Anders en beter!?
Een onderzoek naar het bestaansrecht van het Korps Landelijke Politie Diensten als expertisekorps in politie Nederland
Academische Opleidingen Groningen Augustus 2007
RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN
ACADEMISCHE OPLEIDINGEN GRONINGEN VERKORT DOCTORAAL BEDRIJFSKUNDE 7 EINDSCRIPTIE
Anders en beter!?
Een onderzoek naar het bestaansrecht van het Korps Landelijke Politie Diensten als expertisekorps in politie Nederland
Begeleiders: drs. F.P. Bakker en prof. Dr. J.J. van der Werf Scribent: Rob Schoemaker
Studentnummer: 1527622 Telefoon: 06-52554098
e-mail: rob1.schoemaker@planet.nl
versienummer : 2.0
Periode: februari 2007-augustus 2007 Woudenberg
Managementsamenvatting
De korpsleiding van het KLPD heeft een visie vastgesteld, waarin de kern wordt gevormd door de ambitie het expertisekorps van Politie Nederland te willen zijn. Daaruit ontstaan enkele
problemen. Ten eerste is het moeilijk om inhoudelijk te formuleren wat expertise precies is, en waar dat dan uit blijkt, zeker in vergelijking met wat regiokorpsen presteren. Ten tweede is er in de ogen van samenwerkingspartners af te dingen op de expertiseclaim. Ten derde groeit, sinds de oprichting in 1993, het KLPD tegen de verdrukking in, doordat de politiek nieuwe taken
toebedeelt aan het KLPD.
De onderzoeksvraag in deze scriptie is:
“Hoe kan het Korps landelijke politiediensten de beoogde bijzondere positie van expertisekorps in het netwerk van veiligheidspartners duurzaam bereiken zodat het
bestaansrecht is verzekerd?” De deelvragen zijn:
1) Welke factoren spelen een rol in het bereiken van de beoogde bijzondere positie in het netwerk van veiligheidspartners?
2) Welke actoren spelen een rol in het bereiken van de beoogde bijzondere positie in het netwerk van veiligheidspartners?
Er is eerst een uitgebreide situatieschets opgenomen. Daarin wordt de structuur en werkwijze van het systeem Politie Nederland beschreven. Vervolgens wordt de complexiteit van het systeem en de gepolitiseerde cultuur geschetst. Daarmee wordt de basis gelegd voor de keuze voor een theoretisch kader, waarin meerdere concepten naast elkaar worden gebruikt. Dat is noodzakelijk om de situatie te kunnen begrijpen, maar ook omdat de dynamiek en complexiteit van de situatie zodanig is dat beelden en oordelen wijzigen en dat er dus theorieën en methodieken noodzakelijk zijn, die daarop kunnen inspelen.
Het onderzoek naar het antwoord op de deelvragen vragen is via vier methoden uitgevoerd; scenario’s, stakeholderanalyse, interviews en een expertmeeting. De onderzoeksbril was die van de interpretatieve systeemtheorie met de dominante lijn van interactieve planning en “soft systems methodology”.
Het onderzoek heeft zich gaandeweg beperkt tot een tweetal relevante activiteitensystemen; het KLPD als informatieverwerkend en –analyserend systeem en het KLPD als systeem voor de opsporing van zware georganiseerde criminaliteit en terrorisme.
Er zijn vijf factoren die het antwoord op deelvraag 1) vormen. De politieke besluitvorming over wetgeving met een taakbeschrijving is de meest doorslaggevende factor. De tweede factor is het strategisch handelen van het KLPD management in het netwerk van Politie Nederland. Een andere factor is de daadwerkelijke levering van expertise door het KLPD en de perceptie daarover van de afnemer of samenwerkingspartner.
