Las relaciones Estado-región en Chile: Una reinterpretación histórica
2.1 Construcción y organización territorial del Estado en Chile Esta sección no puede desconocer el influjo de la colonización sobre el tipo de
Estado que comenzó a construirse. La cooperación con el gobierno francés también influyó en el diseño republicano. Pero también existen singularidades históricas que ayudan a explicar la formación del sistema político chileno.
Desde este punto de vista, resulta pertinente realizar una relectura de la influencia del modelo político-administrativo colonial sobre la construcción del Estado-Nación en Chile y descifrar, particularmente, los debates y tensiones entre unitaristas y federalistas en su relación con las principales corrientes ideológicas de la época.
La influencia de la Corona Española sobre la historia de América Latina y su inequitativa composición social es indesmentible (Williamson, 2009; Foresti, Löfquist y Foresti, 1999). El mestizaje, el sometimiento de los pueblos indígenas y el sincretismo cultural son signos palpables de este influjo, pero también el modo de vida moderno de ciudadelas con modelos urbanísticos alrededor de los cuales giraba la vida ‘civilizada’. Las reformas borbónicas también repercutieron en este legado que se le atribuye comúnmente al proceso colonizador sobre el tipo de Estado que inmediatamente después de la independencia se intentó poner en marcha. En el caso de Chile, la centralización, el paternalismo y el autoritarismo fueron rasgos característicos de este legado.
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El último periodo del proceso de colonización en América Latina fue el que, en mayor medida, incidió sobre el tipo de Estado que construyeron los distintos países latinoamericanos. La Corona Española buscaba centralizar el poder absolutista e introducir medidas de control y modernización de la administración del proceso colonizador en América Latina (Konetzke, 2002;
López-Alves, 2003; Palacios, 2007). Entre los factores que desencadenaron las reformas desde ultramar se contaba el aletargamiento de la “guerra de guerrillas” que las tropas españolas habían mantenido por largos años con el pueblo mapuche (Guerra de Arauco), lo que le había significado ingentes esfuerzos y recursos al poder absolutista (Bengoa, 2000; Villalobos, 1995;
Eyzaguirre, 2004). Para ello, durante el siglo XVIII la Corona dispuso una serie de medidas que apuntaron hacia la reformación del sistema político-administrativo operante. Entre otros cambios, tomó el control directo de la Capitanía de Chile que dependía administrativamente del Virreinato del Perú y, lo que no fue menos decisivo en esta ‘herencia’ reformista, creó en 1786 el régimen de las intendencias que se reconoce como un esquema de origen francés que fue incorporado en España durante el reinado de Felipe V (Villalobos, 1974),
En parte, lo que esperaba la Corona Española era fortalecer el influjo centralista sobre las autoridades político-administrativas sujetas a su voluntad y sobre las dinámicas de la estructura político-administrativa “territorializada”
pero, finalmente, subordinada al poder absolutista. ¿De esta raigambre provendrá la afirmación de que en Chile el Estado se comporta como el señor feudal y las regiones como sus súbditos?
A continuación, se analiza la construcción del Estado chileno y el debate entre federalistas y unitaristas que definió el tipo de ordenamiento territorial y político-administrativo durante la época republicana. La idea es ingresar, sin mayores preámbulos, a los procesos e hitos históricos cruciales que han definido los procesos de descentralización y las relaciones Estado, sociedad y territorio en Chile.
2.1.1 El debate entre federalistas y unitaristas en Chile previa anexión de Tarapacá
Tal como hace un tiempo atrás señalara Zavaleta, existe un consenso relativo en definir a Chile como “la patria del Estado en la América Latina” (Zavaleta, 2011: 441). El centralismo, desde un comienzo, actuó como un esquema de organización política, económica y social que permitió la expansión de Chile en sus extremos norte y sur. Sin embargo, el fantasma federalista rondó desde un
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comienzo tratando de contravenir el modelo centralizado de organización política.
