Cambio institucional, equidad y desarrollo regional en el periodo post-autoritario
3.3 La construcción de Chile desde sus regiones y las políticas para el desarrollo de zonas extremas
La construcción de Chile desde sus regiones ha sido una de las aspiraciones declaradas, desde un comienzo, como ideal del proceso de descentralización del Estado. En palabras de Aylwin, este nuevo regionalismo no solamente dependería de un conjunto de transferencias de recursos, atribuciones y poderes decisorios. También y especialmente, la descentralización requeriría de la construcción de un proyecto regional emanado desde los propios territorios y no impuesto centralizadamente.
Pensar y construir Chile desde sus regiones no ha sido una tarea fácil. Desde los años noventa esta tarea se ha tratado de impulsar bajo un esquema de transición democrática que, como ha sido señalado, implicó un aprendizaje tanto para gobernantes como para gobernados. Los límites de la democracia en Chile han condicionado los procesos de descentralización. Ciertamente, la mirada retrospectivo-evaluativa que se busca plasmar en este apartado requiere de una aproximación mesurada para identificar los avances y atascos en materia de regionalización. La idea es matizar la discusión y englobar el contexto general de los procesos de descentralización del Estado para, posteriormente, entrar en un análisis específico de las relaciones intergubernamentales y las interlocuciones Estado-sociedad regional que se han desplegado en el marco de los procesos de cambio socioinstitucional.
Claramente, como ha sido señalado en más de una ocasión, no hay una relación de unicausalidad entre el centralismo político y la reproducción de desigualdades socioterritoriales. Sin embargo, los cruces entre ambos conceptos o dimensiones ha sido, durante el último tiempo, un asunto particularmente llamativo, al igual que la perdurabilidad de ambos fenómenos.
Los intentos de cuantificación han proliferado vigorosamente. Menos abordada ha sido la construcción de un panorama intersubjetivo que logre dar cuenta de las experiencias de los propios actores regionales en los procesos descentralizadores. En ese sentido, este y los próximos apartados buscan analizar el regionalismo como un proceso dialéctico e intersubjetivo que se crea y recrea permanentemente a partir de la participación de los actores sociopolíticos del desarrollo regional y sus relaciones de cooperación o conflicto. Pero antes, se contrapone la viabilidad del sentido autonómico que, de manera recurrente, aparece dentro del juego de representaciones sobre lo que se busca entender como “descentralización efectiva”.
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3.3.2 El gobierno de Bachelet y la creación de nuevas regiones: ¿Más y mejor descentralización para Chile?
Como vimos en la sección anterior, la trayectoria gradualista del proceso de regionalización avanzó en la lógica de las transferencias fiscales y administrativas con el propósito de movilizar las potencialidades locales y regionales (OCDE, 2009). La descentralización política traducida en proyectos de ley como, por ejemplo, la elección de los consejeros regionales quedó virtualmente estancada a la espera de nuevos anuncios e innovaciones. Menos aún se discutía públicamente sobre la elección popular de los intendentes u otras autoridades regionales.
