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The handle http://hdl.handle.net/1887/35810 holds various files of this Leiden University dissertation.
Author: Veyl Ahumada, Iván Marcelo
Title: ‘Santiago no es Chile’: cambio socioinstitucional, inequidades territoriales y políticas públicas para el desarrollo regional, 1990-2010
Issue Date: 2015-10-08
‘Santiago no es Chile’:
Cambio socioinstitucional, inequidades territoriales y políticas públicas para el desarrollo regional, 1990-2010
Iván Veyl Ahumada
‘Santiago no es Chile’:
Cambio socioinstitucional, inequidades territoriales y políticas públicas para el desarrollo regional, 1990-2010
Proefschrift
ter verkrijging van
de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van Rector Magnificus prof.mr. C.J.J.M. Stolker,
volgens besluit van het College voor Promoties te verdedigen op donderdag 8 oktober 2015
klokke 10.00 uur door
Iván Marcelo Veyl Ahumada geboren te Iquique (Chili)
in 1972
Promotiecommissie
Promotor: Prof.dr. P. Silva
Overige leden: Prof.dr. R.Th.J. Buve Prof.dr. W.F.H. Adelaar Prof.dr. M.E.R.G.N. Jansen
Prof.dr. C. Kay (Erasmus universiteit / ISS)
Dr. M.L. Wiesebron
I
Índice
Agradecimientos
Introducción
Centralismo, inequidades territoriales y políticas públicas: Problematización y precisiones generales
Relevancia teórica y empírica del estudio Objetivos del estudio y estrategia metodológica Estructura y organización del texto
Capítulo 1
Enfoques y perspectivas teóricas sobre cambio socioinstitucional, equidad y desarrollo territorial en América Latina
1.1 Paradigmas del desarrollo y las (in)equidades socioterritoriales en América Latina 1.1.1 Equidad espacial y desarrollo regional desde el estructuralismo latinoamericano 1.1.2 Neoliberalismo y desigualdades socioterritoriales en el concierto
latinoamericano
1.1.3 Neoestructuralismo, equidad territorial y el debate contemporáneo
1.2 Estado, políticas públicas y desequilibrios territoriales en América Latina 1.2.1 Restauración democrática, déficit social y democracia territorial 1.2.2 Inequidades territoriales como eje de políticas públicas
1.2.3 Universalismo, focalización y la cuestión territorial
1.3 Centralismo, descentralización y gobernanza del desarrollo regional 1.3.1 Las relaciones Estado, sociedad y territorio en América Latina
1.3.2 Centralismo/descentralización, demandas regionalistas y nuevos actores socioinstitucionales
1.3.3 Regionalismo y gobernanza multiescalar del desarrollo territorial con igualdad
Capítulo 2
Las relaciones Estado-región en Chile: Una reinterpretación histórica
2.1 Construcción y organización territorial del Estado en Chile 2.1.1 El debate entre federalistas y unitaristas en Chile previa anexión de Tarapacá
2.1.2 Expansión territorial y colonialismo interno del Estado chileno
2.1.3 Transformaciones en la organización territorial del Estado y la cuestión socioterritorial
V
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II
2.2 Tarapacá: El camino desarrollista y las relaciones Estado-región post-crisis salitrera 2.2.1 Crisis salitrera, centralismo y aislacionismo regional
2.2.2 La época de las banderas negras: Abandono estatal, anti-centralismo y demandas descentralizadoras
2.2.3 Impactos socioterritoriales de las políticas desarrollistas en Tarapacá
2.3 Descentralización del Estado y regionalismo bajo el experimento neoliberal 2.3.1 Regionalización, modernización y transformación territorial del Estado
bajo el modelo neoliberal 2.3.2 Geopolítica y mercado en el desarrollo territorial de regiones extremo- fronterizas
2.3.3 Municipalización de políticas sociales y territorialidad bajo la perspectiva neoliberal
Capítulo 3
Cambio institucional, equidad y desarrollo regional en el periodo post-autoritario
3.1 Democracia, descentralización y cambio socioinstitucional en la década de los noventa
3.1.1 Continuidad y cambio político-institucional dentro de la nueva inflexión descentralista
3.1.2 Los enclaves del centralismo y la deuda de equidad socioterritorial en el país
3.1.3 La agenda reformista y descentralizadora del gobierno de Aylwin: Diseño, implementación e impactos regionales
3.2 Poder ciudadano y descentralización del Estado: Resistencias y avances en el
contexto de transición democrática 3.2.1 La CONAREDE y los resortes institucionales de la sociedad civil para la
descentralización 3.2.2 Descentralización política y rol de los partidos políticos en el desarrollo territorial
3.2.3 Regionalismo y levantamientos ciudadanos regionalistas en Chile
3.3 La construcción de Chile desde sus regiones y las políticas para el desarrollo de zonas extremas
3.3.1 El gobierno de Bachelet y la creación de nuevas regiones: ¿Más y mejor descentralización para Chile?
3.3.2 Políticas especiales para el desarrollo de zonas extremas y la experiencia de la Región de Tarapacá
Capítulo 4
‘Santiago no es Chile’: El proceso de regionalización en Tarapacá
4.1 Cambio socioterritorial y (des) equilibrios en el desarrollo regional de Tarapacá 4.1.1 El camino hacia la nueva Región de Tarapacá
108 109
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204 204
III
4.1.2 Segregación urbana e inequidades interjurisdiccionales
4.1.3 El reposicionamiento de Tarapacá en el mapa socioterritorial chileno
4.2 La construcción sociopolítica del regionalismo y el desarrollo regional de Tarapacá 4.2.1 La doble centralización y la débil regionalización desde el diseño político- institucional
4.2.2 Regionalismo político: Resurgimiento y politización discursiva 4.2.3 El regionalismo como fragmentos de identidades
4.3 (Re) surgimiento de los actores socioterritoriales y su rol en el desarrollo regional 4.3.1 El lánguido despertar del actor socioterritorial en Tarapacá
4.3.2 Actores privados y desarrollo regional: Entre la responsabilidad social y las externalidades negativas de la industria extractiva
Capítulo 5
Pensar, crear y gobernar el desarrollo regional desde la deconstrucción del Estado unitario-centralizado
5.1 Planificación regional y visión estratégica del desarrollo en Tarapacá
5.1.1 Planificación multiescalar y la hoja de ruta de los procesos descentralización y desarrollo regional
5.1.2 Estrategias regionales de desarrollo: Diseño, ejecución y relación con otros instrumentos
5.2 Relaciones intergubernamentales, gestión territorial integrada y nudos críticos del proceso de descentralización política
5.2.1 Articulación nacional-regional: Entre el centralismo paternalista y el empoderamiento de los agentes regionales
5.2.2 Los niveles regional-local: Coherencia y fracturas político-institucionales 5.2.3 Articulación multiniveles de políticas públicas y el debate sobre
desmunicipalización de políticas sociales
5.3 Autonomía regional, gobernanza y conducción política del desarrollo de la Región de Tarapacá
5.3.1 Autonomía y poder regional: Rompiendo el dogma del unitarismo 5.3.2 Gobernanza del desarrollo regional bajo la sombra del centralismo
5.3.3 Calidad gubernativa y conducción política del desarrollo regional de Tarapacá:
Notas finales
Conclusiones Bibliografía
Apéndice metodológico
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253 253
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IV Samenvatting
Summary Curriculum Vitae
390
399
407
V
Agradecimientos
Este libro representa la culminación de un proyecto en que se plasman varios años de reflexión e inquietudes surgidas a partir de la combinación de experiencias personales y profesionales. Son muchas las personas e instituciones con las cuales mantengo un enorme y profundo sentido de gratitud, por todo el apoyo que recibí durante estos cinco años que dediqué a este proyecto.
