De rol van accounting & vertrouwen bij control van de
door gemeenten uitbestede activiteiten
Analyse bij de gemeente Smallingerland
Masterscriptie Accountancy and Controlling, variant Accountancy
Rijksuniversiteit Groningen, faculteit economie en bedrijfskunde
April 2016
Auteur : A.T. (Tamara) Kampen Studentnummer : s2231115
Adres : Folgeren 14-6 9207 AB Drachten E-mail : a.t.kampen@rug.nl
Opleiding : Master Accountancy Eerste begeleider : H.J. ter Bogt
Samenvatting
In dit onderzoek staat de sturing en beheersing door gemeenten van externe organisaties waaraan gemeentelijke taken worden uitbesteed centraal. Uit het theoretische kader komt naar voren dat binnen het kader van New Public Management, (outputgerichte) accountinginformatie wordt gezien als een belangrijk hulpmiddel bij de sturing van publieke organisaties, omdat het gegevens over de prestaties van de organisatie weergeeft. De literatuur op het gebied van de control van netwerken en uitbestedingen in de private sector geeft echter aan, dat daar ook vertrouwen een rol kan spelen bij de control. Voor dit onderzoek is bij twee uitbestedingsrelaties van de gemeente Smallingerland, te weten de Stichting Openbare Bibliotheek Smallingerland en de FUMO, onderzocht wat de rol van accountinginformatie en vertrouwen is en of de meetbaarheid van de output van de organisatie ook een rol speelt binnen de controlrelatie.
Uit het empirisch onderzoek komt naar voren dat de beschikbare prestatiegegevens van de twee onderzochte uitbestedingsrelaties met name inzicht geven in de activiteiten van de
organisaties en niet zozeer betrekking hebben op de “echte” producten (outputs) van de organisatie. De beperkte meetbaarheid van de outputs is mogelijk ook een gevolg van de (dienstverlenende) aard van de activiteiten van de onderzochte organisaties. Uit het theoretische kader blijkt namelijk dat bij het merendeel van de dienstverlenende organisaties vaak, afgezien van enkele ‘echte’
outputgegevens, geen andere prestatiegegevens beschikbaar zijn dan gegevens over de inputs en de activiteiten van deze organisaties. Tevens blijkt uit het onderzoek dat naast informatie over de activiteiten van de uitbestedingsrelatie, ook informatie over de financiële situatie van de
uitbestedingsrelatie, de (informele) overleggen tussen de gemeente en de uitbestedingsrelatie en het onderlinge vertrouwen, van belang zijn bij de controlerelatie. De formele rol van
accountinginformatie bij de control blijkt beperkt te zijn, aangezien deze voornamelijk gericht is op de financiën en weinig zegt over de outputs (laat staan over de effecten van de activiteiten, de outcomes). De conclusie van dit onderzoek is dat de informele controls relatief belangrijk zijn bij de sturing en beheersing door de gemeente Smallingerland. Dit wijkt af van het ‘ideaalbeeld’ dat, zoals aangegeven in het theoretische kader, wordt gehanteerd binnen New Public Management, namelijk sturing op outputs.
Voorwoord
Voor u ligt het rapport van mijn afstudeeronderzoek, dit rapport heb ik geschreven in het kader van mijn opleiding Master Accountancy aan de Rijksuniversiteit Groningen. Het betreft een onderzoek naar de rol van accountinginformatie en vertrouwen bij de sturing en beheersing van externe organisaties door de gemeente Smallingerland. Afgelopen maanden heb ik hard gewerkt om naast mijn drukke baan dit rapport af te kunnen ronden.
Langs deze weg wil ik graag een aantal mensen bedanken, in het bijzonder mijn afstudeerbegeleider de heer H.J. ter Bogt. De heer Ter Bogt heeft mij gedurende het uitvoeren van mijn onderzoek en het schrijven van dit rapport begeleid. Telkens na het inleveren van een onderdeel van dit rapport heeft de heer Ter Bogt mij voorzien van zijn kritische reflectie op de door mij geschreven tekst. Daarnaast heeft de heer Ter Bogt mij tips en adviezen gegeven, niet alleen voor het schrijven van dit rapport en het uitvoeren van het onderzoek, maar ook bij de planning van het onderzoek. Ondanks dat er in een aantal gevallen sprake was van een zeer kort tijdsbestek, heeft de heer Ter Bogt elke keer snel zijn reactie op mijn tekst aangeleverd. Voor dit alles wil ik de heer Ter Bogt graag bedanken. Tevens wil ik graag mijn ouders bedanken voor hun onvoorwaardelijke liefde en de steun die zij mij hebben gegeven tijdens het schrijven van dit rapport.
Tot slot wil ik graag nog de gemeente Smallingerland bedanken voor de mogelijkheid om mijn onderzoek uit te mogen voeren bij de gemeente en wil ik mijn werkgever Bentacera bedanken voor de mogelijkheid om, ondanks het drukke voorjaarsseizoen, toch een aantal verlofdagen op te kunnen nemen om alle onderzoeksresultaten te kunnen verwerken.
Ik wens u veel plezier bij het lezen van mijn onderzoeksrapport.
Tamara Kampen Drachten, 27 april 2016
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 Inleiding ... 5
1.1 Achtergrond en relevantie onderzoek ... 5
1.2 Opbouw rapport ... 6
Hoofdstuk 2 Literatuuronderzoek... 7
2.1 Inleiding ... 7
2.2 New Public Management ... 7
2.3 Control ... 8
2.4 Accountinginformatie ... 10
2.5 Vertrouwen... 11
2.6 Relatie tussen accountinginformatie en vertrouwen ... 13
2.7 Onderzoeksvragen... 14
Hoofdstuk 3 Methodologie ... 15
3.1 Inleiding ... 15
3.2 Onderzoeksmethode ... 15
3.3 Dataverzameling ... 16
Hoofdstuk 4 Gemeente Smallingerland & externe organisaties ... 18
4.1 Inleiding ... 18
4.1 Gemeente Smallingerland... 18
4.2 Stichting Openbare Bibliotheek Smallingerland (Bibliotheek Drachten) ... 18
4.3 Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving ... 18
Hoofdstuk 5 Resultaten empirisch onderzoek ... 20
5.1 Inleiding ... 20
5.2 Reden uitbesteding en beleidsdoelen gemeente... 20
5.3 Gemaakte prestatieafspraken ... 21
5.4 Relatie en onderlinge verhoudingen ... 23
5.5 Meetbaarheid van de gemaakte prestatieafspraken ... 26
5.6 Vorm van control & outputsturing ... 27
5.7 Rol van accountinginformatie ... 29
5.8 Rol van vertrouwen ... 31
Hoofdstuk 6 Conclusie & discussie ... 33
Referenties ... 38
Bijlage 1: Interviewvragen gemeente ... 41
Bijlage 2: Interviewvragen uitbestedingsrelatie ... 44
Hoofdstuk 1
Inleiding
Dit hoofdstuk is bedoeld om de lezer een beeld te geven over de aanleiding tot het onderzoek. In paragraaf één zal de achtergrond en de relevantie van dit onderzoek beschreven worden, dit zal de lezer inzicht geven in de achterliggende reden om het onderzoek te verrichten. In de tweede paragraaf wordt een preview gegeven van de verdere opbouw van dit onderzoeksrapport.
1.1
Achtergrond en relevantie onderzoek
In de afgelopen decennia worden steeds meer taken waarvoor de gemeente verantwoordelijk is, uitbesteed aan bedrijven, stichtingen en gemeenschappelijke regelingen (hierna publieke
organisaties). Hierbij kan onder meer gedacht worden aan taken die de gemeente jarenlang zelf heeft uitgevoerd en nu uitbesteed uit financiële of efficiëntie overwegingen. Het uitbesteden van het ophalen van afval bij de inwoners van de gemeente is hier een voorbeeld van. Hierbij kan tevens worden gedacht aan taken welke de gemeente krijgt opgelegd door de Rijksoverheid, waarvoor de gemeente zelf niet de expertise in huis heeft en deze taak daarom gaat uitbesteden; een voorbeeld hiervan is het overnemen van de verantwoordelijkheid van diverse vormen van zorgverlening vanaf 1 januari 2015. In sommige situaties worden de publieke organisatie voor een aanzienlijk deel gefinancierd door de gemeente, voor het uitvoeren van de taak waarvoor de gemeente nog steeds verantwoordelijk is. Hierdoor ontstaat er een relatie tussen de gemeente en de externe organisatie welke de uitbestede taak voor de gemeente verricht.
