De rol van accountinginformatie en vertrouwen bij de control van stichtingen en andere organisaties afhankelijk van gemeentelijke subsidies

De rol van accountinginformatie en

vertrouwen bij de control van

stichtingen en andere organisaties

afhankelijk van gemeentelijke subsidies

T.B. Lankheet S1960113 15-8-2015

3

Naam: Tom Lankheet

Studentnummer: s1960113

E-mailadres: t.b.lankheet@student.rug.nl

Onderwijsinstelling: Rijksuniversiteit Groningen Faculteit: Economie & Bedrijfskunde Opleiding: Accountancy & Controlling Begeleider RUG: prof. dr. H.J. ter Bogt Tweede beoordelaar RUG: Drs. D.P. Tavenier

Begeleider EY Dhr. H.J. Pot AA

4

Inhoudsopgave

Voorwoord 5

1 Inleiding 6

2 Probleem- en vraagstelling 9

2.1 Empirisch onderzoek en indeling rapport 9

3 Theoretisch kader 11

3.1 New Public Management 11

3.2 Management control 13

3.2.1 Management control en typen van control 13

3.2.2 Control en accountinginformatie bij samenwerking- en uitbestedingsrelaties 17

3.3 Trust 19

3.4 Onderzoeksvragen 21

4 Achtergrond van gemeenten en de onderzochte organisaties 23

4.1 Taken van een gemeente en uitbestedingsrelaties 23

4.2 Onderzochte gemeenten en externe organisaties 25

4.2.1 Gemeente Emmen 25

4.2.2 Sedna / Stichting Tinten Welzijnsgroep 26

4.2.3 Gemeente Haaksbergen 27

4.2.4 Stichting Groot Scholtenhagen 27

5 Methodologie 29 5.1 Inleiding 29 5.2 Onderzoeksmethode 30 5.3 Interviews 31 6 Resultaten 33 6.1 Inleiding 33

6.2 Gemeente Emmen – Stichting Sedna (onderdeel van stichting Tinten) 33

6.2.1 Doelstellingen van de uitbestedingsrelatie en de gemeente 33

6.2.2 Prestatieafspraken en meetbaarheid outputs 34

6.2.3 Accounting- en andere informatie 36

6.2.4 Trust 37

6.2.5 Relatie tussen organisatie en gemeente 39

6.3 Gemeente Haaksbergen – Stichting Groot Scholtenhagen 41

6.3.1 Doelstellingen van de uitbestedingsrelatie en de gemeente 41

6.3.2 Prestatieafspraken en meetbaarheid outputs 42

6.3.3 Accounting- en andere informatie 42

6.3.4 Trust 43

6.3.5 Relatie tussen organisatie en gemeente 44

7 Discussie en conclusie 46

7.1 Discussie en conclusies ten aanzien van de onderzoeksbevindingen 46

7.2 Beknopte weergave casussen 46

7.3 Deelvragen 50

7.4 Onderzoeksvraag 53

5

8 Literatuur 56

9 Bijlagen 60

9.1 Interview vragen 60

9.2 Overzicht geïnterviewde personen 67

9.3 Gedeeltes uit beleidsdocumenten 68

Voorwoord

Voor u ligt mijn master thesis, welke de afsluiting vormt van de master Accountancy & Controlling aan de Rijksuniversiteit te Groningen. In februari 2015 ben ik begonnen met het schrijven van dit onderzoeksrapport bij EY te Groningen, dat ik wil bedanken voor de mogelijkheid om in deze organisatie ervaring in de praktijk op te doen.

In het bijzonder wil ik mijn scriptiebegeleider vanuit de RuG, dhr. ter Bogt bedanken, welke mij tijdens deze periode goed begeleidt heeft en mijn stukken van ondersteund commentaar heeft voor-zien. Tevens wil ik de respondenten welke hebben meegeholpen aan de totstandkoming van dit onderzoek bedanken. Zonder hen medewerking had ik dit onderzoek niet kunnen uitvoeren. Mijn collega-scriptanten bij EY wil ik ook bedanken voor de fijne samenwerking en leuke tijd, met jullie heb ik vaak kunnen overleggen en sparren over mijn onderzoek.

Als laatste wil ik graag mijn familie en vrienden bedanken voor alle keren dat jullie voor mij klaar-stonden en in het bijzonder mijn vader en moeder die mij altijd hebben gesteund tijdens de scriptie en de studietijd in geheel.

Veel leesplezier gewenst,

Tom Lankheet

Groningen, augustus 2015

6

1

Inleiding

Gemeenten in Nederland houden zich bezig met veel taken, ten dele taken die zijn opgelegd door de rijksoverheid, ten dele ook taken waarvan de lokale politiek heeft besloten dat de gemeenten ermee aan de slag moeten. De gemeenten voeren de taken deels zelf uit, een ander deel wordt van oudsher uitgevoerd door externe organisaties (bijvoorbeeld asfaltering van wegen). De laatste de-cennia besteden gemeenten steeds vaker taken uit aan externe organisaties, zoals commerciële be-drijven, maar ook aan gemeenschappelijke regelingen en non-profitorganisaties, zoals stichtingen. Deze externe organisaties zijn formeel zelfstandig en hebben een eigen bestuur, maar toch blijft de gemeente op bestuurlijk niveau verantwoordelijk voor de uitvoering van de door dergelijke externe organisaties uitgevoerde activiteiten en ze is er vaak sterk bij betrokken. Enerzijds blijven de taken die de gemeente uitbesteedt vaak taken waarvoor de gemeente verantwoordelijk is en besteedt de gemeente via de externe organisaties publiek geld (waarover de gemeente verantwoording moet afleggen). Anderzijds zijn de externe organisaties veelal financieel sterk afhankelijk van één of meerdere gemeentelijke opdrachtgevers of subsidies.

Het in versterkte mate uitbesteden van taken door de gemeente is onderdeel van New Public Management (NPM). NPM propageert onder meer dat de publieke sector maManagementmethoden en -technieken en organisatievormen uit de private sector zou moeten overnemen, aangezien deze zou hebben laten zien goed te werken. Daarnaast geeft NPM aan dat er binnen de publieke sector meer focus moet komen op efficiëntie en effectiviteit, om zo de kosten van de publieke sector te beteu-gelen (Hood, 1995, p. 96).

Bij organisaties waaraan door gemeenten activiteiten worden uitbesteed, kan worden gedacht aan bijvoorbeeld het ophalen van huisvuil of het onderhoud aan wegen en parken. Maar het kunnen ook welzijns-, onderwijs- en culturele instellingen zijn, zoals openbare bibliotheken, stichtingen voor openbaar onderwijs, schouwburgen en allerlei zorginstellingen. Ook zijn er vele stichtingen die subsidies ontvangen van gemeenten en in hun bestaan afhankelijk zijn van deze bijdragen van-uit de gemeenten. Deze stichtingen zijn echter formeel zelfstandige organisaties met een eigen be-stuur en/of directie (Ter Bogt, 2006, p. 12). Soms besteden gemeenten ook taken uit aan een sa-menwerkingsverband van gemeenten, dat dan bijvoorbeeld de vorm kan aannemen van een ‘ge-meenschappelijke regeling’.

7

Uitbestedingen van gemeentelijke taken aan externe organisaties gebeurt dus al vele jaren, maar toch blijft het een actueel onderwerp, aangezien het aantal uitbestede taken de laatste jaren is toe-genomen en bijvoorbeeld begin 2015 bepaalde zorgtaken werden overgedragen aan gemeenten1.

De gemeente besteedt deze zorgtaken op haar beurt weer uit aan organisaties op het gebied van zorgverlening. De reden voor de uitbesteding kan zijn dat de externe organisaties de taken effici-enter en effectiever, met minder bureaucratie en goedkoper, kunnen uitvoeren, maar in allerlei ge-vallen ligt de reden er ook eenvoudigweg in dat de gemeente geen capaciteit heeft om de activitei-ten zelf uit te voeren. Dit laatste geldt bijvoorbeeld ook als het gaat om de uitbesteding van de zorgtaken waarvoor de gemeenten sinds 1 januari 2015 verantwoordelijk zijn gesteld. De vraag is vervolgens hoe deze uitbestede activiteiten kunnen worden gestuurd en beheerst door de gemeente. Een zekere mate van control, dus sturing en beheersing, van de uitbestede taken is nodig omdat, zoals eerder aangegeven, de gemeente er veelal formeel verantwoordelijk voor is (de rijksoverheid heeft aangegeven dat het een gemeentelijke taak is). De gemeente dient zich daarnaast ook te ver-antwoorden over de besteding van de aan de externe organisaties verstrekte middelen.

