Dit hoofdstuk is het slotstuk van dit onderzoeksrapport. De bevindingen uit het empirisch onderzoek worde hier nog kort nader besproken en daarnaast zullen de uitkomsten van de casestudies bij bibliotheek Drachten en de FUMO worden geconfronteerd met enkele punten die in het theoretisch kader naar voren kwamen.
Het uitbesteden van gemeentelijke taken aan externe partijen is al jarenlang een bekend fenomeen. Het kan bij die externe partijen gaan om een commercieel bedrijf (zoals bijvoorbeeld een
wegenbouwbedrijf of een huisvuilinzamelaar) of om een non-profit of publieke organisatie (bijvoorbeeld een stichting voor maatschappelijk werk, een stichting voor openbaar onderwijs, of een Gemeenschappelijke Regeling, een samenwerkingsverband met andere overheden, voor bijvoorbeeld de uitvoering van de ICT- en HRM-taken van een aantal gemeenten). Afgelopen decennia is er een sterke toename zichtbaar van de uitbesteding van gemeentelijke taken aan externe organisaties. De achterliggende redenen voor uitbesteding kunnen sterk variëren: het kan gaan om een gebrek aan expertise en/of capaciteit bij de gemeente om de betreffende taak zelf uit te kunnen voeren (dit is ook dikwijls het geval als het Rijk ‘opeens’ taken decentraliseert, zoals de decentralisatie van zorgtaken naar de gemeente in Nederland per januari 2015), ideologische redenen kunnen een rol spelen (‘geen taken verrichten die de markt ook kan verrichten’), maar bijvoorbeeld ook overwegingen van efficiëntie kunnen een rol spelen, mede met de gedachte van kostenbesparing. De ontwikkeling van het uitbesteden van gemeentelijke taken aan publieke organisaties past binnen het gedachtegoed van New Public Management (NPM). Door het uitbesteden van de taken ontstaat er een samenwerkingsverband tussen de gemeente en de externe organisatie en zal de gemeente een vorm van sturing en beheersing moeten toepassen. Voor deze scriptie is een beschrijvend en exploratief onderzoek verricht bij de gemeente Smallingerland, hierbij zijn door middel van een case studie twee uitbestedingsrelaties van de gemeente onderzocht, de openbare bibliotheek Drachten en de FUMO. De mogelijkheid die de gemeente Smallingerland heeft tot de aansturing en beheersing van deze twee uitbestedingsrelaties, zijn sterk verschillend. De samenwerking met de bibliotheek Drachten betreft namelijk een
rechtstreekse subsidieverstrekking vanuit de gemeente en de samenwerking met de FUMO betreft een gemeenschappelijke regeling, waarbij ook veel andere deelnemers betrokken zijn die taken uitbesteden aan de FUMO. De controlrelatie met de FUMO is dus veel minder direct. De bibliotheek Drachten is sterk afhankelijk van de financiering door de gemeente Smallingerland; de bijdrage die de FUMO ontvangt van de gemeente Smallingerland betreft slechts een vrij beperkt deel van de inkomsten voor de FUMO, aangezien er 24 deelnemende gemeenten zijn, naast het Wetterskip en de Provincie Friesland. Dat betekent dat ook in het bestuur (en bij de control) van de FUMO verscheidene partijen zijn betrokken, waardoor de invloed van een afzonderlijke gemeente in de control van FUMO tamelijk bescheiden is.
Uit de interviews komt naar voren dat accountinginformatie een belangrijke rol speelt bij de sturing en beheersing van de uitbestedingsrelaties. Vooral de financiële gegevens van de externe partij krijgen veel aandacht van de gemeente, zo werd aangegeven door de geïnterviewde gemeentelijke ambtenaren (met een financieel gerichte functie). Aan de hand van de jaarrekening, het jaarverslag en de tussentijdse rapportages, worden enerzijds de behaalde resultaten beoordeeld en anderzijds de uitgevoerde activiteiten. Overigens werd veel van de accountinginformatie tevoren al op een meer informele manier voor-besproken, terwijl er daarnaast in diverse gevallen (en vooral bij de bibliotheek) ook met regelmaat over diverse andere zaken informele contacten waren tussen de gemeente en externe partij. De accountinginformatie heeft dus in de praktijk vooral de rol van bevestigen wat al bekend was bij de gemeente en het duidelijk maken dat er inderdaad geen financiële verrassingen zijn. De financiële accountinginformatie wordt dus door de gemeente
gebruikt om na te gaan of er inderdaad geen verrassingen zijn en speelt daarmee een rol bij het houden van toezicht op het te besteden budget van de externe organisatie. Omdat veel van de informatie in de diverse accountingdocumenten al is voor-besproken, bevatten de definitieve, formele accountingdocumenten weinig nieuws, zo werd al aangegeven. Deze constatering ligt in lijn met de bevindingen uit het onderzoek van Ter Bogt & Tillema (2016), waarin wordt beschreven dat de rol van accountinginformatie in de door hen onderzochte cases doorgaans slechts een
bevestiging is van het financiële reilen en zeilen van de externe organisatie zoals dat (informeel) al bekend was, en een getuigenis dat de organisatie functioneert binnen de overeengekomen
financiële kaders (en, voor zover daar concrete gegevens over zijn, dat de activiteiten en prestaties worden gerealiseerd die zijn afgesproken).
