Tarapacá: El camino desarrollista y las relaciones Estado- Estado-región post-crisis salitrera

Este apartado tiene como propósito analizar las relaciones Estado, territorio y sociedad en Chile durante el periodo 1930-1973, con especial foco en la Provincia de Tarapacá. Se sostiene que, luego de un periodo de abandono estatal, las políticas públicas desarrollistas en Tarapacá provocaron una profunda fractura socioterritorial interna. Además, en este periodo se comenzó a escribir una nueva historia en el desarrollo de la Provincia de Tarapacá, con nuevos actores y relaciones que emergieron en búsqueda de nuevos lineamientos para el desarrollo. Aquí la cuestión social adquirió forma y se transformó, como señalaba Yáñez (2003), “en el nuevo paradigma sobre el cual sustentar el cambio” (Yáñez 2003: 224). Veremos a continuación cómo el Estado chileno se alineó en correspondencia con este nuevo paradigma de

26 Alessandri buscaba promulgar leyes como el seguro social, con un carismático discurso de apoyo a los sectores populares y la clase obrera, lo que le significó ganarse la desconfianza de los grupos conservadores.

109

desarrollo emergente y cómo, a partir de este contexto, se consideraron los problemas y propuestas de desarrollo y equidad socioterritorial.

2.2.1 Crisis salitrera, centralismo y aislacionismo regional

Después de la crisis política enfrentada por Alessandri, que lo llevaría a su renuncia y al autoexilio el año 1924, asumió el poder presidencial el abogado del Partido Liberal Democrático Emiliano Figueroa quien, después de dos años de gobierno, renunciaría en 1927 tras varios altercados sostenidos con el Ministro del Interior Carlos Ibáñez del Campo (lo que ha sido interpretado en la historia de Chile como un cuasi golpe de Estado). Como versa el aforismo ‘a río revuelto ganancia de pescadores’, se instaló en el poder político la figura de Ibáñez, un militar con una trayectoria política que se había ligado imperturbablemente a los principios de seguridad interior del Estado y que no titubeó en ejercer un firme control sobre el movimiento obrero.

En este contexto, las relaciones Estado, sociedad y territorio en el norte de Chile se caracterizaron por el liderazgo autoritario y represor de Ibáñez. La provincia de Tarapacá, fuertemente sacudida con la crisis económica internacional, se observaba como un espacio de conflicto que fomentaba la perturbación del orden social. La incorporación definitiva de Arica a la Provincia de Tarapacá y al Estado chileno (1930), se tradujo en la formación de un nuevo espacio social y el surgimiento de nuevos actores sociales que, desde el ejercicio inevitable de la auto-observación, elevaron una serie de demandas ligadas al desarrollo del territorio. Rápidamente, se dejarían sentir las presiones y conocer las propuestas para superar el obscuro panorama económico y social que atravesaba la provincia y el país.

Revisando oficios y memorándum de la administración pública regional de la época (con el propósito de observar cómo se enfrentó la cruda crisis económica que azotó al mundo, a Chile y, en especial, a la provincia de Tarapacá), llama la atención la importancia que poseían las organizaciones sociales vecinales en las decisiones de la administración municipal e, inclusive, en la regulación de los precios de mercado de productos alimenticios considerados básicos.²⁷ Dentro de este escenario, la participación de los representantes de organizaciones territoriales era excepcionalmente decisoria.

Excepcional porque al corto andar estas dinámicas de ‘participación resolutiva’

se diluyen e invisibilizan. Pero lo importante es destacar que las relaciones

27 Las juntas vecinales actuaban al alero de las decisiones del alcalde. Tenían amplio poder resolutivo e, incluso, incidían en la formulación y autorización del plan municipal anual, su financiamiento y fiscalización.

110

Estado, sociedad y territorio no eran unidireccionales. Como sostenía Ríos (1992), en los años treinta la población ariqueña se encontraba atenta y propositiva, planteando demandas pero también generando espacios de participación que fueron comunes a las prácticas políticas de una izquierda política que había nacido en el norte y que se caracterizaba por organizar y movilizar colosales masas obreras y populares.