En primer lugar, quisiera agradecer a la Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología (CONICYT) de Chile, institución que permitió hacer realidad el sueño de especializarme en una de las mejores universidades del mundo. Más allá de la cuestión financiera, CONICYT también operó en todo momento como una red de apoyo de vital importancia.
También quiero agradecer con especial sentido a Lilia Ehrlich, Guillermo Ahumada, María Tea Dekovic, Vjera Veyl, Luana Veyl, Oscar Oyarzún, Erika Alfaro, Oscar Ahumada, Oscar Oyarzún, Gabriela Gormaz, Daniel Salewsky, Patricia Cuevas, Carlos Jiménez, Carolina Geiger, Håvar Solheim, Soledad Valdivia, Camila Jara, Emma Going, Mariano Álvarez, Mariana Perry, Rodrigo Cárcamo, Deborah Arcos, Ricardo Carmona, Eugenio Hidalgo, Juan Podestá, Annelies Schoonderwoerd, Víctor Guerrero, Mauricio Muñoz, Bernardo Guerrero, Miriam Escobar, Osvaldo Abdala, Iván Valenzuela, Samuel Astorga, Alicia Soto y Ana Castillo. Todos(as) ellos(as) desempeñaron un papel cardinal en este estudio, contribuyendo de distintas maneras a su desarrollo y finalización.
Por último, quisiera agradecer a la Universidad de Leiden, institución académica con una rica tradición que permitió hacer realidad un profundo anhelo y de la cual me llevo gratísimos recuerdos. De manera especial, agradezco a mi promotor, el Prof.dr. Patricio Silva, quien fue un soporte fundamental en este proyecto tanto desde el punto de vista académico como desde el punto de vista humano, donde los valores del pluralismo, independencia, calidad y compromiso profesional permearon los debates y proposiciones que, finalmente, dieron vida y permitieron la concreción de este estudio.
1
Introducción
Las inequidades territoriales en América Latina forman parte de un complejo panorama que ha puesto en entredicho la eficacia de las políticas de ajustes estructural y descentralización. En los últimos años, esta situación ha venido concitando un interés cada vez mayor en la comunidad científica. América Latina vista como el lugar más desigual del mundo expresa su condición en barrios, pueblos, ciudades y regiones. Se trata de algo mucho más complejo que una dualidad en los patrones de desarrollo socioterritorial, como se entendía bajo los enfoques decimonónicos. Aunque parezca elemental, en América Latina y Chile no da lo mismo dónde se nace y dónde se desenvuelve la vida cotidiana de las personas. Las oportunidades de desarrollo personal y comunitario, de movilidad social, las posibilidades de accesos a bienes y servicios de calidad se encuentran frente a una clara situación de determinación y condicionamiento territorial. Las asimetrías en las condiciones de vida de la población son significativas, pero lo que ha despertado mayor atención en este estudio es el carácter indeleble de las inequidades socioterritoriales, pese a los múltiples esfuerzos realizados por los distintos gobiernos latinoamericanos para revertir esta situación.
La desigualdad social, en sus distintas manifestaciones, posee una dimensión territorial que se expresa de distintas formas. Una clara expresión de lo anterior ha sido la alta concentración de la población en pocos centros urbanos y la perdurabilidad de profundas brechas intra e inter regionales (especialmente entre zonas urbanas y rurales) que se manifiestan en disparidades en las condiciones de vida de la población. Adicionalmente, la histórica tradición centralista y el crecimiento hipertrofiado de las metrópolis y capitales latinoamericanas han contribuido a que los resultados de las políticas de desconcentración, descentralización y desarrollo con igualdad sean objeto de revisión y de un intenso debate público.
El debate sobre la ineficacia de las políticas de descentralización y desarrollo regional en la reducción de las inequidades socioterritoriales no es nuevo.
Especialmente durante los últimos años, este debate ha cobrado nuevas lecturas a la luz de los anuncios que indican que América Latina, pese a reducir significativamente los indicadores de pobreza y pobreza extrema, se ha posicionado como una región altamente polarizada, fragmentada y desigual (Machinea y Hopenhayn, 2005; De la Fuente, 2006; Banco Mundial, 2006;
Burchardt, 2012). Ciertamente este debate no es exclusivo de las sociedades latinoamericanas, pese a los aspectos distintivos que giran en torno al fenómeno de la desigualdad en la región. Si bien las inequidades
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socioterritoriales han estado presentes en todo el mundo y a diferentes escalas, en América Latina y el Caribe han experimentado una especial configuración a partir de la las relaciones colonialistas (externas e internas), de poder y dominación, así como de una férrea tradición centralista presente desde tiempos pre-republicanos.1 En tal sentido, si bien se consideran experiencias de otros países no-latinoamericanos, se evitan hacer comparaciones y analogías que pueden conducir, finalmente, a balances forzosos y erróneos. Pese a las herencias institucionales provenientes del periodo colonial, cada nación posee su propia historia y trayectoria en la construcción de relaciones entre Estado, sociedad y territorio.
En América Latina y Chile, el territorio se ha desempeñado históricamente como una condicionante y un factor limitante para la movilidad social, el mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo humano. Independiente del ordenamiento federativo o unitario de los Estados latinoamericanos, la perdurable y exacerbada tradición centralista ha sido interpretada como un freno real para el desarrollo económico y social nacional, aunque aún es posible encontrar detractores que defienden la tesis de la eficacia del modelo centralizado en la organización del Estado y la sociedad. Adicionalmente, la ampliación del debate sobre desigualdad social en América Latina ha permitido revalorar la cuestión territorial ya sea como expresión de las inequidades sociales o como condición que facilita la persistencia de las mismas. Así, tanto en Estados unitarios como en aquellos que se basan en regímenes federales se ha venido cuestionando la eficacia de los procesos de descentralización político-administrativa en ámbitos claves del desarrollo como la generación de equidad, gobernanza territorial y gobernabilidad democrática.
En el debate público, la descentralización y, particularmente, la regionalización se han intentado validar como vías para superar las inequidades socioterritoriales. Los cambios y reformas institucionales impulsadas en los distintos países de la región durante las últimas décadas, han intentado forjar un nuevo escenario y pacto territorial entre los distintos agentes públicos, privados y sociales del desarrollo regional y local. Sin embargo, en algunos casos, han sido los ciudadanos de los territorios subnacionales los que han demarcado la agenda pública nacional, reclamando medidas de profundización en torno a la descentralización y el desarrollo territorial.