Tijdens de interviews van beide uitbestedingsrelaties werd aangegeven dat de gemeente de beschikbaarheid heeft over diverse gegevens inzake de activiteiten van de uitbestedingsrelaties, zoals informatie over aantallen bestede uren. De beschikbare prestatiegegevens van beide organisaties gaan in een vrij beperkte mate over de werkelijke producten en de outcome (de uiteindelijk bereikte effecten met de werkzaamheden) van de organisaties. De beschikbare prestatiegegevens van de bibliotheek en de FUMO zijn met name een verantwoording over de activiteiten die de twee uitbestedingsrelaties over de afgelopen periode hebben verricht (en, bij de begroting, de activiteiten die zij beogen voor de komende periode). De aard van de activiteiten (dienstverlenende taken en geen voortbrenging van concrete, ‘fysieke’ producten) kan sterk van invloed zijn op de aard van de te formuleren prestaties en daarmee op de te hanteren vorm van control.
Als de outputs niet goed meetbaar zijn, is het ook moeilijk om te werken met output of results control, zo kwam in de literatuurverkenning al naar voren. De problematiek aangaande de mate van meetbaarheid van de output veroorzaakt een dilemma inzake de te hanteren control (zie ook de bevindingen uit de onderzoeken van Ouchi, 1979, en Merchant, 1985). New Public
Management kan wel een in principe geheel op outputs gebaseerde vorm van control voorstaan, als het in de praktijk vrijwel ondoenlijk is om outputgegevens te verzamelen die een enigszins compleet beeld geven van de prestaties van de organisatie, dan zal volgens Ouchi (1979) of Merchant (1985) (mede) gewerkt moeten worden met bijvoorbeeld behavior/action control of clan control/personnel en cultural control. Het is dan niet goed mogelijk om te werken met een combinatie van
controlvormen (door Malmi en Brown, 2008, aangeduid als een ‘control package’), waarin output controls de hoofdmoot vormen.
Uit de interviews betreffende de bibliotheek blijkt dat er sprake is van een sterke vertrouwensrelatie met de gemeente, welke voornamelijk gebaseerd is op openheid en transparantie over zowel de financiële positie als de voortgang van de activiteiten. Deze sterke vertrouwensrelatie is volgens de gemeente niet zozeer gebaseerd op de langdurige samenwerking, maar juist op de persoon (in het geval van de bibliotheek betreft dit de directeur-bestuurder, die enkele jaren geleden aantrad). De kennis, deskundigheid en transparantie van de directeur-bestuurder zijn voor de gemeente met name de basis voor het ontstaan en handhaven van het vertrouwen. Bij de samenwerkingsrelatie met de bibliotheek is er hierdoor dan ook, naast de formele controls, sprake van vene informele contacten en informele controls, in het bijzonder het vertrouwen van de gemeente dat het wel goed gaat met de organisatie. Hieraan kan worden toegevoegd, dat de directeur-bestuurder van de bibliotheek ook heel bewust aandacht heeft voor informele contacten, bijvoorbeeld via ‘netwerken’, en het handhaven van een goede band met de gemeente door transparant te zijn.