Gemeenten kunnen taken uitbesteden aan op winst gerichte organisaties, maar ook aan samenwer-kingsverbanden zoals gemeenschappelijke regelingen en andere non-profit organisaties(zoals stichtingen). Dergelijke stichtingen vervullen dan bijvoorbeeld een maatschappelijke rol die de ge-meente zelf ook zou kunnen vervullen. Om er voor te zorgen dat externe partijen deze taken kunnen oppakken, ontvangen zij bijdragen of subsidies van de gemeenten. Hiertegenover staat echter wel dat de externe organisatie activiteiten moet verrichten welke leiden tot het resultaat dat de gemeente wenst, kortom, die een positieve bijdrage leveren aan de samenleving. Om dit te bereiken moet de gemeente dus afspraken maken met de externe partij en vaststellen welke prestaties ervan verwacht worden. Het is echter niet altijd makkelijk om dit te realiseren en behaalde prestaties duidelijk aan te geven, aangezien ze bijvoorbeeld niet goed meetbaar zijn, of het niet efficiënt zou zijn om te proberen ze zo goed mogelijk te meten, omdat dit leidt tot hoge kosten. NPM stelt weliswaar dat sturing op basis van ‘producten’ en soortgelijke prestaties (outputs) gewenst is en dat accounting-informatie een grote rol kan vervullen bij de control van de publieke (of uitbestede) activiteiten (Hood, 1995, p. 94). Het is echter de vraag of dit in de praktijk altijd het geval is, temeer omdat het kenmerk van diverse activiteiten en prestaties in de publieke sector is dat ze niet erg concreet en

8

goed meetbaar zijn (Jones en Pendlebury, 2000, pp. 10-14, 82-86). De vraag is dan of de control van de externe organisatie mede moet plaatsvinden op basis van vertrouwen (‘trust’).

Afhankelijk van het type activiteiten dat wordt uitbesteed en de concreetheid en meetbaarheid er-van, kan de sturing ervan door de gemeente dus verschillen. De te hanteren vorm van sturing en beheersing van uitbestede activiteiten hangt, kortom, onder meer af van de meetbaarheid van de prestaties (de output); daarnaast kan, aldus Ouchi (1977, p. 97-98) ook de kennis van het ‘transfor-matieproces’ van belang zijn (het gaat dan om het inzicht in het werkproces, dus de manier waarop in de organisatie middelen – inputs – via de activiteiten worden omgezet in outputs). Ouchi, en ook auteurs als Hofstede (1981), Merchant (1982) en Merchant en Van der Stede (2007), geven aan dat wanneer de prestaties/outputs goed meetbaar zijn, accountinginformatie een belangrijke rol kan spelen bij de control. Als de meetbaarheid van de prestaties niet groot is, moet echter voor andere vormen van control worden gekozen, aldus deze auteurs. Het is dus voor de keuze van een ‘pas-sende’ vorm van control belangrijk om na te gaan in hoeverre bij de uitbestede activiteiten van gemeenten de output goed meetbaar is. Alleen als er sprake is van duidelijke en meetbare prestaties is sturing en beheersing van activiteiten (of deze nu intern of extern worden uitgevoerd) op basis van via accountinginformatie verkregen prestatiegegevens goed mogelijk, aldus Ouchi en de an-dere auteurs. Zeker als de prestaties niet goed meetbaar zijn, kan de rol van vertrouwen (trust) bij de sturing van de activiteiten door de gemeente toenemen (zie ook Cäker en Siverbo, 2011).

9

2

Probleem- en vraagstelling

Zowel accountinginformatie als vertrouwen kunnen dus een rol spelen bij de control door de ge-meente van uitbestede activiteiten en de precieze vorm die deze control krijgt. Als het gaat om uitbestede activiteiten waarvan de output/prestatie eenvoudig is vast te stellen en te meten, kan de sturing en beheersing door een gemeente in principe in sterkere mate op basis van accountingin-formatie gebeuren. Echter, veel uitbestede activiteiten beogen een maatschappelijke prestatie en een effect die zich minder goed laten vaststellen en meten in cijfers. Daarbij kan bijvoorbeeld wor-den gedacht aan zorginstellingen, scholen, of culturele instellingen. In dergelijke gevallen zou ver-trouwen een grotere rol kunnen spelen bij de sturing door gemeenten, zo suggereert de literatuur (die verderop nader wordt verkend).

Om te kijken hoe de management control vanuit de gemeente verloopt en vorm krijgt als het gaat om organisaties die zich bezighouden met de uitvoering van uitbestede activiteiten en hoe de meet-baarheid van prestaties van invloed is op de rol van accountinginformatie en vertrouwen daarbij, worden twee uitbestedingsrelaties onderzocht waarbij de meetbaarheid van de prestaties verschilt. Door twee uitbestedingsrelaties te onderzoeken zal er kunnen worden gekeken naar eventuele ver-schillen tussen de wijze van control van activiteiten in verver-schillende sectoren. Zo mogelijk, worden op grond van de literatuur en het onderzoek in de praktijk ook aandachtspunten voor de praktijk geformuleerd.

Dit leidt tot de volgende algemene onderzoeksvraag die in het volgende hoofdstuk (2, theoretisch kader) nader wordt uitgewerkt in enkele subvragen:

In hoeverre is de meetbaarheid van prestaties/outputs van invloed op de rol die accounting en trust spelen bij de control van door gemeenten uitbestede activiteiten?

2.1

Empirisch onderzoek en indeling rapport

De rol van accountinginformatie en vertrouwen en de invloed hiervan op de control van uitbeste-dingsrelaties zal worden onderzocht door middel van een casestudie bij twee uitbesteuitbeste-dingsrelaties. Het ligt in dit geval voor de hand, zoals verderop wordt beschreven, om een exploratief onderzoek te verrichten, aangezien er nog relatief weinig onderzoek is gedaan in de Nederlandse publieke sector naar de rol van accountinginformatie en trust bij de control van uitbestedingsrelaties.

10

De twee uitbestedingsrelaties/stichtingen die in dit onderzoek onderzocht worden zijn Stichting Sedna in de gemeente Emmen en stichting Groot Scholtenhagen in de gemeente Haaksbergen. De eerste is een stichting die diverse activiteiten verricht voor het welzijn van de burgers. De tweede is een stichting welke het beheer en onderhoud regelt van een groot park en daarbij behorende sport- en recreatieaccommodaties.

De bedoeling van het onderzoek was in eerste instantie om twee verschillende typen activiteiten te onderzoeken en zo te kijken of er verschillen zijn in de manier waarop men er sturing aan geeft. Door omstandigheden is het echter niet mogelijk geweest om een onderzoek te laten plaatsvinden bij een organisatie waarbij de output zeer duidelijk meetbaar zijn, zoals bijvoorbeeld een afvalver-werking.

In hoofdstuk 2 zal een literatuurstudie worden gedaan om een beter inzicht te krijgen op de reeds genoemde begrippen en wat in de literatuur zoal naar voren wordt gebracht over de control van samenwerkingsverbanden, uitbestede activiteiten en dergelijk. Op deze manier krijgen ook de deel-onderzoeksvragen vorm. Na de korte toelichting over samenwerkingsverbanden en uitbestedings-relaties in hoofdstuk 3, volgt in hoofdstuk 4 een toelichting bij de gehanteerde methodologie. In hoofdstuk 5 komen vervolgens de uitkomsten van het empirisch onderzoek naar de control van stichting Tinten Sedna en stichting Groot Scholtenhagen aan de orde. In hoofdstuk 6 volgt een discussie over de onderzoeksbevindingen, mede op basis van een confrontatie van de uitkomsten van het in de praktijk verrichte onderzoek met de literatuur. Tevens worden de beperkingen van het onderzoek kort belicht en worden enkele aanbevelingen gedaan over hoe de management con-trol van uitbestedingsrelaties vorm zou moeten krijgen.

11

3

Theoretisch kader

3.1

New Public Management

Vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw is er ook in Nederland weer veel aandacht geweest voor het “rationeel-economisch handelen” binnen de publieke sector. Dat rationeel-economisch handelen, betekent dat de besluitvorming in en control van de publieke sector in principe op economische overwegingen gebaseerd zou moeten zijn (dat wil zeggen, de besluitvorming en control worden overheerst door economische overwegingen). Verbetering van de prestaties, dat wil zeggen meer produceren met minder middelen (terwijl de kwaliteit van de output niet wordt aangetast), is daarbij een belangrijk punt. Dit streven werd ook wel New Public Management genoemd, hierna NPM. NPM gaat uit van principes die gelden binnen de private sector en past deze toe in de publieke sector; ook een sterkere ‘marktwerking’ is een belangrijk element in NPM. Van Helden en Jansen (2008, p.69) geven aan dat NPM staat voor het invoeren van een zakelijke managementstijl in de publieke sector, waarbij allerlei organisatievormen (zoals decentralisatie) en managementmetho-den en -technieken uit de private sector ook wormanagementmetho-den gehanteerd in de publieke sector. Gruening (2001, p.7) geeft eveneens aan dat NPM ervoor zorgt dat binnen de publieke sector een meer eco-nomisch-rationele manier van denken word gehanteerd. Dat betekent onder meer dat beslissingen in sterkere mate dan voorheen worden genomen op basis van prestatie-informatie en, meer in het algemeen, accountinginformatie, en dat dergelijke informatie ook een grotere rol speelt bij de con-trol van de activiteiten (zie ook Hood, 1995, p. 94).

Pollit en Bouckaert (2000, p.224 en 2011, p.10) geven aan dat dergelijke redenen ook spelen bij het uitbesteden van taken door publieke instanties en dat NPM onder meer de privatisering van overheidstaken inhoudt, in combinatie met gerichtheid op output en zakelijk gericht denken en het verhogen van efficiëntie en effectiviteit.