Het in versterkte mate van uitbesteden van overheidstaken aan publieke organisaties past binnen de gedachte achter het zogenaamde New Public Management (hierna NPM). NPM (Hood, 1995, p. 94) is een interpretatie over sturing en beheersing van publieke organisaties, vanuit het NPM gezien is er meer vertrouwen in de methoden die worden gebruik in de private sector en minder vertrouwen in sturing op basis van processen en procedures door ambtenaren in de publieke sector. De gedachte achter NPM (Hood, 1995, p. 94) is het verminderen of zelfs verwijderen van verschillen tussen de publieke en private sector en het verschuiven van sturing op het proces naar sturing op uitkomsten, wat outputsturing wordt genoemd. Hierbij is binnen het kader van NPM accountinginformatie een belangrijk hulpmiddel bij de sturing van een publieke organisatie, omdat het gegevens over de prestaties van de organisatie weergeeft. Accountinginformatie zou ook een belangrijk middel kunnen zijn bij de sturing en beheersing van publieke organisaties, omdat accounting inzicht kan geven in de financiering en de verdere prestaties van de externe organisatie en dus kan bijdragen aan de controlling en beoordeling van de output van de publieke organisatie (Hood, 1995, p. 94). Om te kunnen sturen op de output van een organisatie is het van belang dat de output kan worden geïdentificeerd en kan worden vergeleken met de vooraf gestelde doelen. Om deze manier kan worden gemeten of de organisatie heeft voldaan aan de vooraf gestelde afspraken en terecht een financiële vergoeding heeft ontvangen voor de uitbestede taak. Het is echter gebleken dat prestaties van een organisatie soms moeilijk meetbaar zijn, dit betref zowel diensten en activiteiten van organisaties in de private sector als publieke organisaties (Hofstede, 1981, p. 195).
Naast accountinginformatie kan vertrouwen ook een grote rol spelen bij de beheersing en sturing van organisaties in de private sector (Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, pp. 279-281). De aanwezigheid van vertrouwen geeft aanleiding voor positieve verwachtingen over het toekomstig gedrag van de externe organisatie, vertrouwen speelt dus enerzijds een rol bij de beheersing van organisaties en anderzijds voor een positieve verwachting van toekomstige prestaties (Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, pp. 279-281).
Voor overheidsinstellingen is het soms moeilijk om de output van een externe organisatie te kunnen meten en te kunnen beoordelen, daardoor is het soms noodzakelijk dat de overheidsinstelling bij de
beheersing van de externe organisatie een bepaalde mate van vertrouwen hanteert (Ter Bogt & Tillema, 2016, pp. 3-4).
Eerder wetenschappelijke onderzoek heeft voornamelijk betrekking gehad op de private sector en is niet specifiek gericht geweest op de rol van accountinginformatie en vertrouwen bij het beheersen en sturen van publieke organisaties door overheidsinstellingen. De relevantie van het onderzoek is dan ook het ontdekken van theorieën die in de praktijk onder belicht zijn. In dit onderzoek zal de praktijk worden geconfronteerd met de theorie, dus kunnen we in de praktijk waarnemen wat in het theoretisch kader aan factoren en ontwikkelingen werd aangedragen? In het theoretisch kader dat gevormd zal worden vanuit onderzoek naar de rol van accountinginformatie, vertrouwen en control in de private sector zal gezocht worden naar aanknopingspunten, welke een leidraad vormen om na te gaan in hoeverre dit geldt voor de publieke sector, met in het bijzonder de toepassing bij
gemeenten.
Op basis van bovenstaande kan een algemene onderzoeksvraag worden gevormd. Deze algemene hoofdvraag zal in het hoofdstuk twee Literatuuronderzoek specifiek gemaakt worden voor dit onderzoek en zal tevens nader zal worden toegelicht. De algemene hoofdvraag is:
Welke rol spelen accountinginformatie en vertrouwen bij de aansturing en beheersing door gemeenten, van externe organisaties waaraan de gemeente haar taken uitbesteed?
1.2
Opbouw rapport
Hoofdstuk twee bestaat uit het literatuuronderzoek, in dit hoofdstuk wordt de wetenschappelijke achtergrond van de diverse onderwerpen genoemd bij de aanleiding van dit onderzoek beschreven. Het literatuuronderzoek vormt de basis voor het verrichte onderzoek en leidt tot de deelvragen voor het onderzoek. Hoofdstuk drie bestaat uit een beschrijving van de methodologie van het onderzoek. De keuze en toepassing van het uitgevoerde onderzoek wordt hier beschreven. Hoofdstuk vier geeft inzicht in de gemeente en de externe organisaties, welke zijn onderzocht ten behoeve van dit onderzoek. In dit hoofdstuk zal allereerst een korte beschrijving van de gemeente worden gegeven. Daarna zal er een beschrijving worden gegeven van de twee externe organisaties.
In hoofdstuk vijf zullen de resultaten van het onderzoek bij de gemeente worden weergegeven, dit zal bestaan uit de bevindingen van het onderzoek tussen de gemeente en de externe organisaties. In hoofdstuk zes wordt er een conclusie getrokken op basis van de in hoofdstuk vijf beschreven
onderzoeksresultaten. Tevens zal de discussie naar aanleiding van het onderzoek, de beperkingen van het onderzoek en mogelijk vervolgonderzoek worden beschreven.
Hoofdstuk 2
Literatuuronderzoek
2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de literatuur verkend op het gebied van New Public Management,
management control, accounting en trust, waarbij bij elk van deze deelonderwerpen de aandacht in het bijzonder uitgaat naar uitbestede activiteiten. Door middel van dit literatuuronderzoek wordt een theoretisch kader geboden voor het later te verrichten empirisch onderzoek. Eerst zal het concept van New Public Management worden beschreven. Daarna zullen het begrip (management) control en de verschillende vormen van control worden behandeld. Vervolgens zullen de begrippen accountinginformatie, outputsturing en vertrouwen (‘trust’) worden beschreven. Deze verkenning van de literatuur leidt tot aandachtspunten, die een leidraad bieden voor het empirisch onderzoek. Tot slot zullen op basis van het literatuuronderzoek dan ook aandachtspunten voor het
praktijkonderzoek worden onderkend, wat ook zal leiden tot de formulering van deelvragen voor het onderzoek.
2.2
New Public Management
In de publieke sector kan al geruime tijd een verandering naar ‘Management by Measurement’ worden waargenomen. De opkomst van New Public Management (NPM), die in Nederland vanaf circa 1985 goed zichtbaar begon te worden, laat zien dat de publieke sector een sector van
prestatiemeting is geworden (Noordegraaf & Abma, 2003, p. 853). NPM houdt in algemene zin een streven naar verkleining van de verschillen tussen de private en de publieke sector in. Dat betekent dat met NPM in de publieke sector een toename optrad in de aandacht voor bijvoorbeeld
‘bedrijfsmatige’ werkwijzen en managementmethoden, outputs (‘producten’), efficiëntie en prestatiemeting. Ook zaken als decentralisatie en marktwerking, die onder meer de vorm kunnen aannemen van uitbesteding en privatisering, kregen sterk de aandacht binnen NPM. De verandering van de in de publieke sector traditioneel vooral op inputs (middelen) en het proces (activiteiten en ‘gedrag’ en het via regels en procedures sturen daarvan) gerichte sturing en beheersing, in de richting van een op outputs gerichte sturing en beheersing, is een belangrijk kernpunt binnen NPM (Hood, 1995, p. 94). Hiermee samenhangend, nam ook de aandacht toe voor op de outputs en de effecten van beleid gerichte prestatiemeting.
Prestatiemeting, die eveneens kan worden omschreven als outputsturing, kan een dubbele rol spelen. Enerzijds betekent prestatiemeting eenvoudigweg het meten van output en het op die maniergeven van een beeld van de prestaties. Anderzijds leidt prestatiemeting ook tot transparantie van de bedrijfsvoering (Noordegraaf & Abma, 2003, p. 853). De achterliggende gedachte hierbij is om te komen tot een efficiëntere bedrijfsvoering binnen de publieke sector.
De kenmerken van NPM kunnen verschillen per organisatie, dit komt doordat de kenmerken van NPM afhankelijk zijn van het soort organisatie, het land waar de organisatie is gevestigd en de periode waarin de organisatie wordt beschouwd (Hood, 1995, p. 99). Echter ondanks de verschillen die hierdoor ontstaan, zijn er een aantal belangrijke componenten die doorgaans in alle
interpretaties van NPM zijn te herleiden. Eén van deze componenten is het decentraliseren van taken (Hood, 1995, pp. 97-98; Pollitt & Bouckaert, 2011, pp. 101-104). De werkzaamheden en de hierbij behorende verantwoordelijkheden kunnen zowel intern als extern worden gedecentraliseerd. Wanneer een organisatie overgaat tot externe decentralisatie bestaat de keuze om de taken uit te besteden aan een organisatie in de private sector of een organisatie in de publieke sector.
Naast het decentraliseren van taken kunnen er, zoals al naar voren kwam, nog andere belangrijke componenten onderscheiden worden die van belang zijn binnen het NPM, zoals het gebruik maken van managementconcepten uit de private sector en het hanteren van outputsturing (Hood, 1995, pp. 97-98; Ter Bogt, Van Helden & Van der Kolk, 2015, p.290). Uitgaande van een
economisch-rationele sturing van organisaties, een gedachte die ten grondslag ligt aan NPM, is het management in de private sector vooral gericht op een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering (Ter Bogt, 2008, p. 211). De gedachte hierbij is dat zo’n manier van werken zal leiden tot het reduceren van kosten. Bij een dergelijke wijze van managen ligt het accent op de gerealiseerde resultaten en geleverde productie en in minder mate op de inputs en de processen.
Doordat organisaties in de publieke sector meer aandacht besteden aan outputs en efficiëntie en, meer in het algemeen, allerlei managementmethoden uit de private sector gaan gebruiken, kunnen er betere prestaties worden behaald, zo is het idee van NPM (Hood, 1991. pp. 4-5; Ter Bogt, Van Helden & Van der Kolk, 2015, pp. 289-290). De transparantie omtrent de gerealiseerde prestaties neemt toe en mede hierdoor moeten de output en verdere prestaties van organisaties in de publieke sector verbeteren.
