen, echter lijkt men hierbij te vergeten dat de implementatie van prestatie indicatoren ook zal leiden tot extra investeringen en tot monitoring costs (Pollitt, van Thiel & Homburg, 2007, p.4)

Ook in Nederland is de publieke sector zich de afgelopen decennia meer gaan richten op een bedrijfsmatige overheid, met meer aandacht voor efficiëntie, klantvriendelijkheid en managementmethoden afkomstig uit de particuliere sector. Net als in veel ander landen kwam ook de invoering van NPM (aanvankelijk in de vorm van BBI, Beleids-en Beheers Instrumentarium) in Nederland voort uit budgettaire tekorten, kritiek op de overheid en het slecht intern functioneren van de overheid. Ook BBI, net als NPM, richt zich op de ontwikkeling van output georiënteerde planning en control met productie begrotingen, tussentijdse rapportage’s en een jaarrekening met zowel financiële als niet financiële prestatie indicatoren. Er zijn echter ook verschillen tussen NPM en de BBI. BBI legt minder nadruk op een competi- tieve houding, hands-on management en private sector managementstijlen, terwijl er meer aandacht wordt besteed aan verbetering van de informatie voor de gekozen politici en versterking van het primaat van het politieke bestuur, alsook verbeteringen in de dienstverlening voor de burgers (Van Helden, 1998, pp.98-99). Naderhand heeft NPM in Nederland diverse verdere ontwikkelingen doorgemaakt met onder meer aandacht voor decentralisatie, de organisatiecultuur en later de programmabegroting.

NPM bestaat dus uit verschillende onderdelen zoals output georiënteerd, decentralisatie, privatisering en uitbesteding (inclusief het stimuleren van marktwerking), het hanteren van management stijlen uit de private sector en het ontwikkelen van prestatiestandaarden en het daarmee meetbaar maken van de outputs/prestaties (Hood, 1991, pp.4-5; Dunleavy &

Hood 1994, p.9). Er is een sterke oriëntatie op producten en resultaten, waaronder ook de kwaliteit van de dienstverlening, en de efficiëntie en effectiviteit. De nadruk bij de control is verschoven van budgetten (input) en regels en procedures (processen) naar producten (output) en het realiseren van beleidsdoelen (outcome). NPM stelt dus een op output en resultaten gerichte control voorop. De vraag is echter, gezien in de private sector verricht onderzoek naar in verschillende situaties te hanteren control typen, of in alle situaties outputgerichte control te hanteren valt.

2.3) Management Control

Management control kan worden omschreven als het proces waarmee managers zich ervan verzekeren dat de middelen beschikbaar zijn die een organisatie voor goed functioneren nodig heeft en dat deze efficiënt en effectief worden ingezet voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de organisatie (Anthony, 1965, p.17). Management control is een onderdeel van de activiteiten van het management van een organisatie en het moet ervoor zorgen dat de

(9)

S2455129 | L. Zwinderman 9 organisatiedoelen worden gehaald door degenen (de lager geplaatste managers en andere medewerkers) die daarvoor verantwoordelijk zijn.

Op basis van in de profit sector verricht onderzoek, hebben diverse auteurs vastgesteld dat op output resultaten gerichte controls lang niet in alle situaties goed toepasbaar zijn. In de literatuur over control (dat wil zeggen, de sturing, beheersing en controle van een organisatie) wordt vaak verwezen naar Ouchi. Ouchi onderscheidt verschillende vormen van control, die deels worden gezien als formele en deels ook als informele controls. Bij formele (of objectie- ve) control gaat het om de totstandkoming en gebruik van formele regels, procedures, beleid en het belonen van het gewenste gedrag en de prestaties. De informele (‘clan’, of normatieve) control berust op zaken als de vaststelling van normen, waarden, cultuur en het vaststellen van gewenste persoonskenmerken, waaronder ook houding en gedrag. Ouchi (1979, pp.834-837) onderscheidt twee belangrijke vormen van formele control, namelijk behaviour control en output control (zie ook Ouchi & Maquire, 1975, p.99). Organisaties kunnen control uitoefe- nen door het meten van activiteiten en gedrag (behaviour control) of door control op de uit- komst van het gedrag, dus de productie en de resultaten (output control). Behavior controls omvatten onder meer regels, standaarden en het monitoren van individueel gedrag. Output controls behelzen het meten en monitoren van gedrag en de resultaten via gegevens over de outputs (producten) en eventuele andere prestatie-indicatoren (Ouchi,1979, pp.845-846). Be- haviour control wordt ook wel process control genoemd, omdat het zich richt op het proces dat gericht is op het gewenst gedrag. Output control is gericht op het bereiken van het gewenste resultaat en is het meest effectief als (de leidinggevende) weinig kennis heeft van het productieproces (en wat daarin precies moet gebeuren om tot goede resultaten te komen), maar de output wel goed meetbaar is.

Ouchi(1979, p.844) heeft aan deze twee vormen van formele control een vorm van informele control toegevoegd, namelijk de clan control. Clan control (een ‘sociale control’) is gericht op onder meer het ontwikkelen van gedeelde normen en waarden, zodat het ‘juiste’

gedrag wordt versterkt en beloond. Clan controls zijn in verschillende mate aanwezig in alle organisaties (Ouchi 1979). Deze controls kunnen niet expliciet worden ontworpen, maar ontstaan veelal geleidelijk en soms onbewust, bijvoorbeeld door frequente interacties, samenwerken, vergaderen, onderhandelen over geschillen en dergelijke. Op die manier kunnen (soms ‘stilzwijgend’) gedragscodes en normen ontstaan, evenals een ‘geaccepteerde’ stijl en rituelen binnen de organisatie en binnen een groep aanvaarde wijze van managen. Er zijn aanwijzingen dat dergelijke vormen van sociale control ook relevant kunnen zijn in uitbestedingrelaties (Gietzmann 1996; Nooteboom et al 1997).

Merchant & Van der Stede (2007, p.6) maken onderscheid tussen vier verschillende typen van control namelijk, results control, action control, personnel control en cultural control. Resultaat control, zoals gedefinieerd door Merchant & Van der Stede (2007, p.26), komt vrijwel overeen met de output control van Ouchi. Evenzo geldt dat de action control van Mer- chant & Van der Stede zeer grote overeenkomsten heeft met de behavior control van Ouchi (en er praktisch gesproken gelijk aan kan worden gesteld). De cultural en personnel control van Merchant en Van der Stede zijn in feite een nadere uitsplitsing van de clan control van Ouchi. Bij cultural control gaat het om zaken als het uitdragen van de missie en visie van een organisatie en het formuleren en bekend maken van gedragscodes voor medewerkers. Op die manier probeert de organisatie het gedrag van medewerkers te beïnvloeden en te bewerkstel- ligen dat de medewerkers zichzelf en elkaar in het oog houden voor wat betreft de ‘naleving’

van de cultuur en zo nodig corrigerend optreden naar elkaar. Bij personnel controls gaat het om bijvoorbeeld de personeelsselectie, de (verdere) opleiding van medewerkers en het inrich- ten van het werk en de werkprocessen (‘job design’). Dit moet eraan bijdragen dat medewerkers zelfstandig de aan hen opgedragen taken goed kunnen uitvoeren. Action, personnel en cultural control zijn in de praktijk in bijna elke organisatie onderdeel van het pakket aan controls dat er wordt gehanteerd. In sommige organisaties zijn ze zodanig belangrijk dat ze kun-