Als onderdeel van NPM, zijn gemeenten in Nederland de laatste jaren steeds meer taken gaan uit-besteden aan externe organisaties. Het gaat dan om gemeenschappelijke regelingen en stichtingen op het gebied van bijvoorbeeld welzijn en cultuur, maar ook taken op het gebied van bijvoorbeeld zorgverlening en afvalverwerking wordt steeds meer uitgevoerd door externe organisaties. In veel gevallen komen de opdrachten voor dergelijke organisaties grotendeels van gemeenten en worden

12

ze ook in belangrijke mate gefinancierd met gemeentelijke gelden. Soms zijn de formeel zelfstan-dige, externe organisaties zelfs in sterke mate afhankelijk van een of enkele gemeentelijke op-drachtgevers. Zonder de opdrachten en bijbehorende financiële bijdragen vanuit de gemeente zul-len diverse van deze organisaties niet kunnen voortbestaan. Dergelijke vormen van uitbestedings-relaties door gemeenten zijn onderdeel van de gedachtegang van NPM, aldus Hood (1991, p. 4), welke het had over het privatiseren van overheidsdiensten.

Volgens Hood (1991, pp. 4-5) zijn er zeven kernelementen van NPM. Gesteld kan worden dat deze kernelementen niet alleen gelden voor de interne sturing en beheersing van publieke organisaties, maar ook voor de control van uitbestedingsrelaties, omdat ze ook in het laatste geval belangrijk zijn. Deze zeven kernelementen zijn (Hood, 1995, pp. 96):

- Professionele proactieve houding van het bestuur;

- Duidelijke standaarden en meetbare prestatiedoelstellingen; - Grotere nadruk op output controls;

- Decentralisatie en verschuiving van taken naar kleinere eenheden in de publieke sector; - Meer concurrentie in de publieke sector;

- Meer nadruk op zakelijke en economische managementstijlen; - Meer nadruk op verlagen kosten en “meer doen met minder”.

Deze zeven kenmerken van NPM spelen volgens Hood (1991, zie ook 1995, p. 96) bij het managen en de control van de publieke sector in het algemeen een rol, dus in principe ook bij de control van uitbestedingsrelaties. Verder merkt Hood (1995, p. 94) op, zoals eerder opgemerkt, dat “the ideas

of NPM were couched in the language of economic rationalism”. In dit verband stelt hij ook: “ac-counting was to be a key element in the new conception of accountability, since it reflected high trust in the market and private business methods […] and low trust in public servants and profes-sionals (now seen as budget-maximizing bureaucrats …), whose activities therefore needed to be more closely costed and evaluated by accounting techniques” (Hood, 1995, p. 94). Kortom, Hood

geeft nadrukkelijk aan dat bij NPM de nadruk in de publieke sector meer is komen te liggen op outputprestaties (in plaats van de traditionele focus op vooral inputs en proces) en dat de rol van accountinginformatie bij de control en verantwoording sterk is toegenomen.

13

3.2

Management control

3.2.1

Management control en typen van control

Zoals door Hood (1991, pp. 4-5; 1995, p. 96) vermeld, zijn een grotere nadruk op output controls, duidelijke standaarden en meetbare doelstellingen, (bij NPM vaak terugkomende elementen) ko-men te liggen. Concrete en meetbare outputs zorgen ervoor dat financiële informatie in principe gerelateerd kan worden aan prestatiedoelstellingen, wat het gebruik van accountinginformatie voor de sturing van de activiteiten kan bevorderen (Pollitt, 1999, p.18). Als activiteiten worden uitbe-steed, zullen de gemeenten wel tot op zekere hoogte geïnformeerd willen worden over de lopende activiteiten en de behaalde resultaten (Ter Bogt, 2004, p. 228). In principe betekent het uitgangs-punt van NPM dan, vanwege NPM’s gerichtheid op prestaties/outputs, dat gemeenten gebruik zul-len wilzul-len maken van output controls, ervan uitgaande dat een toereikende vorm van control mo-gelijk is op basis van output control (Ter Bogt, 2004, p. 229). Echter, hoewel NPM suggereert dat control op basis van output-/prestatiegegevens en andere accountinginformatie steeds mogelijk is, kwam in het voorgaande al kort naar voren dat er bij gemeenten ook activiteiten (en uitbestedings-relaties) kunnen zijn waarbij de meting van prestaties moeilijk in cijfers valt uit te drukken en, meer in het algemeen, problematisch is.

Management control, vaak kortweg aangeduid als control, omvat alle middelen die het (top) ma-nagement van een organisatie inzet om de prestaties van de organisatie te bevorderen en de strate-gie, en daarmee uiteindelijke de doelen, van de organisatie zo goed mogelijk te realiseren (Anthony et al., 2014, pp. 4-5; zie ook Merchant & Van der Stede, 2007, pp. 5-6). Control kan onder meer betekenen dat de sturing en beheersing van een organisatie plaatsvindt middels prestatie-indicato-ren en -normen. Control is volgens de literatuur echter veel breder dan alleen het gebruik van pres-tatiegegevens en andere accountinginformatie. Het gaat bijvoorbeeld ook om de cultuur (inclusief normen en waarden) in een organisatie, de selectie en scholing van medewerkers, de betrouwbaar-heid van de (financiële) informatievoorziening, de effectiviteit en efficiency van bedrijfsprocessen, en allerlei regels en procedures waarmee het handelen van medewerkers wordt gestuurd inclusief de naleving van wet- en regelgeving (zie onder meer Ouchi, 1979, pp. 838-843; Merchant en Van der Stede, 2007, pp. 28-30, 79-86; Anthony et al., 2014, pp. 13-18; De Heus et al., 2000, p. 20). De Heus et al. (2000) geven al aan dat er binnen dit tal van vormen van control “hardere en zachtere” vormen van sturing en beheersingsmaatregelen zijn te onderscheiden. Ook Langfield-Smith & Smith (2003, p.283) en Ouchi (1979, p. 843) geven aan dat er meerdere typen van control zijn,

14

welke volgens hen in grote lijnen op te delen zijn in informal en formal controls, waarbij de laatste groep kan worden onderverdeeld in output en behavior control (Ouchi, 1979, p. 843). Behavior control (door Merchant (1982) aangeduid als action control) houdt in dat het gedrag en de hande-lingen van lager geplaatste managers en andere medewerkers worden gestuurd via regels en pro-cedurevoorschriften. De verschillende typen control worden verderop nader besproken.

De genoemde output control is onderdeel van het raamwerk zoals dat is ontwikkeld door Ouchi (1979, p. 843). Het raamwerk bestaat verder uit de ook al genoemde behavior control en uit clan control. De output control gaat uit van control op basis van het meten van prestaties en resultaten (outputs) van de organisatie. Ouchi richt zich op de control van organisaties in het algemeen en niet speciaal op uitbestedingsrelaties, maar ook bij de control van activiteiten van externe organi-saties zou uiteraard in principe gekoerst kunnen worden op output control, ervan uitgaande dat de prestaties/outputs goed te meten zijn. De behavior control gaat, zoals aangegeven, over de te volgen richtlijnen en procedures door werknemers van de organisatie, of in dit geval, de externe organisa-tie. Een dergelijke vorm van control is bruikbaar als de outputs niet goed zijn te meten, maar de leiding van de organisatie wel een goed inzicht heeft in de werkprocessen (en dus zinvolle aanwij-zingen kan geven over de te volgen handelingen en regels en procedures, die zullen leiden tot een goed resultaat). Clan control betekent dat de organisatie, vanwege moeilijke meetbaarheid van de prestaties/outputs, en een beperkt inzicht bij de leidinggevende in het werkproces van de organisa-tie, vooral wordt gestuurd op basis van ‘rituelen’, inclusief normen en waarden en organisatiecul-tuur en bijvoorbeeld de selectieprocedures van medewerkers en opleidingseisen die aan hen worden gesteld. Bij gebrek aan meetbare outputs en een goed inzicht in de werkprocessen, worden allerlei ‘rituelen’ gevolgd waarvan de indruk bestaat dat deze leiden tot een behoorlijke sturing en beheer-sing van de activiteiten en uiteindelijk tot de gewenste uitkomsten. Deze Clan control kan, in de termen van Langfield-Smith en Smith (2003), ook worden aangeduid als een informal control. Ook Merchant (1982) en Merchant & van der Stede (2007, p. 7) definiëren meerdere typen van control, die uiteindelijk grotendeels overeenkomen met de eerder door Ouchi onderscheiden vor-men van control. Bij Merchant & Van der Stede (2007) gaat om result, action, personnel en cultural control.

Result control is te vergelijken met de output control van Ouchi (1979, p.843) en Merchant & Van der Stede (2007, p.25-26) geven aan dat deze enkel effectief te gebruiken is indien:

15

- de werknemers welke worden gestuurd en beheerst significante invloed hebben op de out-put waar ze verantwoordelijk voor zijn;

- organisaties de output effectief en efficiënt kunnen meten.