Arica e Iquique, los principales centros urbanos de la provincia de Tarapacá, habían tenido históricamente desarrollos diferentes. Mientras Arica pasaba a formar parte oficialmente de la provincia de Tarapacá (reestructurada), Iquique resistía los embates de la Gran Depresión y de la crisis de la industria salitrera.

En el caso de Arica, los desafíos principales tenían que ver con los desafíos de integración social, política, económica y cultural del territorio y de sus habitantes.²⁸ Así, la falta de oportunidades laborales en Arica sumada a la cercanía con el territorio peruano y con los riesgos latentes de conflicto armado, conformaron un escenario económico y social complejo e incierto.

Desde una óptica global, la crisis del salitre arrastraba un conjunto de problemas económicos adicionales, pues, el salitre había permitido también la emergencia y diversificación de otros sectores económicos como, por ejemplo, la agricultura y las manufacturas que estaban preferentemente instaladas en el centro-sur del país. Además, la crisis salitrera dejaba en una franca recesión económica al país, con una elevada deuda externa y un fuerte déficit en las arcas fiscales. Esto, indudablemente, jugó en contra del financiamiento de los planes de los gobiernos de la época. Tanto los gobiernos de Alessandri como Ibáñez tuvieron dificultades similares para implementar políticas y programas sociales, así como de modernización económica e institucional. Refiriéndose a dicho contexto, Ríos (1992) hacía notar que:

“los ariqueños sienten ese aislamiento y su postergación, no cuentan con obras públicas grandes para resolver necesidades básicas como escuelas, alumbrados públicos, agua potable, puerto, barrios obreros, etc. Su centro más cercano sigue siendo Tacna antes que otras ciudades o pueblos del Norte del país. Es allí donde buscará los nexos más estrechos con Tacna para poder subsistir en lo inmediato”

(Ríos, 1992: 8).

28Algunos autores consideran el concepto de “integración social” como una dimensión sustancial del ordenamiento territorial en la medida que la idea de “ordenar” supone

“vincular las acciones humanas al territorio” (Torres, 2008; Montes, 2001).

111

El revuelo que trajo consigo la crisis salitrera fue una fuente desestabilizadora del orden económico, político y social del país.²⁹ Pero también la inestabilidad política asociada a los problemas de legitimidad de los partidos políticos jugaba un papel importante. La restructuración o coalicionismo político que se compuso durante las primeras décadas del siglo XX fue una expresión de esta situación.³⁰ Sin embargo, el influjo de las corrientes de izquierda surgidas al alero del movimiento obrero acaparó nuevamente la escena político-electoral en las principales ciudades y centros urbanos del norte grande de Chile. La profundización de la crisis salitrera instó a reinstalar el discurso reivindicativo e integracionista. Este escenario generó un nuevo “despertar” de las sociedades del norte chileno que comenzaron a organizarse para hacer frente al despótico centralismo que comprometía, según los actores sociopolíticos locales y provinciales, los intereses de las ciudades del norte y sus habitantes en nombre del “bien mayor” del país. Sin embargo, la idea de “bien mayor” formaba parte de un discurso de autoprotección de las elites del poder asentadas principalmente en la capital.

A la par del surgimiento de un discurso anti-centralista que criticaba el tratamiento que hacía la elite política central a los problemas económicos y sociales del extremo norte del país, comenzaron a surgir varias organizaciones de defensa del territorio. En Arica, por ejemplo, aparecieron en escena el Comité Pro-Defensa Proletaria (1931), la Liga de Arrendatarios (1931), el Comité Pro-Defensa de la Crisis (1931), el Comité Arica Pro-Puerto Libre (1933), la Confederación de Trabajadores de Chile (1936) y el Comité Pro-Resurgimiento de Arica (1937). Mientras tanto, en Iquique el golpe de la crisis salitrera caló hondo y dejó sin aliento a las organizaciones sindicales y partidos políticos de izquierda que habían animado y liderado la lucha por la cuestión social desde fines del siglo anterior.