El caso de Chile, uno de los países más centralizados de América Latina según cuenta la literatura especializada, ha propiciado un intenso debate
1 Véliz (1984) ha profundizado en esta materia, otorgando valiosos antecedentes respecto de la tradición centralista en América Latina.
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respecto de los alcances de las reformas político-administrativas. Las protestas y demandas ciudadanas que han reaparecido los últimos años han sido portadoras de un discurso de “abandono estatal”, con aspectos que riñan contra el crecimiento desmedido de la capital, el rezago económico-social de las regiones extremas y la atribuible falta de voluntad política de las autoridades centrales para gestionar cambios sustantivos. Ya sea como un
“Estado que abandonó a las regiones” o como una capital que “absorbe” y
“asfixia” a las regiones, la concepción de autonomía territorial se ha reafirmado como un discurso con variados matices. La condición peyorativa de
“provinciano” y la afirmación de que “el centralismo está matando Chile” dan cuenta de profundas fisuras y asimetrías en el desarrollo territorial del país. En este escenario, vale la pena cuestionarse sobre cómo este asunto ha sido enfrentado durante los últimos gobiernos democráticos, en especial, durante los gobiernos de la Concertación.
Como es sabido, tras el término del régimen militar, los cambios institucionales vinculados al establecimiento de un nuevo marco regulatorio de gobierno y administración regional requirieron de una serie de acuerdos y arreglos políticos relacionados con la modificación y creación de nuevas estructuras institucionales y espacios de poder en los territorios. La creación de los gobiernos regionales, el fortalecimiento de los municipios en el desarrollo local, la reaparición de los actores parlamentarios (Senadores y Diputados) y la redemocratización de la elección de las autoridades comunales fueron concebidos como avances significativos que permitirían cambiar definitivamente el asimétrico patrón de desarrollo económico, social y territorial del país. Sin embargo, después de veinte años de transición democrática (inconclusa aún para algunos) los estudios y diagnósticos revelan que el centralismo político, la concentración económica y las inequidades socioterritoriales continúan actuando como nudos críticos en el desarrollo nacional y subnacional.
Este estudio partió cuestionándose sobre los factores reproductores de las inequidades socioterritoriales que exhibe Chile y sobre la manera cómo el Estado se ha reorganizado para enfrentarlas, considerando el escenario de cambios socioinstitucionales y transición democrática. Asunto complejo considerando que en la reproducción de las desigualdades socioterritoriales entran en juego innumerables factores, lo que amerita una cuidadosa introducción de perspectivas multidimensionales para su análisis. En este estudio interesa profundizar en la dimensión territorial de las desigualdades sociales y, particularmente, en el tipo de relaciones Estado-región que se han establecido dentro del escenario reformista de transición democrática. De manera especial, el estudio se dirige al análisis de las (des)articulaciones que,
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dentro del nuevo marco de acción socio-institucional, han establecido los distintos niveles gubernamentales (gobiernos nacional, regional y comunal) y las interlocuciones resultantes con los múltiples agentes privados y sociales que inciden, directa o indirectamente, en el desarrollo regional y local.
Otro elemento que incidió en la elección de este tema fue la experiencia de vida en una región extrema que, como dato biográfico, ayudó a despertar el interés por ahondar en las inequidades socioterritoriales y escudriñar en el fondo del sentimiento anti-centralista que brota desde la percepción de los ciudadanos y la sociedad civil que reside en regiones alejadas de la capital. Así, por varias razones, pero fundamentalmente por su condición de región extrema, bi-fronteriza y multicultural, el análisis de la experiencia de la región de Tarapacá resulta interesante para observar las relaciones centralismo- descentralización con un sentido empírico.
Como una manera de organizar la observación de las relaciones Estado, sociedad y territorio en Chile, se focaliza la mirada en la región de Tarapacá, una zona caracterizada por su condición periférica y su carácter fronterizo con las naciones de Perú y Bolivia. Esta elección se fundamentó en varias razones. Por un lado, esta zona fue una de las últimas en integrarse al Estado chileno. Posee singularidades históricas, sociales y culturales que la distingue de otras regiones. Desde su anexión, Tarapacá ha sido protagonista en la historia de Chile, pese a la innegable influencia del Estado chileno en su formación.
Asimismo, la región de Tarapacá presenta especificidades sociales asociadas a su condición multicultural y la presencia de una importante proporción de población indígena de origen aymara y quechua que se asienta, principalmente, en las comunas rurales. Por último, Tarapacá posee una cualidad geopolítica estratégica que ha sido fuente de una especial atención por parte del Estado central dado el carácter fronterizo con naciones con las cuales ha mantenido históricas disputas (Perú y Bolivia). Desde esta perspectiva, interesa especialmente observar cómo se puso en movimiento el nuevo arquetipo institucional para el desarrollo regional, analizando las relaciones intergubernamentales y los soportes para la coordinación de políticas públicas, así como para la compleja interlocución que surge a partir de las demandas y conflictos territoriales de mayor significación. De ello es posible obtener un primer cuadro que apuntará al reconocimiento de algunas consideraciones interrogativas que guían este estudio, las que serán precisadas en el siguiente segmento.
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Centralismo, inequidades territoriales y políticas públicas: Problematización y precisiones generales
En el concierto latinoamericano, Chile se ha caracterizado por experimentar tempranamente profundas transformaciones económicas, sociales y político- institucionales. Luego de la experiencia dictatorial (1973-1990), la Concertación de Partidos por la Democracia asumió el poder y dio inicio a un nuevo periodo en las relaciones Estado, sociedad y territorio. Durante los primeros años, el énfasis en el crecimiento macro-económico, la reducción de la pobreza y la gobernabilidad democrática rindió frutos que derivaron en la imagen de Chile como el “jaguar latinoamericano”. Sin embargo, con el pasar de los años, este retrato de un desarrollo progresivo y sustantivo fue resquebrajándose con hechos que fueron develando la persistencia de profundas desigualdades socioterritoriales en el país. Esta situación ha contribuido a profundizar las fisuras en la credibilidad y confianza política, formando parte de un panorama que ha estimulado el desencanto ciudadano respecto de cómo se ha distribuido el poder dentro de la sociedad.
Actualmente, resulta extraño hallar posiciones abiertamente pro- centralismo en Chile. Empero, aún la tradición centralista parece operar de manera encubierta en aquellos espacios donde perduran las resistencias ligadas a la concesión de poderes. Mientras ronda el fantasma federalista al cual se refieren Valenzuela (2003) y Abalos (1998b), la relación dialéctica entre centralismo y descentralización se manifiesta como una pugna de poderes y voluntades políticas, pero también como un nuevo paradigma. La descentralización ya no aparece como un “contendor” del centralismo. Ya no se discute cuál es la opción de mayor viabilidad para organizar el desarrollo nacional y subnacional. La descentralización ha ido ganando terreno aunque debe reconocerse que no se da de una manera “pura” en la realidad. Mientras algunas propuestas claman por una descentralización total, otros apuntan a generar mayores equilibrios sin desconocer la apabullante tradición centralista.