Er kan dus gesteld worden dat de relatie tussen de gemeente en de bibliotheek een vorm is van competence trust. Zoals door Sako (1992) in zijn onderzoek is beschreven, is competence trust gebaseerd op vertrouwen in de deskundigheid en competenties van de andere partij. Op basis van dit vertrouwen wordt ervan uitgegaan dat de andere partij voldoende bekwaam is om de
afgesproken taken op een juiste wijze te verrichten. Daarnaast is bij de gemeente ten aanzien van de bibliotheek waarschijnlijk ook sprake van goodwill trust, dus het vertrouwen dat de bibliotheek ‘spontaan’ zaken oppakt waarvan men weet dat de gemeente die van belang vindt, ook al zijn er
geen expliciete afspraken over gemaakt. De goede relatie met en het vertrouwen in de (directeur-bestuurder van de) bibliotheek betekenen echter niet dat bij de gemeente minder behoefte bestaat aan accountinginformatie over de bibliotheek. De gemeente wil de nodige accountinggegevens ontvangen, ook al bevestigen die in het algemeen alleen maar wat uit vooroverleg al bekend was bij de gemeente. Het feit dat enkele jaren geleden, onder de vorige directeur-bestuurder, de relatie tussen gemeente en bibliotheek minder goed was en dat de transparantie van de zijde van de bibliotheek toen minder groot was, kan hierbij misschien een rol spelen. Afgezien daarvan, wil de gemeente misschien ook proberen een zakelijke verhouding met de bibliotheek te handhaven, in elk geval formeel. Hier komt bij, dat in het oog moet worden gehouden dat de bibliotheek in zeer sterke mate financieel afhankelijk is van de gemeente. Een (financieel) probleem van de bibliotheek is bijna automatisch ook een probleem van de gemeente. Ook dit kan een reden zijn dat de gemeente, ondanks de aanwezige competence en goodwill trust, het nodig vindt een goed financieel zicht op de bibliotheek te houden.
Bij de FUMO kan, mede als gevolg van het korte bestaan van de organisatie en de uitbesteding van gemeentelijke taken van de FUMO, nog niet worden gesproken van een
vertrouwensrelatie. De gemeente geeft aan dat de FUMO zich in de toekomst nog moet bewijzen, wat impliceert dat de gemeente ook bij de samenwerking met de FUMO op zoek is naar een vorm van trust. Een belangrijk verschil met de taken van de bibliotheek is echter, dat de taken van de FUMO tot voor kort binnen de gemeente werden uitgevoerd (en dat uitbesteding ervan ook gene vrijwillige keuze was van de gemeente), terwijl de openbare bibliotheek in Smallingerland nooit onderdeel was van de gemeentelijke organisatie.
Door het uitvoeren van onderzoek bij de gemeente Smallingerland is getracht om een toegevoegde waarde te leveren aan de literatuur op een relatief nieuw onderzoeksgebied, namelijk de rol van accountinginformatie en vertrouwen bij de sturing en beheersing van een externe organisatie door gemeenten. In dit onderzoek is ingegaan op de wijze waarop de gemeente Smallingerland de sturing en beheersing van de bibliotheek Drachten en op de FUMO vormgeeft en hanteert. Om een
adequaat inzicht in de sturing en beheersing van twee verschillende uitbestedingsrelaties te kunnen vormen (met overigens beide niet erg concrete, tastbare outputs), is het onderzoek afgebakend tot één gemeente. Hierdoor wordt voorkomen dat eventuele geconstateerde verschillen tussen de sturing en beheersing van de uitbestedingsrelatie kunnen worden veroorzaakt door verschillen tussen de gemeenten. Echter het concentreren op slechts één gemeente leidt aan de andere kant wel tot een beperking van dit onderzoek, aangezien hierdoor een beeld wordt verkregen voor slechts één gemeente. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen dus niet zonder meer worden gegeneraliseerd naar andere gemeenten in Nederland. Daar komt bij, dat nu twee uitbestedingen met niet al te concrete outputs zijn onderzocht. Als het gaat om de uitbesteding van zeer concrete, fysieke taken, zoals inzameling van huisvuil of onderhoud van plantsoenen, waar in principe meer concrete outputgegevens over beschikbaar zullen zijn, dan kunnen andere uitkomsten worden gevonden omtrent de gehanteerde (en – uitgaande van bijvoorbeeld Ouchi, 1979 – redelijkerwijs te hanteren) vormen van control.
Ook het grote verschil in de aard van de samenwerking met de externe organisaties waaraan de uitbesteding van de gemeentelijke taken plaatsvindt (subsidieverstrekking versus een
gemeenschappelijke regeling), vormt een beperking voor het onderzoek, omdat dergelijke
verschillen de controlrelatie (kunnen) beïnvloeden. Door dit verschil in de aard van de samenwerking zijn er immers verschillen in de mogelijkheid die de gemeente heeft tot de sturing en beheersing van de uitbestedingsrelatie. Derhalve is uitgebreider onderzoek noodzakelijk bij een grotere populatie van gemeenten en externe partijen om vast te kunnen stellen, in hoeverre de in dit onderzoek geconstateerde bevindingen mogelijk ook kunnen gelden bij andere gemeenten in Nederland. Daarbij is het eveneens wetenswaardig om dezelfde soort uitbestedingsrelaties te onderzoeken. Doordat de FUMO nog maar een relatief jonge organisatie is en daarnaast ook nog eens behoorlijk complex is qua organisatiestructuur, zijn er bepaalde onderlinge verwachtingen waarvan nu nog niet duidelijk is of deze in de toekomst wel waar kunnen worden gemaakt. Ook is de verstreken tijd hier
nu nog te kort om al te kunnen spreken van een vertrouwensrelatie, welke van invloed kan zijn op de wijze van sturing en beheersing van FUMO door de gemeente Smallingerland. De verhoudingen tussen gemeente en FUMO zijn dus op dit moment nog bepaald niet uitgekristalliseerd. Dit vormt eveneens een beperking van dit onderzoek.
