Beknopte weergave casussen

Doelstellingen en meetbaarheid outputs

Hood (1995, p.94) geeft in zijn onderzoek aan dat bij NPM de nadruk in de publieke sector zou zijn komen te liggen op outputprestaties en een belangrijk kernelement van zijn theorie is dan ook het aanwezig zijn van concrete, meetbare prestatiedoelstellingen. Door meetbare doelstellingen te hanteren, kan financiële informatie worden gelinkt aan prestaties, aldus Pollitt (1999).

Bij beide onderzochte gemeenten bleken de doelstellingen in de programmabegroting algemeen en niet-concreet geformuleerd te zijn. In de subsidiebeschikking of uitvoeringsovereenkomst hadden beide gemeenten nog wel getracht prestatieafspraken op te stellen waaraan de organisatie zich zou moeten houden, maar waren deze gebaseerd op de uit te voeren activiteiten en niet op de outputs, zoals de theorie van NPM stelt. Bij stichting Sedna zijn naast de hoeveelheid ingezette uren die moeten worden verantwoord, ook nog enkele concrete, meetbare prestaties waarbij het min of meer gaat om te behalen resultaten/outputs. Dit zijn er echter weinig in vergelijking met het grote aantal

47

prestatieafspraken over aantal ingezette uren (input/proces), aantal behandelingen (proces) en en-kele kwalitatieve prestatiedoelen. Bij stichting Groot Scholtenhagen zijn de afspraken die zijn ge-steld aan de subsidie enkel gerelateerd aan de te verrichten activiteiten op het gebied van beheer en onderhoud. De beleidsmedewerker van de gemeente Haaksbergen stelt ook dat niet wordt gekeken of het wordt uitgevoerd en wat de output hiervan is.

Bij NPM zou de nadruk moeten liggen op output control, wat uit zou moeten gaan van meetbare prestaties (outputs) van de organisatie. Door het ontbreken van gegevens over dergelijke concrete en meetbare output van zowel stichting Sedna als stichting Groot Scholtenhagen, zal er door de gemeenten gebruik worden gemaakt van een ander type control. Output control maakt onderdeel uit van het raamwerk van Ouchi (1979), wat verder ook bestaat uit behavior control en clan control. Een ander onderzoek, van Merchant en Van der Stede, gaf ook aan dat indien resultaten minder goed meetbaar zijn er minder of niet gestuurd kan worden op output en andere typen control moeten bijdragen aan een wenselijke sturing en beheersing. Ter Bogt en Tillema (2014) geven in hun on-derzoek ook al aan dat in de praktijk de mate van control op basis van output informatie twijfel-achtig is. Door de al eerder genoemde afwezigheid van concrete prestatiedoelen gebaseerd op out-put is de control van de beide onderzochte stichtingen dus in grote mate gebaseerd op informal controls, waarbij vertrouwen een grote rol speelt. Dit wil niet zeggen dat er geen accountinginfor-matie wordt overlegd, maar deze wordt gebruikt voor bevestiging van de verkregen subsidie en heeft weinig tot geen betrekking op de outputs.

Accounting- en andere informatie

Wanneer een gemeente activiteiten uitbesteedt aan een externe organisatie, wil een gemeente tot op zekere hoogte geïnformeerd worden over de lopende activiteiten en de reeds behaalde resultaten (Ter Bogt, 2004, p.228). Vanuit de gerichtheid op outputs vanuit NPM wordt verwacht dat de ge-meenten gebruik zullen maken van output controls. Maar zoals al eerder bleek hebben de gemeen-ten geen tot weinig op output gebaseerde prestatiedoelen welke concreet en meetbaar zijn. Accoun-tinginformatie gebaseerd op outputgegevens is in geval van de stichting Scholtenhagen geheel niet aanwezig; bij stichting Sedna is er een klein aantal doelstellingen geconcretiseerd zoals bijvoor-beeld geopende buurthuizen. Echter kun je je bij deze ook nog afvragen of het openen van een buurthuis door stichting Sedna als output moet worden beschouwd, aangezien dit nog niets zegt over het verbeteren van het welzijn van de inwoners van deze buurt.