(10)

S2455129 | L. Zwinderman 10 nen worden aangemerkt als dominante vormen van control (Merchant & Van der Stede, 2007, p.76). Merchant & Van der Stede wijzen erop, net als Malmi & Brown (2008), dat het bij de control van een organisatie in de praktijk eigenlijk altijd gaat om een combinatie van verschillende vormen van control (een ‘control package’), die gezamenlijk moeten leiden tot een goede control van de organisatie. De vormen van control waar de nadruk op ligt, kunnen echter van organisatie tot organisatie verschillen. Soms kan bijvoorbeeld output control sterk de nadruk krijgen, in andere gevallen kan de nadruk meer liggen op bijvoorbeeld action of cultural controls. Deze nadruk hangt af van de voorkeuren van het management van een organisatie, maar ook van de aard van de activiteiten en producten (‘outputs’). Als de outputs en andere resultaten bijvoorbeeld moeilijk te meten zijn, is results control (of output control, zoals Ou- chi dit noemt) in principe niet goed te gebruiken, zo gaf ook Ouchi (1979) al aan.

De meetbaarheid van output is, zoals in het voorgaande naar voren kwam, een van de aspecten die bepalen hoe de control kan plaatsvinden. Als het gaat om meetbare activiteiten en outputs, dan kan de control van een publieke of non-profit organisatie in principe gelijk zijn aan die van een private organisatie. Als de output moeilijk te meten is, zal – gezien wat auteurs als Ouchi en Merchant en Van der Stede naar voren brengen – in de publieke sector waarschijnlijk niet voor een sterke nadruk op output control gekozen kunnen worden (in de private sector kan dan in het algemeen nog wel gebruik worden gemaakt van een indirecte maatstaf van de productie, namelijk de ermee gegenereerde verkoopopbrengst of winst, maar in de publieke en non-profit sector ontbreekt, gezien de aard van de sector, zo’n omzet- of winstmaatstaf vaak). Als een gemeente in het kader van NPM besluit om voor bepaalde activiteiten of organisatie-eenheden de control te verschuiven van een sterke gerichtheid op inputs en processen naar het benadrukken van de output, dan heeft dit consequenties voor de te gebruiken prestatiebeoordeling. De verhoogde belangstelling voor outputs zoals die past binnen NPM, brengt een verschuiving mee in de te hanteren vormen van control, met name een verschuiving van action controls (en control op inputs) naar results controls (Merchant 1982, pp. 45-46; 1998, pp.27-35, 69-81).

Hofstede (1981) heeft zich specifiek met de control van activiteiten in de non-profit en publieke sector beziggehouden. Hij formuleert vier criteria/vragen die volgens hem van belang zijn bij de bepaling van de vorm van control waarvoor bij activiteiten in de publieke en non-profit sector wordt gekozen: 1 zijn de doelstellingen eenduidig; 2 zijn de ‘producten’

(outputs) goed meetbaar?; 3 zijn de effecten van interventies bekend?; 4 is de activiteit repeti- tief, dat wil zeggen, worden ze regelmatig herhaald? (Hofstede, 1981,pp.194-198). Het moge duidelijk zijn dat de management control eenvoudiger is als aan alle vier de criteria wordt voldaan. Hofstede heeft een typologiemodel met control vormen ontwikkeld waarbij hij tot zes te hanteren typen control komt: 1) routine control, 2) expert control, 3) trail-and-error, 4) intuïtieve control 5) judgement control en 6) politieke control. De eerste vier vormen van control van Hofstede zijn vergelijkbaar met de control methoden van Ouchi (1979) en Merchant

& Van der Stede (2007). Voor routine controls moeten de doelstellingen bijvoorbeeld duidelijk zijn en de output meetbaar (Hofstede 1981, pp.194-198). Aangezien de doelstellingen van organisaties en activiteiten in de non-profit en publieke sector niet altijd even duidelijk en goed meetbaar zijn, heeft Hofstede de judmental control en political control toegevoegd.

Judmental control is control die te gebruiken is als de outputs niet meetbaar zijn, maar de doelstellingen wel duidelijk zijn. Als er ook geen indirecte maatstaven beschikbaar zijn om de output te meten, wordt de control van de activiteit een kwestie van subjectieve beoordeling (‘judgment’). Wie de beoordeling doet is afhankelijk van de organisatiestructuur. Political control is er als onduidelijkheden over de doelstellingen bestaan (bijvoorbeeld in de top van de organisatie). Hierbij kunnen macht en verschillen in macht, onderhandelingsprocessen, specifieke belangen en tegenstrijdigheden een rol spelen. Political control aan de top van een organisatie kan overigens samengaan met andere vormen van control op andere niveaus binnen de organisatie (Hofstede, 1981, pp.197-198). De control typen van Hofstede zijn toepas-

(11)

S2455129 | L. Zwinderman 11 baar op activiteiten ‘in het algemeen’, dus zowel op activiteiten die plaatsvinden binnen de eigen organisatie, als op activiteiten van een uitbestedingrelatie.

Zoals in het voorgaande aan de orde kwam, is door onder andere Ouchi, Merchant en Van der Stede en Hofstede aangegeven dat er meerdere vormen van control gelijktijdig in een organisatie gehanteerd kunnen worden. In de praktijk is dat zelfs meestal het geval (zie ook Ouchi,1979, pp.843-844). Malmi & Brown (2008, p.292) duiden zo’n mix van controls aan als een ‘control package’. De typen control waar de nadruk op ligt, kunnen variëren, afhankelijk van bijvoorbeeld de meetbaarheid van de prestaties, maar ook van de voorkeuren van het management. Met NPM is de voorkeur verschoven in de richting van output control. NPM bepleit tamelijk algemeen een overgang van sturing op basis van inputs en processen naar sturing op outputs (Hood, 1995; zie ook Ter Bogt et al., 2015). Accountinggegevens zouden de betrokken partijen daarbij moeten voorzien van de voor de besluitvorming en verdere control noodzakelijke informatie. Het is echter de vraag of output control echt zo algemeen bruikbaar is, zo gaf Ouchi (1979) al aan voor organisaties in de profit sector.

2.4) Accounting information

NPM brengt met zich mee dat de control van uitbestede werkzaamheden meer gericht moet zijn op output en accountinginformatie in plaats van input en regelgeving (Hood, 1995, p.95).

Met de invoeren van NPM, (BBI) is er meer aandacht voor decentralisatie en de uitbesteding van activiteiten. Uitbesteding brengt ook nieuwe vormen van management control met zich mee en management control blijft niet langer binnen de grenzen van de organisatie nu er meer werkzaamheden worden uitbesteed (Otley, 1994, p.23). De organisatie zal vooraf aan het op- zetten van een samenwerking, deelneming of uitbesteding van werkzaamheden moeten na- gaan wat de impact is voor de administratie en informatie en er bewust van moeten zijn welke activiteiten horen binnen en buiten de eigen organisatie (Hopwood, 1996, p.590). Accounting information voorziet in financiële en niet financiële gegevens en informatie over de deelnemingen en de te nemen acties zowel intern als extern (Dekker, 2004, p.43; Gulati & Singh, 1998, pp.28-35). Hierdoor wordt de autonomie van het management beperkt en kunnen ze verantwoording afleggen over de gerealiseerde resultaten. Samenwerkingsverbanden waarin de overheid deelneemt zullen jaarlijks verantwoording moeten afleggen voor de ontvangen financiering vanuit de overheid (Laughlin, 1990, p.103). In een control omgeving is accounting bij deelneming direct toepasbaar om mogelijke negatieve invloeden te minimaliseren.

