Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Economie & Bedrijfskunde
MScBa specialization Organizational & Management Control
De rol van accounting en trust bij de control van verbonden partijen
aan een gemeente
Onderzoek bij de gemeente Groningen, ARCG en OTP
Gert Westerhof S1713361 Oppenheimstraat 40a
9714ER, Groningen
g.westerhof.1@student.rug.nl
Begeleider: Prof. dr. H.J. ter Bogt Tweede beoordelaar: MSc B. van der Kolk
Masterscriptie MScBa – Traject Organizational & Management Control
3
Samenvatting:
In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan de vraag welke rol accountinginformatie en trust spelen als het gaat om de control door de gemeente Groningen van twee aan haar verbonden partijen. Vanuit NPM komt naar voren, dat er binnen de publieke sector dient te worden ingezet op output control en dat accountinginformatie hierbij een voorname rol speelt. Verder gaat NPM eerder uit van ‘distrust’ dan van ‘trust’. In de praktijk bleek dat de gemeente wel, waar mogelijk, wil sturen op outputs en zich in de officiële documenten sterk hierop richt, maar dat dit zeker niet de enige vorm van control is. Uit dit onderzoek komt verder naar voren dat de gemeente Groningen inderdaad in de praktijk veel gebruik maakt van accountinginformatie, maar dit is dan met name financiële informatie. De rol van outputs en informatie daarover bij de control, is bij de twee cases in de praktijk beperkt. Dit hangt zeker bij een van de twee cases sterk samen met de aard van de activiteiten; van concrete en meetbare ‘producten’ is daar wei-nig sprake. Daarnaast bleek dat voor wat betreft beide verbonden partijen er een grote mate van trust aanwezig is. Deze grote mate van trust bleek echter geen effect te hebben op het inperken van de hoeveelheid te ontvangen (financiële) accountinginformatie. Als reden kan hiervoor worden aangedragen, dat het op grote schaal ontvangen van accountinginformatie er voor de gemeente voor kan zorgen dat het risico op (financiële) verrassingen bij verbonden partijen wordt verkleind. De wens om dergelijke ‘verrassingen’ tegen te gaan, komt onder andere voort uit de politieke verantwoordelijkheid die bepaalde personen binnen de gemeente dragen. Daar-naast speelt ook mee dat men in meer brede zin wil voorkomen dat de gemeente in een negatief daglicht komt te staan vanwege (financiële) problemen bij een verbonden partij. Hieruit komt naar voren dat, ten eerste, een voorname stelling binnen NPM, namelijk de sturing op outputs en de grote rol van accountinginformatie daarbij, in de praktijk slechts (zeer) ten dele aanwezig was bij de control van de twee verbonden partijen. Ten tweede blijkt dat het, voor wat betreft onderzoek binnen de publieke sector, van groot belang is om de ‘politieke factor’ niet te baga-telliseren en mee te nemen in de theorie(vorming) en het verdere onderzoek.
5
Inhoudsopgave
1 Introductie ... 6
2 Literatuuroverzicht ... 9
2.1 Inleiding ... 9
2.2 New Public Management ... 9
2.3 Management control ... 13
2.4 Accountinginformatie ... 16
2.5 Trust ... 18
2.6 De relatie tussen control en trust ... 21
2.7 Onderzoeksvragen ... 22
3 Organisaties ... 25
3.1 Inleiding ... 25
3.2 Gemeente Groningen ... 25
3.3 Gemeenschappelijke regeling Afvalverwijdering Regio Centraal Groningen ... 26
3.4 Stichting Ondernemerstrefpunt Groningen ... 28
4 Methodologie ... 30 4.1 Inleiding ... 30 4.2 Onderzoeksmethodiek ... 30 4.3 Dataverzameling en -verwerking ... 32 5 Analyse ... 35 5.1 Inleiding ... 35
5.2 Totstandkoming samenwerking en de gemeentelijke doelen ermee ... 35
5.3 Control ... 38 5.4 Accountinginformatie ... 45 5.5 Trust ... 49 5.6 Conclusies ... 52 6 Discussie en conclusie ... 55 6.1 Inleiding ... 55 6.2 Discussie ... 55 6.3 Conclusies ... 59 6.4 Aanbevelingen en beperkingen ... 60 7 Bibliografie ... 63
6
1 Introductie
Van oudsher besteden overheden allerlei taken uit aan externe partijen, maar in de laatste de-cennia is hier een flinke toename in opgetreden. Die externe partijen kunnen andere overheden zijn, maar vaak ook zijn het organisaties in de profit- of de non-profit sector. Daarnaast worden vele taken van overheden uitgevoerd in samenwerking met andere partijen, bijvoorbeeld in de vorm van een gemeenschappelijke regeling, waarbij enkele gemeenten de uitvoering van be-paalde taken onderbrengen. Vanaf het eind van de jaren zeventig vond er namelijk in velerlei westerse staten een paradigmawisseling plaats met betrekking tot het functioneren van de pu-blieke sector. Deze paradigmawisseling wordt veelal aangeduid met de term New Public
Ma-nagement (hierna: NPM) (Hood, 1991, p.3). Als gevolg hiervan nam het aantal uitbestedingen
van gemeenten danig toe. Voor de opkomst van dit verschijnsel in deze tijdsperiode zijn ver-schillende oorzaken te geven, maar een belangrijke oorzaak voor de totstandkoming van NPM waren de grote tekorten waarmee veel overheden te kampen hadden als gevolg van de toen heersende economische crisis (Kickert, 2003, pp. 378-379). Vanuit NPM werd betoogd dat door middel van bijvoorbeeld meer ‘bedrijfsmatig’ werken en ook door privatisering, uitbestedingen en allerlei samenwerkingsverbanden de publieke sector efficiënter zou worden en dat als gevolg hiervan een flinke kostenbesparing tot stand kon worden gebracht (Hyvönen et al., 2012, p. 949). Hoewel de kijk op het functioneren van de publieke sector inmiddels enige veranderingen lijkt te hebben ondergaan bleek, mede als gevolg van de recente economische crisis, dat veel uitgangpunten van het NPM tot de dag van vandaag leidend zijn als het gaat om hervormingen binnen de publieke sector (Bouckaert, 2012, p.93). Met het overbrengen in Nederland van onder meer zorgtaken per januari 2015 naar het gemeentelijke niveau, welke vervolgens veelal direct uitbesteed worden, blijkt dat deze ontwikkeling nog altijd uiterst actueel is.
7 culturele activiteiten tot een scala aan zorgtaken (Ter Bogt et al., 2015, pp. 291-292). Het is de vraag in hoeverre in de praktijk al deze verschillende taken zich laten sturen en beheersen door middel van output control.
Het is voor gemeenten geen sinecure om alle taken die ze hebben ook zelfstandig uit te voeren. Vaak ontbeert een gemeente de kennis en is er een gebrek aan geschikt personeel om de taken op een juiste en efficiënte wijze uit te voeren. Dat zijn traditioneel belangrijke redenen om allerlei taken uit te besteden aan andere (semi-)publieke en private partijen, of er mee samen te werken (Ter Bogt, 2008b, pp. 209-212). Naast gemeentelijke taken die wettelijk zijn opge-dragen hebben individuele gemeenten ook nog de ruimte om taken te verrichten op basis van gemeentelijke politieke besluitvorming. Ook dit soort taken worden soms weer uitbesteed aan juridisch gezien zelfstandige organisaties, zoals bijvoorbeeld een stichting.
8 p.268,). Zeer recent is zodanig onderzoek in beperkte mate ook uitgevoerd binnen de publieke sector, waaruit naar voren kwam dat trust ook binnen de publieke sector een belangrijke vorm van control kan zijn (Cäker & Siverbo, 2011, p. 347, Bouckaert, 2012. p.92, 110-112, Ter Bogt & Tillema, 2016, p. 24). Trust dient daarbij niet enkel als een substituut voor control en accoun-tinginformatie te worden beschouwd. Control en accounaccoun-tinginformatie kunnen namelijk ook leiden tot (een toename van) trust (Vosselman & Van de Meer-Kooistra, 2009, pp. 268-270). Dit leidt tot de volgende vraagstelling: Welke rol spelen accountinginformatie en trust bij de control door gemeenten van aan externe partijen uitbestede taken?
Naar bovenstaande problematiek is, zoals eerder aangegeven, nog weinig onderzoek gedaan, zeker voor zover het gaat om de uitbesteding van taken aan externe partijen door ge-meenten in Nederland (zie echter Cäker & Siverbo, 2011; Ter Bogt & Tillema, 2016). In het vervolg zullen de zojuist gepresenteerde kernbegrippen nader worden uitgewerkt middels een verkenning van de bestaande literatuur en de achterliggende theorie. Deze verkenning vormt een basis voor het uitvoeren van een wetenschappelijk onderzoek in de vorm van beschrijvende en exploratieve casusstudies. Vervolgens kunnen voorbeelden uit de praktijk naast de bestaande theorie worden gelegd. Dit kan leiden tot eventuele toevoegingen aan of suggesties voor aan-passingen van de theorie, maar ook tot concrete aanbevelingen voor de onderzochte casussen. In dit onderzoek zal onderzoek worden gedaan naar de gemeente Groningen en twee aan haar verbonden partijen. Een verbonden partij is te beschouwen als een specifieke vorm van uitbe-steding; de uitbestedende partij heeft namelijk een directe financiële en bestuurlijke betrokken-heid bij de externe partij. Wat betreft de verbonden partijen gaat het enerzijds om de schappelijke regeling Afvalverwijdering Regio Centraal Groningen (ARCG), een gemeen-schappelijke regeling waarin acht gemeenten participeren en anderzijds om de stichting Onder-nemerstrefpunt Groningen (OTP).