Beide stichtingen leveren dus wel accounting- of overige informatie aan richting de gemeente, maar de hoeveelheid en informatiewaarde verschilt wel tussen beide. Dit verschil kan voortkomen uit

48

het verschil in de hoogte van de budgetsubsidie en dus de grootte van de stichtingen. Stichting Sedna (€5,5 mln. subsidie over 2014) moet per maand en per kwartaal rapportages aanleveren over de activiteiten tot dan toe, inclusief een inhoudelijke, kwalitatieve toelichting. Daarnaast moet zij jaarlijks een rapportage over de ingezette uren aanleveren, met daarbij ook gegevens over het aantal geholpen inwoners per zorggebied. Hiernaast levert zij ook nog een (financieel) jaarverslag aan, waarbij de beleidsmedewerker wel aangeeft dat hier enkel vanuit belangstelling naar gekeken wordt maar hier verder niets mee wordt gedaan of voorwaarden aan worden gesteld. Stichting Scholtenhagen (€300.000 subsidie gemiddeld per jaar) levert per einde jaar een financieel en in-houdelijk verslag aan. De gemeente heeft het aanleveren ervan verplicht en heeft er voorwaarden voor de opbouw van reserves aan verbonden. Daarnaast worden nog de verslagen van de bestuur-lijke vergadering ter informatie aangeboden aan het college van B&W.

Trust

De afwezigheid van meetbare resultaten en prestatiegegevens van de organisatie leidt tot een gro-tere rol voor informal controls, waarbij ook vertrouwen een rol kan spelen. In de praktijk van beide organisaties, blijkt vertrouwen een grote rol te spelen, maar in theorie zou behavior control een rol kunnen spelen, ware het niet dat het lastig is voor gemeenten om de externe organisatie regels en/of procedures voor werkzaamheden op te leggen. Ze kunnen hoogstens voorwaarden stellen aan het opleidingsniveau van medewerkers (stichting Sedna) of de hoogte van het huurtarief van sportac-commodaties (stichting Groot Scholtenhagen). Door zulke voorwaarden in prestatieafspraken pro-beert men de organisaties ook weer te sturen richting het behalen van doelstellingen van de ge-meente.

Voor beide gemeenten en bijbehorende stichtingen geldt dat er al een jarenlange samenwerking is, waarbij de partijen elkaar al goed kennen, wat volgens Langfield-Smith & Smith (2007) kan zorgen voor een vergroot vertrouwen in elkaar. Op die manier neemt de rol van formal controls af en hoeft er minder accountinginformatie overlegd te worden. Dhr. Havenstein geeft aan dat het vertrouwen van de gemeente in stichting Sedna groeit door de aanwezige kennis en ervaring binnen de organi-satie, maar ook door de gedeelde visie die de gemeente en de stichting hebben op welzijnsgebied, dit vertrouwen leidt ertoe dat de stichting zelf ook initiatieven mag uitvoeren op dit gebied (vrij besteedbare uren). De competence en goodwill trust van de gemeente in de stichting groeit op deze manier (Kamminga en Van der Meer-Kooistra, 2007). Dhr. Havenstein verwoordt dit als volgt:

49

op het verbeteren van het welzijn van de inwoners door gebruik te maken van onder andere hoog-opgeleid personeel.

Bij stichting Groot Scholtenhagen is de samenwerking met de gemeente ontstaan uit een tekort aan sport en recreatiegebied. Beide partijen hebben dezelfde insteek met het park en willen dat de in-woners van Haaksbergen zoveel mogelijk gebruik kunnen maken van alle accommodaties; hier is dus sprake van goodwill trust ten aanzien van de stichting. Ook ontvangt men geen klachten van gebruikers en heeft de gemeente de beheerders van het park ook in dienst voor andere accommo-daties in het dorp. De gemeente vertrouwt hier op de jarenlange ervaring die de stichting (en be-heerders) hebben met dergelijke activiteiten, oftewel er is dus ook sprake van competence trust. Het beleid van de gemeente richting de stichting kan men door het aanwezig zijn van een lid van het college van B&W in het bestuur, op weliswaar nogal informele, maar ook op eenvoudige wijze sturen. Ook bij de informele contacten tussen bestuursleden en de gemeente worden vele zaken al besproken voordat het vastgelegd wordt.