Desde que Chile consiguió su independencia en 1818, el debate entre unitaristas y federalistas apareció débilmente perfilado en comparación con experiencias de otros países de la región que se enfrascaron en enormes disputas que terminaron, inclusive, en cruentas guerras civiles. En Argentina, por ejemplo, la confrontación entre las posiciones unitaristas y federalistas superó los límites del debate público trasuntando en sangrientas luchas entre los bandos opuestos de los partidos federal y unitario (Chile actuó como mediador de este conflicto). En otros países latinoamericanos como Brasil el conflicto entre unitarismo y federalismo logró resolverse de manera pacífica tras el evidente predominio de una de las corrientes (federal y confederal). En el caso chileno, el modelo de organización territorial del Estado chileno fue, desde un comienzo, motivo de un amplio debate que también estuvo a punto de terminar en guerra civil. Como indican Salazar y Pinto (2010), una vez resuelta medianamente la independencia con España,
“quedó al desnudo el conflicto de las dependencias internas. La polarización
‘abstracta’ entre patriotas y realistas dejó paso a la polarización más concreta entre
“pelucones” y “pipiolos”, y entre “centralistas” y “federalistas”. La autonomía comenzó a lucharse al interior de cada comunidad, como un conflicto cívico verdaderamente ‘republicano’” (Salazar y Pinto, 2010: 31).
En principio, había una delgada línea de distinción entre unitarismo y centralismo. Los grupos que defendían la posición de un Estado fuerte, unitario y centralizador pertenecían, principalmente, a la corriente conservadora o ala pelucona. Para los “pelucones”, la administración centralizada guiada por el imperio de la legalidad constitucional y un orden político conservador constituían parte de un “eficiente arreglo institucional” del Estado chileno. Por otra parte, se encontraban los pipiolos quienes se adscribían a ideas liberales y a la corriente pro-federalista referenciada en la experiencia norteamericana.
Los pipiolos, en tanto libertarios, progresistas y pro-federalistas, no entraron en una guerra fratricida contra los defensores de la corriente unitaria en Chile.
Antes de la anexión de los territorios norte y sur del país,2 la construcción de República se cimentó bajo una atmósfera de inestabilidad política que se entretejió junto a un breve intento de reconquista (1814-1817). Así, luego de la crisis fundacional y el intento de reconquista de los españoles aplacado
2 Es decir, antes de la anexión de Tarapacá y Antofagasta a territorio nacional, la pacificación de la Araucanía y la colonización del territorio magallánico.
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definitivamente en 1823, las ideas federales encontraron una fugaz cabida en los nuevos arreglos institucionales (Atria y Tagle, 1991).
Antes de la Constitución de 1833, las distintas cartas fundamentales intentaron ir normando las relaciones sociopolíticas y definir la organización territorial del Estado chileno. 3 La primera carta constitucional de 1818, por ejemplo, dividió a Chile en tres provincias: Santiago, Coquimbo y Concepción. Si bien el predominio de la capital aparecía como parte de la herencia colonial, la migración campo-ciudad y el progresivo asentamiento de una oligarquía rural en la capital de Santiago fueron de la mano con un esquema centralizado de gobierno y administración del Estado en construcción. De la misma forma versó el establecimiento centralizado de instituciones y autoridades políticas, eclesiásticas y castrenses. De ahí que el debate sobre la viabilidad y legitimidad del federalismo se haya instalado rápidamente en el debate público de la época, contribuyendo a la reflexión sobre el tipo de Estado y sociedad que se buscaba construir.4
Con todo, el federalismo se posicionó en los primeros años de emancipación, con una notoria explosión entre 1825 y 1828. Los historiadores, en general, reconocen que el caos y anarquismo producido luego de la abdicación de Bernardo O’Higgins en 1823 fue uno de los acontecimientos y motivos que permitió que el federalismo tomara una inusitada fuerza (Barros Arana, 1999;
Heise, 1974; Barros Van Buren, 1990; Subercaseaux, 1997). Después de la renuncia de O´Higgins, el país quedó en una situación políticamente acéfala.
Dentro de este escenario, asumió la Dirección Suprema de Chile Ramón Freire, un militar que había defendido exitosamente al país de los intentos de reconquista en Chiloé. En su rol de Director Supremo y Presidente de la República (1823-1829), Freire cuestionó profundamente la Constitución Política de 1823 por considerarla extremadamente moralista y consonante con la memoria del régimen absolutista. Por otro lado, Freire fue portavoz de la demanda federalista que emergía desde las provincias y debió resistir durante los primeros años de mandato no sólo presiones políticas sino que una delicada crisis institucional que había sido gatillada por el quiebre interno del ejército.