Accounting help om acties van de betrokken partijen te stimuleren, te beschermen of te be- perken (Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, p.270).

Belangen kunnen na verloop van tijd veranderen en een uitbestedingrelatie kan oppor- tunistisch en eigenbelang vertonen en tegen deze achtergrond fungeert accounting als be- scherming en om de belangen op elkaar af te stemmen. Accounting en control in uitbestedingrelaties zijn niet vanzelfsprekend. “Value for money”, is een belangrijk aspect geworden van overheid management en is een van de factoren die prestatiemeting in de overheid heeft gestimuleerd (Palmer, 1993, pp.31-36). Zowel vanuit de private en als de publieke sector kwam steeds meer belangstelling en interesse voor financiële als niet financiële prestatie indicatoren.

Kaplan & Norton (1992, 1996) gebruiken in de balance scorecard vier onderdelen voor prestatiemeting, financieel, klanttevredenheid, interne organisatie en innovatie en leren. Met de balance scorecard is de gekozen strategie door het management meetbaar geworden door de prestatie indicatoren. Uit het onderzoek van Palmer (1993) blijkt dat overheidsorganisaties, zich richten op eenvoudige meetbare prestaties dit in tegenstelling tot NPM dat gericht is op effectiviteit. Palmer (1993, p.33) merkt nog op dat prestatiemeting informatie meer impact heeft als beslissers bij de indicatoren worden betrokken. NPM richt zich op het vergroten van efficiëntie bij overheidsorganisaties door de output te vergelijken met de input (Pollitt, 2000, pp.191-192). Concrete en meetbare output kan de integratie bevorderen van financieel en prestatie management (Pollitt, 1999, p.18). Mintzberg (1972, pp.93-94) richt zich op informa-

(12)

S2455129 | L. Zwinderman 12 tie die managers wensen in verschillende situaties. Mintzberg maakt inzichtelijk dat de infor- matiebehoefte die managers nodig zijn kan verschillen en afhankelijk is van onder andere de taak onzekerheid, meetbaarheid van de output en duidelijkheid over doelen. Managers uit private ondernemingen maken minder gebruik van rapportages, maar meer van kwalitatieve en subjectieve informatie uit gesprekken, externe contacten en persoonlijke indrukken (Em- manuel et al 1991, pp.87-104; Ittner & Larcker 1998, pp. 227-228). Ter Bogt (2001, p.638) concludeerde in zijn onderzoek dat planning en control documenten in de Nederlandse gemeenten maar weinig informatie over output en prestatiemetingen bevatten en daarnaast dat de bestuurders niet of weinig gebruik maakten van de informatie uit planning en control documenten.

2.5) Vertrouwen

Formele controls dienen om de output, andere resultaten en het gedrag van medewerkers te monitoren en ze omvatten de doelstellingen, planning, begroting en rapportage en controle. In termen van Merchant & Van der Stede (2007) gaat het om de results en action controls. Naast de formele controls, zijn er informele controls (ook wel aangeduid als ‘social control’), waarbij het gaat om onder meer gedeelde normen, waarden en overtuigingen. De personnel en cultural controls van Merchant & Van der Stede (2007) worden wel gerekend tot de informele controls.

Merchant (1985, p.39) merkte al op dat bijna elk control systeem enige mate van vertrouwen vergt, zodat de individuen zo goed mogelijk zullen handelen in het belang van de organisatie. Zoals voorgaand al aan de orde kwam, blijkt uit onderzoek dat economische rati- onaliteit en accountinginformatie niet de enige relevante elementen zijn voor het sturen en de controle van een organisatie of samenwerkingsverband. Onderzoek in de private sector heeft aangetoond dat vertrouwen een belangrijk element is binnen netwerken van organisaties (zie bijvoorbeeld Nooteboom, 2002; Free, 2008). Ook uit onderzoek in de publieke sector door Cäker & Siverbo (2011, p.346) blijkt dat formele control afneemt als het vertrouwen toeneemt (zie ook Ter Bogt & Tillema, 2016, p.3). Uit andere onderzoeken, vooral in de private sector, blijkt dat het vertrouwen toeneemt als er op regelmatige basis informatie wordt uitgewisseld en er regelmatig contact is tussen de partijen (Free, 2008, p.633).

Cummings & Bromiley (1996, p.303) definiëren trust als het vertrouwen van een individu of groep dat een ander individu of groep zich inspant om de gemaakte afspraken na te komen, eerlijk is en geen misbruik maakt van bepaalde situaties. Vertrouwen wordt vaak ge- associeerd met relaties tussen organisaties; echter, in de praktijk is vertrouwen voornamelijk gekoppeld aan menselijk gedrag. Volgens Nooteboom (2002, p.8) kan vertrouwen zowel be- trekking hebben op mensen als op de organisatie waarin zij werken (omdat het na verloop van tijd als het ware kan ‘overgaan’ van individuen naar organisaties).

Trust is steeds meer erkend als een centraal mechanisme in de coördinatie van de verwachtingen, interacties en gedragingen binnen relaties in organisaties. Dit geldt volgens diverse auteurs niet alleen voor relaties binnen een organisatie, maar ook voor samenwerkingsverbanden van organisaties (zie bijvoorbeeld Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2000;

Das & Teng, 2001; Dekkker, 2004). Dit suggereert dat voor een doeltreffende control in een samenwerkingsverband een zekere mate van vertrouwen nodig is.

Bij uitbesteding van taken door de overheid zou vertrouwen in de praktijk ook een rol kunnen spelen, ook al bepleit NPM een op outputs gebaseerde control. Bijvoorbeeld voor de taken die een overheidsorganisatie moet verrichten, geldt regelmatig dat bij kleinere organisaties de benodigde kennis of mensen niet voorhanden zijn om de werkzaamheden zelfstandig uit te voeren. De overheidsorganisatie heeft wel de financiële middelen om de doelstellingen te bereiken, echter niet de kennis of mankracht. Om toch de gewenste doelstellingen of maatschappelijke effecten te bereiken, kan een overheidsorganisatie daarom een duurzame relatie aangaan met een derde partij die wel beschikt over de mensen en kennis. In hoeverre die

(13)

S2455129 | L. Zwinderman 13 overheidsorganisatie zo’n uitbestedingsrelatie uitsluitend op basis van accountinginformatie kan sturen en controleren, is onduidelijk. Immers, als onvoldoende kennis of capaciteit beschikbaar is om de werkzaamheden zelf uit te voeren, staat niet vast dat die kennis en capaciteit wel toereikend zijn om te komen tot ‘geheel sluitende’, op outputs gerichte contracten, prestatie-afspraken en controles. Om toch tot een goede control te komen van zo’n samenwerkingsverband of uitbesteding, kan trust in combinatie met accountinginformatie een rol spelen.