Bij Sedna bestaat het overleg onder meer over toekomstige veranderingen door verdere decentra-lisatie van taken vanuit het Rijk en over eventuele bezuinigingen of calamiteiten waarop Sedna moet inspringen; dit zijn ook vooral informele contactmomenten. Bij deze informele gesprekken kunnen zaken worden afgesproken en waar nodig eventueel vastgelegd in een prestatieafspraak, waardoor er sprake is van een zekere formalisering van de control. Door informeel overleg via telefoon mail of face-to-face kan worden overgegaan tot het inzetten van vrij besteedbare uren, waarbij achteraf kan worden vastgelegd welke activiteiten hiermee uitgevoerd zijn. Dit hoeft dus niet van te voren vastgelegd te zijn vanwege het onderlinge vertrouwen dat de gemeente en stich-ting in elkaar hebben over de kennis en kunde die aanwezig en inzetbaar is. Dit kan misschien worden gezien als een vorm van clan control (Ouchi, 1979) of van personnel en cultural control (Merchant & Van der Stede, 2007), omdat er stilzwijgend van wordt uitgegaan dat de ‘juiste’ me-dewerkers zijn aangetrokken en er sprake is van gedeelde normen en waarden.

50

7.3 Deelvragen

Hierna volgt een puntsgewijze bespreking van de voor dit onderzoek geformuleerde deelvragen.

- In hoeverre wordt de gekozen vorm van sturing en beheersing van de uitbestedingsrelatie beïn-vloed door de meetbaarheid van de outputs? Leiden relatief concrete activiteiten en goed meetbare outputs tot een groter gebruik van output/results controls?

De meetbaarheid van de outputs kan in principe een grote invloed hebben op de gekozen vorm van control binnen een uitbestedingsrelatie. Beide onderzochte casussen hadden tot nu toe weinig tot geen concrete en eenduidige gegevens van outputprestaties wat er toe leidde dat er geen gebruik gemaakt wordt van output/results controls. Dit in tegenstelling tot de gedachtegang van NPM die stelt dat er voor de sturing en beheersing van publieke organisaties duidelijke en meetbare presta-tiedoelstellingen zouden zijn en dat er een grotere nadruk zou liggen op output controls (Hood, 1995). In het geval van stichting Sedna en de uitvoering van welzijnsactiviteiten, is het lastig om het resultaat van de ingezette uren te kunnen meten aangezien de resultaten als subjectief kunnen worden ervaren. In geval van de stichting Scholtenhagen is er ook geen sprake van concreet gefor-muleerde prestatiedoelen gebaseerd op output, maar gaat het over afspraken over uit te voeren activiteiten (input). Dhr. Havenstein (Sedna) en dhr. Hoftijzer (Emmen) geven dit ook aan als volgt:

“Het is vreselijk lastig om output van welzijnswerk vast te stellen” en “welzijnswerk is geen exacte wetenschap”. Er is geen sprake van een tastbaar product wat gerealiseerd wordt. Indien men toch

tracht de voortgang van de activiteiten weer te geven, zal een rapportage worden gemaakt over het verbeteren van welzijn van de inwoners. Dit is echter een moeilijk meetbare en subjectieve aange-legenheid, welke zich niet in objectieve maatstaven laat schalen.

De afwezigheid van eenduidige en meetbare output zorgt ervoor dat de gemeente een ander type control zal toepassen op de uitbestedingsrelatie dan output/results control. In dit verband kan echter nog worden opgemerkt dat er voor de stichting Groot Scholtenhagen bij de gemeente geen behoefte is aan concrete informatie over outputprestaties. Op zich werd een concretisering van de output echter wel mogelijk geacht.

- In welke mate en waartoe wordt door een gemeente accountinginformatie gebruikt bij de control van een uitbestedingsrelatie (zoals een gemeenschappelijke regeling of stichting)? Gaat het bij

51

deze accountinginformatie vooral om informatie over de (verantwoording van de) financiële mid-delen en dus de inputs, of spelen outputgegevens en andere prestatie-informatie er ook een grote rol bij?