Como señalase Salazar (2005), el poder que ejercía la elite política y aristocrática capitalina en ese periodo resultaba, en gran medida, incontrarrestable. A su juicio, resultaba evidente que, en este agitado escenario,
3 Especialmente en las cartas constitucionales de 1818, 1822, 1823, 1826 y 1828.
4 Definiciones de Estado y sociedad que después del periodo de la Patria Vieja se distinguían políticamente en torno a concepciones libertarias o conservadoras. Hacia 1820, los partidos Liberal y Conservador se repartían los cupos parlamentarios y dominaban la escena político-electoral del país.
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“el pueblo de Santiago no iba a aceptar de ningún modo el régimen federal, que lo dejaría reducido a un pueblo más, sin privilegios especiales. Por eso, habiéndose constituido ese régimen en los hechos, los líderes de la elite santiaguina comenzaron a moverse para derribarlo, o frenar a toda costa su instalación. Llevar esto a cabo requería, por una parte, impedir la instalación de las asambleas provinciales mediante el rápido establecimiento de un nuevo Congreso Nacional (aunque fuera sólo con los diputados de Santiago), y de otra, derribar al gran aliado superior de los pueblos de provincia: el Director Supremo, Ramón Freire. Por esto, el proceso de recuperación de soberanía por parte del pueblo de Santiago, aparte de revestir las consabidas formas democráticas (Cabildo Abierto, elecciones), se nutrió en buena medida de un obcecado trabajo conspirativo, tendiente a dar al gobierno un golpe ‘blanco’ (destituyéndolo por vía ‘formal’). Esto implicaba que la elite de Santiago cambiaba de nuevo su táctica opositora, pasando esta vez desde una etapa de obstruccionismo parlamentario, a otra de conspiraciones golpistas"
(Salazar, 2005: 248).5
Así, los distintos conflictos y presiones alimentaron una salida federalista que se concretó bajo un clima político extremadamente tenso (Barros Arana, 2005;
Massardo, 2008; Castillo, 2009).
Las resistencias de los poderes políticos, económicos y eclesiásticos apostados en Santiago no debilitaron la convicción de Freire sobre la viabilidad y necesidad de introducir un esquema federativo en Chile. Freire creía firmemente en el federalismo como un tipo de organización más representativo, democrático y garante del resguardo de las libertades públicas.
El mismo hecho de que Freire haya capitaneado como generalísimo la lucha contra la reconquista española en Chiloé (1814-1817) le hizo adquirir una particular visión de las necesidades de los distintos territorios.6 Además, había sido Intendente de Concepción durante el periodo de O’Higgins, empapándose de las necesidades, demandas y sentido anti-centralista de la zona. Como dejaba entrever Encina (1955), las provincias de Coquimbo y Concepción estaban animadas por un sentimiento hostil hacia Santiago y sus diputaciones a razón del esquema concentrador de las decisiones políticas que estaban en manos de la aristocracia capitalina. Como agrega Heise, “al iniciarse la tercera
5 Los ensayos de las cartas constitucionales de 1823 ya restringían el acceso al poder político para la mayoría a través de cláusulas que estaban vinculadas, principalmente, al analfabetismo, el género y la posesión de patrimonio. Bajo este ordenamiento, el poder político y económico estaban dominados por la aristocracia santiaguina, en un contexto donde el desorden fiscal y la inestabilidad política hacían aún más precario el peso decisorio de las provincias.
6 Sus victorias lo habían posicionado como un líder de público reconocimiento que le permitió alcanzar rápidamente el poder y la conducción política de la nación en construcción.
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década del siglo XIX, centralismo y autoritarismo significaban en Chile –y en toda América hispana- absolutismo, en tanto que el federalismo entrañaba libertad y prosperidad” (Encina, 1955: 27).