Vryza & Fryxell (1997) vonden in hun onderzoek dat vertrouwen controlemechanismen doeltreffender maakt. Immers, vertrouwen verlaagt het niveau van weerstand en brengt harmonie in de samenwerkingsrelatie (Das & Teng, 2001). Bij een gebrek aan vertrouwen in een samenwerkingsrelatie kan de controlerende partij gaan twijfelen aan de motivatie en des- kundigheid van de partners en dat kan de onderlinge relatie bemoeilijken.

Bij het uitbesteden door een provincie van bepaalde werkzaamheden, blijft de provincie er veelal voor verantwoordelijk (omdat de taken door het rijk aan de provincie zijn opge- legd, of op z’n minst omdat er provinciaal geld mee gemoeid is). De provincie zal dan ook bepaalde afspraken maken en eisen stellen en externe partners zullen zich moeten houden aan de door de provincie gestelde regels en voorwaarden. Door formele control, accountinginformatie en monitoren kan periodiek de voortgang worden gevolgd en bij afwijkingen ten op- zichte van de doelen, kan de provincie bijsturen. Echter, in een samenwerkingsverband kan en wil men niet altijd alleen maar sturen en beheersen op basis van formele control. Het sturen via alleen formele control wordt bijvoorbeeld bemoeilijkt als de doelstellingen breed en/of niet helder zijn en/of de output moeilijk meetbaar is, zoals vaak in de publieke sector en ook bij samenwerkingsverbanden en uitbestedingen door een overheidsorganisatie het geval is.

Als de prestaties moeilijk meetbaar zijn, kan de rol van vertrouwen in de controle van het samenwerkingsverband toenemen (Ter Bogt et al, 2015). Ook afgezien daarvan, kan het echter voordeliger zijn om niet alles vast te hoeven leggen in gedetailleerde contracten prestatie- afspraken, omdat het opstellen en regelmatig goed monitoren ervan kostbaar kan zijn.

Vertrouwen in een relatie ontwikkelt zich in loop van tijd, door het proces van leren en aanpassen en het bevorderen van elkaars belangen (Johanson & Mattsson, 1987). Een bepaalde mate van vertrouwen is essentieel in relaties tussen ondernemingen (Birnberg, 1998). Das

& Teng (2001) stellen dat vertrouwen effectief als het gaat om het verminderen van opportu- nistisch gedrag en het beter integreren van partners. Tevens leidt het volgens hen tot een vermindering van formele contacten (en de daaraan verbonden kosten).

Sako (1992, p.30) noemt drie verschillende soorten trust die in samenwerkingsorganisaties kunnen voorkomen, te weten 1) goodwill trust, 2) competence trust en 3) contractual trust. Er zijn verschillende (andere) categorieën van trust te onderscheiden, maar als het gaat om trust in de context van samenwerkingsverbanden (strategic alliances), dan zijn volgens Sako (1992, p.37) de genoemde competence, goodwill en contractual trust relevant. Goodwill trust gaat over goede bedoelingen, goede trouw en integriteit. Goodwill trust gaat over de intentie om de samenwerking goed te laten verlopen, zodat de partijen zich minder hoeven te richten op de mogelijke problemen. Goodwill trust gaat verder dan puur het uitvoeren van wat is afgesproken; een partij onderneemt bijvoorbeeld zo nodig ook op eigen initiatief bepaalde stappen, waar ze weet dat die voor de andere partij van belang zijn. Competence trust is vertrouwen dat is gebaseerd op de middelen en mogelijkheden van een organisatie, het vertrouwen dat een organisatie de zaken ‘aan kan’. Het gaat dan om bijvoorbeeld vertrouwen in de beschikbaar- heid van kapitaal, arbeidskrachten, marktaandeel, technologie en de bekwaamheid en deskun- digheid, om de samenwerking een succes te laten zijn. Contractual trust gaat over eerlijkheid en het ‘netjes nakomen’ van het contract en wat daarin is afgesproken. Het doet er daarbij in principe niet toe of bepaalde afspraken op papier staan, of alleen mondeling zijn overeenge- komen.

(14)

S2455129 | L. Zwinderman 14 Uit het bovenstaande komt naar voren dat diverse auteurs hebben aangegeven dat, gebaseerd op onderzoek in vooral de private sector, trust belangrijk is in een samenwerkingsverband en een belangrijke aanvulling kan zijn op de formele control. Dit zou, zoals gezegd, ook het geval kunnen zijn in de publieke sector, ondanks het pleidooi van NPM voor een nadruk op output control.

2.6) Relatie Control & Trust & Accounting informatie

Naast onderzoeken die zich richten op trust in samenwerkingsverbanden, zijn er diverse onderzoeken die ingaan op de relatie tussen vertrouwen en control en accounting informatie en control. Control en vertrouwen kunnen de onzekerheden en gedragsrisico’s in een samenwerkingsverband verminderen (Dekker, 2004, Langfield-Smith & Smith 2003, Tomkins 2001, Van der Meer-Kooistra & Vosselman, 2000). De vraag is nu of trust (en eventueel andere vormen van informele control) en accounting informatie (en eventuele andere formele controls), een geschikt ‘control package’ kunnen vormen, of misschien soms noodgedwongen moeten vormen (omdat bijvoorbeeld de outputs moeilijk goed te meten zijn), om de control van een samenwerkingsverband goed inhoud te geven (en zo uiteindelijk de doelstellingen van het samenwerkingsverband te realiseren).

De taakkenmerken van de uitbesteding bepalen in principe mede welke control- strategie passend is. Belangrijk voor de control-strategie zijn bijvoorbeeld de uit te voeren taken, de herhaalbaarheid van de taak, de kosten van sturing en controle en de eventuele be- schikbaarheid van sociale control als alternatief voor control op basis van prestatie-afspraken en prestatie-evaluatie (Eisenhardt, 1985, p.136). Ouchi (1979) wijst hiernaast op de meetbaarheid van de output en het inzicht in het transformatieproces, terwijl Hofstede (1981) wijst op onder meer de duidelijkheid van de doelen. Uiteenlopende factoren, waaronder diverse taakkenmerken, kunnen dus een rol spelen bij de keuze van een geschikte control vorm.

Er zijn verschillende onderzoeken gedaan naar control en vertrouwen en de uitkomsten ervan lopen uiteen. Sommige onderzoekers zijn van mening dat vertrouwen, sturing en controle gelijktijdig aan de orde kunnen zijn (Das & Teng,1998), terwijl anderen van mening zijn dat controlemechanismen een negatieve invloed hebben op het vertrouwen (Lorange & Roos, 1992). Control en trust zijn twee afzonderlijke concepten, maar ze kunnen elkaar ook vervangen of aanvullen, aldus Dekker (2004, p.33). Bij aanvulling versterken trust en control elkaar.