Como sea, se ha ido dando un amplio consenso en la sociedad chilena en términos de reconocer que el centralismo representa un esquema descontextualizado y obsoleto que ha generado un crecimiento inorgánico del país. En este escenario, la descentralización del Estado emerge como una reforma necesaria, aunque no suficiente para alcanzar plenamente los objetivos del desarrollo trazados (Barzelay, 2003).
En los últimos años, las relaciones Estado-región se han tornado problemáticas y conflictivas, reflejándose en diversas expresiones de desencanto social. Desde el “puntarenazo” de 1984 (en plena dictadura militar) hasta las protestas registradas en los últimos años en Iquique, Arica-Parinacota,
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Tocopilla, Calama, Magallanes y Aysén, se observa una crítica generalizada hacia el centralismo y hacia el “histórico abandono del Estado” que ha sido apreciado por la opinión pública como una de las principales consecuencias en el rezago que experimentarían las regiones alejadas del centro metropolitano del país (Santiago, Valparaíso y Concepción).
Aparentemente, ha habido cierto nivel de inconsistencia y superficialidad en el proceso de regionalización chileno, particularmente desde el ámbito político y de la dimensión del poder ligada al otorgamiento de mayores niveles de autonomía decisional para las regiones. Asimismo, el letargo que ha existido eventualmente en descentralizar el sistema político y generar un esquema donde los ciudadanos tengan la posibilidad de participar en las decisiones de mayor relevancia ha alimentado las suspicacias sobre el real alcance del proceso de regionalización y su influjo en la reducción de las inequidades socioterritoriales. En ese sentido, las interrogantes que surgen en el marco de este estudio atraviesan dos niveles. En primer término, interesa en un nivel general reflexionar sobre cómo han cambiado las relaciones Estado-región en Chile (especialmente a partir de los años noventa con el contexto de transición democrática) y cuáles, además, han sido las principales razones que explican este “letargo” por descentralizar de manera efectiva el Estado y el país. En segundo lugar, interesa analizar cómo la nueva estructura institucional creada para el gobierno y administración de las regiones se puso en funcionamiento y qué tipo de obstáculos se observan en cuanto a la articulación multiniveles y la interlocución que establece, finalmente, el Estado con la sociedad civil regional.
Entendiendo que descentralización y desarrollo regional son cosas distintas, es preciso reiterar que este estudio no persigue identificar y determinar la evolución de las inequidades socioterritoriales en Chile, las cuales han sido ampliamente analizadas por organismos concurrentes y expertos en la materia.
Más bien, la existencia indesmentible de estos desbalances forman parte del marco problematizador del estudio y un apoyo para comprender de mejor manera la trayectoria del proceso de regionalización en términos de las (des)articulaciones intergubernamentales y los vínculos/tensiones Estado, sociedad y territorio. Como catalizadores de las políticas públicas, se discute en qué medida la transferencia limitada de recursos, facultades y atribuciones ha sido o no uno de los principales impedimentos para continuar avanzando en el desarrollo de las regiones.
Este estudio parte de la premisa que, desde fines de los años ochenta, se ha venido configurando un nuevo ordenamiento multiescalar a nivel mundial. La revolución de la cibernética, las comunicaciones y la nueva era de los medios de transportes asociados a la masividad, la reducción de los tiempos y las distancias, han ido de la mano con la emergencia de conceptos que aún están
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en discusión como, por ejemplo, el de globalización. En ese sentido, lo que sucede en otras partes del mundo también tiene repercusiones en el ámbito nacional y local. De ahí que la perspectiva del cambio socioinstitucional se sustente, dentro de este estudio, en una visión sistémica más amplia sin prescindir de las particularidades de cada país, región y territorio.
Esto también se aplica a la comprensión específica de la forma cómo los Estados se han ido reestructurando a la luz de los cambios histórico-sociales acaecidos durante las últimas décadas. En este sentido, las reformas político- administrativas que se han impulsado en Chile han generado una base institucional que también ha estado guiada por los principios de multiescalaridad. Sin embargo, la gradualidad de los cambios socioinstitucionales no ha logrado contrarrestar aparentemente la cultura centralista y el diseño estandarizado de políticas públicas que tienden a desconocer particularidades socioterritoriales y provocar efectos indeseados.
Así, centrando la atención en el periodo 1990-2010, el presente estudio examina las reformas político-institucionales que, a nivel territorial, han impactado sobre el funcionamiento del sistema de gobierno y administración del Estado y la forma cómo, en definitiva, se concibe el desarrollo socioterritorial en este nuevo escenario.
La naturalización y el carácter indeleble de las desigualdades socioterritoriales en Chile han reafirmado la idea de que las brechas económico- sociales entre Santiago y el resto de las regiones forman parte de un proceso histórico complejo y difícil de revertir. En gran medida, este ordenamiento basado en el centralismo y la metropolización se ha naturalizado al visualizárselo como un estado inmutable. Entonces, ¿vale la pena seguir insistiendo en esta cuestión? ¿Qué ha sucedido después de casi dos décadas de institucionalización de los gobiernos regionales?
Esta tesis intenta demostrar que la débil e inconsistente articulación territorial de políticas públicas y, especialmente, de la institucionalidad pública representada por los gobiernos regionales, gobernaciones provinciales, secretarías regionales ministeriales, direcciones de servicios y gobiernos comunales, se ha convertido en uno de los “nudos críticos” que, dentro del nuevo marco institucional, requiere ser abordado bajo nuevas perspectivas conceptuales y herramientas cognitivas. Las debilidades en la cohesión social de actores y visiones regionales, sumado al centralismo decisional y su correlato en el diseño estandarizado de políticas públicas terminan por completar un cuadro donde las intervenciones sociales obtienen resultados distintos a partir de su grado de pertinencia, legitimidad y sustentabilidad en los territorios. En otras palabras, el propio Estado es el que podría,
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eventualmente, continuar reproduciendo las brechas entre regiones y localidades rezagadas versus otras aventajadas.
Ciertamente, el desarrollo regional/local depende de la confluencia de distintas visiones, racionalidades e intereses de los actores socioterritoriales y no únicamente del Estado. No obstante, resulta pertinente enfocar este estudio en la gobernanza multiescalar del desarrollo socioterritorial con igualdad y, particularmente, en los obstáculos y catalizadores en la articulación de actores y políticas públicas.
Considerando estos elementos, las interrogantes que guían el estudio se relacionan con conocer: i) ¿Cuáles han sido los principales hitos del proceso de descentralización y regionalización en Chile, así como los principales obstáculos que han limitado su profundización? ii) ¿Cómo se materializaron en Tarapacá las principales medidas descentralizadoras impulsadas por los distintos gobiernos de la Concertación? iii) ¿Cómo se han relacionado los distintos agentes del desarrollo regional bajo el marco legal y político-institucional diseñado en los años noventa? iv) ¿Cómo se han articulado los diferentes niveles de gobierno y administración del Estado (nacional, regional y local) a partir de las reformas que han modelado la institucionalidad pública para el desarrollo regional en Chile? Y, v) ¿cuáles han sido los principales obstáculos en materia de gobernanza multiescalar y conducción política del desarrollo regional?
