aprendizajes de la transición y consolidación democrática para la
gobernabilidad en Chile
Moreno Pérez, M.A.
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Moreno Pérez, M. A. (2006, September 20). Emergencia del paradigma de gobernabilidad
en América Latina : aprendizajes de la transición y consolidación democrática para la
gobernabilidad en Chile. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/4568
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El tema de la gobernabilidad ha acaparado en América Latina buena parte de la discusión y atención no solo del establishment político sino que además, y cada vez con mayor intensidad, de los círculos académicos y medios de comunica-ción. Esto especialmente ya que tras el retorno de la democracia en la región y luego de pasadas las primeras celebraciones hemos estado asistiendo en los últimos años a un conjunto de manifestaciones que parecen enunciar señales inequívocas de amenazas a la democracia en clave de gobernabilidad. Estas se expresan en el hecho de que las crisis de ‘gobernabilidad’ se han vuelto habitua-les en muchos países y áreas. Precisamente, este último hecho ha sido clave en el proceso de mediatización del que hoy se ha hecho merecedor este término cuyo origen no obstante es claramente político. Lo anterior, ha hecho más difícil toda-vía su conceptualización.
Existe un cierto consenso acerca de que los años que corren entre fines de los años 1980s y la década pasada han sido el período donde mayor desarrollo –no solo de forma, sino que también de fondo– ha experimentado la democracia en América Latina. Esta corriente, tributaria de la ‘tercera ola’ democratizadora cobró mayor fuerza y alcance global alrededor de 1990, como resultado del de-rrumbe de los regímenes comunistas de Europa Oriental y del proceso de demo-cratización en varios países de África y Asia. Sin embargo, y de forma paradojal, ese mismo consenso hoy parece estar mostrando dudas en relación con de la efectividad de esos regímenes democráticos para enfrentar los graves problemas económicos y sociales –expresados en el aumento de la pobreza, caída de los principales indicadores sociales y diversas formas de exclusión– que acechan la estabilidad de las democracias en la región.1
perturba-ciones en el orden institucional, que las más de las veces se intentan resolver con arreglos políticos que dan visos de constitucionalidad, aunque no siempre de legitimidad.
A partir de este contexto, ésta investigación intenta buscar algunas de las condicionantes que permiten explicar la emergencia de una suerte de paradig-ma sobre gobernabilidad en la región. Esta particular noción se vinculará con la necesidad de entender, problematizar y contener la aparición o agudización de situaciones de crisis en los (re)inaugurados sistemas políticos latinoamerica-nos. La complejidad en relación con el tema radica en que éste proceso cierta-mente se vincula con la consolidación de la democracia en América Latina.
El caso de Chile resultará paradigmático para esta línea de análisis ya que aún con sus propias particularidades y especificidades constituye sin duda la mejor performance de este paradigma en la región.
En efecto, en Chile lo que se tendrá será una retraducción del debate interna-cional sobre el problema de la gobernabilidad centrado fundamentalmente en el tema del ‘buen gobierno’. El énfasis, en clave ingenieril de los procesos políticos y sociales, claramente se colocará desde entonces en la capacidad de gobernar y en el encuadramiento de las instituciones y actores tras un doble objetivo: que la transición a la democracia y la democracia misma sean gobernables, tanto para evitar la regresión al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democra-cia, mejorando su desempeño económico, social y político.
I.
Importancia teórica y empírica del tema
Muchas de las crisis y problemas que hoy aquejan a nuestras democracias en-cuentran su explicación en las dificultades de gobernabilidad de las mismas. Prácticamente todos los problemas derivados de la consolidación de las demo-cracias en la región se han intentado explicar en términos de sus fortalezas y debilidades a partir de las dificultades de gobernabilidad.
un concepto restringido del ejercicio de la democracia que evitaría el exceso de demandas ciudadanas. El término ha sido enriquecido posteriormente por va-rios autores y nuevos enfoques, y se ha legitimado convirtiéndose en una catego-ría de análisis que adquiere hoy gran importancia en la práctica política.
Desde esta perspectiva la gobernabilidad sería un fenómeno propio de los países democráticos en los cuales los gobiernos tienen dificultades para llevar a cabo el mandato de los votantes o electores y traducirlo en políticas realizables. Algunas definiciones enfatizan algunos aspectos por sobre otros. Por ejemplo, para dar cuenta de los problemas del Estado para responder a la sobrecarga que produce una demanda social imposible de satisfacer (Huntington et al., 1975); para abordar los problemas de eficacia en la acción del gobierno y las políticas públicas (Achard y Flores, 1997); para denotar los problemas que tiene el gobier-no de complejos sistemas políticos (Nogueira, 2000); para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerárquico, que está caracteri-zado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre público y privado (Jessop, 1999); o para identificar el conjunto de instituciones y tradicio-nes que determinan como se ejerce la autoridad en un país (Kauffman, 2000).