Het gevolg van de verschuiving van het accent bij de sturing en beheersing (de ‘control’) van inputs en processen naar een focus op de geleverde productie en eventuele verder gerealiseerde
resultaten, is dat de organisatie gebruik moet maken van outputsturing. Om outputsturing goed mogelijk te maken, dienen organisaties ervoor te zorgen dat er voldoende gegevens over de outputs beschikbaar zijn voor de managers. Het gaat dan dus niet zozeer om gegevens over de verrichte activiteiten (bijvoorbeeld hoeveel keer een bepaalde handeling is verricht, of hoeveel arbeidsuren ergens aan zijn besteed), maar om bijvoorbeeld gegevens over de aantallen producten, de kostprijs per eenheid product en de kwaliteit van de geproduceerde producten. Outputsturing vraagt dus om een intensievere stroom van accountinginformatie, waarmee moet worden voorzien in de voor de sturing vereiste informatie. Daarnaast is het gebruik van prestatiemaatstaven nodig om de geleverde productie te kunnen beoordelen (Hood, 1995, p. 97). De sturing en beheersing van een op de
outputs gestuurde organisatie, is dus in principe gebaseerd op diverse gegevens over de geleverde output. Echter, de vraag is of redelijkerwijs kan worden verwacht dat zulke gegevens over de outputs altijd beschikbaar zijn. Is de output bijvoorbeeld in alle gevallen ‘juist’ te meten is en als dit problematisch is, leiden de beschikbare cijfers over de outputs dan wel tot de juiste conclusies over de output (zie Ouchi, 1979, p. 844)?
2.3
Control
Management control kan bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van een organisatie door het effectief en efficiënt inzetten van de verkregen ‘resources’ (de inputs). Het proces dat ertoe leidt dat managers de inputs daadwerkelijk efficiënt en effectief inzetten, wordt management control genoemd (Anthony, 1965, p. 17). Anthony et al. (2014, p. 4) definiëren management control als het systematische proces waarmee de hogergeplaatste managers in een organisatie de lager geplaatste managers en verdere medewerkers zodanig proberen te beïnvloeden, dat deze lagere managers en medewerkers zich zo goed mogelijk inzetten voor de realisatie van de strategie van de organisatie (en daarmee bijdragen aan de realisatie van de doelen van de organisatie).
Management control kan worden gezien als een deelaspect van het algemeen management van een organisatie en focust zich dus op het vergroten van doelgericht gedrag en handelen van managers, zodat de organisatie meer kans heeft om de organisatiedoelen te bereiken (Hartmann et al., 2006, p.18). De belangrijkste rol van het management is het toezicht houden op de planning en uitvoering van de bedrijfsactiviteiten. Indien noodzakelijk, dient het management ook zorg te dragen voor de bijsturing van de planning en/of uitvoering ten behoeve van toekomstige resultaten (Merchant, 1982, p. 43). Het reflecteren op geleverde productie is hierbij van belang voor een goede sturing en beheersing van de organisatie. Bij de management control van de organisatie (vaak kortweg ‘control’ genoemd, waarbij het gaat om het proces van het sturen, beheersen en uiteindelijk controleren van de managers en de lager geplaatste managers en verdere medewerkers daarin) staan verschillende
typen/vormen van control ter beschikking, afhankelijk van de specifieke elementen waarop de management control zich richt.
Op basis van onderzoek op het gebied van de management control zijn er afgelopen decennia verschillende vormen van control gedefinieerd. Het onderzoek van Ouchi & Maguire (1975) is en van de eerste dat nadrukkelijk verschillende vormen van control onderkend; in dit onderzoek zijn
namelijk de zogenaamde behavior control en output control gedefinieerd (Ouchi & Maguire, 1975, p. 99). In later onderzoek van Ouchi (1979) vormen deze beide controltypen ook weer een
belangrijke basis. In zijn latere onderzoek voegde Ouchi ook een derde type van control toe, te weten de ‘clan control’.
Bij behavior control beïnvloedt het management de handelingen en activiteiten (het ‘gedrag’) van de medewerkers van een organisatie ten behoeve van het behalen van de organisatiedoelstellingen. Het (hogere) management probeert de handelingen en activiteiten van de medewerkers, dat wil zeggen de werkprocessen in de organisatie, zo te sturen dat de kans op het behalen van de
organisatiedoelstellingen wordt vergroot. Om behavior control goed te kunnen hanteren, is het dus noodzakelijk dat het management een goed inzicht heeft in het productieproces van de organisatie (ook wel aangeduid als het transformatieproces van de te sturen activiteiten, de omzetting van inputs, via het proces, in outputs). Als zo’n inzicht in het productieproces ontbreekt – en daarmee het inzicht in de handelingen en activiteiten die nodig zijn om tot de gewenste productie/output te komen – dan is het voor het management niet goed mogelijk om de handelingen en activiteiten van de lagere managers en andere medewerkers op een terzake doende manier te sturen (Ouchi, 1979). Merchant (1982) en Merchant & Van der Stede (2007, pp. 76-80) duiden de behavior control van Ouchi aan als ‘action control’. Inhoudelijk gezien valt de action control vrijwel gelijk te stellen aan de hiervoor gegeven beschrijving van behavior control.
Bij de output control is de control gericht op een beoordeling van de ‘outputs’, waarbij het strikt genomen gaat om de gerealiseerde productie, maar waarbij het in de praktijk ook veelal gaat om output gerelateerde prestaties en resultaten . In een profit organisatie kan het hier uiteindelijk ook kan gaan om ‘slechts’ de gerealiseerde winst, als indirecte indicator van de output; in de publieke en non-profit sector ontbreekt zo’n indirecte winstmaatstaf uiteraard. Zoals gezegd, betekent een op de outputs gerichte control in principe dat de gerealiseerde producten en productie meetbaar moeten zijn. Zowel het aantal producten als de kwaliteit ervan moet redelijkerwijs vast te stellen zijn. Is het met die meetbaarheid matig gesteld, bijvoorbeeld omdat de producten niet concreet en tastbaar zijn en/of omdat de kwaliteit ervan moeilijk vast te stellen valt, dan is output control niet goed te hanteren. Immers, het hogere management heeft helemaal geen goed beeld van (de omvang en/of kwaliteit van) de outputs. Daarom valt ook niet goed vast te stellen of met een bepaalde output een goede bijdrage is geleverd aan de realisatie van de doelstellingen van de organisatie. Merchant (1982) en Merchant & Van der Stede (2007, pp. 25-33) duiden output control aan als results control; inhoudelijk gezien komt results control weer vrijwel overeen met de output control van Ouchi.
Zoals al werd aangegeven, heeft Ouchi (1979, pp. 836-838) later een derde vorm van control gedefinieerd, te weten clan control. Bij clan control gaat het er in principe om dat de medewerkers, mede door hun opleiding en achtergrond (hun ‘socialisatie’), een gelijksoortig beeld hebben van de doelen die moeten worden gerealiseerd, de manier waarop zij hun werk moeten verrichten, wat er belangrijk aan is, welke kennis en houding erbij vereist is, en dergelijke. De ideeën omtrent de ‘missie’, normen en waarden en wat vereist is om deze goed te realiseren komen dus sterk overeen binnen de betrokken groep medewerkers. Clan control is, aldus Ouchi (1979) een geschikte
controlvorm als de onduidelijkheid over de precies te realiseren en gerealiseerde prestaties hoog is (bijvoorbeeld omdat ze moeilijk zijn te meten) en de doelcongruentie binnen de betrokken groep van medewerkers hoog is. Doordat deze medewerker zelf een sterke prestatiedrang hebben is er
minder control vanuit het management vereist, wat mogelijk kan zorgen voor het reduceren van de organisatiekosten. Merchant en Van der Stede (2007) splitsen de clan control in feite op in twee deelvormen, te weten personnel control (hierbij gaat het om opleidingseisen, werkinrichting en andere, veelal personeelsmanagement-achtige instrumenten) en cultural control (waarbij het gaat om de normen en waarden en de organisatiecultuur; door bij medewerkers het besef hierover te versterken, kunnen zij hun eigen gedrag en dat van collega’s ‘spontaan’ corrigeren, indien nodig). De verschillende vormen van control kunnen afzonderlijk voorkomen binnen een organisatie. Echter, in de praktijk blijkt dat organisaties veelal werken met een combinatie van meerdere vormen van control (Ouchi, 1979, pp. 843-844). Dit is mogelijk doordat de verschillende vormen van control elkaar niet per definitie vervangen of uitsluiten (Ouchi & Maguire, 1975, p. 99). Afhankelijk van de manier waarop het management de sturing en beheersing van de organisatie wil inrichten, kan er worden gekozen voor één specifieke control of voor een set van meerdere vormen van control. Zo’n set van verschillende vormen van control, die gezamenlijk kunnen leiden tot een zorgvuldig
uitgebalanceerde control van een organisatie, vormt tezamen het zogenaamde ‘control package’ (Malmi & Brown, 2008, pp. 291-295).