Como puede observarse en los archivos históricos de la época, la incorporación de Arica al territorio provincial de Tarapacá –que tenía a Iquique como capital– no se tradujo en la formación de una estrategia de desarrollo territorial que combinara las fortalezas y potencialidades de los principales centros urbanos. Tempranamente aparecieron propuestas independientes que desde la base social clamaban por la creación de un Puerto Libre en Arica y de una Zona Franca en Iquique.

29 Mayores antecedentes de la relación entre entradas fiscales y gasto fiscal entre 1880-1930 puede observarse en González (2002), sección anexo.

30 Además de la aparición de la Alianza Liberal, los conservadores se unieron con el Partido Nacional y facciones del Partido Liberal Demócrata, conformando la coalición liberal-conservadora.

112

Mientras la industria salitrera caía estrepitosamente a principios de los años treinta, la producción y exportación de cobre repuntaba progresivamente en la Provincia de Antofagasta, con buenos augurios para el metal rojo. Tarapacá, sin embargo, quedaba hundida en medio de una profunda crisis y expectante a que el proceso de industrialización que se comenzaba a perfilar con las primeras políticas desarrollistas permitiera un nuevo repunte económico y la resolución de los urgentes problemas sociales. No obstante, el panorama político no era alentador. Luego del primer periodo de Alessandri y, especialmente, durante el primer periodo de mandato del General Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931) no hubo muchos avances en términos de contrarrestar las tendencias de ralentización de la economía o generar medidas especiales para afrontar la difícil situación del norte chileno. La única innovación sustantiva durante el primer gobierno de Ibáñez fue la reducción del número de provincias, de veinticinco a dieciséis. Estos sutiles cambios político-administrativos se justificaron a partir de la idea de que existía una

“exagerada” subdivisión que producía “retardos y tropiezos en la acción gobernativa” y no respondía al fomento productivo o las actividades consideradas económicamente “vitales” para el país.³¹

Luego de la forzosa renuncia de Carlos Ibáñez del Campo en 1931, fueron diez los presidentes que, hasta 1932 y por distintos motivos (elegidos o no provisionalmente), ocuparon la máxima magistratura. Esta vacilante situación generó un clima de inestabilidad y poca continuidad para dar forma a los cambios político-administrativos que buscaban organizar de mejor manera el desarrollo de los territorios. Alessandri, quien había sido exiliado a Europa durante el régimen de Ibáñez del Campo, volvió nuevamente a la arena política el año 1932. Primero, en mayo de ese mismo año y por segunda ocasión, asumió la senaduría por Tarapacá y Antofagasta para, a finales de 1932, presentarse (también por segunda vez y con el respaldo de los liberales y radicales) a las elecciones presidenciales.

De esta manera, con el apoyo de los partidos políticos Radical y Liberal, Alessandri accede al poder hasta el año 1938 y comienza a sentar las bases institucionales del modelo desarrollista mediante políticas públicas que apuntaron hacia la industrialización y la protección social. Pese a sus logros, las continuas amenazas ideológicas que proveían del movimiento nacional-socialista chileno lo recuerdan como uno de los personeros que dio la orden de acribillar a los manifestantes del seguro obrero y de la Universidad de Chile,

31 Véase: Decreto N° 8.582 de 1927.

113

uno de los focos principales del movimiento nacional-socialista. Dentro de este escenario, los problemas económicos y sociales de Tarapacá estaban subordinados a la estabilización del país, es decir, al “bienestar superior” y a la unidad del Estado-Nación que se batía en las calles de Santiago.

Con el término del gobierno de Alessandri se dio inicio a un nuevo periodo en la historia de Chile, reconocido como el frente popular. Poco a poco, el modelo desarrollista sustitutivo de importaciones fue adquiriendo forma. En diciembre de 1938 y después de una reñida contienda con su oponente principal Gustavo Ross, asumió como Presidente de la República Pedro Aguirre Cerda. Como radical de izquierda, Aguirre Cerda fue conocido como “el presidente de los pobres”. Pero también fue un reconocido ‘hacedor de obras’