9
2 Literatuuroverzicht
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader voor het onderzoek gepresenteerd. Hierin zal aan de hand van relevante theorie aandacht worden besteed aan samenwerkingsverbanden tussen organisaties en de control (dat wil zeggen, de sturing, en beheersing) ervan. Waar mogelijk zal de focus hierbij liggen op de publieke sector, maar veel relevante theorie is tot nu toe gericht op de private sector. Deze literatuur zou echter ook van belang kunnen zijn voor organisaties in de publieke sector, of in elk geval thema’s kunnen aandragen die van belang zijn om bij onder-zoek in de publieke sector in de beschouwing te betrekken. In de eerste paragraaf van dit hoofd-stuk wordt NPM uiteengezet. Daarna zal het begrip control worden besproken en de verschil-lende typen control die zich manifesteren binnen de literatuur. In de derde en vierde paragraaf is er aandacht voor twee belangrijke middelen bij de control, namelijk accountinginformatie en trust (die misschien zelfs ten dele te beschouwen zijn als vormen van control). Vervolgens zal er kort aandacht worden besteed aan de relatie tussen control en trust. Tot slot zal er na de behandeling van desbetreffende onderwerpen enkele deelvragen worden geformuleerd.
2.2 New Public Management
Vanaf eind jaren zeventig ging NPM een belangrijke rol spelen in de wijze waarop voorname-lijk westerse staten hun publieke sector inrichten. De term NPM is op zichzelf weliswaar vage-lijk, maar staat symbool voor min of meer vergelijkbare hervormingen in de publieke sector welke zich vanaf die periode voordeden in de meeste OESO-landen1 (Hood, 1991, pp. 3-4). De oorsprong van NPM kan beschouwd worden als een samenkomen van twee verschillende stro-mingen.
Ten eerste komt het voort uit de ontwikkeling van het naoorlogse ‘new institutional economics’ en theorieën zoals public choice, transaction cost theory en principial-agent theory welke hier aan verbonden zijn (Hood, 1991, p.5). De public choice theorie ontstond in de jaren
1 Kort na de Tweede Wereldoorlog werd de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (OEES)
10 zestig van de voorgaande eeuw aan de Universiteit van Virginia. Het basisidee binnen het Pu-blic Choice denken is dat de ‘economisch-rationele’ manier van denken ook wordt toegepast op politieke processen. Centraal staan individuele motieven voor gedrag met daarbij de veron-derstelling dat al het handelen van individuen uitsluitend gericht is op het eigenbelang. Net als op de markt, zijn politieke uitkomsten het gevolg van het najagen van het eigenbelang door (groepen) burgers en politici. Burgers proberen politici zodanig te beïnvloeden dat deze opko-men voor hun belangen of het belang van hun eigen groep. Collectieve belangen als zodanig bestaan niet; het ‘collectief’ is opgebouwd uit allerlei individuele belangen en ‘rationeel han-delen’ bestaat erin dat die individuele belangen zo goed mogelijk worden behartigd. Dit heeft als gevolg dat er vaak een besluit wordt genomen dat een betreffend probleem niet verhelpt. Politici en beleidsmakers stellen volgens aanhangers van deze school vooral hun eigen belang voorop en hieraan wordt het algemeen belang, voor zover dat al bestaat, ondergeschikt gemaakt (Van de Haar, 2011, p.48). De basis van de agency theory gaat uit van het idee dat een ‘agent’ wordt ingehuurd door een ‘principaal’ om voor een organisatie te werken. Beide actoren wor-den wederom verondersteld economisch-rationele actoren te zijn, die vooral bezig zijn met hun eigenbelang; vandaar dat het de vraag is of de agent daadwerkelijk werkt in het belang van de principaal. De principaal dient hiermee rekening te houden als het gaat om de control van de agent (Jensen & Meckling, 1976, pp. 308-310). Transaction cost economics gaat eveneens uit van het idee dat personen en, in abstractere vorm, organisaties in veel gevallen uit zijn op ei-genbelang en dat organisaties zich hiertegen dienen te beschermen middels controlmechanis-men (zie bijvoorbeeld Williamson, 1979, 1993). Naast eigenbelang speelt ‘bounded rationality’ een rol, dat wil zeggen dat personen vaak wel als doel hebben een economisch-rationeel besluit te nemen, maar beperkt worden door de hoeveelheid beschikbare informatie, de tijd en hun begrensde cognitieve vaardigheden (Speklé, 2001, p. 421).
11 De nadruk bij NPM ligt op vergroten van de efficiency van de processen binnen de publieke sector, waar in het verleden andere vormen van ‘ideologie’ (bijvoorbeeld het gedach-tegoed van Max Weber)2 een belangrijke rol speelden als het ging om de inrichting van de
processen (Deakin, 2002, p. 136; Stroobants & Bouckaert, 2013, pp. 246-248). NPM kan be-schouwd worden als een reactie op kritieken dat de publieke sector te bureaucratisch, inefficiënt en ineffectief was geworden (Alquist, Grossi, Van Helden & Reichard, 2013, p. 480). Vóór NPM was de algemene tendens om publiek en privaat nadrukkelijk gescheiden te houden als het ging om zaken als continuïteit, de wijze waarop er zaken werden gedaan, organisatiestruc-tuur, de werknemers, beloningen en carrièremogelijkheden. Daarnaast diende publiek en pri-vaat gescheiden te blijven om corruptie en het voortrekken van bepaalde ondernemingen te voorkomen. NPM staat nu juist voor het onderscheid tussen publiek en privaat zo veel mogelijk op te heffen. Waar in het verleden control en accounting vooral gericht waren op de middelen (financiën) en de naleving van regels en procedures, diende de nadruk nu gelegd te worden op de gerealiseerde ‘productie’ en de resultaten (Hood, 1995, pp.93-94, Ter Bogt, 2003, p.313; Saliterer & Korac, 2013, p. 503). Anders geformuleerd, verschoof de control van input en pro-ces control naar output control (Homburg, Pollitt & Van Thiel, 2007, p. 5). Andere belangrijke aspecten van NPM zijn de nadruk op het beschouwen van burgers als ‘klanten’, het toepassen van allerlei managementtechnieken uit de private sector, het gebruik maken van contracten als belangrijk sturingsmechanisme (marktwerking) en een voorkeur om organisatiestructuren aan te nemen die ook binnen de private sector steeds meer opgeld deden (Pollitt & Bouckaert, 2011, pp. 9-11). Openheid en transparantie kunnen daarom als belangrijke kenmerken van NPM wor-den beschouwd (Ter Bogt & Scapens, 2012, p. 452). Daarnaast werwor-den financiële management-technieken vanuit de private sector overgenomen (Ter Bogt & Van Helden, 2000, p. 264). In de publieke sector zouden als gevolg van NPM voortaan prestaties kunnen worden ‘gemana-ged’ (Walker, Boyne & Brewer, 2010, p. 26). Al deze hervormingen hadden tot doelstelling de productiviteit, of anders geformuleerde de efficiency, en de effectiviteit van de publieke sector te verhogen (Ter Bogt & Scapens, 2012, p. 454).
2 De Duitser Max Weber (1864-1920) kan worden beschouwd als de voornaamste moderne analist als het gaat om
12 Recentelijk zouden nieuwe aspecten (mede) nadruk hebben gekregen binnen de pu-blieke sector, zoals de ontwikkeling van een Neo-Weberiaanse Staat (Ter Bogt, Budding, Groot & Van Helden, 2010, p. 241; Bouckaert, 2012, p.92) of van New Public Governance (Osborne, 2006, pp.381-384; Pollitt & Bouckaert, 2011, p. 19). Waar er sinds de introductie van NPM enige decennia zijn verstreken, blijkt de term tot de dag van vandaag echter veel toegepast te worden in zowel het publieke domein, als in de literatuur, en bovendien in de praktijk erg veel – en sinds de financiële crisis van 2008 wellicht hernieuwde – aandacht te krijgen (Lodge & Gill, 2011; Lodge & Hood, 2012). Binnen het publieke domein heeft de invoering van markt-werking binnen de publieke sector, onder het label NPM, veel kritiek gekregen (Van Hees, Van Schie & Van de Velde, 2014, p. 54). In zijn algemeenheid is een omarming van technieken vanuit de private sector niet langer meer het ultieme doel binnen de publieke sector. Toch blijkt dat een groot deel van de ‘NPM-achtige’ hervormingen en bijbehorende verwachtingspatronen, welke vanaf de jaren tachtig het licht zagen, nog steeds maatgevend zijn (Ter Bogt, 2008a, p. 49; Bouckaert, 2012, p. 93).
NPM wordt soms als een voornamelijk Angelsaksisch fenomeen beschouwd en gekop-peld aan de regeerperiode van Margaret Thatcher (1979-1990) en Ronald Reagan (1981-1989) (Pollitt, 1993). NPM bleek echter ook in landen als Zweden, Denemarken en Frankrijk veel navolging te hebben gekregen. Volgens Christopher Hood (1995, p. 100) geldt dit ook voor Nederland, waar sinds de jaren tachtig, mede als gevolg van nieuwe wetgeving, grote verande-ringen in het functioneren van de publieke sector hebben plaatsgevonden (Ter Bogt, 2008a, p. 35). Kickert (2003, p. 378) beschouwd Nederland zelfs als een ‘an excellent example of ‘new
public management’’. Belangrijke factoren om in Nederland NPM te omarmen waren factoren
13 beheersing nog steeds wordt beschouwd als een belangrijke en algemeen in de publieke sector te hanteren vorm van control.