Si bien las reformas en materia de regionalización impulsadas especialmente por el gobierno de Aylwin han sido interpretadas como un avance, no ha sucedido lo mismo con la evaluación que los actores regionales realizan de los sucesivos gobiernos. Pero es complicado emitir juicios evaluativos considerando que el proceso de regionalización estuvo supeditado a una lógica de negociaciones y acuerdos que careció de una política nacional de regionalización de largo aliento. Esto último conspiró en contra de una trayectoria gradualista sustentada en cambios escalonados, planificados y coordinados. No hay que desconocer que el escenario de crisis económica supuso presiones de distinta índole sobre los gobiernos concertacionistas de Frei y Lagos. Pese a lo anterior, la macro-gestión del ejecutivo y el mantenimiento de la gobernabilidad hicieron aparecer a Chile, falazmente, como un modelo económico y social relativamente “inmune” a los vaivenes de los mercados internacionales. Mientras tanto, la globalización impuesta desde arriba continuó atribuyendo una serie de requerimientos y desafíos insoslayables para el desarrollo económico-social nacional y subnacional.34
En el ámbito nacional, el carácter tecnocrático del gobierno de Frei así como el perfil progresista del gobierno socialista de Lagos apuntaron, entre otros temas, a modernizar la gestión pública y propiciar una gestión territorial integrada (GTI). Si bien el acento estuvo puesto en la transferencia de recursos fiscales, en este periodo se comenzó a concebir la territorialidad como un componente clave para la innovación y modernización de la gestión pública. Lo anterior fue posible canalizarlo desde el año 2001 a través del Programa de Mejoramiento de la Gestión que incluyó un conjunto de sistemas de gestión entre los cuales se encontraba el Sistema de Gestión Territorial Integrada. La
34 Los Objetivos del Milenio son un claro ejemplo de cómo la definición de los asuntos globales ha modelado la orientación de las políticas públicas nacionales de los últimos años.
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inyección de recursos fiscales frescos hacia los niveles regionales y locales fueron los aspectos más visibles de las medidas que buscaban profundizar la regionalización. Los planes de desarrollo regional/territorial incorporaron estas orientaciones y ordenamientos, los que hacían ver a los municipios como gestores operativos del desarrollo local e interlocutores directos con las necesidades y demandas de la sociedad civil y la ciudadanía. Empero, esta orientación hacia el mercado le valieron fuetes críticas a los gobiernos de Frei y Lagos, especialmente a este último que era portador de una orientación más de izquierda que los antecesores gobiernos democratacristianos.35
Por otro lado, el boom económico experimentado durante el periodo 1990-1997 permitió sortear los embates de la crisis asiática y financiar un conjunto de reformas y programas públicos. Así, finalizando el gobierno de Frei-Ruiz Tagle comenzaron a plasmarse una serie de transformaciones político-institucionales en áreas críticas como la educación pública (1999), el sistema judicial penal-procesal (2000-2005) y la salud pública (2005). Sin embargo, especialmente durante inicios de la década de 2000, la descentralización quedó relegada a un segundo plano, a la espera de la resolución de los problemas y conflictos sociales de mayor urgencia definidos de la agenda pública nacional. Hay un dicho popular que, en parte, logra caricaturizar lo que sucedió: “el que mucho abarca poco aprieta”. Los diversos antecedentes recabados en el marco de este estudio retratan fehacientemente que la multiplicidad de reformas institucionales que se impulsaron en distintos ámbitos durante la década de los noventa tendió a debilitar la profundidad ambicionada del proceso de regionalización.
La asunción de Michelle Bachelet a la presidencia de Chile el año 2006 fue, en parte, el fruto de la continuación de la era concertacionista pero con varios elementos distintivos que la llevaron a ganar una reñida contienda electoral con su principal competidor Sebastián Piñera (RN). El tipo de liderazgo que Bachelet logró construir se basó en varios elementos que desembocaron, muchos de ellos, en las cualidades de género. 36 Su liderazgo femenino, popular
35 El primer gobierno liderado por un socialista, después del gobierno de la Unidad Popular de Salvador Allende, enfrentó un ambiente sociopolítico de especulación e incertidumbre que supuso, durante los primeros años, situar los esfuerzos gubernamentales en las capacidades de negociación y la generación de confianzas.
36Bachelet buscó desmarcarse, desde el inicio de su campaña presidencial, de la forma tecnocrática de hacer política y de las desgastadas figuras políticas que habían participado en los anteriores gobiernos de la Concertación. El discurso era, en dicho sentido, acercar el gobierno a la ciudadanía y promover la rotación política y la emergencia de nuevos líderes políticos, lo cual se expresaba con el alegórico llamado de Bachelet a “no repetirse el plato”.