De gemeente Emmen heeft in een uitvoeringsovereenkomst vastgelegd welke activiteiten (inzet van uren in bepaalde gebieden) zij verwacht van de stichting en wil hier ook rapportages over ontvangen. Het gaat hier in feite dus om afspraken over het beschikbare budget, terwijl ook deze afspraken nog van algemene aard zijn. Op enkele punten heeft men afspraken omgezet in een meer concreet karakter (bijvoorbeeld het aantal te realiseren infopunten), maar hiervan kan niet worden gezegd dat het hier om outputs gaat. Het gaat bij deze accountinginformatie dus om de verantwoor-ding van de input en activiteiten (financiële middelen en aantal in te zetten uren).

Bij de gemeente Haaksbergen is enkel vastgelegd in de subsidiebeschikking welke activiteiten de stichting met het beschikbare budget moet uitvoeren, maar hier wordt geen accounting informatie over opgevraagd en er wordt dus niet gecontroleerd of de activiteiten ook zijn uitgevoerd. Men gaat er bij de gemeente vanuit dat de stichting hier haar verantwoordelijkheid in neemt. Ook is het door de aanwezigheid van een lid van het college van B&W mogelijk om, weliswaar in een informele setting, direct toezicht te houden en bij te sturen waar men dat nodig vindt. Wel zijn er voorwaarden genoemd in de beschikking over de hoogte van financiële reserves, welke worden gecontroleerd door het opvragen van het jaarverslag/jaarrekening.

Indien men accountinginformatie verwacht van de uitbestedingsrelatie gaat het dus over de verant-woording van de input en wordt niet gekeken naar output- of prestatiegegevens. De accountingrap-portages dienen in beide gevallen slechts om te bevestigen dat de financiën verantwoord zijn. Dit komt ook doordat het (nog) niet mogelijk is de output meetbaar te maken of omdat het niet wordt verlangd door de gemeente.

- In welke mate speelt trust een rol bij de control door gemeenten van uitbestedingsrelaties (stich-tingen en gemeenschappelijke regelingen)? Hoe ontwikkelt trust zich en hoe krijgt deze precies vorm in de relatie tussen een gemeente en een uitbestedingsrelatie? In hoeverre zijn frequente in-formele contacten en openheid over financiën van belang bij de ontwikkeling van trust?

Door de jarenlange samenwerking bij beide gemeentes met de stichtingen is er een situatie ontstaan waarbij de gemeenten ervan uit durven te gaan dat aan de verwachtingen wordt voldaan en beloftes worden nagekomen door de externe organisatie. Doordat de partijen elkaar al geruime tijd kennen

52

is het vertrouwen gegroeid zoals ook Langfield-Smith en Smith (2003) in hun onderzoek stellen. Zowel bij stichting Sedna als bij stichting Groot Scholtenhagen blijkt dat er sprake is van weder-zijds vertrouwen tussen de gemeente en de stichting doordat men in algemene zin dezelfde doel-stellingen heeft. Bij stichting Sedna gaat dit nog wat verder, aangezien zij haar vrij besteedbare uren inzet op initiatieven welke niet van tevoren zijn afgesproken met de gemeente, maar wel in lijn liggen met de doelstellingen. Dit duidt op goodwill trust, zoals ook beschreven door Kamminga & Van der Meer-Kooistra (2007).

Door middel van informele contactmomenten en gesprekken over de toekomst en strategie, kunnen gemeenten en stichtingen elkaars meningen peilen en vormen, problemen verkennen en over en weer proberen om de andere partij van bepaald beleid te overtuigen. Uit het onderzoek blijkt ook dat goodwill trust ontstaat en wordt versterkt wanneer er transparantie in dergelijke gesprekken is en beide partijen grotendeels gelijke intenties hebben. Bij stichting Groot Scholtenhagen is in de statuten geregeld dat een lid van het college van B&W onderdeel is van het bestuur. Op deze manier zijn er hele directe lijnen tussen de gemeente en de stichting die organisatorisch “helder en zakelijk” zijn, maar waardoor het natuurlijk eenvoudig is om sturing te geven. Vanuit de gemeente zal men dan ook eerder geneigd zijn om in te stemmen met een subsidieaanvraag van de stichting omdat er al (informeel) contact is geweest tussen college van B&W en bestuur van de stichting.