De achterliggende reden voor de keuze om door middel van twee cases bij slechts één gemeente de sturing en beheersing van uitbestedingsrelaties te onderzoeken, is een logisch gevolg van de
beperkte tijd die beschikbaar was voor het uitvoeren van dit afstudeeronderzoek. Om diezelfde reden is er ook voor gekozen om alleen interviews af te nemen met de medewerkers van de gemeente welke op het financiële gebied betrokken zijn bij de uitbestedingsrelatie en niet met de gemeentelijke ambtenaren welke inhoudelijk betrokken zijn bij de samenwerking met de
uitbestedingsrelaties. Voor mogelijk vervolgonderzoek is het dan ook aan te bevelen om zowel interviews af te nemen met de financieel betrokken medewerkers, als de inhoudelijk betrokken medewerkers. Ook bij de externe partijen zouden zo mogelijk meerdere personen geïnterviewd kunnen worden. Op die manier kunnen meerdere en wellicht onderling licht uiteenlopende oordelen van betrokkenen worden geregistreerd en in het onderzoek en de verdere analyse van gegevens worden betrokken. Dit kan ook de triangulatie versterken (niet omdat er een geheel ander type informatiebron wordt gebruikt, maar omdat intensiever gebruik wordt gemaakt van een bepaald type bron, in dit geval interviews). Het werken observaties zou eveneens kunnen leiden tot een nauwkeuriger inzicht in de samenwerkingsrelatie, aangezien het feitelijke ‘gedrag’ van medewerkers nu niet is beoordeeld en niet kan worden getoetst of de bevindingen uit de interviews een juiste weergave zijn van de werkelijke gang van zaken. Ondanks bovenstaande beperkingen, geeft dit onderzoek via de verzamelde gegevens een nader inzicht in de controlrelatie en de elementen die een rol (kunnen) spelen bij de samenwerking tussen de gemeente en de uitbestedingsrelaties. De overall conclusie voor de onderzochte uitbestedingsrelaties is dat de mate van de meetbaarheid van de output een belangrijke factor speelt binnen de controlrelatie. Bij beide uitbestedingsrelaties geeft de beschikbare prestatiegegevens slechts in beperkte mate informatie over de ‘echte’
producten van de organisatie; de prestatiegegevens geven voornamelijk inzicht in de activiteiten van de organisatie. Omdat de gemeente geen duidelijke doelen heeft geformuleerd die met de uitbestede activiteiten dienen te worden gerealiseerd, valt ook moeilijk precies vast te stellen in hoeverre de beschikbare prestatiegegevens iets zeggen over dergelijke doelen (ervan uitgaande dat die er impliciet wel zijn; immers, van jaar op jaar worden wel bepaalde prestatieafspraken gemaakt). Er zijn wel verschillende duidelijke prestatiegegevens van de beide externe partijen beschikbaar, maar dit zijn vrijwel uitsluitend prestatiegegevens over de activiteiten van de organisaties. De beperkte meetbaarheid van de output hangt ook samen met de aard van de activiteiten van beide externe partijen. Bij dienstverlenende organisaties kan in de meeste gevallen, afgezien van wellicht enkele ‘echte’ outputgegevens, veelal niet meer aan prestatiegegevens worden verzameld dan gegevens de activiteiten van deze organisaties (naast natuurlijk de informatie over de financiën, de inputs).