Om te kunnen beoordelen welke vorm van control goed bruikbaar is voor een goede management control van een organisatie, zijn er twee aspecten van belang, zoals zijdelings al naar voren kwam. Enerzijds gaat het om de mate waarin de output van een organisatie meetbaar is, anderzijds om de beschikbare kennis bij managers over de processen binnen de organisatie (Ouchi, 1979, p. 843). Indien er geen sprake is van een meetbare output, dan kan de sturing en beheersing niet gebaseerd zijn op gegevens over de gerealiseerde outputs en zal de management control gericht moeten zijn op bijvoorbeeld de te verrichten activiteiten en handelingen (‘behavior’), of de opleidingseisen en organisatiecultuur (‘clan’). Hoewel Ouchi (1979) al aangaf dat control op basis van de outputs niet altijd mogelijk is, ook niet in profit organisaties, is het uitgangspunt van NPM dat de sturing van de publieke sector in principe dient plaats te vinden op basis van outputgegevens. Om managers te voorzien van de voor deze outputsturing benodigde informatie, zal accountinginformatie een belangrijke rol spelen (Hood, 1995, p. 94).
2.4
Accountinginformatie
Binnen NPM ligt het accent onder andere op het verschuiven van sturing op inputs en het proces naar sturing op ‘producten’ en andere resultaten, oftewel outputsturing (Hood, 1995, p. 94). Om outputsturing mogelijk te kunnen maken, wordt accountinginformatie als een belangrijk middel gezien binnen het kader van NPM. Accountinginformatie kan immers inzicht geven in bijvoorbeeld de hoeveelheid prestaties/producten en de kostprijs ervan en daarnaast ook in de financiering en de verdere prestaties van een organisatie. Daardoor kan deze informatie een bijdrage leveren aan de controlling en beoordeling van de output van de publieke organisatie (Hood, 1995, p. 94). Door de ontwikkeling van NPM en de bijbehorende ‘zakelijkheid’ en gerichtheid op outputs, is er binnen de publieke sector behoefte ontstaan aan accountingmethoden en -technieken uit de private sector (Hood, 1995, p. 94; Kurunmäki et al., 2011, p. 1). Dit geldt bij de control van activiteiten die binnen een organisatie in de publieke sector worden uitgevoerd, maar ook bij de control van activiteiten die door de publieke sector organisatie zijn uitbesteed aan een externe partij. In het laatste geval kunnen organisaties bijvoorbeeld onderling prestatiemaatstaven en prestatieniveaus overeenkomen waaraan de ene partij moet voldoen, zodat de andere partij (de opdrachtgever) de prestaties aan de hand van meetbare output kan beoordelen (Hood, 1995, p.p. 96-98). Ook uit onderzoek van
Kurunmäki et al. (2011) blijkt dat accountinginformatie in de publieke sector kan worden gebruikt bij het overeenkomen van prestatieafspraken tussen partijen en bij het achteraf beoordelen of de prestaties zijn behaald (Kurunmäki et al., 2011, p. 4). Om het besluitvormingsproces te kunnen optimaliseren en het op ‘bedrijfsmatige’ wijze gebruiken van accountinginformatie te bevorderen, heeft het merendeel van de overheden welke zijn overgegaan op de principe van het NPM,
inmiddels ook de overstap gemaakt van het kasstelsel (cash-based accounting) naar het baten-lastenstelsel (accruals accounting), zo blijkt uit onderzoek van Hyndman & Conolly (2011, p. 37). Door het gebruik van het baten-lastenstelsel is het bijvoorbeeld in principe mogelijk om op een zinvolle manier de kostprijs van producten te berekenen.
Accounting is dus een belangrijk fundament voor het maken van afspraken over en beoordelen van prestaties van een organisatie en kan ook worden gehanteerd als een sturingsmiddel van
organisaties, of in elk geval behulpzaam zijn bij de sturing. Accounting kan inzicht geven in zowel financiële als niet financiële prestaties van een organisatie, omdat accounting zich niet hoeft te beperken tot uitsluitend de traditionele financiële gegevens. Zoals al werd aangegeven, kan accountinginformatie ook een rol spelen bij de sturing van externe partijen. Uit het onderzoek van Ter Bogt & Tillema (2016, p. 4) komt bijvoorbeeld ook naar voren dat organisaties in de publieke sector accountinginformatie kunnen gebruiken voor het aansturen en beheersen van organisaties waaraan zij taken hebben uitbesteed. Via bijvoorbeeld een begroting of prestatiecontract kunnen afspraken worden gemaakt over de door de externe partij te realiseren prestaties en de middelen die de overheid hier tegenover beschikbaar stelt. Aan de hand van accountinginformatie kan de uitbestedingsrelatie vervolgens ook weer verantwoording afleggen over zijn prestaties en kan de overheidsinstantie beoordelen of er voldoende prestaties zijn geleverd. Financiële gegevens en informatie over de inhoudelijke prestaties (outputs) die zijn opgenomen in accounting documenten - zoals tussentijdse cijfers, jaarrekening en begroting - vormen een belangrijk aspect bij control op output. NPM bepleit echter dat in de accountingdocumenten de nadruk ligt op de outputgegevens, omdat de inputs (de middelen, zoals geld) en activiteiten/proces niet zozeer weergeven waar het om zou gaan in een resultaatgerichte organisatie.
Overigens liet onderzoek van Ter Bogt & Tillema (2016, p. 24) zien dat het in de controlrelatie tussen enkele Nederlandse gemeenten en hun schouwburgen in de praktijk niet zozeer van belang was dat de rapporten een keurig afschrift bevatten van inhoudelijk beschreven prestaties, maar dat deze documenten vooral van belang waren om een bevestiging te krijgen van de veronderstelde financiële positie van de betreffende organisatie. Al werden er in bijvoorbeeld jaarcontracten ‘op papier’ wel diverse ‘outputachtige’ afspraken gemaakt, er was bij deze organisaties in de praktijk een sterke gerichtheid op de financiën en het vermijden van financiële verrassingen (met name
‘tegenvallers’) en niet zozeer sprake van een echte sturing op outputs. De control op de outputs, voor zover daarvan sprake was, vond veel meer op een informele manier plaats, bijvoorbeeld via regelmatig onderling overleg tussen betrokkenen van de beide partijen. Als een organisatie gebruik maakt van accountinginformatie bij de beheersing van een andere organisatie, dan is er sprake van een formele controle. Echter, naast accountinginformatie kan ook vertrouwen (informele control) een rol spelen bij de beheersing van een andere, externe organisatie (Dekker, 2003, p. 3). Het begrip vertrouwen en de rol die vertrouwen kan spelen bij de control van uitbestede activiteiten, zullen in de volgende paragraaf worden behandeld.
2.5
Vertrouwen
In de inleiding in hoofdstuk één is reeds beschreven dat naast accountinginformatie, vertrouwen een grote rol kan spelen bij de beheersing en sturing van organisaties in de private sector (Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, pp. 279-281). Accountinginformatie kan een basis leggen voor de control door een of meer partners in een (horizontaal) samenwerkingsverband, waaronder een uitbestedingsrelatie, omdat het de betrokken partijen in principe voorziet van informatie over de bedrijfseconomische kant van de samenwerking (Kraus & Lindholm, 2010). In aanvulling daarop, of misschien zelfs als gedeeltelijke vervanging van de accountinginformatie, kan vertrouwen (‘trust’) ook een belangrijke rol spelen in de control van een samenwerkingsverband (Birnberg, 1998, p. 422; Nooteboom, 2002). Vertrouwen kan daarbij betrekking hebben op personen, maar (zeker na verloop van tijd) ook op de organisaties waarin deze personen werkzaam zijn (Nooteboom, 2002, p. 8).
Vertrouwen kan in dit verband worden gezien als een vorm van informele control en kan een wezenlijk onderdeel zijn van de management control binnen een organisatie of
samenwerkingsverband. Dit sluit ook aan bij onderzoek van Merchant, waaruit blijkt dat vertrouwen in zekere mate aanwezig is in het merendeel van de management control systemen (Merchant, 1985, p. 39).
Er is veel onderzoek gedaan naar vertrouwen tussen partijen, wat heeft geleid tot verschillende definities van het begrip vertrouwen. Een definitie die breed geaccepteerd en gebruikt wordt, is afkomstig van Tomkins (2001). Hij geeft aan dat vertrouwen (trust) in beginsel betekent dat een partij de overtuiging heeft, dat de andere partij binnen de samenwerking geen handelingen zal verrichten die tegen haar belangen ingaan; zelfs in het geval van het ontbreken van gedetailleerde informatie over het (financieel) handelen van de andere partij, zal deze overtuiging zonder twijfels standhouden (Tomkins, 2001, p. 165).
Het perspectief van Tomkins (2001) op vertrouwen sluit aan bij eerder onderzoek van onder meer Sako (1992, pp. 37-38) en Nooteboom (2002, pp. 43-50). In dit onderzoek heeft Sako drie vormen van vertrouwen gedefinieerd, te weten: competence trust, goodwill trust en contractual trust (Sako, 1992, pp. 37-38). Competence trust is gebaseerd op vertrouwen in de deskundigheid en
competenties van de andere partij. Door het vertrouwen in de competenties, wordt er vanuit gegaan dat de andere partij voldoende bekwaam is om de overeengekomen taken op een juiste wijze uit te kunnen voeren. Bij goodwill trust worden er minder uitgebreide of geen nadrukkelijke afspraken gemaakt over de te verrichten activiteiten en te realiseren prestaties; de relatie is vooral gebaseerd op vertrouwen in de goede bedoelingen van de andere partij. Er is hier sprake van een open verbintenis, waarbij beide partijen bereid moeten zijn om de mogelijkheden die bestaan binnen de samenwerking zo goed mogelijk te benutten en, indien nodig, ook uit eigen beweging meer te doen dan afgesproken is, omdat het besef bestaat dat de andere partij belang heeft bij die extra inzet. Een partner ‘leeft zich dus in’ in de belangen van de andere partij en doet eventueel uit eigen beweging meer dan overeengekomen is. Nooteboom (2006) duidt goodwill trust aan als intentional trust. Contractual trust zou getypeerd kunnen worden als een sobere basisvorm van vertrouwen. Bij contractual trust is er sprake van het vertrouwen dat de andere partij doet wat er is afgesproken (in een contract, maar ook wat mondeling is afgesproken); het gaat er dus om dat er vertrouwen in bestaat dat de partner inderdaad doet wat hij heeft gezegd te zullen doen.