Lo contrario, la incapacidad para obtener ese encuadramiento llevaría a la ‘ingobernabilidad’. En esta línea de análisis la gobernabilidad aparece como una propiedad específica de los gobiernos y los actores sociopolíticos relevan-tes: la eficacia para llevar adelante sus metas y ‘encuadrar’ a los gobernados. Flisfisch (1989:113) apunta que “se entenderá que la gobernabilidad está referi-da a la calireferi-dad del desempeño gubernamental a través del tiempo ya sea que se trate de un gobierno o administración, o de varios sucesivos, considerando prin-cipalmente las dimensiones de la ‘oportunidad’, la ‘efectividad’, la ‘aceptación social’, la ‘eficiencia’ y la ‘coherencia’ de sus decisiones”. En el mismo sentido se expresan Arbós y Giner (1993:13), aunque limitando un poco más el sentido de la expresión, cuando señalan que la gobernabilidad es la “cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciuda-danía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecuti-vo mediante la obediencia cívica del pueblo”.
función descriptiva, sino que también una función persuasiva y normativa toda vez que el debate sobre la misma está aun abierto a, y depende de, la tensión entre hechos y valores.
Los tres elementos anotados: eficacia, legitimidad y estabilidad han sido en nuestra opinión los pilares que han estado a la base de un paradigma de gobernabilidad que parece haberse impuesto en la región. Ya sea, por las presio-nes de los organismos y agencias multilaterales o por el convencimiento propio de los gobiernos que llevan a delante los procesos de transición, lo cierto es que se articula en América Latina un modelo que aunque con matices, dado la reali-dad política en cada país, tiende a institucionalizarse y erigirse como el único camino posible por el cual todas los países deben transitar para conseguir hacer gobernables las nuevas democracias.
En efecto, los procesos de transición y consolidación democrática que se inician en la región a partir de mediados de los años 1980s han ido configurado un paradojal modelo o paradigma de gobernabilidad articulado entorno a los ejes de estabilidad y sustentabilidad democrática pero en una perspectiva algo reduccionista, que ha contribuido a vaciar este a este paradigma del componen-te más ciudadano y de participación. Paradójicamencomponen-te, serán hoy estas mismas omisiones de subjetividad ciudadana las que parecen estar tensionando la mis-ma gobernabilidad en vistas a la falta de respuestas ante la creciente demis-manda de participación e ingerencia por parte de los nuevos actores sociales.
II.
Planteamiento del problema
El concepto de gobernabilidad nos asalta a cada paso en el estudio de los proce-sos y realidades políticas latinoamericanas. Así éste fenómeno cada vez más recurrente se constituye en un invitado ineludible de cualquier texto académico con alguna pretensión exhaustiva.
de la gobernabilidad se vinculara mucho más con el desarrollo de medios de estabilidad política a partir de la consolidación de procesos democráticos en sociedades capitalistas periféricas.
El Chile de la transición sigue un derrotero en este sentido. Durante los años 1990s, tras la restauración de la democracia, el conjunto de la sociedad pareció empeñado en evitar hasta el menor deterioro de las instituciones y reglas del juego político resultado de un diseño paradigmático de gobernabilidad. Desde la centro-izquierda, el acento se colocaba en el Poder Ejecutivo, el Poder Legisla-tivo y las instituciones morales; desde la centro-derecha, en las Fuerzas Arma-das, en el poder Judicial e incluso en aquellas instituciones que de modo obvio eran transitorias, pero que servirían de enclave contra la marea reformista. Es así como el Chile de comienzos de los noventa junto con recuperar su democra-cia, y validar un modelo de desarrollo centrado en el mercado, se inserta en un nuevo escenario mundial alineado en torno a un modelo de gobernabilidad cuyos ejes parecen girar en torno a la idea de estabilidad política y económica como medio de asegurar ‘desarrollo’, pero al costo de dejar al Estado vaciado de contenido político y público. Los resultados son una performance económica relativamente exitosa sobre todo cuando el ciclo está en su fase expansiva y de crecimiento y, paradojal en cuanto a su desarrollo institucional que se expresa en la ‘asintonía’ y ‘autoreferencialidad’ de sus propias instituciones con su correlato de desafección y retracción hacia la democracia y sus instituciones.