2.3 Management control
NPM gaat uit van een ‘zakelijke’ sturing van organisaties en economische rationaliteit, met een specifieke nadruk op output en concrete resultaten (Hood, 1991, 3-6). Hierbij is het gebruik maken van accountinginformatie van eminent belang (Hood, 1995, p.94). Het is interessant nu eerst stil te staan bij het belang van management control binnen een NPM-context. Dit zal dan vooral gericht zijn op de control binnen een samenwerkingsverband, waarvan veelal sprake is als een overheid besluit bepaalde taken uit te besteden. Dit wordt gedaan aangezien er veel druk op de publieke sector is gelegd om taken niet zelf of alleen te verrichten, maar om samenwer-kingsverbanden aan te gaan (Kraus & Lindholm, 2010, p. 113). Wanneer gemeenten activiteiten uitbesteden is het van belang dat de gemeenten control hierop houden vanwege zowel (grote) financiële belangen, als in sommige gevallen ook de wettelijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze taken (en dus de ‘goede’ control ervan). Deze control kan er bijvoorbeeld op gericht zijn afspraken te maken over taken en de kwantiteit en kwaliteit van de output van de uitbestede activiteiten en de meting hiervan. Het belang van control wordt breed gedragen; de wijze waarop deze moet plaatsvinden en welke vormen van control in welke situatie een positief effect hebben, is echter een veel lastigere vraag en hierbij dient nadrukkelijk rekening te worden gehouden met de specifieke doelstellingen en kenmerken van een organisatie en de producten ervan (Merchant, 1982, 43-44, 52-55).
Een klassieke definitie van management control is: ‘the process by which managers
ensure that resources are obtained and used effectively and efficiently in the accomplishment of the organization’s objectives’ (Anthony, 1965, p. 17). Dit kan beschouwd worden als een
zeer universeel toepasbare definitie die zich vooral richt op accounting gebaseerde informatie (Otley, 1994, p. 289). Als gevolg van allerlei economische en bedrijfskundige ontwikkelingen is deze definitie te beperkt om in het heden toe te passen (Otley, 1994, pp. 289-291; Ferreira & Otley, 2009, p.264). In ieder geval kan gesteld worden dat waar management control in het verleden vooral gericht was op formele, financieel gekwantificeerde informatie, deze tegen-woordig een veel bredere hoeveelheid informatie omvat (Chenhall, 2003, p. 129). Zo kan ook allerlei kwalitatieve informatie dienen als basis voor control.
14 een onderscheid gemaakt tussen formele en informele control (Smith, Carroll & Ashford, 1995, p.10). Ouchi maakt (1979, pp. 838, 843) een onderscheid tussen market (output), bureaucracy (behavior) en clan control. Volgens Ouchi lenen output en behavior control zich vooral voor organisaties die zich bevinden in relatief stabiele industrieën. Voor deze organisaties is de pro-ductie goed meetbaar en de werkprocessen en te volgen procedures laten zich goed omschrij-ven. Organisaties in de publieke sector of dienstensector hebben lang niet altijd goed meetbare ‘producten’. Organisaties in de publieke sector kennen traditioneel, maar ook heden ten dage, wel allerlei vastgelegde werkprocessen en regels en procedures die gevolgd moeten worden bij de uitvoering van taken; in zoverre kan behavior control er van belang zijn. Daarnaast is er echter van oudsher – ook voortvloeiend vanuit het gedachtengoed van Max Weber – een relatief grote en zelfstandige rol weggelegd voor de ‘professional’. Dat betekent dat er veel control plaatsvindt door middel van bijvoorbeeld het stellen van opleidingseisen, ‘job design’ (het ‘wel-overwogen’ inrichten van werkprocessen, functiescheiding, e.d.) en de organisatiecultuur, waarbij het kan gaan om ‘rituelen’ (in de zin dat het niet altijd (meer) duidelijk is waarom bepaalde eisen en werkwijzen precies worden gehanteerd). Ouchi duidt dit aan als clan control. Dit soort vormen van control zijn van nature vrij subtiel en niet direct zichtbaar en inzichtelijk voor een buitenstaander.
Om te kunnen beoordelen welke vorm van control het meest geschikt is voor een orga-nisatie, zijn volgens Ouchi twee vragen van belang. Ten eerste in welke mate de activiteiten duidelijk kunnen worden geëvalueerd, of anders geformuleerd of de output van de activiteiten, ofwel de ‘productie’ meetbaar is. Ten tweede de mate waarin er duidelijkheid bestaat over het productieproces, oftewel het transformatieproces, dat ertoe moet leiden dat de organisatiedoe-len worden behaald (Ouchi, 1979, pp. 845-846).
15 results control. Interactive control systems daarentegen kunnen als een nieuw te onderscheiden type control worden beschouwd. Bij interactive control gaat het om de structurele ‘interactie’ en communicatie tussen verschillende hiërarchische niveaus in een organisatie over strategisch gezien belangrijke zaken. (Top-) managers hebben bijvoorbeeld met een zekere regelmaat di-rect contact met lager geplaatste managers en medewerkers, bijvoorbeeld door het bijwonen van een werkoverleg van een afdeling, en daar enerzijds de strategie en de betekenis ervan voor de desbetreffende organisatie-eenheid toe te lichten, maar anderzijds ook te luisteren naar wat er vanuit de lagere echelons naar voren wordt gebracht, wat weer van belang kan zijn om de strategie aan te passen.
Waar bovenstaande auteurs en hun vormen van control voornamelijk gericht zijn op de private sector, heeft Hofstede (1981, pp.196-198) veel aandacht voor organisaties binnen de publieke sector en non-profit organisaties. Hij maakt het onderscheid tussen zes verschillende vormen van control: routine, expert, trial-and-error, intuitive, jugdgemental en political. Waar de eerste vier vormen van control min of meer overeenkomen met vormen van control van eerdergenoemde auteurs, zijn de laatste twee vormen duidelijk een aanvulling. Judgemental control heeft betrekking op situaties waar outputs niet meetbaar zijn, maar de doelstellingen helder zijn. Deze vorm van control heeft voornamelijk te maken heeft met wie macht en invloed binnen een organisatie bezitten. Deze macht en invloed bepalen wie de beslissingen nemen en of er onderhandelingen nodig zijn over de besluitvorming voordat men tot uitvoering over gaat. Het kan zelfs betekenen dat er überhaupt geen oordeel mogelijk is en control slecht ‘per onge-luk’ of helemaal niet plaatsvindt. Political controls zijn zo mogelijk nog lastiger, omdat hier zelfs geen eenduidigheid bestaat over de doelstellingen van de organisatie. Afhankelijk van de situatie waarin de activiteiten van een organisatie zich bevinden, kunnen verschillende vormen van control worden gehanteerd (Hofstede, 1981, 196-198).
Wat bij de verschillende auteurs op het gebied van control in elk geval duidelijk naar voren komt, is dat naar hun oordeel in diverse gevallen control op basis van (alleen) de outputs, zoals bepleit door NPM, niet voor de hand ligt. Volgens deze auteurs kunnen er allerlei goede (‘zakelijke’) redenen zijn waarom de control zich (ook) op andere aspecten moet richten.
16 Goede controlmechanismen kenmerken zich door een oriëntatie op de toekomst, aangezien con-trol moet voorkomen dat er zich negatieve verrassingen in de toekomst voordoen. Daarnaast moeten ze doelstellinggericht zijn, aangezien organisaties bepaalde doelstellingen willen beha-len (Merchant & Van der Stede, 2007, pp. 11-12).
Malmi en Brown (2008, pp.287-288) wijzen er nadrukkelijk op dat organisaties gebruik maken van een pakket van verschillende vormen van control. Een specifiek type van control kan weliswaar overheersend zijn binnen een organisatie, maar in de praktijk zullen er altijd verschillende vormen worden toegepast. De meeste auteurs zijn het er dan ook over eens dat er in alle organisaties zowel formele, concreet ontworpen, controls voorkomen als ongeschreven informele en sociale controls welke niet nadrukkelijk en concreet zijn ontworpen (Langfield-Smith & (Langfield-Smith, 2003, p. 283). De control van een organisatie is daarbij niet statisch, maar zal in de loop der tijd evolueren, waarbij er gezocht wordt naar een juiste balans op het gebied van control (Chenhall & Langfield-Smith, 2003, pp. 117-118; Cardinal, Sitkin & Long, 2004, p. 412). Nieuwe organisatiedoelstellingen zullen namelijk vaak leiden tot andere vormen van con-trol (Van der Meer-Kooistra & Scapens, 2008, p. 367). Hoewel er in het voorgaande de nadruk op is gelegd dat er veel vormen van control zijn, die vaak in specifieke situaties toepasbaar zijn, wordt vanuit NPM de nadruk gelegd op output. Daarom kan worden gesteld dat NPM ervan uitgaat dat output controls de meest geschikte vorm van control zijn (Ter Bogt, 2004, p. 229). Hierbij dient er dan zoveel mogelijk gebruik gemaakt te worden van accountinginformatie (Hood, 1995, p. 94). Op de rol van accountinginformatie zal nu nader worden ingegaan.