Vertrouwen is van betekenis als het gaat om de wijze van inrichten van control, maar vertrouwen is tot ook te beschouwen als een vorm van informele control (Langfield-Smith & Smith, 2003, p. 284). Vertrouwen kan een rol spelen in een samenwerkingsverband en de control ervan, als de outputs (producten) en andere van belang geachte prestaties goed te meten zijn en er ter zake doende accountinginformatie over te verstrekken valt. Vertrouwen zal echter waarschijnlijk zeker een rol spelen bij de control als de outputs en andere prestaties niet goed te meten zijn. In het laatste geval moet de control, behalve op het vastleggen van te volgen procedurevoorschriften en andere regels (behavior controls), misschien noodgedwongen voor een deel gebaseerd zijn op vertrouwen. Ook wanneer er binnen een samenwerking sprake is van heel specifieke diensten die door de ene partij moeten worden verricht in opdracht van de andere partij en de partijen hierbij veel samenwerken, speelt vertrouwen veelal een belangrijke rol (Van der Meer-Kooistra & Vosselman, 2000, p. 58). De betekenis van vertrouwen neemt dan ook toe omdat het maken van concrete en gedetailleerde afspraken over de prestaties dan tijdrovend kan worden, terwijl het controleren van de naleving ervan eveneens tijdrovend en lastig, en daardoor duur, kan zijn.
Organisaties in de publieke sector hebben in relatief veel gevallen te maken met onduidelijke doelstellingen en moeilijk meetbare outputs en andere prestaties; dat is van oudsher ook een reden om bepaalde activiteiten in de publieke sector te laten verrichten (Van Helden & Hodges, 2015, p. 125). Misschien meer nog dan in de private sector, waar uiteindelijk de ‘winst’ nog kan worden
gehanteerd als prestatiemaatstaf, is het voor organisaties in de publieke sector in allerlei gevallen moeilijk om de output van de andere partij te meten en te beoordelen. Als de output en andere prestaties inderdaad moeilijk zijn te meten, kan er niet goed worden gestuurd op basis van de beschikbare accountinginformatie. Dat leidt ertoe dat andere vormen van control gehanteerd moeten worden voor de sturing en beheersing van de externe partij, waarbij dus ook een rol weggelegd kan zijn voor een bepaalde mate van vertrouwen (Ter Bogt & Tillema, 2016, pp. 3-4). Weliswaar bepleit New Public Management dat de control in de publieke sector vooral gebaseerd is op outputgegevens, en in dat geval zou accountinginformatie in principe een belangrijke rol kunnen spelen bij de control. De theorie en de praktijk suggereren echter dat in de private sector, maar zeker in de publieke sector, vanwege matig meetbare prestaties in allerlei gevallen niet alleen kan worden gewerkt met output control, maar dat ook vertrouwen van groot belang is bij de control.
2.6
Relatie tussen accountinginformatie en vertrouwen
De begrippen accountinginformatie en vertrouwen zijn in de twee voorgaande paragrafen
beschreven. De relatie tussen beide begrippen zal in deze paragraaf worden behandeld. De vraag is echter of accountinginformatie en vertrouwen überhaupt kunnen worden gezien als twee van elkaar losstaande zaken. Tomkins (2001, p. 165) geeft in zijn onderzoek aan dat in de private sector
accountinginformatie en vertrouwen onlosmakelijk met elkaar zijn verweven. Dit is logisch als je bedenkt dat wanneer er tussen partijen minder sprake is van een vertrouwensrelatie, de partijen elkaar meer zullen willen controleren. Dit controleren gaat meestal via accountinginformatie (waarvan het produceren en controleren ervan echter gepaard gaat met kosten voor de betrokken partijen). De conclusie van Tomkins (2001) wordt ondersteund door de bevindingen uit het
onderzoek van Vosselman & Van der Meer-Kooistra (2009, p.p. 278-279). Zij stellen dat zowel accounting als vertrouwen een rol kan spelen bij de beheersing van een organisatie, maar indien er in te grote mate gebruik wordt gemaakt van accountinginformatie leidt dat ertoe dat de mate van vertrouwen tussen de beide partijen kan afnemen. Teveel focussen op accountinginformatie kan dus een afbreuk doen aan het vertrouwen, aangezien de andere partij hierdoor meer het gevoel krijgt dat hij wordt gecontroleerd. De ‘positieve’ houding van deze andere partij kan hierdoor afnemen en dat kan zelfs het produceren (en controleren) van nog meer accountinginformatie nodig maken. Kortom, aldus Vosselman & Van der Meer-Kooistra, een zekere balans tussen de rol van accounting en trust is nodig om te vermijden dat accountinginformatie in feite contraproductief wordt. Het kan om diverse redenen voorkomen dat er op bepaalde plaatsen minder noodzaak is om de prestaties van de andere partij te controleren (formele control); dit zal er vaak toe leiden dat de andere partij wordt aangestuurd middels een informele control, waarbij vertrouwen dan een grote rol zal spelen (Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, p. 281). Het vertrouwen tussen partijen kan worden verstrekt doordat één van de partijen op vrijwillige basis acties onderneemt, welke de samenwerking tussen beide partijen ten goede komt; hierbij kan worden gedacht aan het vrijwillig verstrekken van accountinginformatie, dus het bevorderen van de transparantie. Door dit te doen, kan de informatieverstrekkende partij aan de andere partij laten zien dat zij de samenwerking op waarde schat en een duurzame verbinding wil aangaan, wat vervolgens bijdraagt aan het ontstaan van een stabiele samenwerking, aldus Vosselman & Van der Meer-Kooistra (2009, p.p. 279-280). Het ongevraagd beschikbaar stellen van accounting documenten kan een positief effect hebben op de opbouw van de vertrouwensrelatie. Overall kan dus worden gesteld dat vertrouwen moet worden opgebouwd. Ook Zucker (1986, p. 67) gaf al aan dat vertrouwen meestal wordt opgebouwd op basis van wederzijdse ervaringen die partijen in de loop van de tijd met elkaar hebben. Het opbouwen van vertrouwen vergt dus tijd en kan dan een kostbare aangelegenheid zijn, zo stelt zij. Het beschreven theoretische kader is voornamelijk opgebouwd op basis van wetenschappelijke artikelen welke zijn gebaseerd op onderzoek in organisaties in de private sector.
De vraag voor dit onderzoek is dan ook wat de rol van accountinginformatie en vertrouwen is voor organisaties binnen de publieke sector en hierbij specifiek voor de control door gemeenten van externe partijen waaraan zij activiteiten hebben uitbesteed . Afgezien van het onderzoek van Cäker en Siverbo (2011) in Zweden en Ter Bogt & Tillema (2016) in Nederland, is hier, voor zover bekend, weinig of geen onderzoek naar verricht.
2.7
Onderzoeksvragen
Het literatuuronderzoek dat is beschreven in de voorgaande paragrafen vormt de basis voor het empirisch onderzoek dat zal worden uitgevoerd bij de gemeente Smallingerland. Het doel van het onderzoek is een beeld te kunnen vormen van de wijze waarop deze gemeente externe organisaties, waaraan zij een taak heeft uitbesteed, kunnen aansturen en beheersen. Voor dit onderzoek is de volgende hoofdvraag geformuleerd:
“Welke rol spelen accountinginformatie en vertrouwen bij de aansturing en beheersing door de gemeente Smallingerland, van externe organisaties waaraan deze gemeente taken uitbesteedt?”
In de voorgaande verkenning van de literatuur kwamen diverse punten naar voren, die in de private sector een rol bleken te spelen bij de control door een bedrijf van externe partijen waaraan
bepaalde taken waren uitbesteed en de rol van accounting en trust daarbij. Deze aandachtspunten geven ook richting aan het bij de gemeente Smallingerland verrichte empirisch onderzoek. De vraag is immers in hoeverre deze aandachtspunten ook van belang zijn voor de control van uitbestedingen in de publieke sector. Om een antwoord te kunnen geven op de bovenstaand geformuleerde
hoofdvraag, zijn er op basis van de in het literatuuronderzoek naar voren gekomen aandachtspunten de volgende deelvragen opgesteld:
1. In hoeverre heeft de gemeente intern, bijvoorbeeld in een beleidsnota, concrete beleidsdoelen geformuleerd voor de taken waarvan de uitvoering nu is uitbesteed?
2. In hoeverre is de output van de externe organisatie meetbaar en kan deze een basis vormen voor de control door de gemeente?