Freire, Infante y Matta se identifican como los forjadores de este primer intento federalista que se desarrolló en un clima de agitación política. En medio de un escenario enrarecido por los conflictos sociopolíticos que llevaron a la renuncia de Freire y la asunción de Manuel Blanco Encalada a la Dirección Suprema de Chile, el Congreso aprobó el 11 de julio de 1826 un proyecto de ley donde se estableció: “la República de Chile se constituye por el sistema federal, cuya Constitución se presentará a los pueblos para su aceptación” (Ossa, 2007:
113). En la aprobación del proyecto federalista chileno se planteaban iniciativas que hasta hoy se discuten como, por ejemplo, la elección provincial de intendentes, gobernadores, miembros eclesiásticos y las asambleas provinciales que, en esa época, se retrataban como órganos máximos de poder local (Goldman, 2003; Illanes, 2003; Foresti, Löfquist y Foresti, 1999). Además, las leyes federales de 1826 (ratificadas en el ensayo constitucional de 1828) cambiaron la anterior estructura político-administrativa del país dividiendo el territorio en 8 provincias: Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua, Maule, Concepción, Valdivia y Chiloé.7
Este primer ensayo federalista en Chile fue breve y acotado, al igual como el intento de León Gallo en 1959 que no tuvo mayor trascendencia. En la práctica, imperaban la cultura e intereses centralistas por lo cual no resultó asombroso encontrar una rápida y férrea respuesta encarnada en la figura de Francisco Antonio Pinto quien, en su ejercicio de Presidente de la República, suspendió las leyes federales y se despojó definitivamente de ellas en la Constitución de 1828, reinstalándose el modelo unitarista (Ortiz y Valenzuela, 2014). La renuncia de Freire al mando de la presidencia y las disputas, por un lado, entre federalistas y centralistas, y, por otro, entre liberales y conservadores, terminaron por debilitar el frágil y fragmentado orden institucional. Salazar y Pinto (2010) han señalado que este ensayo federalista, aunque no logró finalmente consolidarse, fue uno de los primeros signos por tratar de conformar un sistema político-administrativo sustentado en la noción de
“democracia de los pueblos”, en la medida que buscaba alcanzar mayores
7 Reconocida importancia tuvieron, en este periodo, la conformación de las asambleas provinciales como experiencias de contrapeso al centralismo político. Estas asambleas buscaban dotar de mayores facultades decisionales y recursos financieros, materiales y humanos a las provincias. Una de las asambleas que generó cierto contrapeso al dominio político ejercido en Santiago fue Concepción, una de las provincias con mayor densidad demográfica en ese momento.
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libertades públicas y una representación política proporcional de las provincias en el parlamento. Sin embargo, las permanentes pugnas entre bandos políticos opositores condujeron, finalmente, a un golpe de Estado/cuasi guerra civil (1829-1830) que terminó por derrocar la corriente freirista-federalista, dando paso al periodo conocido como la República Conservadora y el Estado portaliano. 8
La imagen portaliana que se plasmó en los primeros años de la tercera década del siglo XIX, buscaba hacer frente al “peso de la noche” que había caracterizado particularmente la agitada década precedente. A partir de allí, emanó el ideario de restitución de la autoridad y, como corolario, la construcción de un Estado fuerte y centralizado. El carácter autoritario y centralizado del Estado fue concebido por Portales y los conservadores como una condición sine qua non para el restablecimiento del orden social en Chile.
Portales pensaba que el estado de “barbarie” de la sociedad chilena se expresaba a todo nivel, incluso en el conocimiento de las autoridades territoriales y de quienes tenían la responsabilidad de conducir los destinos de las provincias.
La redacción de la Constitución de 1833 no solamente puso término al paréntesis federalista impulsado por Freire, sino que también se transformó en el sustento del nuevo ordenamiento del Estado y el predominio de la corriente conservadora representada por el ala pelucona. En términos político-administrativos, la Constitución de 1833 organizaba el territorio en provincias, departamentos, subdelegaciones y distritos (en orden decreciente). Además, definía ciertos principios que favorecieron el unitarismo y el esquema centralizado de las decisiones políticas como, por ejemplo, que “la República de Chile es una e indivisible” (Artículo 3) o que “el gobierno superior de cada Provincia en todos los ramos de la administración residirá en un Intendente, quien lo ejercerá con arreglo a las leyes y a las órdenes o instrucciones del Presidente de la República” (Artículo 116).
Bajo este modelo, como señalaba Góngora (2006), el unitarismo centralizado se instaló como esquema de ordenamiento territorial cuando el Estado chileno fue formalmente ratificado como “unitario” e “independiente”.