Teniendo en cuenta que lo regional y lo local representan realidades fenomenológicamente complejas, la elección de la experiencia de la Región de Tarapacá busca profundizar la comprensión sobre los problemas de desarrollo en zonas extremas. Pero también en un sentido amplio busca entender cómo se han construido históricamente las relaciones Estado-región más allá de los arreglos institucionales formales. La sola creación de un marco normativo adecuado para la descentralización política, económica y fiscal si bien es un requisito necesario no ha sido eventualmente suficiente para contrarrestar las bases institucionales y socioculturales del centralismo, coadyuvando a la generación de los deseados equilibrios inter e intrarregionales. A partir de estas consideraciones y supuestos, no resulta fácil saber cuáles son las lógicas que operan detrás de las tensiones entre centralismo y descentralización, y cómo esta situación incide en la generación de (in)equidad socioterritorial. Al menos, a lo que este estudio aspira es a la ampliación del debate sobre qué tipo de
“engranaje” institucional multinivel se ha venido construyendo y cómo esta estructura se ha correspondido con las necesidades y demandas sociales ligadas al desarrollo regional.
9 Relevancia teórica y empírica del estudio
Como fue señalado, las asimetrías en el desarrollo socioterritorial chileno y latinoamericano no forman parte de un cuadro reciente. Sin embargo, en los últimos años, el debate sobre las causas de estos desequilibrios y la ineficacia de las políticas públicas en su reducción ha tomado un nuevo cariz junto con la reflexión sobre la persistencia de las desigualdades sociales. En dicho sentido, el boom en la reflexión sobre las desigualdades sociales ha abierto un nuevo espacio a la dimensión territorial, nutriendo de matices el debate sobre desarrollo y democracia, así como los análisis sobre el rol que le cabe a las políticas públicas y los procesos de descentralización del Estado en esta materia.
Si bien la persistencia de las desigualdades socioterritoriales en Chile responde a distintos factores (externos e internos, objetivos y subjetivos), el papel que ha jugado el Estado en su reproducción, atenuación, compensación o reversión representa un asunto clave de dilucidar en este estudio. En esa dirección, es necesario prescindir de aquellas perspectivas basadas en relaciones unidireccionales causa-efecto, especialmente al momento de observar de qué manera el centralismo se constituye en un factor determinante en la reproducción de estos desequilibrios.
La persistencia de las inequidades socioterritoriales en el desarrollo chileno y latinoamericano ha teñido el debate académico de cierto nivel de pesimismo por, precisamente, esta imagen de imperturbabilidad de dichos desequilibrios, a pesar del crecimiento económico y la reducción significativa de los niveles de pobreza en la región. Tal como ha sido extensamente argumentado, la desigualdad social representa uno de los problemas principales para el desarrollo y las expectativas de consolidación de los sistemas democráticos en América Latina. Su expresión territorial opera como un “cuello de botella” que ha condicionado y limitado los procesos de desarrollo económico-social. Como hace un tiempo señalase Prats, “revertir la desigualdad territorial implica también remontar la madeja de la desigualdad general” (Prats, 2009: 13). Sin embargo, el debate se ha ceñido a la búsqueda de los factores causales y, dependiendo del enfoque y corpus ideológico, del influjo de los modelos de desarrollo en su profundización. Así, los neoliberales consideran al Estado y, específicamente, a la ineficiencia e ineficacia de las políticas públicas como responsables principales en la configuración de este panorama. Desde esta perspectiva, el Estado debería jugar un rol mínimo en la compensación de estos desequilibrios, dejándole la tarea al mercado y sus incógnitos mecanismos de autorregulación. Por otro lado, posturas de izquierda y enfoques pro-Estado
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tienden a culpar al neoliberalismo y al libre mercado de la profundización de las brechas socioterritoriales existentes.
Desde el paradigma neoestructuralista y los enfoques pro-equidad que se comenzó a introducir a fines de los años ochenta, se ha intentado equilibrar el debate y la ponderación de los agentes en la reproducción de las inequidades socioterritoriales. No obstante, es preciso considerar el cruce de ideologías y presuposiciones que está detrás de cada propuesta.
Desde la perspectiva teórica del cambio socio-institucional, el concepto de región ha adquirido una connotación dinámica, cambiante, flexible y altamente sensible a las variaciones políticas, económicas y sociales. La región ya no es observada como un concepto estático, inmutable y reducido a las características físico-morfológicas del mismo. La dimensión territorial de las inequidades sociales también comporta este signo de labilidad que requiere ser tratado de manera no determinista, aunque opere como un factor determinante en el nivel socioeconómico, la calidad de vida y las oportunidades para el desarrollo y la movilidad social de grupos y personas.
Como es posible deducir de las precisiones precedentes, en el reconocimiento del estado del arte relativo a la problemática socioterritorial y los consecuentes procesos de descentralización del Estado que buscan contrarrestar esos desequilibrios, es importante identificar distintos niveles conceptuales. Un nivel general se funda en la teoría de los sistemas sociales y en una perspectiva holística donde se parte de la presunción de que las transformaciones y el devenir del desarrollo socioterritorial latinoamericano se inscribe dentro de un sistema mundo caracterizado por relaciones asimétricas entre sus partes. La idea de globalización, interdependencia económica y sistema-mundo, por ejemplo, difícilmente se asemejan a un todo integrado. En un peldaño conceptual inferior se inscribe el análisis de cómo la concepción territorial se inscribe dentro de los modelos de desarrollo económico-social que han sido adoptados por los diferentes países latinoamericanos. Estos paradigmas del desarrollo operan como un trasfondo teórico sustentado en una base analítica histórico-social. En otras palabras, las corrientes de pensamiento económico y social que han dominado la escena latinoamericana han tenido una influencia preeminente en la economía política del desarrollo territorial y la transformación social de los espacios urbanos y rurales de cada país. De tal forma que resulta atinente para los objetivos del estudio revisar los principales postulados de dichos paradigmas, haciendo hincapié en cómo se conceptúa y pondera, dentro de cada uno, la cuestión territorial.
En cuanto a la relación Estado fuerte y regiones débiles, se abre un campo de análisis que esconde otro tipo de matices y complejidades. En efecto, el análisis de la dimensión territorial de las desigualdades sociales no puede
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conformarse con cotejar la influencia que han tenido los paradigmas del desarrollo recién mencionados. Es preciso también disminuir los niveles de generalidad y posarse en las singularidades de cada caso como una manera de adentrarse en cómo los agentes territoriales se relacionan y evalúan estos procesos. En dicho sentido, un segundo cuerpo teórico aborda la relación específica entre Estado, políticas públicas y desequilibrios territoriales en el contexto de recuperación y transición democrática en América Latina. En este nivel de discusión, el análisis se centra en los cambios socioinstitucionales experimentados desde los años noventa y el carácter que adoptaron las políticas públicas en un escenario de transición democrática y recuperación económica.