Indien resultaten niet of minder goed meetbaar zijn, zal er dus minder of niet gestuurd kunnen worden op output (ook al verondersteld NPM dat in het algemeen sturing op gegevens wel mogelijk is). In dat geval zijn er andere typen control die eraan moeten bijdragen dat, in het geval van uitbe-steding, een behoorlijke sturing en beheersing plaatsvindt en de gewenste activiteiten en resultaten zo goed mogelijk worden bereikt.

Action control gaan uit van het opleggen van beperkingen, het volgen van regels en richtlijnen, werkbeoordelingen en het verantwoordelijk houden van medewerkers voor werkzaamheden. Ze moeten ervoor zorgen dat de gewenste activiteiten worden uitgevoerd. Echter, dit kan uiteraard alleen als de belanghebbende/leidinggevende weet wat de gewenste handelingen/activiteiten zijn en kan bepalen of deze plaatsvinden of niet (Merchant & Van der Stede, 2007, p. 81).

Personnel control gaat uit van het selecteren van de juiste medewerkers, het opleiden van deze medewerkers, en dergelijke. In het geval van uitbesteding zou het kunnen gaan om het beoordelen van de kennis en ervaring van de externe partij (ervan uitgaande dat de gemeente voldoende kennis en ervaring in huis heeft om dit te kunnen beoordelen).

Cultural control kan, samen met de personnel control, worden gezien als de clan control uit het schema van Ouchi (1979, p.843). Bij de cultural control gaat het onder meer om sturing en beheer-sing op basis van het ontwikkelen en uitdragen van normen en waarden en een bepaalde organisa-tiecultuur. Het ontwikkelen van een dergelijke organisatiecultuur kan eraan bijdragen dat mede-werkers ook hun eigen en elkaars gedrag gaan bijsturen, als daartoe aanleiding bestaat.

Binnen een organisatie zou in theorie één type control de basis van de sturing en beheersing kunnen zijn (zoals NPM dat suggereert met de control op basis van outputs). In de praktijk is een dergelijke control op basis van slechts één control-vorm volgens Ouchi (1979, p.840) en Malmi & Brown (2008) nooit haalbaar. Malmi & Brown (2008, pp. 288-289) spreken van een ‘control package’, een combinatie van verschillende typen control, op basis waarvan de sturing en beheersing van een organisatie plaatsvindt. De nadruk op een bepaald type control binnen dit totale control package kan dan variëren, onder andere afhankelijk van de mate van meetbaarheid van de prestaties. Dit betekent dat er altijd een mix van controls aanwezig is binnen een organisatie, welke afhankelijk

16

kan zijn van onder meer de kennis van de bedrijfsactiviteiten en de meetbaarheid van de outputs, aldus Ouchi (1979, p. 843-844). Indien beide hoog zijn, ligt output control het meest voor de hand. Indien beide laag zijn, kan er volgens Ouchi (1979) het beste worden gestuurd op basis van clan control, oftewel de personnel en cultural control van Merchant & Van der Stede (2007). Minder tastbare en meer informele aspecten kunnen dan een grotere rol gaan spelen in de control.

Hofstede (1981, p.196) heeft in dezelfde periode ook onderzoek gedaan naar management control en de verschillende typen van control. Hij geeft aan dat management control op basis van output het eenvoudigst is wanneer de doelstellingen van de activiteiten/organisatie eenduidig zijn, de out-put meetbaar is, de kennis van de processen hoog is en de activiteiten repetitief zijn (dus een zich herhalend karakter hebben). In dat geval is er sprake van routine control en wordt gesteund op procedures en regels en kan er ook worden gestuurd op accountinginformatie.

Indien de doelstellingen niet eenduidig zijn en de output niet meetbaar is, dan is de control lastig (Hofstede, 1981, p.197). De doelstellingen kunnen om meerdere redenen onduidelijk zijn, zoals:

- verschillende inzichten over de doelstellingen;

- te weinig kennis/informatie beschikbaar over de activiteiten; - onzekerheid in de omgeving.

Dit is wellicht vaak het geval bij gemeenten en diverse van de door hen uitbestede activiteiten, aangezien vaak vele partijen betrokken/belanghebbende zijn bij de bepaling van doelstellingen en activiteiten van publieke organisaties (zie ook Jones en Pendlebury, 2000, pp. 80-81). Dat leidt ertoe dat de doelstellingen vaak veel uiteenlopende aspecten in zich hebben en soms ook (bewust) vrij vaag kunnen zijn geformuleerd (omdat dan alle belanghebbenden er zich min of meer in kunnen vinden). Daarnaast zijn deze doelstellingen vaak ook niet om te zetten in meetbare prestatie-indi-catoren, waardoor lang niet in alle gevallen op basis van accountinginformatie is te sturen. In dit geval moet gebruik worden gemaakt van wat Hofstede (1981, p. 197) aanduidt als judgmental of political control.

Bij judgmental zijn de doelstellingen duidelijk, maar is de output, of ook wel het effect, niet meet-baar. In dat geval wordt gestuurd op basis van beoordelingen door de belanghebbende partij. Bij political control zijn zowel de doelstellingen als de output niet duidelijk. De control geschiedt op basis van machtsposities (hiërarchie), onderhandelingen, behartiging van specifieke belangen en dergelijke. In dit geval behelst control dat een bovenliggende partij voorschrijft wat de ander moet

17

doen, waarbij de onderliggende partij zich niet kan veroorloven om niet in het belang van de ander te werken.

Uit dit voorgaande komt naar voren, dat de verschillende auteurs van oordeel zijn dat kwantitatieve prestatiegegevens en accountinginformatie soms een goede basis kunnen vormen voor control van een organisatie. Dat is echter lang niet het altijd het geval volgens hen. In diverse situaties zal voor de sturing en beheersing van een organisatie vooral gebruik gemaakt moeten worden van ander-soortige informatie en typen control.

3.2.2

Control en accountinginformatie bij samenwerking- en uitbestedingsrelaties

In de vorige paragraaf zijn verschillende vormen van control in algemene zin beschreven. In deze paragraaf wordt getracht de verschillende vormen van control en de rol die accountinginformatie erin heeft te beschrijven, waarbij ook al een relatie wordt gelegd met uitbestedingsrelaties. Gemeenten kunnen zoals eerder vermeld activiteiten om meerdere reden uitbesteden aan externe organisaties. In sommige gevallen waren de uitbestede activiteiten in een eerder stadium onderdeel van de gemeente zelf, of zouden de activiteiten door de gemeente zelf uitgevoerd zouden kunnen worden. Echter, ook als de activiteiten zijn uitbesteed, worden deze (ten dele) bekostigd door de gemeente. De gemeente kan dus nog steeds mede verantwoordelijk worden gehouden voor de ac-tiviteiten en de resultaten van de externe organisatie en zal zich moeten verantwoorden over de besteding van de gemeentelijke middelen. Daarom is het belangrijk dat de externe organisaties de gemeente informeren over de besteding van het publieke geld en eventueel de huidige en toekom-stige status van de organisatie. Accountinginformatie kan als basis dienen voor de control van zo’n externe organisatie op basis van de NPM-gedachte(zie ook Hood, 1991; 1995). Deze informatie kan een bijdrage leveren aan de transparantie van de organisaties over de besteding van het geld dat werd ontvangen van de gemeente en de outputs en het maatschappelijk effect waartoe de acti-viteiten van de organisatie leiden.

De meetbaarheid van prestaties/output en de mate van sturing die op basis van outputgegevens mogelijk is, is door Ouchi (1979) onderzocht. Hij stelt, zoals eerder aangegeven, dat de te hanteren vorm van control afhangt van de kennis die het management heeft van het productieproces/de ac-tiviteiten en de meetbaarheid van outputs. Wanneer de prestaties/outputs goed meetbaar zijn, kan er in principe op basis van accountinginformatie worden gestuurd. Het gebruik van accounting-informatie is aan te duiden als het hanteren van een formal control-vorm (zie ook (Vosselman &

18

Van der Meer-Kooistra, 2009, p. 269). Zoals eerder naar voren kwam, is het de vraag in hoeverre bij door gemeenten uitbestede activiteiten in de praktijk altijd te werken valt met zulke formal controls; misschien moet in diverse situaties (bijvoorbeeld als de output moeilijk te meten is) bij de control ook worden gewerkt met trust, dat dan valt te rekenen tot de informal controls. Hier wordt in de volgende paragraaf verder op ingegaan.

Accountinginformatie kan een belangrijke intermediërende functie hebben bij de control van orga-nisaties en ook bij de control van uitbestede activiteiten, aldus Kurunmaki et al. (2011). De accoun-tinginformatie geeft een beeld van de gang van zaken bij de (externe) organisatie, in financieel opzicht en wellicht ook van de outputs/prestaties, wat van belang kan zijn bij de sturing en beheer-sing ervan. Een organisatie waaraan activiteiten zijn uitbesteed, zal zich in de richting van de ge-meente moeten verantwoorden voor de besteding van de door de gege-meente beschikbaar gestelde middelen en/of de uitgevoerde activiteiten. Volgens Ter Bogt et al. (2015) suggereert NPM dat accountinginformatie, en met name output en outcome informatie, grotendeels de basis voor de sturing kan zijn (zie ook Hood, 1995, p. 96). De verantwoording kan plaatsvinden via bijvoorbeeld kwartaalrapportages en een jaarrekening/jaarverslag en gerelateerd zijn aan de in een contract met de gemeente gemaakte afspraken en de daarbij gestelde eisen vanuit de gemeente.