y un firme promotor de la educación que ha quedado inmortalizada en su conocida frase “gobernar es educar”. Se inició, de esta manera, la fase de gobiernos radicales que tradujo la ideología de la industrialización en la creación de la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO, 1939), institución creada para liderar la reconstrucción económica del país (luego del terremoto de Chillán de 1939) y fomentar la producción interna. Pero CORFO también se constituyó en una instancia gubernamental que estimuló la reorganización del desarrollo territorial en el país, principalmente a través de un plan de reagrupación por zonas que contribuyó a la configuración de una incipiente perspectiva regionalista del crecimiento económico y el desarrollo socioterritorial. Con la influencia de geógrafos como Elías Almeyda (1941), Humberto Fuenzalida (quien crea el año 1942 el Instituto de Geografía en la Universidad de Chile) y Carlos Keller (1948), CORFO adoptó el año 1950 un modelo de organización territorial distinto y, a su vez, complementario del modelo político-administrativo reinante. En ese sentido, se superpusieron dos tipos de deslindes que aludían a la configuración provincial, a saber: Provincias definidas político-administrativamente y provincias eco-sistémicas que se agruparon en macro-zonas con el fin aprovechar productivamente las riquezas naturales disponibles y subutilizadas.

En un plano general y acorde con una visión unitaria del Estado-Nación, el gobierno de Aguirre Cerda se propuso combatir la pobreza no sólo mediante una estrategia económico-productiva sino que también educacional. La diferencia con los otros gobiernos fue el énfasis que puso en la educación de carácter laica, global y centralizada. Congruente con la ideología industrializadora como base del “progreso”, el gobierno de Aguirre Cerda y de los radicales Juan Antonio Ríos (1942-1946) y Gabriel González Videla (1946-1952), se caracterizaron por impulsar y promover la industrialización invirtiendo

114

recursos fiscales en cuantiosas obras públicas.³² En la provincia de Tarapacá y teniendo presente el complejo escenario post-segunda guerra mundial, los esfuerzos de los gobiernos radicales se direccionaron hacia el mejoramiento de la conectividad, el desarrollo portuario y la infraestructura social. Entre las distintas obras impulsadas durante esta época destacan los inicios de la construcción del camino Arica-Iquique (1940-1945), inversiones en obras portuarias tanto en Arica como en Iquique (1940), la construcción de la ruta Arica-Tacna (1940-1945) y la remodelación del Hospital Juan Noé de Arica (1940).³³ Varias de estas propuestas emanaban de las redes políticas que operaban como intermediarios directos de las autoridades locales de Arica e Iquique.

Menor atención por parte del Estado recibieron las comunas rurales que después del boom salitrero quedaron sumidas en la agricultura de subsistencia, en medio de uno de los desiertos más áridos del mundo. Así, después del periodo alessandrista y hasta el fin de los gobiernos radicales, el desarrollo de Tarapacá fue lánguido y deprimente.

Las políticas públicas durante este periodo se caracterizaron por el universalismo nominal y por intentar cubrir las necesidades básicas de la población. El incipiente Estado de Compromiso tomaba forma como proyecto político-institucional sin una claridad respecto a la dimensión territorial. Los reacomodos y restructuraciones político-administrativas de algunos territorios fueron superficiales y, por lo general, basadas en políticas públicas estandarizadas y unificadoras. En el caso de Tarapacá, las políticas públicas de la época se inclinaron hacia soluciones sociales paliativas basadas en un

“mesianismo chilenizador”, especialmente en el campo educativo. Lo anterior tiene sentido en el contexto de la representación de Tarapacá como “territorio conflictivo”, donde la atención del Estado fue desde un comienzo cautelosa y estratégicamente centralizada en las decisiones que comprometieran la soberanía nacional.

Las tensiones limítrofes entre Chile, Perú y Bolivia y la condición fronteriza de Tarapacá estuvieron permanentemente bajo la atenta mirada del Estado

32 Con un enfoque nacionalista, estos gobiernos no dudaron en promover también la estatización para la administración de las principales riquezas del país como, por ejemplo, la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP), la Compañía de Acero del Pacífico y Laboratorio Chile (industria farmacéutica). Este fue el preámbulo de las políticas de nacionalización del cobre que se ejecutó años más tarde.