3. Welke vorm (of vormen) van control is, gezien de aard van de uitbestede activiteiten en producten, bruikbaar en wordt door de gemeente in de praktijk gehanteerd bij de aansturing en beheersing van de externe organisaties?
4. In hoeverre speelt de meetbaarheid van de output van de externe organisatie een nadrukkelijke rol voor de gemeente bij de keuze van de te hanteren vorm van control? 5. In hoeverre stuurt de gemeente de externe partij op basis van financiële gegevens
(begroting en jaarrekening) en afspraken over te verrichten activiteiten?
6. Welke rol speelt accountinginformatie bij de beheersing van de externe organisaties en wat is qua inhoud precies de aard van deze accountinginformatie (sterk gericht op
financiën/inputs, activiteiten en proces/behavior oftewel actions, of ‘producten’ en daarmee verwante prestaties/outputs oftewel results)?
7. Welke rol speelt vertrouwen bij de beheersing van de externe organisaties?
8. In hoeverre is er een relatie tussen de rol van accountinginformatie en de mate van vertrouwen?
De beschreven deelvragen zijn, zoals aangegeven, voortgekomen uit de onderwerpen welke zijn behandeld in het literatuuronderzoek. De hoofdvraag en de deelvragen vormen het fundament voor en geven richting aan het empirisch onderzoek. Op basis van de hoofdvraag en de diverse
deelvragen is een lijst met interviewvragen opgesteld, welke gebruikt is bij de in het kader van het onderzoek gehouden interviews bij de gemeente Smallingerland en de externe organisaties. In hoofdstuk drie, Methodologie, zal de opzet van het empirische onderzoek worden beschreven.
Hoofdstuk 3
Methodologie
3.1
Inleiding
In hoofdstuk twee is het theoretische kader beschreven, welke de basis zal vormen voor het uit te voeren empirische onderzoek. In dit hoofdstuk zal worden beschreven welke onderzoeksmethode er zal worden gehanteerd om het empirische onderzoek uit te kunnen voeren, hoe de data zal worden verzameld en hoe de data zal worden verwerkt in het onderzoeksrapport.
3.2
Onderzoeksmethode
De control van door overheidsorganisaties uitbestede taken is een onderwerp dat tot nu toe
betrekkelijk weinig aandacht kreeg in de wetenschappelijke literatuur, zoals al werd aangegeven. Dit geldt zeker als het gaat om uitbestedingen door gemeenten (uitzonderingen betreffen bijvoorbeeld Cäker en Siverbo, 2011, voor decentrale overheden in Zweden, en Ter Bogt en Tillema, 2016, voor de specifieke controlrelatie tussen gemeenten en schouwburgen in Nederland). Om een nader beeld te krijgen van de control van dergelijke uitbestedingen en de rol van accounting en vertrouwen daarbij, ligt het dan ook voor de hand om beschrijvend en verkennend (‘exploratief’) case-onderzoek te verrichten (zie Scapens, 1994, pp. 259-260). Op die manier kan de gang van zaken in de
controlrelatie bij door gemeenten uitbestede activiteiten op een (vrij) diepgaande manier worden beschreven en verkend. Dergelijk onderzoek leidt weliswaar niet tot statistisch generaliseerbare uitkomsten, maar het kan wel een goed beeld geven van de thema’s die spelen in de desbetreffende cases. Daarmee kan het onderzoek ook een basis zijn voor het ontwikkelen van theorie en ook voor het verrichten van verdergaand onderzoek op grotere schaal (Berry & Otley, 2004, pp. 243-244). Daarnaast kan het onderzoek van de cases uiteraard een basis zijn voor het geven van praktische aanbevelingen voor de control van de desbetreffende uitbestedingen (al is het geven van zulke voor de praktijk relevante aanwijzingen niet de insteek van het hier verrichte onderzoek).
De Leeuw (2005, p.93) geeft aan dat er in principe twee hoofdmethoden zijn om onderzoek te verrichten, namelijk het verrichten van exploratief onderzoek of het verrichten van toetsend onderzoek. Wanneer er gebruik wordt gemaakt van een toetsend onderzoek, dan wordt er voorafgaande aan het onderzoek een aantal hypotheses opgesteld door de onderzoeker, in het algemeen op basis van in de literatuur gepresenteerde bevindingen van andere onderzoekers. In deze hypotheses formuleert de onderzoeker een bepaalde aanname inzake bestaande relaties tussen verschillende variabelen. Tijdens het empirische onderzoek worden deze hypotheses getoetst (veelal door te werken met enquêtes onder grote groepen respondenten); aan de hand hiervan kan er na het onderzoek antwoord worden gegeven op gesloten onderzoeksvragen. Bij het toepassen van exploratief onderzoek wordt er door de onderzoeker een specifiek onderzoeksgebied in meer verkennende zin bestudeerd. Al kan literatuur een rol spelen om de aandachtspunten aan te dragen die in het empirisch onderzoek de aandacht verdienen (en op die manier richting te geven aan het in de praktijk verrichte onderzoek), er is bij dit type onderzoek in het algemeen geen sprake van nauwkeurige verwachtingen die worden vastgelegd in een hypothese. Naar aanleiding van het empirisch onderzoek worden bij exploratief onderzoek antwoorden gegeven op open
onderzoeksvragen, hierbij worden soms nieuwe verwachtingen en theorieën gecreëerd over het onderzochte onderzoeksgebied.
Blumberg, Cooper & Schindler (2008, pp. 191-193) beschrijven dat de keuze voor de te hanteren onderzoeksmethode met name afhankelijk is van de vorm van informatie die gehanteerd wordt voor het empirische onderzoek, namelijk kwalitatieve informatie of kwantitatieve informatie.
Kwalitatieve informatie betreft informatie beschreven in woorden of woorden welke mondeling worden toegelicht bijvoorbeeld middels een interview. De uitkomsten van kwalitatief onderzoek zijn niet statistisch generaliseerbaar. Daarentegen bestaat kwantitatieve informatie voornamelijk uit cijfers, waar de onderzoeker statistische toetsen op kan uitvoeren om aan de hand van de
uitkomsten van deze informatie conclusies te trekken (conclusies die in principe ook statistisch generaliseerbaar kunnen zijn naar bijvoorbeeld de gehele populatie).
Binnen deze scriptie zal er onderzoek worden verricht naar een specifieke casus uit de praktijk, te weten de rol van accountinginformatie en vertrouwen bij de sturing en beheersing door de gemeente van externe organisaties waaraan gemeentelijke taken zijn uitbesteed. De rol van accountinginformatie en vertrouwen bij de sturing en beheersing van een uitbestede activiteit door de gemeente, zal uitvoerig worden onderzocht, waarna de onderzoeksresultaten zullen worden geanalyseerd. Omdat er, zoals al naar voren kwam, nog relatief weinig onderzoek is verricht naar de sturing en beheersing van uitbestedingsrelaties in de publieke sector, is er in de literatuur slechts geringe kennis beschikbaar. Dit leidt ertoe dat voor het onderzoek bij de gemeente en haar externe partners open onderzoeksvragen zijn geformuleerd. zullen worden gesteld om informatie in te kunnen winnen voor deze scriptie. Het verrichten van beschrijvend en exploratief (case-)onderzoek ligt in lijn met de bevindingen van Blumberg et al. (2008, p. 192), die ook stellen dat het inzicht verkrijgen in een betrekkelijk onbekend gebied bij voorkeur kan plaatsvinden via exploratief onderzoek.
Veldonderzoek is een onderdeel van exploratief onderzoek en kan worden uitgevoerd door middel van interviews of het houden van een enquête. Via het veldonderzoek wordt de werkelijke situatie in beeld gebracht (De Leeuw, 2005, p. 96). Zoals hiervoor reeds is beschreven, zullen voor deze scriptie case studies worden verricht bij een gemeente, waarbij er gebruik zal worden gemaakt van het houden van meerdere interviews voor het inwinnen van informatie voor het onderzoek; zie hiervoor ook paragraaf 3.3. dataverzameling. Verder is er gebruik gemaakt van allerlei informatie in (accounting-) documenten van de gemeente en de twee onderzochte externe partners. Door gegevens uit verschillende bronnen (interviews en rapporten) te gebruiken, is er een zekere
mogelijkheid om de bevindingen op basis van de verschillende bronnen met elkaar te vergelijken, de zogenaamde triangulatie, en waar nodig eventueel aanvullend onderzoek te doen (zie ook Modell, 2005, p. 233). De intentie van een case studie is het bestuderen en beschrijven van een
onderzoeksgebied, in principe ten behoeve van het creëren van een nieuwe theorie of het aanvullen van een reeds bestaande theorie (De Leeuw, 2005, p.96).