Echter afgezien hiervan geven Ter Bogt en Tillema (2014, p24) in hun onderzoek aan in hoeverre in de praktijk de control werkelijk gebaseerd kan zijn op output (en outcome) informatie is discu-tabel en kwam al naar voren in eerder onderzoek (Ouchi, 1979; Merchant & Van der Stede, 2007; Ter Bogt et al., 2015). Uit eerder onderzoek bleek dat de accountinginformatie welke wordt gele-verd aan de gemeenten soms vooral financieel gericht is en/of enkel een bevestiging geeft van de feiten welke de gemeenten al hadden verkregen via bijvoorbeeld informele contacten (en dus meer informal controls).

Zoals eerder vermeld, is het bij het niet aanwezig zijn van eenduidige doelstellingen of duidelijk meetbare output in mindere mate of nauwelijks mogelijk om te werken met output controls (Hof-stede, 1981; Ouchi, 1979; zie ook Birnberg, 1998). In dat geval is het dus niet mogelijk om output-gerichte accountinginformatie te gebruiken voor de sturing van uitbestedingsorganisaties (de jaar-rekening van de externe organisatie, waarin de besteding van de beschikbaar gekregen middelen/in-puts wordt verantwoordt, kan dan uiteraard nog wel bruikbaar zijn voor de control door de ge-meente, evenals de eventuele goedkeurende verklaring van de externe accountant van deze jaarre-kening; dit heeft dan echter geen betrekking op de outputs). Als de resultaten van een organisatie

19

niet meetbaar zijn (én het ook lastig is om te werken met regels/procedures, wat het geval zou kunnen zijn als een gemeente activiteiten heeft uitbesteed; een gemeente kan waarschijnlijk niet veel ‘behavior controls’ opleggen aan de externe partij), wordt de rol van informal controls wellicht groter. Vertrouwen kan dan een grotere rol gaan spelen.

Eerder onderzoek heeft vooral gekeken naar de invloed van accountinginformatie en vertrouwen bij de control in de particuliere sector. In de publieke sector is nog vrij weinig onderzoek gedaan op dit gebied. Er is dus meer onderzoek nodig naar de rol van accountinginformatie en vertrouwen bij de control in de publieke sector en dan in het bijzonder bij de uitbestedingsrelaties van gemeen-ten.

3.3

Trust

Accountinginformatie is dus binnen de principes van NPM, welke gericht is op zakelijke en eco-nomisch-rationele vormen van sturing en beheersing (Hood, 1991, p.4), een goede basis voor het sturen en beheersen van vormen van samenwerking met externe partijen, waaronder uitbestedings-relaties. Uit eerder onderzoek in vooral de private sector en uit literatuur op gebied van control bleek al dat accountinginformatie in de praktijk lang niet altijd toereikend is om zicht te houden op de activiteiten van uitbestedingsrelaties en deze goed te sturen en beheersen. Het onderzoek in de private sector heeft laten zien dat, naast accountinginformatie, ook vertrouwen (‘trust’) een grote rol kan spelen bij de control van partnerschappen, uitbestedingen, en dergelijke (zie bijv. Mouritsen et al., 2001; Dekker, 2003; Kamminga en Van der Meer-Kooistra, 2007). Bij zulke samenwerkings-verbanden en uitbestedingen kunnen het produceren en met elkaar delen van accountinginformatie een eerste basis bieden voor de verantwoording over en de control van de (uitbestede) activiteiten (Coad en Cullen, 2006, p. 343). Control is echter vaak niet alleen, of vooral, gebaseerd op accoun-tinginformatie, maar ook op trust, waarbij er ook een relatie kan bestaan tussen accounting en trust. Wat dit laatste betreft: het opvragen van accountinginformatie kan weliswaar soms worden opgevat als een teken van wantrouwen, maar het met elkaar delen van dergelijke informatie kan het ver-trouwen van de wederpartij ook vergroten (zie bijv. Dekker, 2003, p. 3). Tomkins (2001, p. 165) stelt dat het verstrekken van informatie en trust met elkaar zijn verbonden. Vosselman en Van der Meer-Kooistra (2009, p. 278) geven aan dat stabiele relaties tussen organisaties vergen dat er re-gelmatig onderling contact is over allerlei zaken en dat accountinginformatie zowel moet dienen voor de control als voor het opbouwen van vertrouwen. Cäker en Siverbo (2011, p. 346), die on-derzoek deden in de publieke sector, stelden vast dat het streven naar het ontwikkelen van trust

20

zelfs kan leiden tot het bewust onder ontwikkelen van formele controls (output en behavior con-trols). Dit gebeurt dan omdat de vrees bestaat dat formele controls het onderlinge vertrouwen kun-nen aantasten. Naast de formele control-typen, kan vertrouwen dus een belangrijke rol spelen. Ook kan er worden gestuurd op meer informele vormen van controls, waartoe bijvoorbeeld de clan con-trol en cultural concon-trol te rekenen vallen (meer in het algemeen aangeduid als social concon-trols). Uit verschillende onderzoeken blijkt dat ook dient te worden gekeken naar de rol van vertrouwen in de sturing en beheersing van uitbestedingsrelaties (Emsley and Kidon, 2007; Das en Bing-Sheng Teng, 1998).

Vertrouwen is iets wat op verschillende manieren kan ontstaan binnen een uitbestedingsrelatie en het kan worden gedefinieerd als het geloof dat aan verwachtingen wordt voldaan door de andere partij en dat doelstellingen en beloften overeenkomen met de andere partij (Das & Teng, 1998, p.494).

Tomkins (2001, p. 165) schetst dat bij vertrouwen tussen samenwerkende organisaties er stilzwij-gend van wordt uitgegaan dat ze niet handelen vanuit tegenstrijdige belangen en dat de partijen geen twijfels zaaien over de prestaties, ook al ontbreekt gedetailleerde informatie over de prestatie en is deze dus in feite niet controleerbaar voor de belanghebbende. Verder noemt Tomkins (2001) dat bij een beginnende relatie tussen twee partijen de control kan leiden tot vertrouwen, maar hij geeft ook aan dat hoe langer de relatie voortduurt, hoe minder informatie nodig is om dit vertrou-wen te krijgen en te behouden (2001, p. 170). In dit verband geeft hij ook aan dat accountinginfor-matie van belang kan zijn voor een belanghebbende partij die inforaccountinginfor-matie over de output wil hebben. Ook uit onderzoek van Dekker (2003, p.46) komt naar voren, dat wanneer het vertrouwen stijgt, er minder control op basis van accountinginformatie plaatsvindt. Verder geeft onderzoek van Vossel-man & Van der Meer-Kooistra (2009, p. 279) aan, zoals al naar voren kwam, dat control en ver-trouwen geen los van elkaar staande begrippen zijn, maar aanvullingen op elkaar. Door de combi-natie van accountinginformatie en control zal er vertrouwen worden opgebouwd. Ook Dekker (2003, p.3) stelt, wederom op basis van onderzoek in de private sector, dat het vertrouwen stijgt door het delen van informatie.

Ook de duur van samenwerkingsrelatie kan zorgen voor het vergroten van het vertrouwen in elkaar (Langfield-Smith & Smith, 2003, p.303). Dat betekent dat in een langdurige samenwerkingsrelatie,

21

waarbij de partijen elkaar goed hebben leren kennen, mede door regelmatige meer informele con-tacten over allerlei zaken, de rol van formal controls, zoals output en behaviour control, afneemt en dat de rol van vertrouwen toeneemt (en daarmee de rol van informele of social controls). Het regelmatig onderhouden van contacten en het opbouwen van vertrouwen kost echter tijd en kan dus een flinke investering van de betrokken partijen vergen (zie Zucker, 1986, p. 67).

In de literatuur worden verschillende vormen van trust onderscheiden, zoals competence trust en goodwill trust (zie Kamminga en Van der Meer-Kooistra, 2007; Cäker en Siverbo, 2011, p. 333). Competence trust betekent dat er vertrouwen is dat de andere partij de deskundigheid en ervaring heeft om de taken behoorlijk te kunnen uitvoeren. Goodwill trust houdt in dat er niet alleen ver-trouwen is dat de andere partij de intentie heeft om datgene te doen wat is overeengekomen, maar ook, als daar reden toe is, uit zichzelf bepaalde initiatieven te nemen die niet tevoren nadrukkelijk zijn afgesproken, maar passen ‘in de geest van’ wat formeel is afgesproken.

Gezien de betekenis die vertrouwen, naast accountinginformatie, heeft bij de control van samen-werkingsverbanden en uitbestedingen in de private sector, is het de vraag wat de rol ervan precies is in de publieke sector. Onder meer Cäker en Siverbo (2011) deden hier onderzoek naar, maar hun onderzoek had specifiek betrekking op de inzameling van afval, een concrete activiteit met relatief goed meetbare outputs. Dat geeft dus nog geen beeld van de control en de rol van vertrouwen bij minder goed meetbare outputs in de publieke sector en de eventuele rol die de meetbaarheid speelt bij de te kiezen vorm(en) van control in de publieke sector.