In tegenstelling tot de control zoals die wordt voorgesteld binnen NPM, die uitgaat van distrust (Bouckaert, 2012, p.99), waardoor dus altijd veel control nodig zou zijn, stelt Dekker (2004) in zijn onderzoek (in de private sector) vast dat vertrouwen en control gerelateerd zijn aan elkaar, dat wil zeggen, als er meer vertrouwen is in een relatie, dan is er minder control nodig. Waar Dekker stelt dat vertrouwen en control elkaar aanvullen, beschouwen Noote- boom et al, (1997, p.308) vertrouwen als instrument van beheersing, dus als een vorm van control. In het onderzoek van Vosselman & Van der Meer-Kooistra (2009, p.268) vervangen trust en control elkaar juist in complexe deelnemingen waar veel onzekerheid heerst. Free (2008, p.635) merkt in zijn onderzoek overigens op dat het vertrouwen ook niet moet worden geïdealiseerd in samenwerkingsverbanden; achter ogenschijnlijke betrouwbaarheid en vertrouwen kunnen altijd elementen van opportunisme en machtsongelijkheid schuil gaan. Uit het onderzoek van Dekker (2003, p.3) komt naar voren dat als het vertrouwen groeit (en vooral als er veel goodwill trust is), er minder behoefte is aan formele control en accountinginformatie. Emsley & Kidon (2007, pp.853-855) onderzochten de relatie tussen control informatie en trust. Uit hun onderzoek komt naar voren dat control informatie het vertrouwen wel beïn- vloedt, maar die invloed kan zowel negatief als positief zijn. Accounting informatie kan een basis zijn voor control en kan gebruikt worden voor het beheersen en sturen van een samenwerkingsverband. Accounting kan ook worden gebruikt om de partners in een horizontale relatie te voorzien van economische gegevens en kan zo een belangrijke bron zijn voor communicatie tussen de partners (Kurunmaki et al, 2001, p.4). Als de prestaties moeilijk defini-

(15)

S2455129 | L. Zwinderman 15 eerbaar zijn, dan is controle op basis van accounting informatie gecompliceerd (Ter Bogt et al., 2015). Financiële transparantie en het delen van accountinggegeven met een partner, kan de vertrouwensband verbeteren (Seal & Vincent-Jones, 1997, pp.407-412).

Uit het voorgaande komt naar voren dat, zeker in de private sector, accountinginformatie en trust een grote rol spelen bij de control tussen organisaties en van samenwerkingsverbanden tussen organisaties (Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, pp.279-281).

Alle samenwerkingsverbanden bevatten vormen van risico’s, en sturing en controle, accountinginformatie en trust moeten moet leiden tot vermindering van het risico (zoals het risico van het onvoldoende realiseren van de afgesproken prestaties en daarmee de doelen van de overheid). Relationele risico gaat over het niet kunnen voldoen aan elkaars verwachtingen in een samenwerkingsverband (Nooteboom, 2004).

Veel onderzoek naar control, trust en accounting informatie is gedaan bij private ondernemingen, zo kwam in het voorgaande naar voren. Het is interessant om te onderzoeken of de bevindingen uit eerdere onderzoeken in vooral de private sector, ook te herkennen zijn in de publieke sector en dan specifiek in het onderzoek van twee uitbestedingrelaties van de provincie Overijssel, te weten Stichting Groen Gas en het Shared Service Center.

2.7) Onderzoeksvragen

In hoofdstuk 1, de Inleiding, is reeds de hoofdvraag voor het onderzoek geformuleerd:

In hoeverre spelen accountinginformatie en vertrouwen een rol bij de control van door de provincie aan externe organisatie uitbestede taken.

Uit de in het voorgaande gepresenteerde literatuurverkenning blijkt dat bij samenwerkingsverbanden van (vooral) op winst gerichte bedrijven, trust en accountinginformatie ook een rol kunnen spelen bij het sturen en beheersen van de aangegane samenwerkingsverbanden. In de non-profit en publieke sector is nog weinig onderzoek gedaan op dit gebied. In vergelijking tot de profit sector, waar uiteindelijk vaak de winst nog gehanteerd kan worden als een indirecte maatstaf van de outputs en de resultaten, kan met name de meetbaarheid van outputs in de publieke sector regelmatig problematischer zijn. Omdat in de publieke sector, waaronder de provincies in Nederland, de te realiseren doelstellingen en outputs in diverse gevallen niet of niet goed meetbaar zijn (zie ook Ter Bogt et al., 2015), moet hier niet alleen worden gekeken naar outputs, maar ook naar aanvullende en/of vervangende manieren van sturen en beheersen van de samenwerkingsverbanden. Het kan dus nodig zijn om bij de control van uitbestedingen door organisaties in de publieke sector verder te kijken dan alleen het sturen en beheersen op resultaatgerichtheid en sturing op output, zoals NPM voorstaat.

De literatuurverkenning biedt diverse aanknopingspunten voor het empirisch onderzoek. Deze verkenning zal dan ook de leidraad zijn voor het uit te voeren praktijkonderzoek bij de provincie Overijssel. Met het praktijkonderzoek willen we een antwoord geven op de hoofdvraag. De antwoorden op de onderstaande deelvragen, die voortvloeien uit de literatuurverkenning, moeten uiteindelijk leiden tot beantwoording van de hoofdvraag.

(16)

S2455129 | L. Zwinderman 16 1) In hoeverre spelen de te realiseren doelstellingen een rol bij de provincie als het gaat om de

control van de uitbestedingsrelatie; worden de doelstellingen ‘vertaald’ in concrete en meetbare outputs? In hoeverre verschilt dit als het gaat om goed dan wel minder goed meetbare outputs en verdere prestaties ?

2) In hoeverre is de control van de uitbestedingsrelatie door de provincie gebaseerd op concrete gegevens over outputs? Welke vormen van control krijgen veel nadruk in het sturen en beheersen van de uitbestedingsrelatie door de provincie?

3) Welke rol speelt de accountinginformatie, en vooral de outputinformatie daarin, bij de provincie als het gaat om de control van de uitbestedingsrelatie ? Zijn de door de externe partners opgestelde accountingdocumenten vooral financieel van aard, of bevatten ze ook veel concrete outputinformatie?

4) Welke rol speelt trust bij de control van de uitbestedingsrelatie door de provincie?

5) Is er een relatie tussen enerzijds de meetbaarheid van output (en eventuele verdere aan de outputs gerelateerde prestatie-informatie) en anderzijds de rol van trust en accountinginformatie bij de control door de provincie van een uitbestedingsrelatie ?

De hierboven opgestelde deelvragen zijn samengesteld op basis van de belangrijkste aandachtspunten die naar voren kwamen in de literatuurverkenning. De deelvragen zijn voor het empirisch onderzoek verder onderverdeeld in diverse interviewvragen. Op deze manier dien- den de hoofdvraag en de deelvragen als basis voor het verrichte praktijkonderzoek.

In het volgende hoofdstuk worden nu eerst de in de praktijk te onderzoeken uitbestedingsrelaties geïntroduceerd. Daarnaast wordt de gehanteerde onderzoeksmethode kort toegelicht.

(17)

3) Onderzoeksobjecten en onderzoeksmethode

In het kader van het empirisch onderzoek zijn twee cases onderzocht. In hoofdstuk 3 worden eerst de twee onderzoeksobjecten voor dit onderzoek nader toegelicht. Daarna wordt ingegaan op de gehanteerde onderzoeksmethode.