Paralelamente, se aborda la discusión sobre la problemática relación centralismo-descentralización, hurgueteando en aquellas perspectivas y conceptos que logren iluminar la interpretación del sentido de los cambios socioinstitucionales impulsados y, particularmente, de los procesos reformistas en la organización territorial del Estado. Lo anterior ha estimulado la revisión de antiguos conceptos que, fusionados con nuevas perspectivas, intentan dar cuenta de las complejas relaciones que se urden a partir de la cuestión territorial.
Si bien en los últimos años el debate académico se ha venido enfocando en la eficacia de las reformas institucionales, los procesos de descentralización y la gestión pública del desarrollo local y regional, ha habido esfuerzos incipientes por trascender e innovar en las abstracciones y herramientas conceptuales. En este último sentido, remitimos la discusión a la noción de gobernanza y planificación multinivel, tanto por sus atributos vinculados al rescate de la complejidad social, como por la afinidad con perspectivas sistémicas y relacionales. Indudablemente, no se trata de observar estos conceptos como elementos forjadores de una meta-teoría sino, más bien, distinguir su aplicabilidad en el debate en tanto modelo cognitivo flexible y dialógico.
Como veremos en el siguiente apartado, la teorización sobre gobernanza territorial desde una perspectiva multiescalar o multinivel surgió principalmente en el contexto de la formación de la Unión Europea. En América Latina, su integración y utilización ha sido menos fecunda, pese a que es posible distinguir esfuerzos que recurren a este tipo de perspectivas y conceptos para abordar la complejidad y dinámicas socioinstitucionales. No obstante, es preciso ser cuidadosos en la utilización de perspectivas y nociones que parecen ser útiles para comprender cómo se estructuran y despliegan los cambios institucionales y las relaciones entre los distintos agentes del desarrollo local y regional. Para ello, es imprescindible no perder de vista que el
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lenguaje y los modelos conceptuales se encuentran intrínsecamente determinados por el contexto histórico y sociocultural.
Como es posible observar, la relevancia teórica del estudio está dada por la posibilidad de ampliar el debate académico al tomar en cuenta las nuevas consideraciones que han surgido sobre la dimensión territorial de la desigualdad social y los procesos de desarrollo. Si bien en general los conceptos de territorialidad y desigualdad social han transitado por carriles independientes, dentro de los últimos años se han observado esfuerzos teóricos tendientes a su integración conceptual reconociendo, así, que la desigualdad social no solamente posee un rostro humano sino que, además, un evidente correlato territorial. En consecuencia, las inequidades socioterritoriales en América Latina forman parte de una modernidad sui generis que ha estado caracterizada por procesos históricos distintos a los de Europa o Estados Unidos, pese a la innegable influencia que estas experiencias han tenido en el tipo de ordenamiento económico, social y político-institucional de los distintos países latinoamericanos.
Objetivos del estudio y estrategia metodológica
Este estudio representa un esfuerzo de largos años por comprender las vicisitudes del proceso de descentralización en relación con las persistentes inequidades socioterritoriales que se expresan a nivel nacional y subnacional, así como las nuevas relaciones intergubernamentales que se establecen a partir de las reformas político-administrativas. En ese sentido, esta obra es el resultado de un continuum reflexivo iniciado el año 2008, momento en que se presentó el anteproyecto ante la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica de Chile (CONICYT), organismo estatal que finalmente decidió apoyar esta iniciativa.
Desde el diseño y puesta en escena de los Gobiernos Regionales, se han impulsado un conjunto de modificaciones en la estructura territorial del Estado con el objeto de ir perfeccionando la débil institucionalidad pública conformada para estimular el desarrollo regional. Las indelebles inequidades socioterritoriales operan como punto de partida en este estudio, transitando desde los aspectos más generales de la estructura y dinámicas que ha establecido el Estado chileno con las regiones hasta aquellas especificidades que distinguen el caso de Tarapacá. Uno de los focos principales está en entender cómo se han articulado los distintos niveles gubernamentales en tanto antesala de la interlocución que finalmente el Estado logra establecer con la sociedad civil y la ciudadanía en regiones. Interesa observar las dinámicas que se generan a partir del supuesto nuevo contrato sociopolítico que el Estado
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chileno y, en especial, el primer gobierno de la Concertación habría establecido con las regiones dentro de un escenario de transición democrática y constitución de nuevos actores socioterritoriales.
Con esta aproximación se propone reinterpretar críticamente las relaciones Estado-región a partir de la identificación de las principales inequidades socioterritoriales y las estrategias que han sido utilizadas para enfrentarlas desde el punto de vista político-institucional. Las relaciones inter- gubernamentales entre los niveles local, regional y nacional no pueden, en el caso que será analizado, soslayar la influencia del nivel subregional e internacional, especialmente por la posición bi-fronteriza que ha ostentado históricamente la región de Tarapacá.2 Así, el objetivo central del estudio apunta generar conocimiento reflexivo de corte crítico respecto del proceso de regionalización en Chile, profundizando en la experiencia de la región de Tarapacá entre 1990 y 2010.3 Desde una orientación sistémica, se analizan la articulación territorial de políticas públicas y las relaciones de cooperación y conflicto entre los agentes socioterritoriales de distintos niveles jurisdiccionales, con foco especial en el nivel regional entendiéndolo como espacio de integración ‘internodal’.
Teniendo en consideración estos elementos, el estudio abarca distintos objetivos de carácter específico, entre ellos: i) Re-contextualizar y ampliar el debate académico que gira en torno al análisis de los cambios y desequilibrios socioterritoriales, así como de las relaciones Estado-región que emergen en un nuevo escenario socioinstitucional en América Latina y Chile. ii) Describir las principales transformaciones político-administrativas acaecidas históricamente en Chile, con especial referencia al periodo de transición democrática (1990- 2010). iii) Analizar los mecanismos y dinámicas de articulación multiescalar entre los distintos niveles del Estado (nacional, regional, provincial y local), en tanto soportes de políticas públicas vinculadas al desarrollo territorial. iv) Interpretar las percepciones, representaciones y valoraciones de distintos actores vinculados al desarrollo regional de Tarapacá y el proceso de descentralización en Chile. Y, v) develar los principales obstáculos sociopolíticos del proceso de descentralización y la gobernanza del desarrollo
2 El contexto subregional resulta relevante de considerar, especialmente por los flujos económicos, sociales y culturales que ha establecido la región de Tarapacá con las naciones vecinas de Perú, Bolivia y Argentina, así como por las controversias marítimas y territoriales que han definido la agenda exterior de estos países.
3 Como ha sido señalado, por razones de corte biográfico, histórico y geopolítico Tarapacá representa un caso único pero no por eso menos expresivo del sentido de replicabilidad y generalización.
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regional. Con estos elementos se busca contribuir con la comprensión de los problemas de desigualdad social, ligándolos a dimensiones que no han sido suficientemente exploradas en comparación con los análisis relativos a la redistribución del ingreso y la riqueza, que son los que concentran mayor atención en los especialistas y eruditos.