2.4 Accountinginformatie
17 Binnen horizontale relaties blijkt dat het produceren en uitwisselen van accountingin-formatie een belangrijke basis kan vormen voor de control van activiteiten van de andere orga-nisatie (Coad & Cullen, 2006, p. 343; Kajüter & Kulmala, 2005, pp. 201-202; 2010). Accoun-tinginformatie kan bijdragen aan openheid en transparantie over de activiteiten en resultaten. Ter Bogt en Tillema (2016, p.24) toonden recentelijk aan dat transparantie met betrekking tot het uitwisselen van accountinginformatie niet zozeer als belangrijkste functie heeft om zeer gedetailleerd de desbetreffende informatie te controleren en de prestaties te meten, maar eerder om te onderzoeken of financiële doelstellingen werden behaald (‘binnen het budget werd ge-werkt’) en of organisaties niet voor financiële problemen kwamen te staan. De inhoudelijke prestaties, of anders geformuleerd de ‘productie’, kwam in dergelijke rapportages veel minder in beeld. Deze inhoudelijke prestaties werden eerder, vaak ook op informele wijze, medege-deeld aan de desbetreffende medewerker, omdat er trust was in de andere partij. Die trust was mede gebaseerd op het vermijden van verrassingen in financieel opzicht en transparantie over de financiën.
Volgens Vosselman en Van der Meer-Kooistra (2009, pp. 268-269) is accounting direct verbonden met control en dan specifiek aan op externe metingen gebaseerde control. Hierbij verschaft accounting allerlei financiële en niet-financiële informatie over het gedrag en presta-ties van de partijen binnen een samenwerkingsverband. Daarbij gaat het er niet alleen om acpresta-ties van de partijen te coördineren, maar ook om de desbetreffende acties te kunnen beheersen en controleren (Gulati & Singh, 1998, pp. 783-785; Dekker, 2004, pp. 27-28). Deze vorm van op accountinginformatie gebaseerde control heeft vooral tot doel actief actie te kunnen onderne-men met betrekking tot het gedrag van externe partijen en om de eigen organisatie te bescher-men tegen opportunistisch gedrag van de andere organisatie. Deze vorm van control is er daarom vooral op gericht om het gedrag en de prestaties van de andere organisatie voorspelbaar en inzichtelijk te maken (Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, p. 269). Hieruit kan we-derom worden opgemaakt dat accountinginformatie vooral gerelateerd is aan output control en daarmee past het bij een van de voornaamste aspecten van NPM.
18 spelen bij het ontwikkelen en versterken van trust en beide kunnen ze van invloed zijn op de manier waarop de control van een organisatie of een samenwerkingsverband plaatsvindt (Vos-selman & Van der Meer-Kooistra, 2009, p. 270). Vandaar dat er nu bij trust zal worden stil gestaan.
2.5 Trust
Het paradigma van NPM is, met de nadruk op de economisch-rationele mens en daaruit voort-vloeiend uitsluitend nastreven van eigenbelang, vooral gericht op wantrouwen. Binnen met name de Europese (en dan vooral continentaal Europa) context, is men het er onder weten-schappers en mensen binnen het bedrijfsleven echter grotendeels over eens dat trust (lees: ver-trouwen) van groot belang is bij het gedrag tussen mensen en organisaties en bij het managen van organisaties (Hosmer, 1995, pp. 379-380; McAllister, 1995, p. 24; Zaheer & Venkatraman, 1995, pp. 389-390; Chiles & McMackin, 1996, pp. 73-75; Ring, 1996, p. 150; Nooteboom, Berger & Noorderhaven, 1997, pp. 310-311; Vollery and Mensik, 1998, pp. 988-989; Zaheer, McEvily & Parrone, 1998, p. 157; Dirks & Ferrin, 2001, pp. 450-451; Spekman, Spear & Ka-mauff, 2001; Tomkins, 2001, p. 161). Het beschouwen van trust als een belangrijke fundatie voor sociale orde wordt gedragen door verschillende wetenschappelijke disciplines (Lewicki, MCallister & Bies, 1998, p. 438).
Organisaties die er in slagen om een optimaal niveau van trust te ontwikkelen met par-tijen waarmee ze verbonden zijn, waarbij een optimaal niveau van trust wordt beschouwd als een ‘gulden middenweg’ tussen onmatigheid en onvolkomenheid zoals geformuleerd in de ethiek van Aristoteles, zullen de prestaties van de desbetreffende organisatie zien verbeteren (Wicks, Berman & Jones, 1999, p. 99). Voor transacties tussen verbonden partijen is altijd een aspect van trust noodzakelijk en trust zou zelfs beschouwd kunnen worden als het meest effici-ente mechanisme om economische transacties te coördineren (Arrow, 1972, p. 357). Trust kan daarnaast interactie tussen organisaties versterken en transactiekosten verminderen (Noote-boom, 2002). De economische relevantie van trust is dat dit de noodzaak tot het specificeren en coördineren van contracten kan verminderen, materiële stimulansen voor samenwerking kan versterken en onzekerheid kan verminderen (Hill, 1990, pp. 511-512). Als gevolg hiervan kun-nen transacties tussen organisaties dus goedkoper, begrijpelijker en flexibeler worden als er sprake is van een sterke mate van trust (Nooteboom et al, 1997, pp. 310-311).
19 Het gaat hierbij onder andere om open boek accounting, het delen van winsten, het gezamenlijk meten van prestaties en de gezamenlijke control op het gebied van kosten (Seal & Vincent-Jones, 1997, pp. 407-412; Seal et al., 1999, p. 307; Dekker, 2003, p.3; Cooper & Slagmulder, 2004, pp. 11-16). Toch blijkt het uitwisselen van allerlei vormen van accountinginformatie, zeker als hier expliciet naar gevraagd wordt, niet altijd te leiden tot een hogere mate van trust. Op de langere termijn kan dit zelfs leiden tot een toename van distrust (Ghoshal & Maron, 1996, pp. 24-25; Free, 2008, pp. 646-650). Mede in het licht van het voorgaande is het ook van belang om oog te hebben voor de machtsverhoudingen binnen een samenwerkingsverband. Als de machtsverhoudingen namelijk niet in evenwicht zijn, is het goed denkbaar dat het uitwisselen van accountinginformatie niet zozeer tot doel heeft om elkaar te versterken. Deze informatie-uitwisseling kan dan bijvoorbeeld eerder dienen om als ‘machtigste’ partij een nog betere on-derhandelingspositie te bewerkstellingen, zonder dat de andere partij eveneens een voordeel kan behalen en dit zal dan gepaard gaan met een toename van distrust (Frances & Garnsey, 1996, p. 595; Free, 2007, pp. 926-929; 2008, p. 650).
Trust kan worden omschreven als: ‘the willingness of a party to be vulnerable to the
actions of another party based on the expectation that the other will perform a particular action important to the trustor, irrespective of the ability to monitor or control this action.’ (Mayer,
Davis & Schoorman, 1995, p.712). Deze definitie is door vele auteurs, al dan niet in een licht gewijzigde variant, overgenomen (Rousseau, Sitkin, Burt & Camerer, 1998, pp. 394-395; McKnight, Cummings & Chervany, 1998. P. 474; Mishra & Spreitzer, 1998, pp. 573-574; Jones & George, 1998, p. 532; McEvily, Perrone, Zaheer, 2003, pp. 92-93; Schoorman, Mayer & Davis, 2007, p. 347; Free, 2008, p. 631; Velez at al., 2008, p. 970; Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2009, p. 269). Waar veel auteurs binnen de term trust geen onderverdeling maken, zijn er ook verschillende acteurs geweest die de desbetreffende term hebben onderverdeeld in verschillende vormen van trust. Zo maken Barney en Hansen (1994, pp. 177-181) een onder-scheid tussen weak form trust, semi-strong form trust en strong form trust. Weak form trust wordt omschreven als: ‘limited opportunities for opportunism’, semi-strong form trust als:
‘trust emerges in response to social and economic governance mechanisms that impose costs on opportunistic behavior’ en strong form trust als: ‘An exchange partner behaves in a trust-worthy manner because to do otherwise would be to violate values, standards, and principles of behavior’.
20
will trust in which respects and under what circumstances, and we base the choice on what we take to be 'good reasons,' constituting evidence of trust-worthiness’ (Lewis & Wiegert, 1985,
p. 970). Affective-based trust is gericht op de emotionele band die tussen individuen bestaan. Individuen investeren in emotionele zin in relaties gebaseerd op vertrouwen. Hierbij wordt re-kening gehouden met het welzijn van de ander, is er een geloof dat dit soort relaties van belang zijn en dat beide partners eenzelfde sentiment hebben bij de desbetreffende relatie.