33 Así como en el área de la educación, la salud pública en Arica estuvo a cargo hasta los años cuarenta de frailes religiosos capachos quienes administraban la salud local en un recinto que se denominaba Hospital San Juan de Dios.

115

central. El peso del centralismo político y la incertidumbre ciudadana sobre el desenlace de las relaciones internacionales comandadas desde el Ministerio de Relaciones Exteriores en Santiago establecieron tempranamente relaciones de poder y dominio del Estado sobre Tarapacá, con un esquema de toma de decisiones y manejo de conflictos sociales altamente centralizado. No obstante, las sociedades civiles organizadas tanto en Arica como en Iquique tuvieron capacidad de convocatoria y construcción de un discurso reivindicativo del bienestar social, la reactivación económica y la toma de decisiones autónoma respecto del nivel central.

Así, el discurso reivindicativo de la cuestión social en la Provincia de Tarapacá se fue vinculando paulatinamente con el centralismo y aislamiento socioterritorial. La estandarización y diseño centralizado de políticas públicas continuó operando como una tendencia inalienable e intransferible. Las políticas y leyes de seguridad social que impulsaron los gobiernos radicales tuvieron esta orientación generalizadora, universalista y estandarizada. Por ejemplo, la creación del Servicio Nacional de Salud (1952) al final del gobierno del Presidente Gabriel González Videla se fundamentó en la presuposición de que la unificación de la autoridad sanitaria y la centralización-jerarquización en el esquema de funcionamiento del sistema de salud ayudarían a mejorar la gestión pública a nivel nacional y el apoyo del Estado a los más necesitados.

Esta idea de estandarizar el desarrollo social a partir de un modelo unificado fue uno de los factores que durante este periodo conspiró en favor del centralismo. Detrás de estas medidas se encuentra la idea de que un esquema unificado permitiría igualar, bajo una ‘estrategia común’, las condiciones sociales y económicas de la población dispersa en la extensa, loca y escabrosa geografía nacional.

A fines de los años cuarenta, la baja popularidad que mantenían las autoridades nacionales en la provincia de Tarapacá agrietaba los consensos políticos y acrecentaba en la ciudadanía la percepción de que la inmovilidad de las autoridades centrales generaba perjuicio sobre el desarrollo de la provincia.³⁴

El deprimente escenario económico-social que caracterizaba a Tarapacá fue reconocido como un periodo de oscurantismo y abandono estatal que fracturó los vasos comunicantes entre los distintos niveles de gobierno.³⁵ Así, las

34 Esta cuestión que venía incubándose desde los años treinta, explosionó en la década de los cincuenta a través de una serie de protestas ciudadanas donde el discurso anti-centralista cruzaría las demandas de la sociedad civil de la Provincia de Tarapacá.

35 Esto se expresó en situaciones como, por ejemplo, cuando el Alcalde de Arica Edmundo Flores decide apoyar y liderar el Comité Pro-Resurgimiento de Arica en los años treinta.

116

organizaciones de defensa del desarrollo económico y social de Arica e Iquique construyeron un diagnóstico relativamente común, aunque con propuestas independientes y localistas. En consecuencia, las demandas y propuestas de la sociedad civil de Arica y de Iquique buscaban separadamente convencer a las autoridades centrales sobre la necesidad de generar medidas de reactivación económica y políticas especiales para cada zona. En ambos casos, los contenidos de los discursos emanados desde la sociedad civil de los principales centros urbanos de la Provincia de Tarapacá denotaban un fuerte anti-centralismo y demandaban urgentes medidas de ‘salvataje’ económico-social para la zona. Como veremos más adelante, estas relaciones y dinámicas contribuyeron progresivamente a la conformación de una cultura paternalista entre el Estado y la Provincia de Tarapacá, además de operar como una fuente generadora de inequidades territoriales.