3.1) Gemeenschappelijke regeling Shared Service Center bedrijfsvoering

Het Hoofdlijnenakkoord dat met enkele partners uit de publieke sector werd gesloten over het gezamelijke Shared Service Center bedrijfsvoering (SSC), stelt dat er efficiënter en effectiever kan en moet worden (samen) gewerkt. Voor het realiseren van maatschappelijke opgaven hebben overheden (rijk, provincie, gemeenten en waterschappen) elkaar nodig. Soms kan het van belang zijn hierbij ook andere semi-publieke en/ of private partners te betrekken. In alle gevallen zal, aldus het akkoord, binnen de kaders van ons democratisch bestel moeten worden gezocht naar de meest effectieve en efficiënte vorm van samenwerken om de doelstelling te realiseren. Het doel van deze gemeenschappelijke regeling is om door middel van samenwerking op bedrijfsvoerings-gebieden kwaliteits-, schaal- en efficiëntievoordelen te behalen waardoor de erbij betrokken partnerorganisaties beter in staat zijn zich te focussen op hun kerntaken

De gemeenten Zwolle en Kampen en de provincie Overijssel werken in het SSC samen op drie bedrijfsvoeringsgebieden,te weten inkoop en contractmanagement,ict-beheer en personeels- en salarisadministratie. De klanten van het SSC zijn de medewerkers van de drie part- nerorgansaties; de gemeente Zwolle, Kampen en de provincie Overijssel. Eventuele vragen over bijvoorbeeld ten aanzien van loonbetaling, bij inkooptrajecten of bij ict, komen binnen bij de frontoffice van het SSC en deze gaat hiermee aan de slag of zet de vragen door aan de backoffice van het SSC. Aan het hoofd van het SSC staat de eenheidsmanager. Deze is inte- graal verantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de organisatie en voor de dienstverlening richting de partnerorganisaties. Het SSC bestaat uit drie afdelingen, voor de domeinen ict, inkoop & aanbesteding en personeels- en salarisadministratie. In 2015 bestaat het SSC uit bijna 85 fte, met een verdeling naar adminstratie 16,05 fte, inkoop en contractbeheer 10,05 fte, ict 53,90 fte, management 4,72 fte. De exploitatie (begroot) van het SSC bedroeg over 2015 12,31 miljoen. Het merendeel hiervan bestaat uit personeelskosten € 5,53 miljoen en kosten voor ict-voorzieningen € 4,80 miljoen. De samenwerking heeft de juridische vorm van een gemeenschappelijke regeling. Er is gekozen voor een centrumregeling onder de Wet Ge- meenschappelijke regeling, waarbij de gemeente Zwolle als centrumgemeente fungeert.

Het SSC Bedrijfsvoering vormt een onderdeel van de gemeente Zwolle en het bestuur van het SSC is ondergebracht bij het bestuur van de gemeente Zwolle. Het collectieve opdrachtgever- schap wordt in nauwe samenwerking door de deelnemers ingevuld door een ingesteld secreta- rissenberaad en desgewenst wordt ook bestuurlijk overleg tussen de betrokken portefeuillehouders belegd. Het dienstverleningshandvest omvat afspraken over onder andere de wijze van financiering van het SSC, kwaliteitscriteria en uitvoeringskaders.

3.2) Stichting Groen Gas

De Stichting Groen Gas Nederland is in 2011 gestart om de groen gas-productie in Nederland te versnellen. Het doel van de stichting is de biogas- en groengasmarkt aan te jagen wat betreft de productie- en de afzetkant, door praktijkkennis te verzamelen en gericht te verspreiden naar ondernemers en overheden, en door innovaties en beleid te sturen en knelpunten op te lossen. De provincie Overijssel is een van de bij deze stichting betrokken partijen. Het doel van de stichting sluit uitstekend aan bij de doelstellingen van de provincie Overijssel om tot 2020 het aandeel nieuwe energie te laten stijgen tot 20% (Programma Nieuwe Energie Over- ijssel). In 2014 heeft de stichting een verzoek ingediend om de looptijd van de stichting te

(18)

S2455129 | L. Zwinderman 18 verlengen tot eind 2016 en om uitbreiding van haar werkpakket met het samenwerkingspro- ject Groen Gas in de Mobiliteit, om op deze manier de afzetkant in de mobiliteit te ondersteu- nen. De werkzaamheden voor het onderdeel productie van de stichting zijn landsbreed per jaar begroot op totaal € 600.000,- en het project Groen Gas in de Mobiliteit is begroot op € 300.000,-. Voor de jaren 2015 en 2016 is het werkpakket nu in totaal begroot op € 1.800.000.

De oorspronkelijke doelstelling van de stichting om de groengasproductie te helpen verhogen tot 300 miljoen kubieke meter groengas, is in 2014 niet gehaald. Twee belangrijke oorzaken zijn de gestegen biomassaprijzen en de lastige financiering van bio-energieprojecten. Ondanks de knelpunten waarmee de biogasbranche te kampen heeft, zal het productievolume de komende jaren gaan groeien, zo is de verwachting. Centraal in het programma van de stichting staan voor de komende twee jaren de realisatie van projecten op het gebied van kleinschalige en grootschalige mestvergisting, vergisting van bermgras, groen gas in de mobiliteit en de communicatie van groen gas. Naast het blijven stimuleren van de productiekant, zal een deel van de activiteiten nu ingezet worden voor het stimuleren van de afzet van groen gas in de transportsector. Naast de concrete (pilot)projecten, ondersteunt de provincie de activiteiten van de stichting op het gebied van de ontwikkeling van groengasproductie door kennisuitwis- seling. Hierdoor kunnen de ervaringen die met de ontwikkeling van Groen Gas opgedaan worden, worden gedeeld. Dit om te voorkomen dat op verschillende plekken binnen Overijs- sel en Nederland het wiel opnieuw uitgevonden moet worden.

3.3) Provincie Overijssel

De provincie Overijssel is een van de twaalf Nederlandse provincies en ligt in het Oosten van Nederland, met als hoofdstad Zwolle. De provincie is onderverdeeld in 25 gemeenten, en bestaat uit een oppervlakte van ruim 3.420 km2 waarop ruim 1.142.000 mensen wonen. Als bestuurslaag staat de provincie tussen het Rijk en de gemeenten in. Na de provinciale verkie- zingen van 18 maart 2015, bestaat de provinciale staten (algemeen bestuur van de provincie) uit 47 leden. Het dagelijks bestuur is het college van Gedeputeerde Staten. De Commissaris van de Koning, Ank Bijleveld (CDA), is voorzitter van het college. Het college bestaat uit 5 gedeputeerden, CDA 2, CU 1, D66 1 en VVD 1.

Overheden werken met elkaar samen op veel terreinen. Dat gaat meestal om taken die ze gezamenlijk effectiever of efficiënter kunnen uitvoeren. Soms is samenwerking wettelijk voor- geschreven, zoals bij de veiligheidsregio’s en de regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s). Maar meestal is de samenwerking vrijwillig, bijvoorbeeld bij afvalverwerking, een gezamenlijke sociale dienst, of belastingsamenwerking.

Een Gemeenschappelijke Regeling (GR) is volgens de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) een publiekrechtelijke overeenkomst tussen bestuursorganen op grond van de Wet gemeenschappelijk regelingen. GR’s hebben, net als stichtingen, geen aandelenkapitaal. Zij hebben wel een bestuur en er worden financiële middelen ter beschikking gesteld. In Neder- land wordt door gemeenten en andere overheden veel samengewerkt in de vorm van GR’s en soms ook via stichtingen.