Si bien la Constitución de 1833 (la de mayor duración en el siglo XIX y que regirá
8 La milicia fue un actor relevante que estuvo en medio de la expresión centralizada de las disputas entre presidencialismo y parlamentarismo. La postergación del ejército que se encontraba asentado en las provincias de Coquimbo y Concepción jugó a favor de la intromisión de las tropas golpistas y la configuración de las estrategias de insurrección. Los oficialistas y los insurrectos se enfrentarán finalmente en la batalla de Lircay (1830) donde se derrocó definitivamente al fugaz experimento federalista.
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hasta 1925) proclamaba a Chile como una República democrática representativa, lo cierto es que el prisma portaliano planteaba, en la práctica, postergar la democracia hasta educar cívica y moralmente a la población. Como se puede apreciar en la carta enviada por Portales a Tocornal, el discurso moralista en la Constitución de 1833 se sustentaba en la necesidad de “civilizar”
a los ciudadanos y “dotarlos” de criterio cívico, educación y buenas costumbres.
Según Portales y la élite gobernante, Chile “no estaba preparado” para construir una República basada en la democracia, las libertades públicas, la participación de las provincias y el orden social espontáneo (Encina, 1997;
Góngora, 2000; Jáksic, 2001; Fuentes, 2010).
Por otro lado, para Salazar y Pinto (2010) el Estado de 1833 fue el “Estado de los mercaderes: el poder central arrasó con los poderes locales para despejar su ya amplio “dominio mercantil de circulación” (Salazar y Pinto, 2010: 35). Las autoridades locales y provinciales dependían exclusivamente del Presidente de la República. En esos términos, la democracia se concebía como un proyecto deseable pero, en la práctica, quedó “postergado” para tiempos futuros, cuando por obra de un “gobierno fuerte y centralizador”, sujetado en la autoridad y respeto a las leyes, se lograse canalizar el orden moral e institucional. En consecuencia, la escritura jurídica era democrática mientras que la realidad sociopolítica se caracterizaba por ser profundamente despótica (Silva, 1954; Bravo, 1978; Jocelyn-Holt, 1998; Villalobos, 2005).
Esta situación influyó en el tipo de relaciones que el Estado comenzó a establecer con las demás provincias. Las estrategias de recentralización estatal y el reacomodo de los grupos conservadores, en general, brindaron poco espacio a las iniciativas progresistas, descentralizadoras, liberales y democráticas. La única iniciativa significativa tangible se registra el año 1856, cuando el país se dividió en 13 provincias y 51 departamentos. Además de los intentos de colonización del territorio sur y austral del país, los principales cambios político-administrativos estuvieron signados por procesos de reestructuración y creación de provincias que no lograron incentivar la reformación del esquema de ordenamiento y funcionamiento estatal centralizado.
Hasta 1861 el conservadurismo portaliano gobernó la escena política.9 Sin embargo, como corriente ideológica continuó vigente aún con la elección de
9 Fue un periodo caracterizado por los “decenios presidenciales” donde se aparentan ciertos rasgos de estabilidad política y orden social pero que, no obstante, es expresión del descomunal poder presidencial y la adyacente concentración territorial de las decisiones políticas. Estos decenios se organizaron, principalmente, con Joaquín Prieto (1831-1841),
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José Joaquín Pérez, cuando se dio inicio al periodo de la República Liberal.
Durante esta etapa y hasta 1891, las relaciones entre el Estado y las provincias continuaron atadas al predominio de la clase político-oligárquica asentada en la capital. Como lo demuestran diferentes estudios, la centralización demográfica, económica y política caminaron relativamente a la par (Paz y Cepeda, 2004;
Salazar y Benítez, 1998). En este contexto, la corriente federalista se encontró frente al gran murallón centralista y difícilmente logró hacerle peso. Las disputas permanentes entre los poderes del Estado (especialmente entre los poderes ejecutivo y parlamentario), la guerra naval contra España (1865-1866), la incertidumbre económica e inestabilidad política fueron elementos que, de una u otra forma, jugaron contra el resurgimiento y consolidación del federalismo.10 Por otro lado, las provincias y las asambleas provinciales que actuaban de facto contra las decisiones del poder central tampoco lograron convertirse en un real contrapeso del centralismo político que concentraba su poder decisorio en la Presidencia y el Ministerio del Interior. Las autoridades locales designadas desde el nivel central administraban los órganos desconcentrados del Estado, debiéndose expresamente al mandato presidencial. Así, jerarquías ultra-verticales dieron forma al brazo territorial del Estado chileno, con una clara tendencia unitarista que con los años se fue consolidando a pesar de los desequilibrios existentes en el desarrollo económico y socioterritorial del país.