Como una manera de alcanzar los objetivos planteados, se elaboró una estratégica metodológica basada en un estudio de caso. El ejercicio de sintaxis cognitiva pretendió ser lo menos burdo y reduccionista al basarse en la conformación de un cuadro histórico que permitiera identificar y distinguir los principales hitos en la construcción y reordenamiento territorial del Estado chileno. Del énfasis puesto en un periodo específico, con características particulares asociadas al restablecimiento y transición del régimen democrático y un escenario de fuertes transformaciones socio-institucionales, se desprende un estudio diacrónico que, centrándose en el contexto caracterizado como la era concertacionista (1990-2010), reconoce distintas fases y momentos que estuvieron marcados por eventos nacionales e internacionales.
Si bien la literatura que se interna en el análisis de la dimensión territorial de las desigualdades sociales no es muy abundante –aunque ha ido en franco crecimiento durante los últimos años– las fuentes de consultación que han abordado las disparidades territoriales, los procesos de desconcentración y descentralización son prolíferos. Varios fueron las instituciones y organismos proveedores de valiosa información, a mencionar: Biblioteca Nacional de Chile, Centro de Investigación de la Realidad del Norte (CREAR), Centro de Documentación de América Latina (CEDLA), Biblioteca Pública de Iquique, Biblioteca Pública de Arica, Archivo Regional de Tarapacá (Núcleo Central de Información), Biblioteca Universidad Arturo Prat, Biblioteca Universidad Diego Portales (FLACSO), Biblioteca Universidad de Leiden, Biblioteca Hernán Santa Cruz de la CEPAL (Santiago de Chile), Biblioteca del Congreso Nacional de la República de Chile, Biblioteca de la Universidad de Tarapacá y el Archivo Histórico Vicente Dagnino (Arica), archivos de RIMISP, Centro de Investigación de Políticas Públicas de Tarapacá (CIPTAR), Biblioteca de la Universidad Diego Portales (Santiago de Chile), sin mencionar los innumerables documentos oficiales extraídos, tanto de manera física como virtual, desde organismos públicos e institutos de investigación.
También se contempló la recopilación y sistematización de información proveniente de fuentes periodísticas locales y nacionales, la cual se organizó bajo criterios vinculantes con las interrogantes y objetivos del estudio. Por otro lado, las fuentes primarias contribuyeron a matizar la información y, en ocasiones, a develar nudos críticos, tensiones, pero también oportunidades de mejora. La confección de entrevistas semi-estructuradas contempló a tres
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públicos objetivos. 4 Primero, autoridades y ex-autoridades públicas de los niveles nacional, regional, provincial y local. Un segundo grupo de actores privados representantes de la gran empresa y de asociaciones gremiales de empresarios e industriales (niveles internacional, nacional, regional y local) y, un tercer grupo de representantes y dirigentes de organizaciones sociales funcionales y territoriales.
Si bien el método de estudio de caso constituye una herramienta importante, también se incorporan la hermenéutica profunda y lógicas comparativas que permiten robustecer los análisis sobre las inequidades territoriales y las fases y ritmos del proceso de regionalización. Desde un punto de vista heurístico, se incorporaron instrumentos de recopilación y análisis de información que podría definirse como de carácter mixto (cuanitativo-cualitativo), aunque en distintos pasajes se incline como un abordaje hermenéutico del proceso de regionalización. Así entonces, se consideran análisis de contenidos ya sea de los discursos recogidos desde fuentes primarias como desde contenidos discursivos de segundo orden (discursos presidenciales; definición de políticas públicas, normas y regulaciones; archivos periodísticos, entre otros).5 En consecuencia, la estrategia metodológica diseñada aspira urdir un ejercicio de triangulación de información (fuentes primarias, fuentes documentales y fuentes periodísticas) que opere en base a los criterios analíticos que se desprenden de los objetivos del estudio y la hipótesis de trabajo de manera de fortalecer la reinterpretación de procesos complejos y en permanente mutación.
Estructura y organización del texto
Como dato de la causa académica, este libro se escribió gran parte en Leiden-Países Bajos, dentro del contexto de la realización del Doctorado en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de dicha ciudad.6 En ese ambiente de trabajo se organizó y esbozó este estudio, dando como resultado la formulación de cinco apartados articulados lógicamente entre sí y que, a través de la definición de su “esqueleto”, sirvieron como carta de navegación. Lo anterior se tradujo en un plan de trabajo sustentado metodológicamente a
4 Se aplicaron un total de 43 entrevistas a informantes claves, las cuales fueron aplicadas, principalmente, en las ciudades de Arica, Iquique, Alto Hospicio y Santiago de Chile.
5 Estos análisis se apoyaron de softwares de análisis de discursos (ATLAS.ti y Wordstat), los cuales permiten rescatar los temas y tendencias de información y textos no estructurados.
6 Institución de educación superior que cuenta con una tradición educacional de más de cuatro siglos y de la cual me llevo recuerdos imborrables.
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partir de distintas fases y actividades lógicamente imbricadas, considerando los lineamientos definidos en los objetivos, priorización de contenidos y focos analíticos del estudio.
El primer capítulo opera como marco teórico referencial que precisa una aproximación histórica y conceptual sobre la dimensión territorial de los procesos de organización estatal y desarrollo económico-social, con especial referencia al contexto latinoamericano que comienza a reconfigurase desde el periodo entreguerras hasta nuestros días. Se parte de este periodo por varias razones. Primero, porque en este periodo se inscribe la consolidación de los límites jurisdiccionales entre Chile y Perú, donde se dilucida a través del Tratado de Lima de 1929 a qué país pertenecerán definitivamente Tacna y Arica. Este hito da cuenta de cómo se fue configurando la región y su relación con el Estado. No obstante, es imposible observar y analizar este periodo sin hacer referencia a cómo se construyó el Estado chileno desde su inicio y qué tipo de modelos de organización territorial adoptó. En segundo lugar, este periodo representa un punto de inflexión en la economía mundial, nacional y regional.
La crisis de Wall Street impactó fuertemente en la economía chilena, la cual se encontraba en ese momento fuertemente orientada a los mercados internacionales, principalmente, con el recurso salitre. Este hecho, junto con la creación del salitre sintético, provocó un verdadero descalabro económico a nivel nacional y regional. A partir de ahí, se comenzó a reescribir la historia económica, política y social de Chile y la región de Tarapacá.
Luego de recorrer las principales corrientes de pensamiento y modelos de desarrollo territorial en América Latina, se recorren los conceptos y debates que dicen relación con la construcción del desarrollo regional, la rearticulación del Estado y las políticas públicas de equidad espacial. Especial mención merece en la parte final la noción de gobernanza multinivel o multiescalar que se inscribe en el debate sobre centralismo/descentralización y las distintas manifestaciones de inequidad socioterritorial.
El segundo capítulo se encamina a identificar y relevar los principales hitos históricos que han caracterizado las relaciones Estado-región en Chile, con especial atención en la región de Tarapacá (ex Provincia de Tarapacá). También en este aparatado se describe y reinterpretan los cambios socioinstitucionales de mayor relevancia que definen el panorama socioterritorial contemporáneo en Chile.