Naast informatie over de prestaties van de uitbestedingsrelatie, zijn ook informatie over de financiële situatie van de externe organisatie, de (vaak informele) overleggen tussen de gemeente en de uitbestedingsrelatie en het onderlinge vertrouwen, van belang bij de controlerelatie, zo kwam in het onderzoek naar voren. Accountinginformatie is in de praktijk van de onderzochte cases sterk gericht op de financiën en wordt vaak tevoren al informeel voor-besproken tussen gemeente en externe partners, zodat de formele rol van de accountingdocumenten vrij beperkt is. De conclusie dat informele controls tamelijk belangrijk zijn, wijkt af van het ‘ideaalbeeld’ zoals NPM dat hanteert, namelijk sturing op outputs, zoals dat ook in het theoretisch kader aan de orde kwam. Het feit dat een hoofdzakelijk op outputgegevens gebaseerde control bij de beide cases niet haalbaar is, kan – afgezien van de aard van de activiteiten – mogelijk een gevolg van het feit dat de in hoofdstuk 2 besproken literatuur (en in feite ook NPM) met name gericht is op profit organisaties en niet op de publieke sector. In de publieke sector blijken de doelen vaak minder eenduidig te zijn, vanwege de
vele belanghebbende partijen, en de moeilijke meetbaarheid van prestaties/outputs (Van Helden & Hodges, 2015, pp. 125, 708). Dit laatste is van oudsher juist vaak een van de redenen om de
activiteiten in de publieke sector te laten verrichten. Om de conclusies van dit onderzoek bij de gemeente Smallingerland te kunnen generaliseren naar alle gemeenten in Nederland is echter verder onderzoek op vele grotere schaal nodig. Hierbij zou dan ook verder kunnen worden
onderzocht in hoeverre de rol van informele controls gezien kan worden als een specifiek kenmerk bij de sturing en beheersing van een uitbestedingsrelatie door Nederlandse gemeenten.
Referenties
Anthony, R. N. (1965). Planning and Control Systems: Framework for Analysis. Boston: Graduate School of Business Administration, Harvard University. Anthony, R.N., V. Govindarajan, F.G.H. Hartmann, K. Kraus & G. Nilsson (2014).
Management Control Systems. Londen: McGrawHill.
Berry, A.J., Otley, D.T. (2004). Case-based research in accounting. In: C. Humphrey, B. Lee(Eds.), The real life guide to accounting research (pp. 231–255). Oxford: Elsevier
Birnberg, J.G. (1998). Control in interfirm co-operative relationships.
Journal of Management Studies, Vol. 35, No. 4, pp. 421–428.
Blumberg, B., Cooper, D.R. & Schindler, P.S. (2008). Business Research Methods. McGraw-Hill Higher Education, Second European Edition.
Cäker, M. & Siverbo, S. (2011). Management control in public sector joint ventures.
Management Accounting Research. Vol. 22, No. 4, pp. 330-348.
Dekker, H.C. (2003). Value chain analysis in interfirm relationships: a field study.
Management Accounting Research, Vol. 14, No. 1, pp. 1-23.
De Leeuw, A.C.J. (2005). Bedrijfskundige methodologie: Management van onderzoek. Assen: Koninklijke van Gorcum B.V.
Hartmann, F.G.H., Bouwens, J.F.M.G., Bollen, L.H.H., Meuwissen, R.H.G., Vaassen, E.H.J. & Vluggen, M.P.M. (2006). Management Control. Wolters-Noordhoff Groningen, eerste druk, 2006. Hofstede, G. (1981). Management control of public and not-for-profit activities.
Accounting, Organizations and Society, Vol. 6, No. 3, pp. 193-211.
Hood, C. (1991). A public Management for all seasons?
Public Administration, Vol. 69, No. 1, pp. 3-19.
Hood, C. (1995). The new public management in the 1980s: Variations on a theme.
Accounting, Organizations and Society, Vol. 29, No. 2-3, pp. 93-110.
Hyndman, N. & Conolly, C. (2011). Accruals accounting in the public sector: a road not always taken.
Management Accounting Research, Vol. 22, No. 1, pp. 36-45.
Kraus, K. & Lindholm, C. (2010). Accounting in inter-organisational relationships within the public sector. In: H. Håkansson, K. Kraus, J. Lind (eds.), Accounting in networks, New York/ Abingdon: Routledge, pp. 113–148.
Kurunmäki, L., Lapsey, I. & Miller, P. (2011). Accounting within and beyond the state.
Management Accounting Research, Vol. 22, No. 1, pp. 1-5.
Langfield-Smith, K. & Smith, D. (2003). Management control systems and trust in
Malmi, T. & Brown, D. A. (2008). Management control systems as a package—Opportunities, challenges and research directions.
Management Accounting Research, Vol. 19, No. 4, pp. 287-300.
Merchant, K.A. (1982). The Control Function of Management.
Sloan Management Review. Vol. 23, No. 4, pp. 43-55.
Merchant, K.A. (1985). Control in business organizations. Marshfield, MA: Pitman Publishing.