En lo que sigue, continuaremos profundizando en este tema y nos remitiremos a las transformaciones y acontecimientos que, a fines del siglo XIX, marcaron la formación del Estado-Nación. La conquista y colonización de la zona sur de Chile junto con la anexión de las regiones de Tarapacá y Antofagasta a territorio nacional tras la Guerra del Pacífico de 1879, el proceso de construcción del Estado siguió su curso. Fue un proceso dialéctico que no se redujo, como algunos estudios sostienen, a relaciones unilaterales de dominación del Estado y subordinación de las regiones. Más bien, desde el constructivismo social y el análisis de redes, estas relaciones revelan diversas direcciones, sentidos, consecuencias para los actores intervinientes. A Manuel Bulnes (1841-1851), Manuel Montt (1851-1861) y José Joaquín Pérez (1861-1871).
10 Complejidad que, en términos prácticos, significaba una inversión que el Estado no estaba en condiciones de realizar a causa de las alicaídas arcas fiscales que quedaron debilitadas después del enfrentamiento bélico con la confederación Perú-Boliviana (1836-1839) y la guerra naval contra España (1864-1866). Este escenario alejó definitivamente los fantasmas del federalismo consolidando la organización político-administrativa unitaria y centralizada.
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continuación, nos adentraremos en el último cuarto decimonónico y, especialmente, en las estrategias de colonialismo interno y expansión territorial que culminaron con la anexión de Tarapacá y Antofagasta, en el marco de la reconstrucción de las relaciones Estado, sociedad y territorio.
2.1.2 Expansión territorial y colonialismo interno del Estado chileno Tarapacá ha sido históricamente una zona con especiales características geográficas, geopolíticas y socioculturales. Durante el periodo preincaico se encontraba habitada por pequeñas comunidades indígenas geográficamente dispersas (aymaras y quechuas), comúnmente denominados Señoríos.
Posteriormente, en tiempos de la administración peruana (1821-1879), Tarapacá basó su economía en la explotación de recursos naturales, en particular, de guano y salitre. Estas actividades la convertirían en un territorio económicamente dinámico y estratégico que alimentaba las subterráneas intensiones expansionistas chilenas. Como largamente se recorre en la literatura especializada, la vocación expansionista del Estado chileno se tradujo en agobiantes expediciones científicas y campañas colonizadoras (Martinic, 1977; Otero, 2006; Fuentes, 2010).11La conquista de territorios al norte y sur del país tenía el claro propósito de catastrar las características de cada uno de ellos para su apropiación y aprovechamiento de sus riquezas naturales. La Guerra del Pacífico (1879-1884) que enfrentó a Chile con las naciones de Perú y Bolivia se basó en este afán, marcando un antes y un después en las relaciones diplomáticas y paradiplomáticas de estos países.12
La anexión de Tarapacá al Estado chileno no solamente significó la redefinición de las fronteras geográficas. También trasuntó en la redefinición de las relaciones internacionales con las naciones vecinas, la agregación de más de mil kilómetros de longitud espacial que debían ser administrados por el Estado y el consecuente aprovechamiento de las riquezas minerales que, aunque privatizadas, permitieron la captación de recursos fiscales vía impuestos y tributaciones (Cariola y Sunkel, 1982; Cortés y Stein, 1977; Millán, 2004; Ortega, 2005).
11 La pacificación de la Araucanía y la firma del Tratado de 1881 que redefinió los límites fronterizos entre Chile y Argentina fueron prueba de aquello.
12 Inclusive, aún pueden observarse algunas controversias que tienen su origen en la Guerra del Pacífico. Los últimos años, tanto Perú como Bolivia han demandado ante el Tribunal de La Haya a Chile por cuestiones relativas a límites fronterizos que se remontan de este periodo.