Ring (1996, pp. 150-158) maakt een onderscheid tussen fragile en resilient trust. Fragile (‘cognitive’) trust is gebaseerd op het idee dat een ander betrouwbaar is, maar deze vorm van vertrouwen verdwijnt snel als blijkt dat de ander niet (meer) voldoet aan de verwachtingen. Fragile trust is vooral ‘functioneel’; het kan nuttig zijn om partijen met elkaar te laten samen-werken in situaties van onzekerheid en risico’s. Resilient trust daarentegen, is niet een econo-misch-rationele vorm van trust, maar eerder een vorm waarbij er de nadruk wordt gelegd op het feit dat andere partijen niet enkel uit zijn op het eigenbelang, maar ook rekening houden met de belangen van de ander. Resilient trust gaat verder dan fragile trust, omdat het niet alleen geba-seerd is op functionele verwachtingen omtrent iemands betrouwbaarheid, maar ook op ‘weder-zijdse gevoelens en zorgzaamheid voor elkaar’. Als iets een keer niet helemaal loopt zoals ver-wacht, verdwijnt de resilient trust niet meteen. Deze vorm van trust is dan ook niet enkel gericht op de uitkomsten van handelingen, maar houdt ook rekening met de, soms vrij impliciete blij-vende, intenties van en opvattingen over de andere partij. Volgens Ring (1996, pp. 152, 156) komt fragile trust min of meer overeen met weak form trust en cognitive-based trust en resilient trust met affective-based trust.
21 die afspraken redelijkerwijs mogen verwachten, maar juist om datgene wat als ‘extra’ be-schouwd kan worden; om aspecten of prestaties waarmee men op voorhand geen rekening heeft gehouden, maar wel profijt van heeft. De ene partij neemt bijvoorbeeld uit zichzelf het initiatief om bepaalde handelingen te verrichten, omdat men weet dat die voor de andere partij van belang zijn, hoewel er geen afspraken over zijn gemaakt.
NPM stuurt voornamelijk aan op samenwerkingsverbanden uit efficiencyoverwegingen, maar het gaat daarnaast vooral ook uit van distrust tussen partijen. NPM vindt immers zijn oorsprong in economische theorieën die de nadruk leggen op eigenbelang en opportunistisch gedrag en opportunistisch gedrag is nu juist in veel gevallen het tegenovergestelde van trust (Barney & Hansen, 1994, p. 176). Uit het voorgaande blijkt echter dat trust wel degelijk van belang kan zijn als het gaat om het goed, en tegen lage kosten, functioneren van samenwer-kingsverbanden. Dit geldt zeker als het gaat om samenwerkingsverbanden waarbij er sprake is van een grote mate van specificiteit van het geleverde product of de geleverde dienst (Vossel-man & Van der Meer-Kooistra, 2006, p. 327). Een organisatie kan dan niet zomaar besluiten om over te stappen en een ander samenwerkingsverband aan te gaan. Bovendien zou het op-stellen van goede, ‘sluitende’ contracten en de monitoring ervan, wat nodig zou zijn bij een geringe mate van trust, hoge kosten met zich brengen.
Tot nu toe heeft veel onderzoek naar de rol van trust als controlmechanisme en als basis voor control, zich voornamelijk gericht op de private sector. Eerder werd echter al naar recent onderzoek binnen de publieke sector verwezen van Ter Bogt en Tillema (2016, pp.21-23) waar-uit naar voren kwam dat naast accountinginformatie ook trust een belangrijk aspect bij de con-trol bleek te zijn. Verder is het onderzoek naar het belang van trust als concon-trolmechanisme binnen de publieke sector nog uiterst summier te noemen, zeker ook in Nederland. Terwijl juist binnen de publieke sector, en specifiek bij gemeenten, er vaak sprake is van langdurige, inten-sieve en/of specialistische uitbestedingen, c.q. samenwerkingsverbanden, die het voor een ge-meente lastig maken om op de korte termijn en zonder dat al te hoge kosten ontstaan, over te stappen naar een ander samenwerkingsverband.
2.6 De relatie tussen control en trust
22 Het substitutie perspectief suggereert dat control en trust omgekeerd evenredig zijn, waarbij een lage mate van trust gepaard dient te gaan met een hoge mate van formele control en een hoge mate van trust met een lage mate van formele control (Zaheer & Venkatraman, 1995; Das & Teng, 1998; Van der Meer-Kooistra & Vosselman, 2000; Costa & Bijlsma-Fran-kema, 2007). Uit onderzoek is echter gebleken dat een vorm van control, zoals een contract, door de betrokken partijen juist ook geïnterpreteerd kan worden als een teken van trust (Bradach & Eccles, 1989; Neu, 1991; Lyons & Mehta, 1997, pp. 250-253). Dit laatste is dus in feite tegengesteld aan wat het substitutie perspectief veronderstelt.
Het complementaire perspectief suggereert dat control en trust elkaar juist onderling kunnen versterken, en binnen dit perspectief worden de concepten control en trust nadrukkelijk als twee aparte concepten beschouwd (Tomkins, 2001; Dekker, 2004; Coletti, Sedatole & Towry, 2005; Sanchez, Velez, & Araujo, 2012; Arranz & Fdez. De Arroyabe, 2012). Wanneer formele controls worden ontwikkeld met de nadruk op samenwerken en als ze erop gericht zijn beide partijen te ondersteunen, hoeven deze vormen van control niet schadelijk te zijn voor de trust binnen een samenwerkingsverband (Langfield-Smith & Smith, 2003; Sanchez et al., 2012).
Recentelijk is hier een derde perspectief aan toegevoegd, welke de relatie tussen control en trust beschrijft als een dynamische en suggereert dat de relatie tussen control en trust van nature niet statisch is, maar als dynamisch beschouwd dient te worden (Woolthuis, Hillebrand & Nooteboom, 2005; Vosselman & Van der Meer-Kooistra, 2006; 2009; Velez, Sanchez and Alvarez-Dardet, 2008; Costa & Bijlsma-Frankema, 2007; Edelenbos & Eshuis, 2012). Zo ko-men Woolthuis et al. (2005, pp.833-836), na casusstudies, tot de conclusie dat de relatie tussen trust en contracten, welke zij beschouwen als een vorm van formele control, zowel een com-plementair aan elkaar als een substituut van elkander kunnen zijn. De desbetreffende casussen leverden een verschillend perspectief op. Wel concludeerden zij evenals Larson (1992, pp. 98-100) en Ring en Van der Ven (1994, pp. 104-105) dat er enige mate van trust noodzakelijk is voordat er überhaupt wordt overgegaan tot het opstellen van een (lange termijn) contract. Te-gelijkertijd is er vaak ook geen sprake van een constante relatie waardoor de relatie tussen con-trol en trust in de loop der tijd veranderlijk is (Free, 2008).
2.7 Onderzoeksvragen
23 Dat geldt ook voor Nederland en zeker ook voor de gemeenten in Nederland. NPM haalt haar inspiratie voornamelijk uit toentertijd heersende invloeden in de private sector en ideeën uit de public choice, agency theory, transaction cost en managementliteratuur. Overheden dienden zich meer te gaan richten op efficiency en effectiviteit en daarbij diende de focus te veranderen van input en action/proces control naar output control. Vanuit NPM wordt betoogd dat accoun-tinginformatie in dit verband van groot belang is. Via accountingtechnieken kan informatie over kosten, opbrengsten, efficiency en prestaties worden verzameld en beschikbaar gesteld aan ma-nagers en politici. Dit laatste geldt ook voor burgers, zo is de gedachte van NPM, omdat zij op deze manier geïnformeerd worden over zaken als de kosten, outputs en efficiency van de over-heid. Dit zou moeten leiden tot een vergroting van het maatschappelijk draagvlak voor de pu-blieke sector.
Nederlandse gemeenten lieten van oudsher al veel taken uitvoeren door externe partijen, zowel in de private als in de non-profit sector. Vanuit de aandacht voor efficiency en de binnen NPM bestaande voorkeur voor ‘de markt’, werden nog meer activiteiten door overheden uitbe-steed aan andere organisaties. Deze uitbesteding diende in principe op alle processen toegepast te worden. Vanuit de literatuur op het gebied van management control komt echter naar voren dat control op basis van outputs in de praktijk niet altijd mogelijk is, ook niet binnen de private sector. Het kan helemaal lastig zijn om output control te hanteren bij de control van alle taken die van oudsher door overheden worden uitgevoerd (of ze nu binnen de overheid of extern worden uitgevoerd). Daarnaast blijkt uit vele onderzoeken dat, naast accountinginformatie, (een zekere mate van) vertrouwen vaak van belang is als het gaat om een vruchtbare interactie en samenwerking tussen organisaties, waar NPM nu juist vooral uitgaat van distrust. De diverse onderzoeken hebben zich tot nu toe voornamelijk gericht op de private sector; binnen de pu-blieke sector is daarentegen nog weinig onderzoek gedaan naar het belang van trust. Dit geldt niet in het minst als het gaat om Nederlandse gemeenten en aan hun verbonden partijen. Uit de literatuurverkenning vloeien enkele deelonderzoeksvragen voort die van belang kunnen zijn om de hoofd onderzoeksvraag, zoals geformuleerd in de inleiding, te kunnen beantwoorden. De literatuurverkenning geeft via de geformuleerde deelvragen nader richting aan de in het empi-risch onderzoek aan de orde te stellen thema’s.
Deelonderzoeksvragen:
24 2. Welke rol speelt de (mate van) meetbaarheid van outputs als het gaat om de control door
de gemeente van aan haar verbonden partijen?
3. Welke rol speelt accountinginformatie voor een gemeente als het gaat om de control van aan haar verbonden partijen?
4. Welke rol speelt trust als het gaat om de relatie tussen een gemeente en aan haar ver-bonden partijen?
5. Is er een relatie tussen control en trust als het gaat om de relatie tussen een gemeente en aan haar verbonden partijen en zo ja, hoe ziet deze er dan uit?