De meest voorkomende juridische vorm binnen de WGR is een openbaar lichaam. Andere vormen in de WGR zijn het gemeenschappelijk orgaan, de centrumgemeente of de regeling zonder meer. Van deze vormen heeft alleen het openbaar lichaam rechtspersoonlijkheid. Zo’n organisatie kan mensen in dienst hebben, contracten sluiten of een stichting oprichten. De verdere vormgeving staat geheel vrij. De afspraak kan zijn dat de portefeuillehouders in elke gemeente of provincie de raad of de staten informeren. Er kunnen afspraken gemaakt worden met de gedeputeerde staten van de provincie over hoe de voortgang wordt gerapporteerd, bijvoorbeeld in commissievergaderingen. Het beleid, dat wordt uitgevoerd via gemeenschappe-

(19)

S2455129 | L. Zwinderman 19 lijke regelingen, is dan beter zichtbaar in de jaarstukken van de desbetreffende overheid dan alleen in de paragraaf verbonden partijen van de programmabegroting en -jaarrekening. Ook collectieve informatievoorziening is mogelijk, bijvoorbeeld met (start)notities, voortgangs- rapportages, informatieavonden. Dit kan al in de oprichtingsstukken van de gemeenschappelijke regeling vastgelegd worden.

3.4) Methodologie

In het voorliggende rapport komen via beschrijvend en verkennend case-onderzoek in het bijzonder enkele uitbestedingen door de provincie Overijssel aan de orde. Het onderzoek is er in eerste instantie op gericht om literatuur op het gebied van accounting, trust en control te analyseren en op basis hiervan aandachtspunten voor het empirisch onderzoek en onderzoeksvragen te formuleren. In het voorgaande kwam dit aan de orde. De rol van accountingdocumenten en trust in de controlerelatie is in dit verband een belangrijk aandachtspunt. Het praktijkonderzoek zal zich nu, behalve op interviews met verschillende bij de uitbestedingen betrokken personen, ook richten op de aanwezigheid en inhoud van bijvoorbeeld contracten, beleidsnota’s, en planning en control documenten. Er zal eveneens gekeken worden naar het financieel belang (en de rapportage daarover) dat de provincie Overijssel heeft in de verbonden partijen, dat wil zeggen de twee onderzochte uitbestedingsrelaties, gemeenschappelijke regeling Shared Service Center Bedrijfsvoering en Stichting Groen Gas.

Er is voor gekozen om het onderzoek uit te voeren in de vorm van case-onderzoek. In zijn algemeenheid kan case-onderzoek een zelfstandig ‘eindproduct’ opleveren, maar case- onderzoek kan eveneens een eerste fase zijn in een ‘mixed method’ aanpak, waarbij dan in een volgende fase ook kwantitatief onderzoek (bijvoorbeeld een enquête binnen de case- or- ganisaties) plaatsvindt. Tashakkori & Creswell (2007, p.4) definiëren mixed method onderzoek als onderzoek waarin de onderzoeker gegevens verzamelt en analyseert, de resultaten integreert en conclusies trekt met behulp van zowel kwalitatieve als kwantitatieve benaderin- gen. Yin (2006) merkt op dat de integratie van kwantitatieve en kwalitatieve aspecten van mixed method onderzoeken op vele manieren kan plaatsvinden. Mixed method onderzoek is algemeen aanvaard in diverse disciplines van de sociale wetenschap als een aparte onderzoeksstrategie (Denscombe, 2008; Hall &Howard, 2008). In het kader van het voorliggende onderzoek was het niet haalbaar om een mixed method onderzoek uit te voeren; de voor het onderzoek beschikbare tijd was daarvoor ontoereikend. In een volgende stadium van onderzoek zou er echter voor gekozen kunnen worden om alsnog te komen tot breder onderbouwde (en misschien zelfs statistisch significante) uitkomsten. Dat zou bijvoorbeeld kunnen via een enquête onder een groter aantal personen binnen de drie nu onderzochte organisaties (provincie Overijssel en de twee uitbestedingsrelaties). Die gegevens zouden dan gecombineerd kunnen worden met de nu via interviews en documenten verkregen informatie.

De case study is een onderzoeksstrategie die gericht is op het verwerven van inzicht in de dynamiek binnen enkele instellingen. Enkele organisaties worden tamelijk diepgaand onderzocht om zo een beeld te krijgen van wat er speelt in de desbetreffende organisaties. Case studies zijn vaak een combinatie van dataverzamelingsmethoden zoals het verwerven van informatie via archieven, interviews, vragenlijsten en observaties. De uitkomsten zijn dan kwalitatief (woorden), kwantitatief (aantallen), of een combinatie van beide. Case studies kunnen worden gebruikt om verschillende doelstellingen te bereiken, bijvoorbeeld om een beschrijving te geven van een bepaald type probleem in een organisatie (descriptief onderzoek) en/of het probleem te verkennen (verkennend onderzoek), maar ook om theorie te gene- reren of de theorie te testen (Eisenhardt, 1989, pp.534-535). Een case studie kan worden be- schouwd als een ‘indringende’ bestudering van één of enkele gevallen, met de bedoeling om daaraan voor die cases geldende conclusies te verbinden (De Leeuw, 2005, p.96). In een later

(20)

S2455129 | L. Zwinderman 20 stadium kan eventueel worden gestreefd, bijvoorbeeld via enquête-onderzoek (een survey), naar meer algemeen geldende conclusies , dus generalisatie, waarbij de uitkomsten van het case-onderzoek dan een basis kunnen leggen. De uitkomsten van het case-onderzoek kunnen bijvoorbeeld, samen met de literatuur, leiden tot de formulering van de vragen in zo’n enquê- te-onderzoek.

Kwalitatief (case) onderzoek kan dus zinvol zijn om een probleem/vraagstuk diepgaand te doorgronden. Via interviews en documenten kan een beeld worden verkregen van wat er echt speelt in de organisatie. De onderzoeker moet echter zelf richting geven aan het onderzoek, want kwalitatief onderzoek kan veel verschillende vormen aannemen (Humphrey, 2004, pp.70-71). Zoals al werd vermeld, gaat het in het voor dit onderzoeksrapport verrichte onderzoek om beschrijvend en verklarend case-onderzoek. Dit type onderzoek is hier goed te gebruiken, omdat er nog relatief weinig bekend is over het specifieke probleemgebied, de control van uitbestedingsrelaties in de publieke sector in Nederland. Men zou kunnen aanvoeren dat de output van dit type onderzoek de ontwikkeling van nieuwe theorie is, of althans de ver- dieping van bestaande theorie. Zo bezien, wordt de bijdrage van het verrichte case-onderzoek bepaald door het verschil tussen de theoretische inzichten die als uitgangspunt werden geno- men aan het begin van het onderzoeksproces, en de bevindingen en inzichten zoals die worden vastgesteld door middel van de conclusies die worden verbonden aan het empirisch onderzoek (Berry & Otley, 2001, p.236).

Via verschillende vormen van onderzoek en door verschillende typen data te gebruiken, kan worden gekomen tot ‘triangulatie’ (Campbell & Fiske,1959). Triangulatie betekent dus dat gebruik wordt gemaakt van meerdere typen data of meer dan een onderzoeksmethode (het gebruik van bijvoorbeeld meerdere kwantitatieve of meerdere kwalitatieve elementen), als onderdeel van de validatiestrategie. In deze eerste fase beperkt de triangulation zich tot het gebruik van interviews en documenten binnen de case-organisaties. In het geval van het voorliggende onderzoek is sprake van een vorm van triangulatie door het gebruik van informatie uit interviews en informatie uit schriftelijke documenten en rapportages.