Desde esta visión de las cosas, el caso de Chile puede resultar ser un buen aporte en la discusión acerca de esta línea de análisis. El actual blindaje institucional de la post transición ha devenido en una particular y no siempre exitosa relación entre modernización y subjetividad. Así, la relación establecida y pautada por nuestras instituciones cooptadas por una peculiar transición condi-cionaron y moldearon la lógicas de vinculación entre el nuevo Estado y la socie-dad civil, las que se articularon sobre una nueva forma de subjetivisocie-dad, desde la cual se posterga la legitimidad ciudadana y se promueve la estabilidad social.
Este esquema estaría dando cuenta de un diseño de gobernabilidad determi-nado, al que ha habido un apego irrestricto con las consecuencias en términos de ‘asintonía’ y retracción ciudadana que de un tiempo a esta parte comienza a manifestarse en el país. La coartada de la estabilidad y el desarrollo económico que remiten a un modelo de gobernabilidad estructurado en Chile hizo posible la dificultad para reconocer las demandas de la subjetividad social, los problemas con la transformación de esa subjetividad y, la consecuente retracción social que constituyen hoy por hoy síntomas inequívocos de este ejercicio de estabilización parcial y meramente formal de las instituciones en la década de los noventa.
Hacer este ejercicio supone también interrogarse por cuales son los elemen-tos constitutivos de este paradigma, intentar conocer sobre sus actores e intere-ses involucrados, sobre sus directrices en el ámbito de lo político institucional pero también de lo económico y social y, por último, reconocer cuales han sido los incentivos y restricciones, fortalezas y debilidades en torno al diseño mismo de gobernabilidad imperante en Chile desde 1989. A nuestro juicio –y esta es nuestra hipótesis– estos elementos lejos de ser cuestiones aisladas responden a un diseño más o menos deliberado acerca de cómo enfrentar tales desafíos de gobernabilidad que el país debió hacer frente al pasar de un régimen autoritario a otra democrático.
III. Objetivo del estudio
Este trabajo pretende establecer una aproximación conceptual en torno al tema de la gobernabilidad democrática en América Latina y en particular en torno a como se articuló una suerte de paradigma que ha intentado modelar el gobierno de las de-mocracias en la América Latina. El caso de Chile ofrece a nuestro juicio interesantes pistas para estudiar como se estructura éste modelo ya que tanto el proceso de transición como de consolidación en el período 1989-2000 permitieron que se implementaran unas determinadas ‘reglas del juego político’. A la base de estas reglas estará una cultura reformista que en su corazón es poseedora de un método gradualista, la que empalma que una cierta tradición histórica de Chile en esta dirección. Este gradualismo se verá potenciado por el hecho que tanto la transición como la consolidación democrática estarán marcados por el ‘horizonte temporal’ referido al tema del manejo del tiempo político en cuanto recurso escaso y factor limitante de la política democrática. Este estrechamiento del horizonte temporal se verá todavía constreñido también por las fronteras de lo ‘posible’ que tiene que ver con una reacción a los últimos 20 años que habían caracterizado a la historia de Chile (1964-1984) con sus intentos por imponer proyectos históricos excluyentes. La conversión posibilita se expresará en privilegiar los pocos espacios que se abrían. El hecho más preclaro será el aceptar el plebiscito para derrotar a la dictadura.
Estas suertes de reglas han configurado incentivos o restricciones para la actual gobernabilidad democrática en el país. Este estudio partirá del análisis de casos y enfoques metodológicos utilizados por autores que han desarrollado una línea de trabajo de mayor continuidad en torno a la temática de la gobernabilidad y cuyos aportes son en buena medida tributarios de la literatura desarrollada en esta área de investigación.
impac-to que ha tenido ese ‘rayado de cancha’ en relación con la sustentabilidad de la democracia y de sus instituciones. De allí que el principal aporte, además de establecer una conceptualización más objetiva del tema, radica en poder utilizar como categorías de análisis, un parámetro que despeje variables subjetivas y coyunturales, que dificultan, y sólo tienden a confundir un análisis más serio y reflexivo sobre este fenómeno.
Es necesario precisar que este trabajo de tesis no pretende ser un estudio empírico ni cuantitativo sobre la gobernabilidad en América Latina; sino que más bien, apunta a realizar un análisis cualitativo entorno a una posible con-ceptualización y caracterización de la emergencia del paradigma de gobernabilidad a partir del estudio de la bibliografía disponible.