3.4

Onderzoeksvragen

Uit de in het voorgaande verkende literatuur kan de volgende brede onderzoeksvraag worden op-gesteld:

In welke mate spelen accountinginformatie en trust een rol bij de control van uitbestedings-relaties door een gemeente?

Dit kan op basis van de in de literatuurverkenning aan de orde gekomen punten, nader worden opgesplitst in enkele afzonderlijke deelvragen:

22

- In hoeverre wordt de gekozen vorm van sturing en beheersing van de uitbestedingsrelatie beïn-vloed door de meetbaarheid van de outputs? Leiden relatief concrete activiteiten en goed meetbare outputs tot een groter gebruik van output/results controls?

- In welke mate en waartoe wordt door een gemeente accountinginformatie gebruikt bij de control van een uitbestedingsrelatie (zoals een gemeenschappelijke regeling of stichting)? Gaat het bij deze accountinginformatie vooral om informatie over de (verantwoording van de) financiële mid-delen en dus de inputs, of spelen outputgegevens en andere prestatie-informatie er ook een grote rol bij?

- In welke mate speelt trust een rol bij de control door gemeenten van uitbestedingsrelaties (stich-tingen en gemeenschappelijke regelingen)? Hoe ontwikkelt trust zich en hoe krijgt deze precies vorm in de relatie tussen een gemeente en een uitbestedingsrelatie? In hoeverre zijn frequente in-formele contacten en openheid over financiën van belang bij de ontwikkeling van trust?

- Wat is de relatie tussen enerzijds de meetbaarheid van de outputs en anderzijds de rol van ac-countinginformatie en trust, als het gaat om de control door een gemeente van een uitbestedings-relatie?

De op basis van de literatuur ontwikkelde onderzoeksvraag en deelvragen vormen de basis voor het empirisch onderzoek, dat verderop aan de orde komt. Eerst volgen echter nog een korte schets van wat gemeenschappelijke regelingen en stichtingen in de gemeentelijke context zoal inhouden en van de twee uitbestedingsrelaties die in het empirisch onderzoek aan de orde komen.

23

4

Achtergrond van gemeenten en de

onder-zochte organisaties

In dit hoofdstuk wordt toegelicht wat de taken van de gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en overige uitbestedingsrelaties zijn. Tevens worden de onderzochte uitbestedingsrela-ties en haar gemeenten beschreven.

4.1

Taken van een gemeente en uitbestedingsrelaties

De gemeenten in Nederland hebben door de rijksoverheid allerlei verantwoordelijkheden toebe-deeld gekregen en voeren ook andere taken uit die direct van belang zijn voor haar inwoners. Hier-onder vallen bijvoorbeeld het ophalen van het huisvuil, het verstrekken van rijbewijzen en paspoor-ten, het verstrekken van uitkeringen aan mensen die niet in het eigen levensonderhoud kunnen voorzien, het opstellen van bestemmingsplannen, het huisvesten van scholen, etc. De gemeente mag naast deze wettelijke zaken ook zelfstandig beslissen over allerlei andere taken. Voor een ge-meente bestaan er verschillende manieren om de diverse verantwoordelijkheden en taken uit te voeren. De gemeente kan de taken in eigen beheer hebben en dus zelf uitvoeren. Een groot gedeelte besteedt ze echter uit aan externe organisaties, zoals al naar voren kwam. In dat geval is de ge-meente de opdrachtgever van de taken. De organisaties hebben echter een eigen bestuur dat het beleid rondom de taken zelfstandig kan vormen. Echter zal de gemeente wel informatie willen ontvangen over de voortgang van de uitvoering van de taken, aangezien de gemeente toch politiek en formeel verantwoordelijk blijft voor deze taken. Mochten de taken door de externe organisatie niet goed worden uitgevoerd, dan zal de gemeente hierop wellicht aangesproken worden, in elk geval door de gemeenteraad.

In toenemende mate is er sprake van samenwerking tussen gemeenten in de vorm van onder meer gemeenschappelijke regelingen. Volgens de definitie van het CBS2 _{zijn gemeenschappelijke}

rege-lingen samenwerkingsverbanden tussen decentrale overheden. De samenwerkende gemeenten (of provincies) dragen taken en verantwoordelijkheden over aan de gemeenschappelijke regelingen

2 _{Definitie Gemeenschappelijke regelingen CBS:}

24

waarbinnen zij samenwerken. De organisatievorm gemeenschappelijke regeling wordt formeel ge-regeld op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen3_{. De toename van het aantal}

gemeen-schappelijke regelingen en andere samenwerkingsverbanden en vormen van uitbesteding, is een uitvloeisel van onder meer de ontwikkeling van New Public Management, zoals al werd aangege-ven (zie ook Pollitt en Bouckaert, 2011, p.31).

Naast de gemeenschappelijke regelingen, zijn er ook een groot aantal stichtingen welke een finan-ciële bijdrage ontvangen van gemeenten voor het uitvoeren van bepaalde taken die van algemeen maatschappelijk belang worden geacht (door het rijk, als het gaat om een wettelijk aan gemeenten opgelegde taak, of door de gemeentepolitiek). Hierbij kan worden gedacht aan instellingen die als doelstelling hebben het leveren van een bijdrage aan het onderwijs, of het welzijn, zoals organisa-ties op het gebied van cultuur, zorg, recreatie en sport. Dit zijn activiteiten die gemeenten wel van belang vinden of zouden moeten aanbieden, maar die zij niet zelf kunnen uitvoeren, of niet zelf wensen uit te voeren. De financiële bijdrage van gemeenten aan de organisatie (bijvoorbeeld een stichting) die de taken in opdracht van de gemeente uitvoert, is veelal nodig omdat de organisatie anders niet kan voortbestaan.

De gemeente kan bij het verstrekken van de subsidies aan stichtingen en andere organisaties, waar-onder ook commerciële organisaties, kijken naar zaken als het vergroten van de zelfredzaamheid van inwoners, het vergroten van de maatschappelijke participatie, of het versterken van bijvoor-beeld de ‘kracht’ van de samenleving. Dit betekent dat deze organisaties een bepaalde taak van de gemeente overnemen, aangezien ze met hun werk (in opdracht van de gemeente) een bepaald effect op de maatschappij nastreven dat positief wordt geacht. De subsidie moet een bepaald maatschap-pelijk effect bereiken, zoals onder andere vermeld in de subsidieverordening van diverse gemeen-ten. Echter, is het in diverse gevallen lastig om te definiëren wat het te bereiken effect precies is en/of om via een maatstaf vast te stellen of dit effect is gerealiseerd, zo kwam al naar voren. Omdat het bij subsidies publiek geld betreft en er verantwoording over de uitgave van de subsidie moet worden gegeven, is het verstandig om de subsidies te laten verantwoorden en te evalueren, aldus een rapport van de Algemene Rekenkamer (2011).

Over het algemeen kan men dus stellen dat de gemeenschappelijke regelingen en stichtingen (en andere organisaties) beide taken van de gemeente overnemen. In deze scriptie is de aandacht met

25

name gericht op stichtingen waaraan taken zijn uitbesteed. Het streven naar het verhogen van de efficiëntie en effectiviteit van de uitvoering van de taken komt in het onderzoek van Ter Bogt (1998) naar voren als een belangrijke reden voor privatisering of uitbesteding ervan door een over-heid. Echter, het kan ook zo zijn dat de gemeente niet de middelen en deskundigheid heeft om bepaalde activiteiten aan te bieden en ze daarom uitbesteedt.

4.2

Onderzochte gemeenten en externe organisaties

In het empirisch onderzoek gaat de aandacht uit naar twee uitbestedingsrelaties, beide stichtingen, die werkzaamheden voor de gemeenten uitvoeren. De beide onderzocht uitbestedingsrelaties en bijbehorende gemeenten worden onderstaand kort geïntroduceerd. Beide externe organisaties zijn voor een groot deel afhankelijk van gemeentelijke bijdragen en/of subsidies.

4.2.1

Gemeente Emmen

Emmen is een gemeente in de provincie Drenthe met bijna 110.000 inwoners, verdeeld over ver-schillende dorpen met Emmen als grootste, met 57.000 inwoners4_{. Qua oppervlakte is de gemeente}

Emmen de vierde van Nederland met bijna 350 km2_.

Tijdens de crisis van de afgelopen jaren heeft deze regio het zwaar te verduren gehad door de inkrimpende arbeidsmarkt; daarnaast speelt ook nog de krimp van de bevolking in deze regio. Steeds meer inwoners doen dan ook een beroep op de gemeente met een zorgvraag. De ondersteu-ning op basis van dergelijke zorgvragen wordt verzorgd door onder andere Sedna, een welzijnsor-ganisatie in Emmen die deel uitmaakt van Stichting Tinten Welzijnsgroep.

Ook veranderingen in de wet- en regelgeving zorgen ervoor dat Sedna zich moest aanpassen en haar focus moest verleggen naar het creëren van een vangnet voor kwetsbare burgers. Dit komt vooral door de recent doorgevoerde decentralisaties van rijkstaken naar gemeenten en de bijbeho-rende veranderingen in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, dat wil zeggen de verschuiving van vraag op basis van ‘zorgclaims’ naar zelfzorg van burgers, welke wordt aangevuld door pro-fessionals.