La tercera sección se sitúa en escenario de los años noventa caracterizado por el fin del régimen militar, la llegada de la Concertación de Partidos por la Democracia al poder político y la instauración de un régimen de transición a la democracia. Lo anterior si descuidar los eventos mundiales que han redefinido las relaciones internacionales como se simboliza, por ejemplo, en la caída del
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Muro de Berlín. Poniendo cuidado en el periodo 1990-2010, el capítulo tercero apunta a profundizar la descripción de los cambios socioinstitucionales acaecidos desde la asunción del primer gobierno concertacionista liderado por el Presidente Patricio Aylwin. La relectura de las relaciones Estado, sociedad y territorio en un escenario de transición democrática implica el reconocimiento de nuevos actores socio-institucionales y, asimismo, de nuevas relaciones entre los distintos niveles intergubernamentales y entre los ámbitos público, privado y social.
El capítulo cuarto se introduce en los cambios socioterritoriales experimentados en Chile y la Región de Tarapacá, ahondando en la construcción del regionalismo y desarrollo regional. Adicionalmente, se profundiza en la emergencia de nuevos actores territoriales (públicos, privados y sociales) y el reacoplamiento estructural del Estado en relación con los desafíos de cambio institucional del desarrollo territorial con igualdad.
Por último, el capítulo quinto está dedicado íntegramente a un análisis sobre los mecanismos y dinámicas de gobernanza y planificación multiescalar o multinivel, tendiendo como referente de estudio el caso de la región de Tarapacá. El análisis de las relaciones entre el gobierno nacional, regional y comunal, en tanto soportes institucionales para la articulación de políticas públicas, permiten la reconstrucción de una imagen compleja de cómo el Estado chileno se ha reconfigurado territorialmente para hacer frente a los procesos de descentralización de manera más eficaz y para propender a la reducción de las indelebles inequidades inter e intrarregionales. Este enfoque relacional también se aplica a la dimensión heurística de los procesos de regionalización y desarrollo regional, vale decir, los instrumentos de planificación y gestión territorial.
A modo de corolario, un breve apartado está consagrado a la exposición de los hallazgos y conclusiones finales del estudio. En breve, comenzaremos con el desarrollo del capítulo primero que parte formulando las premisas y aspectos teóricos fundamentales de la investigación, con foco en la realidad latinoamericana.
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Capítulo 1
Enfoques y perspectivas teóricas sobre cambio socioinstitucional, equidad y desarrollo territorial
en América Latina
Durante las últimas décadas, América Latina ha hecho noticia por las persistentes desigualdades sociales y territoriales (BID, 1998; Reygadas, 2004;
CEPAL, 2010d; ILPES, 2012). Las fuertes asimetrías geoeconómicas y geosociales se han ido naturalizando categorialmente y su perdurabilidad se ha convertido en un serio obstáculo para las expectativas de gobernanza territorial y gobernabilidad democrática (Tilly, 1998; CEPAL, 2012). En este contexto, la revisión de las teorías de la descentralización, la equidad espacial y el desarrollo territorial adquiere una especial relevancia.
Este capítulo comienza explorando las principales líneas del pensamiento social y modelos de desarrollo que históricamente han determinado la comprensión de las relaciones Estado, sociedad y territorio. Para ello, el estudio se sitúa a fines de los años veinte, cuando se produce un punto de inflexión entre el liberalismo neoclásico, la emergencia del estructuralismo latinoamericano y el pensamiento desarrollista, los cuales tuvieron una fuerte influencia más allá de los círculos científicos o académicos.
Además, este capítulo se organiza en tres secciones que se encuentran imbricadas y buscan desembocar, finalmente, en el debate contemporáneo sobre la persistencia de las inequidades territoriales en América Latina, los procesos de descentralización del Estado y desarrollo regional. Así, la primera sección se encamina a identificar cómo los distintos paradigmas del desarrollo económico y social de América Latina han influenciado el debate sobre Estado, equidad y desarrollo territorial. La segunda sección examina conceptos y debates que cruzan el análisis de la relación Estado, sociedad y territorio en el escenario latinoamericano. Especial atención recepcionan los conceptos de democracia territorial, autonomía territorial y el debate de universalismo versus focalización dentro de las discusiones sobre las orientaciones estratégicas del proceso de descentralización. Por último, la tercera sección se interna en el debate sobre centralismo-descentralización y desarrollo territorial, aludiendo al espacio regional como “nodalidad vinculante” dentro de la organización territorial que han adoptado algunos Estados latinoamericanos y no- latinoamericanos. Asimismo, se transita por aquellos enfoques contemporáneos que desde la reflexión de las relaciones Estado, economía y sociedad han procurado abordar estas materias.
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1.1 Paradigmas del desarrollo y las (in)equidades socio- territoriales en América Latina
Esta primera sección opera como un nivel de abstracción conceptual general que escudriña sobre la cuestión territorial a partir del análisis de los principales paradigmas del desarrollo económico y social en América Latina.
También es necesario precisar que este aparatado recorre distintos momentos históricos desde donde nos sumergiremos en los principales debates, enfoques y conceptos vinculados al desarrollo socioterritorial y los procesos de descentralización. Iniciamos este recorrido posicionándonos en la década de los años treinta desde donde emerge el debate sobre desarrollo y territorio que se alimentará de las corrientes de pensamiento social surgentes.
1.1.1 Equidad espacial y desarrollo regional desde el estructuralismo latinoamericano
Implícita o tácitamente, la noción de territorio estuvo tempranamente presente en los debates de la filosofía de la ciencia y la ciencia moderna. Fue utilizada por Tocqueville, por ejemplo, cuando reflexionaba sobre las nociones de democracia y libertad en el marco de la organización federativa del Estado en América (Tocqueville, 2007). También se la puede reconocer en la distinción entre comunidad y sociedad de Tönnies cuando, por ejemplo, los definía como
“espacios vitales” de distinta densidad y complejidad en sus relaciones.
Indudablemente, el territorio fue una de las nociones principales para la geografía general que, siendo una de las disciplinas científicas más antiguas, ha experimentado complejas transformaciones y ramificaciones. Una de las derivaciones de la geografía moderna se identificó con la corriente regional. Si bien la geografía regional para algunos representaba una tautología sin sentido a razón de que la geografía era implícitamente regional, no puede negarse que esta corriente logró posicionar el concepto de región y definirlo a partir de sus características naturales, morfológicas, paisajísticas y sociales (Berry, Conkling y Ray, 1975).
En el escenario latinoamericano, el debate sobre territorialidad, equidad espacial y desarrollo regional comenzó a perfilarse tenuemente a fines de los años veinte. La crisis de Wall Street y la Gran Depresión se constituyeron en hitos históricos para la economía mundial, permitiendo repensar la concepción neoclásica del crecimiento económico y los problemas sociales de América Latina. El estructuralismo latinoamericano surgió como corriente alternativa recogiendo elementos del marxismo, el keynesianismo y las teorías políticas del