Ook het vertrouwen in de kennis en ervaring van de externe organisatie zorgt ervoor dat de ge-meenten de taken laten uitvoeren door die partij. In de jarenlange samenwerking hebben zij laten zien te weten waar ze mee bezig zijn en de taken naar behoren uit te voeren en op die manier ontstaat er een grotere mate van competence trust tussen de betrokken partijen (Kamminga & Van der Meer-Kooistra, 2007).

- Wat is de relatie tussen enerzijds de meetbaarheid van de outputs en anderzijds de rol van ac-countinginformatie en trust, als het gaat om de control door een gemeente van een uitbestedings-relatie?

De meetbaarheid van de outputs, of de afwezigheid van meetbare outputs, of in elk geval cijfers over de outputs, zorgt ervoor dat een gemeente sturing zal geven via een ander type control dan output/results control. In beide gevallen is in beleidsdocumenten vastgelegd welke input er be-schikbaar zijn en welke activiteiten worden verricht om de gemeentelijke doelstellingen te behalen. Doordat de doelstellingen niet om te zetten zijn in eenduidige en meetbare output, of omdat er in

53

elk geval geen outputinformatie gevraagd wordt, wordt verantwoording afgelegd in accountingin-formatie over de inputs.

Bij Sedna zijn bijna alle doelstellingen niet-concreet en dus niet meetbaar. Bij Groot Scholtenhagen zou meer informatie over de concrete outputs mogelijk zijn, maar wordt er niet om gevraagd. Maar indien de gemeente van mening is dat de doelstelling (in grote mate) is behaald, ontstaat er com-petence trust, oftewel de gemeente is van mening dat de expertise van de externe organisatie geleid heeft tot een goed resultaat. Door met elkaar te overleggen over beleid op de lange termijn, ook informeel, en hier overeenstemming te vinden met elkaar zorgt, wordt het ontstaan van goodwill trust bevorderd. Maar zoals Malmi en Brown (2008) terecht opmerken is er in de praktijk altijd sprake van een combinatie van verschillende typen control, waarbij de rol van vertrouwen onder de clan control en daarmee de informal control geschaard kan worden.

7.4 Onderzoeksvraag

Tot slot komt de eerder geformuleerde onderzoeksvraag aan de orde:

In welke mate spelen accountinginformatie en trust een rol bij de control van uitbestedingsre-laties door een gemeente?

De rol van accountinginformatie is bij één uitbestedingsrelatie (Emmen –Sedna) groot, maar niet op de manier zoals NPM deze beschrijft voor publieke organisaties. De accountinginformatie heeft vrijwel uitsluitend betrekking op het verantwoorden van de beschikbare inputs en de activiteiten. Er is geen sprake doelstellingen die omgezet kunnen worden in meetbare outputs, waardoor er geen gebruik kan worden gemaakt van output/results control door de gemeente. Wel kan de gemeente kijken of de beschikbare input zo wordt ingezet voor activiteiten als zij heeft afgesproken. Resul-taten van het welzijnsbeleid in de vorm van output/outcome zijn echter niet te meten, waardoor gekeken is naar andere mogelijkheden om de geleverde activiteiten te beoordelen.

Bij de tweede uitbestedingsrelatie is er ook geen sprake van het aanleveren van accountinginfor-matie over outputs. De gemeente verlangt hier enkel het de jaarrekening en het jaarverslag om te beoordelen of er is voldaan aan financieringsvoorwaarden zoals gesteld in de subsidiebeschikking. Hier wordt niet naar de informatie over de voortgang van activiteiten gevraagd en gaat men er (op basis van vertrouwen) vanuit dat de afgesproken activiteiten zijn uitgevoerd door de stichting.

54

Stichting Sedna heeft nog als voorwaarde meegekregen dat een bepaald deel van de uren ingevuld moet worden door personeel met een bepaald opleidingsniveau. Sedna streeft dit vanuit zichzelf ook na en de gemeente spreekt dan ook van goede relatie doordat men ervan op aan kan dat er genoeg kwaliteit en expertise aanwezig is. Dit is een van de vele punten waarop de gemeente en stichting Sedna hetzelfde doel voor ogen hebben, wat zorgt voor een grotere mate van vertrouwen (goodwill trust).

Ook bij stichting Scholtenhagen is de algemene formulering van de doelstellingen nagenoeg gelijk aan elkaar en weet men van elkaar wat de intenties zijn waardoor sturing ook grotendeels is