25
3 Organisaties
3.1
Inleiding
In hoofdstuk 2 zijn de begrippen NPM, control, accountinginformatie en trust uiteengezet, waarna dit hoofdstuk werd afgesloten met enkele nadere deelonderzoeksvragen. In dit hoofd-stuk zal er aandacht worden besteed aan de gemeente en de twee casussen alwaar onderzoek is verricht, middels een korte omschrijving van deze organisaties.
3.2 Gemeente Groningen
Dit onderzoekt richt zich op de gemeente Groningen. De gemeente Groningen telde op 1 januari 2015 200.4533 inwoners en was daarmee op dat moment de zevende gemeente van Nederland qua inwonertal.4 Daar komt bij dat de gemeente de grootste is van Noord-Nederland en met een
relatief gebrek aan grote gemeenten in de nabije omgeving, heeft het een belangrijke regionale functie. In 2015 bedroeg het aantal medewerkers van de gemeentelijke organisatie in Groningen 2821 fte. Voorts bedroegen de totale financiële lasten van de gemeente Groningen bijna een miljard euro (999.241.000).5
Binnen de gemeente Groningen is recentelijk veel aandacht geweest voor de relatie tus-sen de gemeente en aan haar verbonden partijen. Een van de oorzaken hiervan zijn recentelijke financiële problemen bij enkele van de aan haar verbonden partijen.6 Dit leidde ertoe dat er in
3
http://www.provinciegroningen.nl/servicelinks-provincie-groningen/over-de-provincie/kerngegevens/bevol-kingsaantallen/ (meest recentelijk bezocht op 1 januari 2016).
4http://home.kpn.nl/pagklein/gemprov.html (meest recentelijk bezocht op 1 januari 2016).
5 https://gemeente.groningen.nl/sites/default/files/gemeentebegroting-2016.pdf (meest recentelijk bezocht op 6
december 2015).
6 Een zeer recent voorbeeld hiervan is het faillissement van de stichting Infoversum in november 2015. Zie: http://www.rtvnoord.nl/nieuws/156366/Infoversum-in-Stad-vraagt-faillissement-aan (meest recentelijk bezocht op 6 december 2015). Als gevolg van dit faillissement kan de gemeente Groningen vermoedelijk de lening die het aan Infoversum heeft verschaft van 2,5 miljoen afschrijven. Zie: http://www.rtvnoord.nl/nieuws/154794/Raad-heeft-zitten-slapen-bij-toekennen-lening-aan-Infoversum (meest recentelijk bezocht op 6 december 2015). Als ge-volg hiervan moest de gemeente een voorziening treffen. Zie: http://groningen.notudoc.nl/cgi
26 opdracht van de rekenkamercommissie van de gemeente Groningen in 2013 een onderzoek is verricht naar de relatie met verbonden partijen. Dit leidde er mede toe dat er in maart 2015 een kadernota verbonden partijen 2015 is vastgesteld.7 Tevens is er 2015 een handboek verbonden
partijen opgesteld en hieruit blijkt dat de gemeente Groningen op dat moment 30 organisaties als verbonden partij beschouwde, onderverdeeld in gemeenschappelijke regelingen, stichtingen met daarin een financieel belang, NV’s, BV’s en CV’s en overige. In dit handboek wordt een verbonden partij omschreven als ‘een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie
waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft’8 In dit handboek is veel
aandacht voor de governance van de gemeente met betrekking tot verbonden partijen en worden allerlei kaders hiervoor geboden. Dit onderzoek richt zich op verbonden partijen en allerlei andere vormen van uitbesteding van taken aan (en samenwerking met) externe organisaties in de private en non-profit sector, blijven daarom buiten beschouwing.
De keuze voor de gemeente Groningen is om verschillende redenen interessant. Ten eerste is er binnen de betreffende gemeente veel belangstelling voor het vraagstuk van de ver-bonden partijen.9 Hierbij is er met name aandacht voor de control (of anders geformuleerd het gebrek aan control) van dit soort relaties. Ten tweede kan Groningen worden beschouwd als een van de voornaamste voorbeelden in Nederland alwaar al in de jaren tachtig veel initiatieven werden genomen die passen in het NPM-paradigma. Voorbeelden van deze initiatieven zijn de introductie van het veelvuldig gebruik (en management op basis) van contracten en het zich meer focussen op burgers en output (Ter Bogt, 2004, p. 244).
3.3 Gemeenschappelijke regeling Afvalverwijdering Regio Centraal
Gro-ningen
in de boeken stond moest de gemeente Groningen 1,3 miljoen euro afboeken op haar boekwaarde van de aandelen. Tevens bleek MartiniPlaza niet in staat om een lening van de gemeente Groningen tijdig af te lossen. Zie:
https://www.oogtv.nl/2014/09/finaciele-problemen-martiniplaza-nog-lang-niet-voorbij/ (meest recentelijk be-zocht op 1 januari 2016).
7
http://groningen.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=1349503/type=pdf/Commissie_over_verbon-den_partijen_op_14_oktober_2015.pdf#search="verbonden partijen" (meest recentelijk opgezocht op 7 januari 2016).
8 Handboek Verbonden partijen, 2015, pp. 9, 75-76. Hierbij dient aangetekend te worden dat de gemeente
Gronin-gen nog veel meer organisaties (op in sommige gevallen frequente basis) financieel ondersteund, onder andere organisaties die taken uitvoeren waarvoor de gemeente Groningen juridisch verantwoordelijk is. Desondanks wor-den deze organisaties middels deze definitie niet als verbonwor-den partij gedefinieerd.
9 Zo is naar aanleiding van het onderzoek van de rekenkamercommissie besloten om jaarlijks een raadsvergadering
27 De gemeenschappelijke regeling Afvalverwijdering Regio Centraal Groningen (ARCG) werd in 1986 opgericht door acht gemeenten uit de provincie Groningen: Bedum, Groningen, Groo-tegast, Haren, Leek, Marum, Ten Boer en Zuidhorn.10 Deze acht gemeenten hadden
gezamen-lijk per 1 januari 2015 een inwoneraantal van 297.915. In de ‘financiële paragraaf verbonden partijen’, die voor alle verbonden partijen jaarlijks dient te worden opgesteld wordt de doelstel-ling en openbaar belang van ARCG als volgt omschreven: ‘Het op milieu-hygiënisch
verant-woorde wijze verwerken van (afval-)stoffen afkomstig uit de gemeenten in de regio, het bevor-deren van overheidsinvloed op de sturing van afvalstoffen en het ketenbeheer en mogelijk an-dere milieu- en reinigingstaken.’11 Binnen deze gemeenschappelijke regeling is elke gemeente zelf verantwoordelijk voor het ophalen van de afvalstoffen. De verwerking van de afvalstoffen vindt daarentegen gezamenlijk in ARCG-verband plaats in de gemeente Groningen.12 ARCG beschikte per 31 december 2014 over een eigen vermogen van 1.726.000 miljoen en een vreemd vermogen van 8.680.000. Het financiële resultaat over 2014 bedroeg 307.000 positief, waarbij de baten 27.691.000 en de lasten 27.384.000 miljoen euro bedroegen.13
De gemeenschappelijke regeling ARCG heeft een contract ondertekend met de afval-verwerker Attero, die beschikt over een verwerkingsfabriek in Groningen. Attero is een volle-dig geprivatiseerde afvalverwerker met zowel publieke als private klanten, welke 36 procent van de gemeentelijke afvalmarkt beheert.14 In 2014 wist Attero op een omzet van 338,8 miljoen
euro een nettowinst van 72 miljoen euro te behalen.15
Naast ARCG blijken er in de provincie Groningen nog twee gemeenschappelijke rege-lingen te zijn met betrekking tot afval. Het betreft hier Samenwerkingsverband Afvalverwijde-ring Noordoost Groningen (SANOG) en Samenwerkingsverband AfvalstoffenverwijdeAfvalverwijde-ring Oost- en Zuidoost Groningen (SOZOG). Beide hadden een contract met ARCG, maar dit loopt per 1 juli 2016 af en beide zullen dit contract niet verlengen. Als gevolg hiervan twijfelde Attero over de instandhouding van de verwerkingsfabriek in Groningen, maar recent is besloten om
10 Het inwonertal van deze gemeenten bedroeg per 1 januari 2015 voor Bedum 10.441, voor Groningen 200.453,
voor Grootegast 12.123, voor Haren 18.924, voor Leek 19.478, voor Marum 10.311, Ten Boer 7452 en voor Zuid-horn 18.733. Zie: http://home.kpn.nl/pagklein/gemprov.html (meest recentelijk bezocht op 1 januari 2016).
11http://groningen.notudoc.nl/cgi
bin/showdoc.cgi/action=view/id=1349503/type=pdf/Commissie_over_verbon-den_partijen_op_14_oktober_2015.pdf#search="verbonden partijen" (p. 5) (Meest recentelijk bezocht op 6 janu-ari 2016).
12http://milieudienst.groningen.nl/arcg (meest recentelijk bezocht op 6 december 2016). 13 Jaarverslag ARCG 2014 (p. 6):
http://groningen.notudoc.nl/cgi- bin/showdoc.cgi/action=view/id=1184693/type=pdf/ARCG_jaarrapport_2014_en_algemene_en_financi__le_ka-ders_2016.pdf#search="jaarrapport" (meest recentelijk bezocht op 6 januari 2016).