IV.
Estructura y organización del libro
El libro se estructura sobre la base de seis capítulos más uno que recoge algunas de las conclusiones que se desprenden de esta investigación.
El primer capítulo tiene un carácter teórico y de contexto que busca situar la discusión acerca del concepto de gobernabilidad. De este modo se intenta bási-camente avanzar en una aproximación al concepto de gobernabilidad democrá-tica. Se trata entonces de una sistematización o ‘estado del arte’ en relación con la discusión más conceptual y teórica acerca de la gobernabilidad.
El segundo capítulo tiene como objetivo establecer como emerge el paradigma de gobernabilidad en la región. Aquí intentamos avanzar en el proceso de construc-ción histórico de éste paradigma de gobernabilidad. Más allá de que algunos auto-res pauto-resten especial atención a un elemento por sobre otro, es claro que en el mismo “eficacia”, “legitimidad” y “estabilidad” en el ejercicio del poder político se consti-tuyen en componentes básicos de la gobernabilidad. Esto contribuirá en nuestra opinión a la emergencia del modelo neoliberal de gobernabilidad, que tiene sus coordenadas en un encuadre ordenado por el binomio legitimidad/eficacia.
pregun-tas que guían esta parte son ¿que caracteriza al proceso de transición a la demo-cracia en Chile?, ¿cuales fueron los actores y sus elecciones?, ¿cuáles sus opciones y estrategias, así como los aprendizajes en este proceso iterativo?,2 constituyen
algunas de las preguntas que en las páginas que siguen se intentarán abordar. El cuarto capítulo pretende establecer algunas de las condiciones causales del paradigma emergente de gobernabilidad. Nuestra hipótesis de trabajo esta-blece cuatro variables independientes: i) la transición como idea fuerza del mo-delo; ii); la existencia en Chile de cierto imaginario que sintoniza con el paradig-ma de gobernabilidad emergente, y que será viabilizado por un discurso políti-co-intelectual iii) una estrategia política marcada por la dimensión temporal y el posibilismo en las decisiones de los actores y; iv) el peso de la razón tecnocrática en la formulación del paradigma de gobernabilidad.
Si bien es cierto que la realidad que rodea a éste proceso es mucho más compleja, nuestro ejercicio apunta a reducir el número de posibles condiciones causales, y el aísla una condición de otra, para efectos analíticos.
El capítulo quinto tiene como propósito analizar las instituciones y reglas del juego que rigen el comportamiento y las relaciones entre los actores políticos chi-lenos desde una perspectiva de gobernabilidad democrática. Es decir, examina en que medida las instituciones y reglas del juego –tanto formal como informal– han contribuido positiva o negativamente a la gobernabilidad democrática en Chile.
Para desarrollar este análisis la atención se centra en las instituciones cas de carácter formal, configuradas por la Constitución y la legislación políti-co-electoral. Al examinar las instituciones de carácter formal se distinguirá para efectos analíticos a aquellas que se vinculan más estrechamente con la forma de gobierno, los mecanismos de pesos y contrapesos entre poderes, el sistema elec-toral y el sistema de partidos.
En el capítulo sexto se intenta identificar algunos de los retos al paradigma de gobernabilidad. Estos cuellos de botella, explicarían varios de los problemas de calidad de nuestras democracia, los que son tributarios en no menor medida de las instituciones de la democracia que se han levantados al amparo de la emergencia del paradigma de gobernabilidad a comienzo de los años noventa. El objetivo aquí será determinar algunas de las tensiones y desafíos del modelo gobernabilidad, lo que supone de una parte, sincerar el hecho de que buena parte de la responsabili-dad por la estabiliresponsabili-dad política y de la democracia pasa por enfrentar el tema de la pobreza y la exclusión social con todo su correlato de inequidades y, de otra, despe-jar los problemas referidos a los procesos de consolidación de la democracia y de la discusión acerca del modelo de desarrollo para la región.
Notas
1 En las décadas de los años 1980s y 1990s el mundo progresó significativamente hacia la
apertura de sistemas políticos y la ampliación de las libertades políticas. 81 países tomaron medidas importantes orientadas hacia la democracia, y actualmente 140 de los casi 200 países del mundo convocan elecciones multipartidistas, más que en cualquier otro momento de la historia. Pero la euforia del final de la guerra fría ha cedido a una realidad de la política del siglo XXI llena de luces y sombras, que generan mucha incertidumbre sobre el futuro de la democracia.
2 La expresión iteración esta tomada aquí desde el lenguaje matemático, y alude a los