3.3
Dataverzameling
In het kader van dit onderzoek zal er een casestudie worden uitgevoerd bij de gemeente
Smallingerland en twee uitbestedingsrelaties van deze gemeente, te weten de Stichting Openbare Bibliotheek Smallingerland en de Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving. Voor een korte beschrijving van deze organisaties wordt verwezen naar hoofdstuk vier van dit rapport, waarin de onderzoeksobjecten nader worden beschreven. De dataverzameling zal, zoals bovenstaand reeds vermeld, enerzijds plaatsvinden door het uitvoeren van interviews bij de gemeente en bij de
uitbestedingsrelaties en anders door het doornemen en beoordelen van accountinginformatie, zoals overeenkomsten, jaarrekeningen en jaarverslagen en eventuele andere documentatie. Voor de interviews is gekozen voor een semi-gestructureerde vragenlijst. Bij zo’n opzet wordt enerzijds gekozen voor een bepaalde, ‘vaste’ structuur van het interview (waarbij de aanknopingspunten uit de literatuur houvast bieden voor het bepalen van de in het interview aan de orde te stellen
onderwerpen). Anderzijds biedt zo’n semi-gestructureerde opzet van de interviews de ruimte om in te gaan op door de geïnterviewde ‘spontaan’ aangedragen onderwerpen (waardoor nieuwe, ook in de literatuur nog niet genoemde gezichtspunten kunnen worden aangedragen). De bevindingen uit het theoretische kader zijn gebruikt voor het opstellen van de interviewvragen; hierbij zijn de interviewvragen zo geformuleerd om tijdens de interviews zoveel mogelijk informatie in te kunnen winnen over de onderwerpen welke aan bod zijn gekomen bij het theoretische onderzoek.
Voor de interviews bij de gemeente en voor de interviews bij de uitbestedingsrelaties zijn aparte vragenlijsten opgesteld, aangepast aan de positie die de desbetreffende partij heeft in de uitbesteding. Deze vragenlijsten zijn opgenomen in bijlage één (interviewvragen gemeente) en bijlage twee (interviewvragen uitbestedingsrelatie) bij dit onderzoeksrapport.
Voor de twee uitbestedingsrelaties zijn bij de gemeente twee separate interviews afgenomen met de betreffende contactpersoon bij de gemeente. In beide gevallen betreft dit een medewerker van de gemeente welke verantwoordelijk is voor het financiële aspect van het samenwerkingsverband. Er heeft geen interview plaatsgevonden met een eventuele gemeentelijke medewerker die meer inhoudelijk bij de control van de externe partner betrokken was. Bij de bibliotheek Drachten is een interview afgenomen met de directeur-bestuurder en bij de FUMO met de controller (dus ook weer een functionaris met een sterk financiële achtergrond). In bijlage drie van dit onderzoeksrapport is een overzicht van de namen en functies van de geïnterviewde personen opgenomen. Bij het afnemen van de interviews is gebruik worden gemaakt van een voice-recorder, om het mogelijk te maken om de interviews gedetailleerd vast te leggen in een uitgebreid interviewverslag. Deze interviewverslagen zijn opgenomen in een separaat onderzoeksdossier (dat, indien gewenst, eventueel op aanvraag beschikbaar is bij de onderzoeker).
De uitkomsten van de interviews bij de gemeente en de twee uitbestedingsrelaties zullen, waar nodig in combinatie met informatie uit de diverse bestudeerde documenten, worden gepresenteerd in hoofdstuk vijf van dit rapport. Het gaat daar om een beschrijving van de resultaten van het empirische onderzoek en de bevindingen per uitbestedingsrelatie worden beschreven. Daarnaast zullen deze bevindingen uit de praktijk ook meteen kritisch worden geanalyseerd en
geïnterpreteerd, mede op basis van wat in het theoretisch kader (de literatuurverkenning) is beschreven. Tot slot worden in hoofdstuk zes nog een korte nadere discussie van de empirische bevindingen opgenomen en worden daar ook de conclusies van het onderzoek gepresenteerd . Daarnaast zullen daar enkele beperkingen van het onderzoek en eventuele aanbevelingen voor mogelijk verder onderzoek worden gegeven.
Hoofdstuk 4
Gemeente Smallingerland & externe organisaties
4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk zal een beknopte toelichting worden gegeven over de te onderzoeken organisaties. Eerst zal een korte beschrijving worden gegeven van de gemeente Smallingerland, waar het
onderzoek wordt verricht. Daarna zullen de twee te onderzoeken externe organisaties waaraan de gemeente Smallingerland taken heeft uitbesteed worden behandeld, deze organisaties betreffen de Stichting Openbare Bibliotheek Smallingerland en de Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving.
4.1
Gemeente Smallingerland
De gemeente Smallingerland bestaat uit het dorp Drachten en 13 omliggende dorpen, deze dorpen betreffen (in de volgorde van groot naar klein) : Oudega, Opeinde, Boornbergum, Rottevalle, Drachtstercompagnie, Houtigehage, De Wilgen, Nijega, De Tike, De Veenhoop, Kortehemmen en Smalle Ee. De gemeente Smallingerland heeft ruim 55.000 inwoners, waarvan een kleine 45.000 mensen in Drachten wonen1. De “organisatie gemeente Smallingerland” bestaat uit diverse afdelingen welke directe samenhang hebben met de programma’s van de gemeente (enkele voorbeelden hiervan zijn; Cultuur & Educatie, Milieuzaken, Welzijn & Zorg) en stafafdelingen welke nodig zijn om de organisatie te kunnen uitvoeren. Het dagelijkse bestuur ligt in handen van de directie, welke wordt gevormd door de directeur en de gemeentesecretaris.
4.2
Stichting Openbare Bibliotheek Smallingerland (Bibliotheek Drachten)
De visie van de bibliotheek is burgers helpen zichzelf te ontwikkelen tot volwaardige en betrokken deelnemers aan de maatschappij. Door kwetsbare groepen te ondersteunen tot een minimaal niveau aan basisvaardigheden wil de bibliotheek burgers de mogelijkheid bieden bij te blijven in de hedendaagse maatschappij en bij te dragen aan de zelfontwikkeling van deze burgers. De
bibliotheek Drachten heeft bestaat uit drie afdelingen welke een directe link hebben met de
activiteiten van de bibliotheek en een aantal ondersteunde afdelingen. De dagelijkse aansturing van de bibliotheek ligt in handen van de directeur-bestuurder.2
Vanuit het verleden was de taak van de openbare bibliotheek voornamelijk het uitlenen van boeken. Tegenwoordig heeft de bibliotheek veel meer taken, qua geldstroom is uitlenen nog wel steeds de belangrijkste inkomstenbron van de bibliotheek. De bibliotheek levert een bijdrage aan de
ontwikkeling van de inwoners van de gemeente Smallingerland onder andere door middel van informeel onderwijs. De bibliotheek verricht werkzaamheden op het gebied van het verminderen van laaggeletterdheid, delen van kennis via het “Huis van Kennis & Informatie”, mogelijkheid bieden voor persoonlijke ontwikkeling en het uitlenen van boeken & media.
4.3
Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving
De Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving (hierna: FUMO) is een regionale uitvoeringsdienst, dat zijn door het Rijk verplicht ingestelde organisatie die de basistaken op het gebied van onder andere milieu uitvoeren, het is een wettelijke verplichting waarvoor een organisatie moest komen die deze taken zou uitvoeren. Er moest in Nederland een landelijk dekkend netwerk komen, voor de zogenaamde omgevingsdiensten en voor Friesland is er voor gekozen om hier één organisatie voor op te richten in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling. De deelnemers aan de FUMO zijn alle Friese gemeenten (dit betreft 24 gemeenten), de Provincie Friesland en het Wetterskip3.
1http://www.smallingerland.nl/Drachten-en-de-dorpen (bron geraadpleegd op 31 januari 2016)
2Jaarverslag/jaarrekening 2014 Stichting Openbare Bibliotheek Smallingerland, beschikbaar via:
http://www.bibliotheekdrachten.nl/over-ons/Jaarverslag.html (bron geraadpleegd op 27 april 2016)
Voor de Friese gemeenten, de provincie Friesland en het Wetterskip die deelnemen in de FUMO, betekent dit dat er een basis takenpakket is vastgesteld door het Rijk en het Rijk heeft aangegeven welke taken verplicht moeten worden onder gebracht bij de uitvoeringsdienst om de kwaliteit van deze taken te kunnen waarborgen. De gemeente mag deze taken dan ook niet meer langer zelf uitvoeren. Deze basistaken (controles, vertrekken vergunningen, toezicht en handhaving) verricht de FUMO voor alle deelnemers en daarnaast zijn er nog aantal plustaken waarvan de deelnemers zelf voor kunnen kiezen om deze taken af te nemen bij de FUMO, of om deze taken zelf te blijven uitvoeren, of anders uit te besteden bij een mede overheidspartij of bij een commerciële instelling. De FUMO is opgericht op 1 januari 2014 en is ontstaan uit drie voorgaande organisatie, de Milieu Adviesdienst, Servicebureau Friese Wouden en een groot aandeel van de Provincie Fryslân. Milieu Adviesdienst was ook een gemeenschappelijk regeling die vooral het noorden van Friesland
(Leeuwarden en Franeker en omgeving). De medewerkers van de voormalige GR Milieu Adviesdienst zijn overgegaan naar de FUMO. Servicebureau Friese Wouden was ook een gemeenschappelijk regeling die vooral actief was in Zuidoost Friesland (in de gemeenten; Smallingerland,
Ooststellingwerf, Weststellingwerf, Opsterland en Heerenveen).