14 http://www.attero.nl/nl/klanten-leveranciers/overheden/
28 deze in ieder geval tot 2022 open te houden.16 ARCG heeft toentertijd een risicoanalyse
uitge-voerd en hieruit bleek dat het risico beheersbaar is, mede doordat er een bestemmingsreserve Herstructurering ARCG is ingesteld met een streefbedrag van 800.000 euro.17
3.4 Stichting Ondernemerstrefpunt Groningen
Eind 2011 werd de stichting OTP opgericht en de gemeente Groningen was vanaf de start fi-nancieel betrokken bij deze stichting middels een jaarlijkse subsidie van 80.000 euro en daar-naast is er sprake van een bestuurlijk belang, aangezien de gemeente zowel in het bestuur als in de Raad van Advies van OTP is vertegenwoordigd.18 In de ‘financiële paragraaf verbonden partijen’ wordt de doelstelling en het openbaar belang van OTP als volgt geformuleerd: ‘De
stichting heeft ten doel het overleg tussen organisaties en instellingen in het onderwijs, bedrijfs-leven en lokale overheid te bevorderen waardoor het onderwijs en de behoeftes vanuit het be-drijfsleven beter op elkaar worden afgestemd.’19 Verder maakt OTP deel uit van het economi-sche programma G-Kwadraat van de gemeente; een programma gericht op werkgelegenheid in de stad.20 Het jaarlijkse budget van G-Kwadraat is 1.955.000 euro.21
In 2014 heeft OTP een onderzoek laten uitvoeren waarbij de maatschappelijke kosten en baten tegen elkaar zijn afgewogen. Als gevolg van dit onderzoek is OTP tot een zekere aanscherping van haar doelstellingen gekomen, waardoor OTP zich meer ging richten op het verhogen van het aantal stagebemiddelingen. Dit heeft ertoe geleidt dat er een nieuwe mede-werker is aangenomen waardoor OTP nu drie medemede-werkers heeft. Verder OTP biedt naast sta-ges bijbanen aan.22
16
http://drimble.nl/regio/groningen/groningen-stad/30246788/afvalscheidingsfabriek-attero-groningen-open-tot-minimaal-2022.html. (Meest recentelijk bezocht op 17 januari 2016)
17 Algemene beleidsmatige en financiële kaders ARCG 2016 (pp. 3-4, 7-8): http://groningen.notudoc.nl/cgi- bin/showdoc.cgi/action=view/id=1184693/type=pdf/ARCG_jaarrapport_2014_en_algemene_en_financi__le_ka-ders_2016.pdf#search="jaarrapport" (meest recentelijk bezocht op 6 januari 2016).
18 Reeds in november 2008 werd er een platform opgericht onder de naam ‘Ondernemerstrefpunt’. Zie: (Dagblad
van het Noorden, 8 november 2008, ‘Staatssecretaris opent zakentrefpunt’). Vanwege het succes werd besloten om per 11 oktober 2011 van het platform een stichting te maken waarmee het een permanente status verkreeg (Dagblad van het Noorden, 12 oktober 2011, ‘Trefpunt is succes’).
19 http://groningen.notudoc.nl/cgi
bin/showdoc.cgi/action=view/id=1349503/type=pdf/Commissie_over_verbon-den_partijen_op_14_oktober_2015.pdf#search="verbonden partijen" (p. 17) (Meest recentelijk bezocht op 6 janu-ari 2016).
20 OTP wordt eenmaal in een rapport over G-Kwadraat genoemd en daarin weergegeven onder het kopje
‘netwer-ken’. Zie: G-Kwadraat Economisch programma 2015-2019; Samen werken aan werk (p. 21).
21 Tussenstand G-Kwadraat 2015 (pp. 1-2):
http://groningen.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=1252768/type=pdf/Tussenstand_G-kwadraat_2015.pdf#search="G-kwadraat"
29 OTP heeft verschillende partners, die enerzijds voor financiële ondersteuning zorgen en anderzijds meewerken aan allerlei activiteiten. Vanuit het onderwijs zijn de volgende partners aangesloten: Stichting Christelijk Onderwijs Groningen, Stichting Onderwijsgroep Groningen, De Bolster, Alfa-college, Noorderpoort, Hanzehogeschool Groningen23 en Unipartners. Voor wat betreft de eerste vijf partners geldt, dat al deze organisaties een medewerker hebben aan-gewezen die zich een dag in de week bezighouden van het leggen van verbindingen tussen enerzijds leraren, teamleiders en decanen en anderzijds de ondernemers. Deze werkzaamheden in het kader van OTP kunnen worden beschouwd als een ‘bijdrage in natura’, aangezien OTP niet betaald voor deze werkzaamheden. Voorts zijn er vanuit het bedrijfsleven een viertal orga-nisaties aangesloten: Vereniging Bedrijvenpark Zuidoost, Vereniging Bedrijvenpark Noord-oost, Vereniging Bedrijvenpark Groningen West en Groningen City Club.24 Tot slot is de ge-meente Groningen een partner.25
Alle zojuist benoemde partijen leveren een financiële bijdrage aan OTP, waarbij voor de meeste partijen geldt dat er elk jaar opnieuw wordt besloten over deze bijdrage. Ook blijkt de hoogte van de bijdrage, in sommige gevallen, per jaar te verschillen.26 De subsidie van de gemeente Groningen, 80.000 euro, blijkt echter elk jaar op hetzelfde niveau te liggen. De be-groting van OTP bedroeg in 2014 254.500 euro, waarvan 104.000 afkomstig was van de ge-meente Groningen en de provincie Groningen. De overige 150.500 was afkomstig van bijdra-gen van de bedrijfsvereniginbijdra-gen en de onderwijsinstellinbijdra-gen. De begroting van OTP bedroeg in 2015 268.000 euro.27 Doordat enkele financierende partners wegvallen in 2016 zal de
begro-ting van 2016 naar alle waarschijnlijk enigszins naar beneden worden bijgesteld. In het verleden zijn echter enkele positieve resultaten behaald waardoor OTP dit op de korte termijn kan op-vangen.28
23 De Hanze Hogeschool heeft besloten om in 2016 niet langer een financierende partner te zijn. Wel zal er op
bepaalde vlakken nog worden samengewerkt met OTP.
24 In het verleden waren VNO CNW Noord/MKB Noord en de Kamer van Koophandel ook financierende partners. 25 De provincie Groningen was tot voor kort een financierende partner, maar dit had betrekking op een specifiek
project wat inmiddels is afgerond. De provincie Groningen is daarom inmiddels geen financierende partner meer.
26 Jaarverslag Stichting OTP 2014 (p.11). 27 Begroting 2015 OTP Groningen (p. 2).
30
4 Methodologie
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal worden stil gestaan bij de methodiek van dit onderzoek. Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: eerst zal nader worden ingegaan op methoden van onderzoek en de me-thode welke bij dit onderzoek is toegepast. Vervolgens zal worden stilgestaan bij de dataverza-meling voor dit onderzoek en de wijze waarop deze data zijn verwerkt.
4.2 Onderzoeksmethodiek
Als het gaat om wetenschappelijk onderzoek kan er een onderscheid worden gemaakt tussen onder meer exploratief en toetsend onderzoek. Exploratief onderzoek is verkennend en vormt ideeën of leidt, scherper gesteld, tot de formulering van hypothesen. Dit soort onderzoek geeft daarom antwoord op open vragen. Toetsend onderzoek daarentegen geeft antwoord op gesloten vragen, vaak opgesteld in de vorm van een hypothese (De Leeuw, 2005, p. 93). Het is belangrijk om al in een vroeg stadium van het onderzoek te besluiten wat de aard van het onderzoek is en welke technieken zullen worden gebruikt om de data te analyseren. Bij dit laatste kan een on-derscheid worden gemaakt tussen kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksmethoden. Hoewel er een duidelijk onderscheid bestaat tussen beide categorieën, is het in bepaalde gevallen ook goed mogelijk om bij een onderzoek gebruik te maken van zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoeksmethoden (Lancaster, 2005, pp. 159-161).
Toetsend onderzoek maakt gebruik van kwantitatieve onderzoeksmethoden en hierbij kan worden gewerkt met in twee ‘varianten’ opgestelde hypothesen. De nulhypothese wordt gebruikt voor het testen en houdt, kort gezegd, in dat er geen verschil bestaat tussen een be-paalde parameter en de statistiek waarmee deze wordt vergeleken. De alternatieve hypothese daarentegen gaat ervan uit dat er juist wel een onderscheid bestaat tussen de parameter en dat-gene waarmee deze wordt vergeleken. Middels statistisch onderzoek wordt vervolgens getest welke hypothese dient te worden aangenomen en welke dient te worden verworpen (Cooper & Schindler, 2006, pp. 494-495).
31 zijn kwalitatieve methoden van onderzoek beter op hun plaats, omdat deze zich vooral richten op het ‘hoe’ en ‘waarom’ van gebeurtenissen (Cooper & Schindler, 2006, p. 196).