Het doel van dit onderzoek is om een bijdrage te leveren aan de kennis over factoren die van (mogelijke) invloed zijn bij de control van uitbestedingrelaties in de publieke sector en met name op de rol van accounting en trust daarbij. Op dit gebied is er tot nu toe weinig onderzoek gedaan, zeker als het gaat om decentrale overheden in Nederland. Het onderzoek is echter ten dele ook een aanvulling op en sluit aan bij eerder onderzoek naar, onder meer, de rol van accountinginformatie en trust bij de control van uitbestedingrelaties in specifiek de thea- tersector in Nederland van Ter Bogt & Tillema (2016) en onderzoek van Cӓker & Siverbo (2011) die zich specifiek richtten op afvalinzameling in Zweden. De wetenschappelijke bijdrage van dit beschrijvende en verkennende onderzoek is dat het een aanvulling is op het vrij beperkte empirisch onderzoek dat tot nu toe is verricht op dit gebied en dat het thema’s kan aandragen voor verder onderzoek. Daarnaast kan het onderzoek, in praktische zin, suggesties opleveren voor het versterken van de controlerelatie tussen de provincie Overijssel en de twee onderzochte externe relaties.

Er is tot nu toe niet veel onderzoek gedaan naar uitbestedingrelaties bij een provincie in Ne- derland en naar de vraag hoe een provincie de aan externe organisaties uitbestede taken in de praktijk stuurt en beheerst en dat op een goede manier kan doen. In het kader van het nu verrichte onderzoek hebben interviews plaatsgevonden met verantwoordelijke en beslissende functionarissen van zowel de provincie Overijssel, als van de twee uitbestedingsrelaties die zijn onderzocht. In bijlage 3 wordt een kort overzicht gegeven van de van de geïnterviewde personen. De interviews waren semi-gestructureerd van opzet, wat betekent dat bij elk inter-

(21)

S2455129 | L. Zwinderman 21 view een ‘vaste’ basisvragenlijst werd gehanteerd, maar dat er ook ruimte was voor de geïn- terviewde om zelf andere thema’s aan de orde te stellen. De semi-gestructureerde interviews met de betrokken personen vonden plaats op basis van een tevoren aan de hand van de thema’s uit de literatuurverkenning opgestelde vragenlijst (zie bijlage 2 voor de algemene vragenlijst, die in hoofdlijn de vragen weergeeft die in de interviews aan de orde kwamen). De interviews, die plaatsvonden in februari 2016, werden met toestemming van de betrokkenen opgenomen en uitgewerkt in de vorm van een interviewverslag. Het concept-interview verslag werd ter beoordeling voorgelegd aan de geïnterviewde persoon en na verwerking van eventuele commentaar werd vervolgens het definitieve interviewverslag vastgesteld, dat een belangrijke basis vormt voor de verderop gepresenteerde bevindingen. Behalve via de interviews, werd ook informatie betreffende de onderzochte cases verkregen via diverse schriftelijke documenten (accountingrapportages, beleidsstukken, notities, etc.). De diverse via de interviews en schriftelijke bronnen verkregen gegevens (die op verzoek ter inzage beschikbaar zijn bij de onderzoeker), vormen de basis voor de in het volgende hoofdstuk gepresenteerde beschrijving en analyse van de twee onderzochte uitbestedingsrelaties.

(22)

4) Uitkomsten empirisch onderzoek

In hoofdstuk 4 worden de resultaten gepresenteerd van de gehouden interviews en de bestu- deerde documenten zoals, jaarverslag, gemeenschappelijke rekening SSC, deelname en uitbreiding Stichting Groen Gas, deelnemingenbeleid Overijssel, governance verbonden partijen, coalitieakkoord 2015-2019. In dit hoofdstuk zal achtereenvolgens worden ingegaan op de beleidsdoelstellingen en prestatieafspraken, de meetbaarheid van de prestaties, de rol van control, de belangrijkheid van accountingdocumenten en de rol van vertrouwen in de uitbestedingsrelatie. Door het uitwerken van de gehouden interviews en analyse van de ontvangen documenten zullen de deelvragen en de hoofdvraag van dit onderzoek kunnen worden beant- woord in hoofdstuk 5. Voor de duidelijkheid: onderstaand worden steeds eerst de bevindingen voor de case Stichting Groen Gas besproken en daarna die voor de case Shared Service Cen- ter (SSC). Verder wordt opgemerkt dat onderstaand de citaten van de geïnterviewden steeds cursief worden weergegeven.

4.1) Beleidsdoelstellingen en prestatie afspraken

Met de uitbesteding van taken zijn de verantwoordelijkheden van de provincie niet verdwenen. De provincie wil via de externe partij haar beleidsdoelstellingen realiseren. Daarom zal de provincie bij uitbesteding op de hoogte willen blijven van hoe het staat met de uitvoering van de taken en met (de bijdrage aan) het realiseren van de provinciale doelstellingen. Daar- naast heeft de provincie belang bij de sturing en beheersing van de externe partij, omdat met het uitbesteden van activiteiten aan externe partijen publiek geld is gemoeid (waarvoor de provincie zich moet verantwoorden).

De provinciale doelstellingen op het gebied van alternatieve energie zijn het vergroten van het aandeel hernieuwbare energie tot minimaal 20% van het totale energie verbruik in 2020. Deze doelstellingen zijn in vrij algemene zin geformuleerd in de jaarlijkse begroting van de provincie. De activiteiten van de Stichting Groen Gas moeten worden bezien tegen deze algemene energiedoelstelling van de provincie. Een klein deel van het programma hernieuwbare energie van de provincie is namelijk ondergebracht bij de Stichting, omdat het de provincie helpt om haar doelstellingen op het gebied van hernieuwbare energie te realiseren. Met de Stichting heeft de provincie zelf geen concrete en meetbare afspraken gemaakt; het komt er echter op neer dat de provincie de doelstellingen van de Stichting ondersteunt voor wat betreft onder andere de productie en afzet van groen gas en monomestvergisting. De jaarlijkse werkplannen worden in gezamenlijkheid afgesproken met de andere founders (provincie Friesland, Gelder- land, Overijssel, Netbeheer Nederland, Gasunie, GasTerra, gemeente Leeuwarden, Eneco en Essent).

Volgens ambtenaar P,”zijn vanaf de oprichting van de Stichting de afspraken met de Stichting niet specifiek benoemd. Wel is in het besluit van deelname van de provincie opge- nomen waarom we founder van de Stichting zijn geworden en wat wij willen waar de stichting zich op gaat richten”. De link tussen de prestaties van de Stichting en de provinciale beleids- doelen is vrij globaal in het werkplan van de Stichting beschreven; op deze manier wordt aangeduid hoe de intenties en activiteiten van de Stichting kunnen bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen van de diverse bij de Stichting betrokken partijen. Het oorspronkelijke doel van de Stichting was om de productie van groen gas te bevorderen en om kennis te ver- garen en deze te verspreiden. Daarnaast richt de Stichting zich sinds 2014 ook op de inzet van groen gas in de transportsector en doet ze aan onder meer kennisspreiding, beschikbaarstelling van kennis, onderzoek, maakt ze afspraken met het Rijk over ‘greendeals’, etc. Zoals gezegd, is niet duidelijk aangegeven en zijn er geen concrete afspraken over hoe al deze activiteiten bijdragen aan de provinciale energiedoelen.