26

4.2.2

Sedna / Stichting Tinten Welzijnsgroep

Tinten is in 2010 ontstaan uit een fusie van aanvankelijk vijf welzijnsorganisaties in verschillende gemeenten in het gebied van de Gronings-Drentse Veenkoloniën; inmiddels hebben zich ook orga-nisaties uit nog enkele andere gemeenten aangesloten. Tinten biedt, afhankelijk van de gemeente waar het om gaat, een breed scala aan activiteiten, variërend van peuterspeelzalen en kinderopvang tot begeleiding van gezinnen en personen met problemen en ondersteuning van ouderen. Tinten zegt over haar werkzaamheden dat ze zijn gericht op de maatschappelijke omgeving van cliënten en hun welzijn en dat ze hiervoor haar lokale kennis van wijken en dorpen gebruikt. Door de sterke verbinding die de medewerkers in deze buurten hebben, kunnen ze gericht en preventief problemen aanpakken, aldus Tinten. In totaal heeft de stichting Tinten 400 fte aan medewerkers in dienst ver-deeld over 5 welzijnsorganisaties en het bedrijfsbureau.

Sedna, sinds enige tijd onderdeel van Stichting Tinten Welzijnsgroep, is een welzijnsorganisatie die activiteiten organiseert voor diverse doelgroepen in Emmen en deze groepen waar nodig ook verschillende vormen van begeleiding en ondersteuning biedt. Sedna houdt zich bezig met maat-schappelijke activiteiten gericht op verbetering van het welzijn van jeugd en jongeren, gezinnen, volwassenen en ouderen. Voor alle leeftijden probeert Stichting Tinten ondersteuning te bieden. Het onderdeel van Tinten dat voor deze scriptie is onderzocht, is Sedna / Stichting Tinten in Em-men.

Sedna had in de gemeente Emmen in 2013 een budget toegekend gekregen van € 5,5 mln. Deze subsidie is aan Sedna verleend voor het verrichten van welzijnsactiviteiten onder bepaalde voor-waarden. Deze staan beschreven in de uitvoeringsovereenkomst5. In deze overeenkomst staan voor

een periode van 4 jaar de werkzaamheden welke Sedna zal uitvoeren beschreven. Tussentijds kun-nen er wel zaken worden aangepast of toegevoegd. Per jaar zal worden gekeken of Sedna de over-eenkomst is nagekomen en zich aan de voorwaarden heeft gehouden. Op dat moment wordt de subsidiebeschikking definitief gemaakt en hoeft er geen deel van de subsidie worden teruggestort naar de gemeente. De manier waarop Sedna verantwoording moet afleggen en rapporteren staan ook beschreven in de uitvoeringsovereenkomst en hier zijn ook resultaatindicatoren geformuleerd, welke zijn gebaseerd op de doelstellingen van de gemeente.

27

4.2.3

Gemeente Haaksbergen

Haaksbergen is een gemeente in de regio Twente en telt bijna 25.000 inwoners. De gemeente be-staat naast Haaksbergen uit enkele kleinere dorpen en buurtschappen en beslaat 105 vierkante ki-lometer. Qua oppervlakte en inwonertal is Haaksbergen flink kleiner dan Emmen.

Tijdens de crisis is de gemeente onder verscherpt toezicht van de provincie komen te staan, omdat de begroting niet sluitend was. Dit is onder andere gekomen door het afwaarderen van grondposi-ties en het uitblijven van duidelijkheid over de gevolgen van decentralisagrondposi-ties richting de gemeenten. Eind juli 2015 is de begroting over het lopende jaar alsnog goedgekeurd, nadat de gemeente enkele aanpassingen heeft gedaan, wel blijft zij nog onder financieel toezicht van de provincie staan. Voor de komende jaren zal Haaksbergen nog moeten bezuinigen om tot een sluitende begroting te ko-men. Hoe de gemeente deze bezuinigingen, die al wel verwerkt zijn in de nieuwe begroting, gaat realiseren is nog onduidelijk. Op dit punt wil de provincie dan ook nog een onderbouwing zien op het gebied van personeelsbeleid en subsidiebeleid.

De gemeente moet de komende maanden met alle subsidie-ontvangende organisaties in gesprek over de subsidie voor 2016 om te kijken waar bezuinigd kan worden. Dit heeft ook gevolgen voor de Stichting Groot Scholtenhagen, welke elk jaar een bijdrage krijgt in het exploitatietekort op de begroting om haar activiteiten uit te kunnen voeren. Op dit moment is de bezuiniging voor 2016 teruggedraaid en zal de stichting hetzelfde bedrag als 2015 ontvangen. Voor komende jaren zal dit nog moeten blijken.

4.2.4

Stichting Groot Scholtenhagen

Groot Scholtenhagen is een beheer- en accommodatiestichting welke voor de gemeente een be-langrijke samenwerkingspartner is op het gebied van sport, recreatie en ontspanning. De doelstel-ling van de stichting staat als volgt omschreven in het jaarverslag van de gemeente: “De stichting

is verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van de aanwezige sport en recreatieve voorzie-ningen en ontvangt hier jaarlijks een subsidie van de gemeente voor”6_{. Op het park dat Groot}

Scholtenhagen beheert, zijn voorzieningen aanwezig voor sport en recreatie, waaronder sportvel-den, een kinderboerderij en diverse fiets- en wandelgelegenheden.

Het park is in 1902 bij legaat geschonken aan de inwoners van Haaksbergen door Willem Hendrik Jordaan. Waarbij het park een plek zou moeten zijn waar ruimte is voor ontspanning en rust voor

28

de bevolking. In de loop der jaren zijn er meer sportvoorzieningen ontstaan op het park door de toenemende vraag naar sportaccommodaties. In 1972 zijn alle accommodaties van de stichting en enkele andere bezittingen van de gemeente ondergebracht in Stichting Groot Scholtenhagen. In de statuten van deze nieuwe stichting zijn de oorspronkelijke doelstellingen van de heer Jordaan ver-meld, maar is wel besloten dat een lid van het college B&W voorzitter zou zijn van de stichting. Op deze manier is de stichting dus in de praktijk extra direct verbonden met de gemeente.

De gemeente ziet de stichting als een verbonden partij aangezien zij er een bestuurlijk (en financi-eel) belang bij heeft. Ze levert een bijdrage aan de realisatie van maatschappelijke doelstellingen van de gemeente en krijgt hier dan ook een budgetsubsidie voor. In de laatste programmabegroting van de gemeente is echter te lezen dat er kritisch gekeken zal moeten worden naar verbonden par-tijen en getracht zal moeten worden om het beleid meetbaar te maken7_{. De stichting stelt ieder jaar}

een exploitatiebegroting op en dient een aanvraag in voor het tekort wat zij hier in hebben. Tot op heden is deze subsidie telkens ook toegewezen aan de stichting. Het gaat om een bedrag van om en nabij de €300.000, wat ongeveer 75% van de totale begroting is. Met dit bedrag worden de activiteiten als onderhoud en beheer uitgevoerd en worden de twee beheerders in vaste dienst be-taald. Het bestuur bestaat uit een dagelijks en algemeen deel. In het dagelijkse bestuur is een lid van het college B&W de voorzitter en zijn daarnaast een penningmeester en secretaris aanwezig met nog twee algemene bestuursleden. Het algemene bestuur wordt gevormd door leden op per-soonlijke titel of namens verenigingen. Alle bestuursleden zijn vrijwilligers en dus onbezoldigd, wat het volgens de heer Hartlief, beleidsmedewerker van de gemeente Haaksbergen, ook zo bij-zonder maakt.

29

5

Methodologie

5.1

Inleiding

In het voorgaande literatuuronderzoek is getracht de begrippen trust, control en accountinginfor-matie uiteen te zetten en diverse bevindingen van onderzoek op dit gebied te presenteren. Deze literatuur en de aandachtspunten die erin naar voren kwamen, geven richting aan het te verrichten empirisch onderzoek. In combinatie met de literatuur over NPM en uitbestedingsrelaties, zijn op basis van de literatuurverkenning diverse (sub-)onderzoeksvragen geformuleerd. Deze zullen in de praktijk worden onderzocht bij een tweetal gemeenten en uitbestedingsrelaties. Er zal gebruik wor-den gemaakt van kwalitatief onderzoek en in het bijzonder exploratief case-onderzoek.