Voor dit onderzoek werd er in het literatuuroverzicht geconcludeerd dat ervoor wat be-treft het te onderzoeken onderwerp nog bepaald geen duidelijkheid bestaat over hoe de diverse relaties tussen de verschillende onderwerpen en ‘variabelen’ dienen te worden opgevat. Daar-naast blijkt er nog weinig onderzoek te zijn gedaan voor wat dit onderwerp betreft binnen de publieke sector en dit geldt in het bijzonder voor onderzoek bij Nederlandse gemeenten. Vol-gens Eisenhardt (1989, pp. 548-549.) lenen casus-studies zich nu juist uitstekend voor het ont-wikkelen van theorie voor onderzoeksgebieden waarvoor het huidige onderzoek nog niet af-doende is om al enigszins eenduidige conclusies te kunnen trekken en te komen tot de formu-lering van hypothesen. Door juist voor casus-studies te kiezen, kunnen wetenschappers trachten een verdiepend begrip te krijgen van situaties en wat deze betekenen voor de personen die hier bij betrokken zijn (Hancock & Algozzine, 2011, pp. 10-11). Vandaar dat er binnen dit onder-zoek voor is gekozen om gebruik te maken van casus-studies.
Een casus-studie kan worden omschreven als: ‘Een onderzoeksstrategie waarvan het voornaamste kenmerk is dat er sprake is van een intensieve bestudering van een sociaal ver-schijnsel bij een of enkele onderzoekseenheden’ (Braster, 2000, p. 21). Casus-studies kunnen uit verschillende vormen van data bestaan, zoals archieven, interviews, vragenlijsten en obser-vaties en deze kunnen zowel op een kwantitatieve wijze (in cijfers) als op een kwalitatieve wijze (in woorden) worden uitgedrukt, al is een combinatie van beiden ook mogelijk (Eisenhardt, 1989, pp. 534-535; Braster, 2000, p. 27). Hoewel casus-studies dus zowel elementen van kwan-titatieve als kwalitatieve methodieken kunnen omvatten, worden casus-studies veelal gekop-peld aan een kwalitatieve methodologie (Hammersley & Gomm, 2002, p.3; Swanborn, 2010, p.21).
32 testen van hypotheses. De tweede categorie daarentegen, ziet de wereld vooral als sociaal ge-construeerd en als (inter-)subjectief. De onderzoeker kan zich niet buiten de sociale processen plaatsen, maar dient deze te interpreteren binnen de sociale context waarbinnen ze plaatsvinden.
Om grip te krijgen op een casus-studie is het verstandig om zoveel mogelijk relevante documentatie te bestuderen. Voorbeelden hiervan zijn agenda’s en notulen van vergaderingen, brieven, memoranda, krantenartikelen, programmavoorstellen en archieven (Swamborn, 2010, p.73). Het belang van documenten binnen casus-studies is groot, maar onderzoekers dienen deze documenten wel in hun sociale context te zien. Het gaat dus niet enkel om de inhoud, maar ook om wat er concreet mee gedaan wordt (Wright, 2011, pp. 361-362). Daarnaast zijn inter-views een efficiënte wijze om informatie over een casus te verzamelen. Ook brengen interinter-views als voordeel met zich mee dat de onderzoeker toegang krijgt tot de locatie van de organisatie. Als complementaire informatiebron kan er daarnaast gebruik worden gemaakt van observaties. Meestal zijn observaties gericht op menselijk gedrag, maar observatie van materiële resources en de omgeving van de mensen waarbij de onderzoeker het onderzoek uitvoert, kan eveneens bijdragen aan het inzichtelijk krijgen van de processen die gaande zijn (Swamborn, 2010, p. 73). Casus-studies zijn zeer geschikt voor het toepassen van verschillende vormen van data, waardoor data-triangulatie ontstaat (Yin, 2009, pp. 114-116).
4.3 Dataverzameling en -verwerking
Voor dit onderzoek is gekozen voor casus-studies. Hiervoor is er in eerste plaats gebruik ge-maakt van documenten, waarbij gedacht kan worden aan krantenartikelen29, jaarverslagen, sta-tuten, begrotingen, de financiële paragraaf verbonden partijen, brieven naar de raad, het hand-boek verbonden partijen en het onderzoeksrapport van de rekenkamercommissie met betrek-king tot verbonden partijen uit 2013. Een deel van deze informatie is openbaar via de informa-tiebank van een gemeente en een deel is door de geïnterviewden overhandigd of opgestuurd. Tevens is er gebruik gemaakt van het internet om de gemeente en de twee verbonden partijen nader te onderzoeken. Als het gaat om observaties, bestond hiertoe in beperkte mate de moge-lijkheid, doordat de interviews op locatie werden afgenomen.
29 Via de zoekmachine Lexis Nexis zijn alle langs deze weg beschikbaar gekomen artikelen met betrekking tot de
33 Voor dit onderzoek zijn er zes verschillende interviews afgenomen.30 Voor een
over-zicht van de geïnterviewden zie tabel 1, waarin de geïnterviewde personen met hun functie worden aangeduid.
Tabel 1
Functie Duur van het interview
Juridisch adviseur (als medewerker verbon-den aan het Shared Service Centre bij de af-deling Financiën)
75 minuten
Financieel adviseur ((richting ARCG) en lid van de directie van het Shared Service Centre van de gemeente Groningen bij de afdeling Financiën Advies)
84 minuten
Concerncontroller (Controller concernstaf gemeente Groningen)
82 minuten Secretaris ARCG (en beleidsadviseur bij de
gemeente Groningen richting ARCG)
55 minuten Consultant OTP (Senior Creative
Consul-tant bij OTP)
95 minuten
Beleidsadviseur (medewerker binnen de af-deling Economische Zaken van de gemeente Groningen en verbonden aan OTP)
77 minuten
De vorm van data die het meest gekoppeld wordt aan casus-studies, zijn interviews. Interviews kunnen qua type worden onderverdeeld in gestructureerde, ongestructureerde en semigestruc-tureerde interviews. Voor wat die laatste categorie betreft, geldt dat de onderzoeker vooraf een breed raamwerk heeft aan vragen en dit heeft als effect dat dezelfde onderwerpen met alle ge-interviewden worden besproken. Tegelijkertijd biedt deze methodiek voldoende flexibiliteit om de verschillende onderwerpen meer uit te diepen en in te kunnen gaan op hetgeen gezegd wordt door de geïnterviewden (Scapens, 2004, pp. 266-267). Vanwege deze eigenschappen is er ge-kozen voor semigestructureerde interviews.
Voor de interviews is van tevoren een vragenlijst opgesteld (zie bijlage 1). Hierin is gepoogd om hetgeen in het literatuuroverzicht als mogelijk relevant naar voren kwam, zo uit-gebreid mogelijk te verwerken. Hierbij is er wel bewust voor gekozen de interviewvragen zo-danig te formuleren dat zij voor eenieder begrijpelijk zijn en er zodoende geen verwarring zou
30 Daarnaast heeft er voorafgaand aan de interviews een oriënterend gesprek plaatsgevonden met de
34
kunnen ontstaan over bepaalde begrippen of vraagstellingen. De in de literatuur gehanteerde begrippen dienden voor het empirisch onderzoek dus soms te worden geoperationaliseerd tot ook in de praktijk herkende terminologie. Voor wat betreft de compleetheid van de vragenlijst diende verder rekening te worden gehouden met de beperkte tijdsduur van de interviews, waar-door niet alle elementen in detail konden worden bevraagd.
35
5 Analyse
5.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de bevindingen die voortkomen uit het kwalitatieve praktijkonderzoek dat heeft plaatsgevonden. Deze bevindingen worden gedestilleerd uit de af-genomen interviews, evenals uit ofwel openbaar toegankelijke bronnen, ofwel van de geïnter-viewden verkregen schriftelijke (accounting)informatie. In de eerste paragraaf zal er stil worden gestaan bij de totstandkoming van de relatie tussen de gemeente Groningen en de twee verbon-den partijen. Vervolgens wordt er in aparte paragrafen aandacht besteed aan achtereenvolgens control, accountinginformatie en trust. Tot slot volgt een afsluitende paragraaf waarin enige slotopmerkingen over de twee verschillende samenwerkingsverbanden aan de orde komen, ter-wijl daar ook kort aandacht wordt besteed aan de relatie tussen de verschillende concepten, zoals behandeld in het literatuuroverzicht.
5.2 Totstandkoming samenwerking en de gemeentelijke doelen ermee
In 1986, een periode waarin binnen de Nederlandse publieke sector veel aandacht begon te ontstaan voor aan NPM gerelateerde onderwerpen, werd door acht Groningse gemeenten, waar-onder de gemeente Groningen, ARCG opgericht. Hiervoor diende een gemeenschappelijk re-geling te worden opgesteld die door alle acht gemeenten op het niveau van de gemeenteraad goedgekeurd moest worden. Deze gemeenschappelijke regeling is in de loop der tijd verschil-lende keren, mede door nieuwe wet- en regelgeving, aangepast en op het moment van schrijven stamt deze uit 2002.31 Binnen deze gemeenschappelijke regeling zijn alle gemeenten zelf ver-antwoordelijk voor het ophalen van het afval in hun gemeente.32 Dit afval gaat vervolgens al-lemaal naar ARCG en zij biedt het afval gemeenschappelijk aan, aan de privaatrechtelijke af-valverwerker Attero, gelegen in de gemeente Groningen.
ARCG heeft met Attero een contract gesloten dat tot 2022 loopt. In dit contract zijn onder andere afspraken gemaakt over de te hanteren tarieven voor verschillende vormen van
31 Het is de bedoeling dat in het voorjaar van 2016, als gevolg van veranderde wet- en regelgeving een nieuwe
gemeenschappelijk regeling in werking treedt. Op het moment van schrijven diende enkele raden deze nog goed te keuren.
32In de praktijk blijkt dat de gemeente Groningen voor de meeste gemeenten binnen de gemeenschappelijke