2.2.2 La época de las banderas negras: Abandono estatal, anti-centralismo y demandas descentralizadoras

El comienzo de los años cincuenta no fue, precisamente, el mejor momento para el inicio de las manifestaciones y protestas en Arica e Iquique por el histórico abandono y aislamiento de la zona. La Ley de Defensa de la Democracia Permanente, más conocida como la Ley Maldita (1948), buscaba proscribir la participación política del partido Comunista en Chile pero, a su vez, miraba con recelo y desconfianza a los diferentes movimientos sociales reivindicativos (Gil, 1969; Izquierdo, 1990; Milos, 2007; Corvalán, 2008; Huneeus, 2009).

La situación en Tarapacá era, en ese momento, compleja. Una alta cesantía, estancamiento económico, pobreza, carestía de productos de consumo básico y falta de oportunidades conjugaban un oscuro panorama. Ni la industria pesquera ni la actividad turística y comercial habían logrado perfilarse como los sucesores de la industria del salitre. El clamor de la ciudadanía no se dejaba esperar. Desde la incorporación de Arica a la Provincia de Tarapacá hasta inicios de la década de los cincuenta era demasiado el tiempo transcurrido sin signos sólidos de una reactivación económica, ni políticas públicas concretas para el tratamiento de zonas extremas. Por lo tanto, después de dos décadas, continuaban sin resolverse los problemas sociales de alta significación para la población.

Este malogrado escenario económico-social que atravesaban las provincias extremas del país y, especialmente, Tarapacá (ya que Antofagasta mostraba signos de revitalización a través del crecimiento de la industria cuprífera), fue leído por el segundo gobierno Carlos Ibáñez del Campo (1952-1958) como una

117

problemática apremiante que requería de acciones diligentes.³⁶ Si bien su segundo gobierno estuvo entrapado en disputas entre el poder presidencial y el parlamentario, consiguió despachar al final de su periodo importantes iniciativas para la Provincia de Tarapacá, especialmente para Arica. Sin embargo, antes de que eso sucediera, organizaciones sociales y de base ciudadana en Arica e Iquique ponían en la palestra del debate público el aislacionismo y trato indiferente que los gobiernos centrales habían establecido con Tarapacá. Se inició, de esa manera, la época de las banderas negras que marcó un nuevo quiebre en la relación Estado, territorio y sociedad. El acusado abandono estatal se consolidaría como discurso público y político representativo de los actores territoriales de Arica e Iquique, especialmente de sus respectivos comités pro-defensa.

Si bien el enfoque desarrollista que Ibáñez legó de los gobiernos radicales le otorgaron cierta sustancia y coherencia a su proyecto político, no fue suficiente para recobrar las trisadas confianzas que los distintos actores sociopolíticos de la provincia de Tarapacá mantenían con las autoridades y gobiernos del nivel central. De tal forma que no tardó demasiado en consolidarse un discurso que ya no puso el acento en el conflicto de clases sino, más bien, en el modelo de organización territorial centralizada del Estado. El año 1950 estallaron una serie de huelgas en Arica e Iquique donde distintos actores sociales locales (empleados municipales, ferroviarios, profesores, oficiales de la marina mercante y gremios marítimos, entre otros) demandaban mayor atención del Estado central hacia la provincia. Como fue señalado anteriormente, si bien no se produjeron las convergencias para que los actores locales de Arica e Iquique construyeran una propuesta política unificada, existía en común una mirada anti-centralista que cuestionaba la escasa atención a las necesidades sociales más apremiantes de la población desde que la crisis económica de los años treinta en adelante. ³⁷

La reacción inmediata del Presidente Ibáñez fue cautelosa y se encontraba, en cierta medida, coartada por el estigma de la dictadura de su primer

36 A diferencia del primer periodo caracterizado como una dictadura, Ibáñez alcanzó el poder presidencial por segunda vez con el respaldo político de los partidos Agrario Laborista (PAL), Socialista Popular y Partido Femenino de Chile.

37 Esta situación de desconfianza y desaprobación de los ciudadanos de Arica e Iquique se observó en las elecciones de septiembre de 1952 donde Ibáñez no alcanzó mayoría. Esta desconfianza se sustentaba en la práctica centralista de los partidos políticos que comenzaron tempranamente a cooptar los espacios políticos provinciales y locales con representantes provenientes de otras zonas del país, especialmente desde Santiago.