De visie van de FUMO is het adviseren en ondersteuning verlenen op het gebied van milieu. Hierbij is het streven van de FUMO om milieuzaken zoveel mogelijk te integreren in andere beleidsterreinen, met als doel om de belasting op het milieu te verlagen en om gevaarlijke situaties te voorkomen. De FUMO bestaat uit drie afdelingen, te weten afdeling Toezicht & Handhaving, afdeling Specialistisch Advies en de afdeling Toetsing & Vergunningverlening. De FUMO wordt aangestuurd door de directie, bestaande uit de directeur en een adjunct-directeur.4
Hoofdstuk 5
Resultaten empirisch onderzoek
5.1
Inleiding
De resultaten van het empirische onderzoek zijn gebaseerd op de bevindingen uit de interviews bij de gemeente en bij de uitbestedingsrelaties, tevens zijn achterliggende documenten zoals afgesloten overeenkomsten, beleidsstukken en begrotingen bestudeerd om een zo compleet mogelijk beeld te kunnen vormen over de uitbesteding van de taken bij de externe organisaties. De volgorde van de paragrafen in dit hoofdstuk is voornamelijk gebaseerd op de onderwerpen, welke zijn onderzocht in het literatuuronderzoek en betreffen de onderwerpen control, sturing, meetbaarheid van gemaakte prestatieafspraken, de rol van accountinginformatie en de tot slot de rol van vertrouwen. Per onderwerp zullen de bevindingen voor de beide uitbestedingsrelaties worden behandeld. Eerst zullen de bevindingen van de uitbesteding aan de Bibliotheek Drachten worden beschreven, daarna zal de uitbesteding aan de FUMO worden beschreven. Als afsluiting van iedere paragraaf worden de beide uitbestedingsrelaties steeds kort met elkaar vergeleken.
5.2
Reden uitbesteding en beleidsdoelen gemeente
Voordat er tijdens de interviews bij de gemeente is ingegaan op de onderwerpen welke aan bod zijn gekomen in het literatuuronderzoek, zijn de reden van het uitbesteden van de taken en de hierbij achterliggende beleidsdoelen van de gemeente besproken. Aan de hand van deze informatie kan inzicht worden gekregen in de intenties van de gemeente met het uitbesteden van deze taken aan externe organisaties. Dit is relevant om een vergelijking te kunnen maken tussen verschillende gemeenten (als het onderzoek uitgebreid zou worden naar meerdere gemeenten) en is eveneens van belang om te kunnen beoordelen of de reden van uitbesteding ook mogelijke gevolgen heeft voor de control van de uitbestedingsrelatie.
Felix Groenewoud is senior financieel beleidsmedewerker bij de gemeente Smallingerland, in zijn huidige functie is hij acht jaar betrokken bij de Bibliotheek Drachten. Daarvoor was Felix
Groenewoud ook al een aantal jaren betrokken bij de Bibliotheek, toen nog vanuit zijn vorige functie als afdelingscontroller. Op de vraag wat de reden voor de uitbesteding is, geeft Felix Groenewoud het volgende antwoord: “dit niet van toepassing is voor de bibliotheek, aangezien het
bibliotheekwerk nooit een reguliere taak is geweest van de gemeente, maar meer kan worden gezien als een taak van algemeen nut welke wordt gesubsidieerd door de gemeente. De taken van de bibliotheek betreffen taken waarvoor specifieke kennis nodig is om deze taak uit te kunnen voeren, deze kennis heeft de gemeente nooit zelf in huis gehad”. De gemeente heeft zelf geen beleidsdoelen
opgesteld voor de uitbestedingsrelatie Bibliotheek Drachten. De bibliotheek heeft de doelen en de activiteiten van de bibliotheek beschreven in de toekomstvisie die de bibliotheek in 2014 heeft opgesteld, dit betreft een visie en een meerjarenbeleidsplan voor 2014 en verder. De toekomstvisie van de bibliotheek is voorgelegd aan de wethouder van de gemeente en besproken binnen het College van B&W, maar de opstelling ervan vindt in eerste instantie plaats binnen de bibliotheek. Uit het interview met Edgar Kuipers, reeds vijftien jaar als ambtenaar werkzaam bij de gemeente Smallingerland waarvan de laatste vier jaar in de functie van concerncontroller en betrokken bij de FUMO sinds de oprichting van de FUMO per 1 januari 2014, blijkt dat de gemeente niet zelf de keuze heeft gemaakt voor uitbesteding van deze gemeentelijke taken. Edgar Kuipers geeft aan dat in het verleden de uitvoeringsdiensten (taken) op het gebied van omgevingsdiensten en milieu door gemeenten zelf werden uitgevoerd en dat de uitbesteding is opgelegd door het Rijk. De
achterliggende reden van het Rijk om deze verplichting van de uitbesteding van de taken op het gebied van omgevingsdiensten en milieu in te stellen beschrijft Edgar Kuipers als volgt: “Er waren
veel verschillende gemeenten in Nederland die een deel van hun vergunningverlening en handhaving op het gebied van milieu niet goed op orde hadden. Het Rijk heeft toen gezegd dat veel gemeenten te klein zijn en hierdoor dus niet voldoende expertise in huis hebben om deze taken te verrichten. De
oplossing van het Rijk was om deze taken te clusteren in één organisatie en daarom heeft het Rijk besloten dat er verplicht zogenaamde regionale uitvoeringsdiensten moesten worden opgericht”. In
Friesland is de FUMO, Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving, opgericht voor de uitbesteding van de taken op het gebied van omgevingsdiensten en milieu. De gemeente heeft geen beleidsnota opgesteld voor de uitbesteding van de gemeentelijke taken aan de FUMO, de verklaring van Edgar Kuipers hiervoor is: “het opstellen van een beleidsnota is niet van toepassing aangezien het Rijk de
uitbesteding heeft opgelegd”. Vastgesteld kan dus worden, dat van het afwegen van voors en tegens
van uitbesteding en een bewuste keuze van de gemeente voor het uitbesteden van de taken aan FUMO, geen sprake is.
Bij beide uitbestedingsrelaties kan er dus eigenlijk niet worden gesproken over een keuze of een achterliggende reden van de gemeente Smallingerland voor het uitbesteden van gemeentelijke taken aan een externe organisatie. In het geval van de bibliotheek heeft de gemeente de taken nooit zelf verricht. De uitbesteding van de taken op het gebied van omgevingsdiensten en milieu is volgens de gemeente opgelegd door het Rijk en is dus geen vrijwillige keuze geweest van de gemeente. Van het nadrukkelijk formuleren van de met de uitbesteding te realiseren gemeentelijke doelen, is dan ook geen sprake. Van een ‘directe’ vertaling van die doelen in prestatieafspraken met de externe partij kan dus ook geen sprake zijn. Al zal er bij ambtenaren, wethouders en de leden van de gemeenteraad in algemene zin een – al dan niet gelijkluidende – mening bestaan over wat (welke gemeentelijke ‘beleidsdoelen’) de externe partners moeten realiseren, dit is binnen de gemeente echter niet duidelijk vastgelegd. Daardoor is het ook moeilijker te beoordelen in hoeverre de
prestatieafspraken met de externe partners en de activiteiten van die partners precies bijdragen aan gemeentelijke doelen. Dat neemt vanzelfsprekend niet weg, dat de gemeente zal willen dat de externe partner bepaalde prestaties realiseert, maar er is geen heldere en nadrukkelijke relatie met gemeentelijke doelen.
5.3
Gemaakte prestatieafspraken
Tijdens de interviews is er gevraagd of er concrete prestatieafspraken zijn gemaakt tussen de gemeente en de uitbestedingsrelatie, of deze afspraken formeel zijn vastgelegd en voor wat voor termijn de prestatieafspraken zijn afgesproken. Dit is van belang om inzicht te krijgen in de sturing door de gemeente van de externe organisaties. Hierbij moet vooraf worden opgemerkt, dat zowel de activiteiten van de bibliotheek als die van de FUMO (vergunningverlening en toezicht op het gebied van milieu en omgeving, e.d.) niet kunnen worden gezien als fysieke ‘productie-activiteiten’ die leiden tot een concreet, tastbaar product. Dat kan het formuleren van concrete afspraken en het maken van afspraken hierover, bemoeilijken en kan ook invloed hebben op de te hanteren vorm van control (zie ook Ouchi, 1979).
De gemeente Smallingerland en de Bibliotheek Drachten zijn in 2014 voor het eerst bezig geweest om de prestatieafspraken op papier te zetten, Felix Groenewoud geeft aan dat de prestatieafspraken in 2014 eigenlijk nog in de conceptfase verkeerden. Vanaf 2015 zijn de prestatieafspraken verder uitgewerkt, dit heeft vorm gekregen in een activiteitenplan. In het activiteitenplan zijn onder andere de bezoekersaantallen, het aantal leden en aantal activiteiten die door de bibliotheek georganiseerd worden, beschreven. Karin Meijerman, directeur-bestuurder van de Bibliotheek Drachten sinds begin 2012, geeft een aanvulling op het activiteitenplan: “We gaan in de toekomst nog kijken met de
gemeente of we het activiteitenplan nog verder kunnen specificeren en ons meer kunnen richten op de outcome. Output is het aantal bezoekers of aantal uitgeleende boeken, outcome is de bijdrage die de bibliotheek heeft geleverd bij de ontwikkeling van de klant en de klanttevredenheid. Maar dat blijkt lastiger dan gedacht, omdat de outcome lastiger is te meten dan de output. Dus we zijn nog op zoek naar hoe we dit kunnen ontwikkelen”. De prestatieafspraken worden in samenspraak tussen de
gemeentelijke ambtenaar en directeur-bestuurder van de bibliotheek opgesteld, waarbij er ook wordt gekeken naar de begroting van de bibliotheek.