De twee uitbestedingsrelaties/stichtingen die in dit onderzoek onderzocht zullen worden, zijn Sedna / Stichting Tinten Welzijnsgroep in de gemeente Emmen en stichting Groot Scholtenhagen in de gemeente Haaksbergen. Deze organisaties werden al kort geïntroduceerd in het vorige hoofd-stuk. Het onderzoek is gericht op beleidsdocumenten (zoals prestatieafspraken, eventuele nota’s van de gemeente die intern of in de gemeenteraad aan de orde kwamen, rapportages van de externe organisatie, zoals begroting, jaarrekening/jaarverslag en/of maand- of kwartaalrapportages, e.d.). Verder worden interviews gehouden met enkele bij de uitbesteding betrokken personen bij de ex-terne organisatie en de gemeente in kwestie. Door omstandigheden is het niet gelukt om, zoals eerder gepland, een afvalverwerkingsorganisatie en bijbehorende gemeente te onderzoeken. De meetbaarheid van de outputs van een afvalverwerker is hoger dan die van stichting Groot Schol-tenhagen, welke het beheer en onderhoud van (sport- en recreatie)accommodaties voor zijn reke-ning neemt. Het is echter waarschijnlijk wel zo dat de output van het beheer en onderhoud meetbaar zouden kunnen worden gemaakt door het te verhelderen en door het concretiseren van prestatieaf-spraken. In die zin kan de output van Groot Scholtenhagen dus worden gezien als concreter en beter meetbaar dan die van stichting Sedna (stichting Tinten).

Het doel is om te kijken of er verschillen zijn tussen de manier waarop de twee gemeenten sturing geven aan organisaties met verschillende typen van activiteiten en output welke de financiële mid-delen ontvangen. Zoals al naar voren kwam, lijkt er in theorie nogal een verschil te zijn in de mate van concreetheid van de taken van de beide onderzochte organisaties en de meetbaarheid van de outputs. In dit verband wordt vooral gekeken naar de manier waarop de control plaatsvindt en de

30

rol die (outputgerichte) accountinginformatie en trust hierbij spelen. Daarnaast kunnen er uiteraard ook verschillen zijn in de manier waarop beide betrokken gemeenten sturing geven aan uitbeste-dingsrelaties en omgaan met prestatie-informatie; dit is echter niet de kern van het onderzoek. Het onderzoek zal zowel financiële en wellicht prestatiedata (kwantitatieve data) als kwalitatieve data omvatten. De cijfers die in het onderzoek aan de orde komen, kunnen zijn ontleend aan bij-voorbeeld prestatieafspraken (contract of subsidiebeschikking), gemeentelijke stukken, de jaarver-slagen en begrotingen en andere (tussentijdse) rapportages van de desbetreffende uitbestedingsre-laties. Zoals eerder aangegeven, is het onderzoek echter kwalitatief van aard; er vindt geen kwan-titatieve statistische analyse van de cijfers plaats. Het onderzoek is kwalitatief van aard en bestaat uit interviews die worden afgenomen bij de uitbestedingsrelatie en de gemeente en bijvoorbeeld verdere schriftelijke documenten (zoals beleidsnota’s), die betrekking hebben op de uitbesteding en de eventuele meetbaarheid van de outputs geleverd door de externe organisatie.

5.2

Onderzoeksmethode

Er is nog relatief weinig onderzoek gedaan naar het in deze scriptie aan de orde zijnde huidige onderzoeksgebied, de manier waarop in de publieke sector (en specifieker: bij gemeenten) in Ne-derland de control van uitbestedingsrelaties plaatsvindt. Ondertussen is het uitbesteden door ge-meenten van taken echter iets dat nog steeds toeneemt en ook in steeds andere vormen voorkomt. Daarom is het van belang onderzoek te doen op dit terrein. Het onderzoeken van de uitbestedings-relaties is gebeurd door middel van een exploratief onderzoek aan de hand van casestudies. Het case-onderzoek zal bestaan uit onderzoek van de bestaande wetenschappelijke literatuur, bestude-ring van documenten die betrekking hebben op de uitbestedingsrelatie en het houden van inter-views, zoals ook Eisenhardt (1989, p 534-535) vermeldt. In dit verband kunnen ook accountingdo-cumenten worden onderzocht.

Er zal dus in het praktijkonderzoek gebruik worden gemaakt van een combinatie van interviews en een analyse van documenten, indien aanwezig. Op deze manier wordt getracht in grote lijnen een beeld te krijgen over de manier waarop gemeenten sturing geven aan de twee onderzochte uitbe-stedingsrelaties en de vraag of de mate van meetbaarheid van de outputs/prestaties van invloed is op de rol die accountinginformatie en trust spelen bij deze sturing. Door te kiezen voor een case-studie, zal dus worden getracht een beeld te vormen van de manier waarop gemeenten omgaan met uitbestedingsrelaties die van elkaar verschillen voor wat betreft de meetbaarheid van hun output.

31

Zoals door Scapens (2004, p.266) is aangegeven, heeft een casestudie als gehanteerde onderzoeks-methode voordelen in een gebied waar nog weinig aandacht naar uit is gegaan. Door de combinatie van interviews met documenten kan relatief veel informatie over de specifieke case worden inge-wonnen en geanalyseerd. Echter, case-onderzoek leidt niet tot mogelijkheden voor generalisatie van de onderzoeksuitkomsten naar het gehele onderzoeksgebied, daar het slechts een gelimiteerd aantal cases betreft (Scapens, 2004, p. 260). Maar er kan wel een beeld worden geschetst wat betreft de sturing van de onderzochte uitbestedingsrelaties en punten die daarbij (extra) aandacht verdie-nen. Ook de verschillen en de overeenkomsten in de sturing van qua meetbaarheid van de output verschillende organisaties, kunnen nader inzicht geven in de onderzochte thema’s en kunnen daar-naast dienen als basis voor theorieontwikkeling en nader onderzoek. Het onderzoek kan ook de aandacht vestigen op punten die in de praktijk bij andere organisaties (en bij verder onderzoek) de aandacht verdienen.

Blumberg (2005, p.150) vermeldt in zijn boek ook dat een exploratief onderzoek ideaal is voor het verkennen van gebieden waarop nog weinig onderzoek is gedaan en er geen duidelijk beeld is gevormd van de stand van zaken rond het onderzochte onderwerp (in dit geval dus de control van uitbestedingsrelaties en de rol van trust en accounting daarbij). Ook hij vermeldt dat het explora-tieve onderzoek kan worden uitgevoerd door middel van casestudies. Hierbij zal eerst een litera-tuuronderzoek worden gedaan, op basis waarvan het verdere onderzoek plaatsvindt. Op basis van het literatuuronderzoek zullen de thema’s worden bepaald die in het onderzoek aandacht verdienen en deze thema’s bepalen weer de vragen die aan de orde moeten komen in de interviews die worden gehouden met de verschillende instanties. Blumberg (2005, p.258) geeft tevens aan dat een case-studie voordelen heeft boven andere typen onderzoek (zoals survey-onderzoek), aangezien er rela-tief veel informatie over de specifieke case kan worden ingewonnen, wat cruciaal is bij een onder-zoeksgebied waar nog relatief weinig over bekend is.

5.3

Interviews

Het empirisch onderzoek zal voor een belangrijk deel bestaan uit informatie die is verzameld door het houden van interviews bij twee externe organisaties en de erbij betrokken gemeenten. In de interviews zal in worden gegaan op de in de literatuur benoemde onderwerpen control, accounting-informatie en trust en de manieren waarop hier door de instellingen en gemeenten mee wordt om-gegaan. De in de interviews aan de orde komende vragen zijn gebaseerd op de onderwerpen die in de literatuurverkenning aan de orde kwamen. Er was echter ook ruimte voor spontaan door de

32

geïnterviewden aangedragen onderwerpen. Dit laatste sluit aan bij wat Scapens (2004) stelt over case-onderzoek. Scapens (2004, p. 266) geeft namelijk aan dat interviews een belangrijk onderdeel vormen van een casestudy, waarbij ze zijn in te delen in drie categorieën: gestructureerde, structureerde en ongestructureerde interviews. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van semige-structureerde interviews, waarbij er vooraf (op basis van de literatuurverkenning) vragen zijn op-gesteld en een indeling van het interview is gemaakt, maar er gebruik gemaakt wordt van open vragen waarop tijdens het interview verder ingegaan kan worden (en waarbij dus ook onderwerpen aan de orde kunnen komen die geen deel uitmaakten van de vragenlijst). Op deze manier wordt de geïnterviewde uitgenodigd om te reageren op de vragen en de antwoorden toe te lichten en waar gewenst extra informatie aan te dragen (Blumberg, 2005, p.258).

De standaardvragenlijst die is gebruikt voor het afnemen van de interviews is opgenomen in het hoofdstuk bijlages, onderdeel 9.2. Deze standaardvragenlijst geeft een uitgebreid beeld van de in elk interview aan de orde gekomen onderwerpen (waarbij, afhankelijk van de organisatie, soms enkele specifiek op die organisatie betrekking hebbende vragen werden toegevoegd). Ook is hier een overzicht toegevoegd van de personen welke zijn geïnterviewd voor het onderzoek.

De verwerkte interviews met de verschillende organisaties en gemeenten zijn met een voice-recor-der opgenomen en daarna uitgewerkt in tekst. De interviews namen één tot anvoice-recor-derhalf uur in beslag. De interviews werden opgenomen en vervolgens in detail schriftelijk uitgewerkt. De schriftelijke uitwerkingen van de verslagen zijn op aanvraag via de onderzoeker beschikbaar.

Na deze korte toelichting van de gehanteerde onderzoeksmethode en de eerder al gegeven intro-ductie van de uitbestedingsrelaties, volgt hierna een weergave en analyse van de bevindingen uit het in de praktijk verrichte onderzoek.