De resultaten van het onderzoek zijn samengevat in acht conclusies. De belangrijkste conclusie is, dat het KLPD een onduidelijk profiel heeft vanwege de diversiteit aan diensten en producten, die bovendien bij vele partners en afnemers onvoldoende bekend zijn. Hoewel in formele zin de politieke besluitvorming de belangrijkste factor voor het bestaansrecht van het KLPD is, is een helder en consistent profiel in de ogen van de samenwerkingspartners in het netwerk ook een stevige factor. Een tweede conclusie is dat de expertise van het KLPD op onderdelen herkend en erkend wordt. Deze expertise is vooral zichtbaar bij de ondersteunende taken die op aanvraag van de korpsen geleverd wordt. Er is, aanvullend aan de kwaliteit in de regiokorpsen, behoefte aan expertise in Politie Nederland. Het KLPD kan die expertise als toegevoegde waarde leveren. Een conclusie over de actoren is dat het KLPD te weinig investeert in de procesgang en te weinig in de relaties in het netwerk van samenwerkende partners in Politie Nederland. Het KLPD verbindt in haar strategische activiteiten te weinig gestructureerd consequenties aan uitgevoerde
stakeholderanalyses.
Er zijn ter beantwoording van de centrale onderzoeksvraag dertien aanbevelingen geformuleerd, waarvan ik er hier zeven (drie+vier) noem. De aanbevelingen op inhoudelijk gebied betreffen:
1) Het opstellen en implementeren van een helderder profiel met duidelijke toegevoegde waarde voor de korpsen. Dat profiel kan opgebouwd worden langs de drie gekozen operationele thema’s; Opsporen van zware georganiseerde criminaliteit en terrorisme in (inter)nationaal verband, informatie&intelligence en het toezicht en de opsporing op de (vervoers)stromen.
2) Een tweede inhoudelijke aanbeveling is het permanent doorontwikkelen van de daarvoor noodzakelijke product-markt combinaties.
3) Een derde aanbeveling is de mogelijkheid te onderzoeken om de sturing in het korps te onderscheiden naar de typering van de taak, de aard van het gezag, de producteis en de aard van de financiering.
Aanbevelingen op procesmatig terrein gaan over het strategisch handelen in het netwerk van samenwerkende veiligheidspartners.
1) Een eerste aanbeveling is het in het najaar uitvoeren van een uitgebreide SSM sessie met de nieuwe korpschef en de “second best-group” uit paragraaf 4.5.1.
2) Een andere aanbeveling is om periodiek een uitgebreide stakeholderanalyse op te stellen en er consequenties aan te verbinden. Versterk daarmee het eigen strategisch handelen in het netwerk van Politie Nederland.
3) Een derde aanbeveling is de regierol van het KLPD inzake expertise in Politie Nederland te expliciteren waar dat kan; het managen van de afhankelijkheden tussen partijen in het netwerk van Politie Nederland is een belangrijke toegevoegde waarde om de effectiviteit van allen te vergoten. Een belangrijke kans ligt in het door de Raad van
Hoofdcommissarissen vastgestelde visiedocument Pio-2 (Politie in Ontwikkeling). Het handvat voor het KLPD daarin is de nodale oriëntatie en de regie op knooppunten en stromen van mensen en middelen.
Inhoudsopgave
Managementsamenvatting ... 3
Inhoudsopgave ... 5
1. Inleiding ... 7
1.1 Waarom deze scriptie? ... 7
1.2 Het Managementvraagstuk ... 7
1.3 Doelstelling en vraagstelling... 9
1.4 Afbakening en systeemgrenzen ... 9
1.5 Onderzoeksmodel ... 11
1.6 Leeswijzer ... 11
2. De schets van de situatie ... 13
2.1 Politie in Nederland ... 14
2.1.1 Wetgeving ... 14
2.1.2 Overlegstructuur en besluitvorming op nationaal niveau ... 15
2.1.3 Regiokorpsen ... 16
2.1.4 Het Korps landelijke politiediensten... 17
2.1.5 De expertise van het KLPD ... 19
2.1.6 Mijn reflectie op het expertisekorps ... 20
2.2 Kritische momenten in de geschiedenis van het KLPD... 20
2.3 Klantmetingen over expertise KLPD... 22
2.4 Case regeerakkoord 2007... 24
3. Theoretisch kader... 27
3.1 Inleiding en afbakening... 27
3.2 Netwerk en afhankelijkheid ... 28
3.3 Systeemdenken ... 29
3.4 Soft systems methodology ... 31
3.5 Critical Systems heuristic ... 33
3.6 Interactive planning ... 36
3.7 Bounded rationality... 37
3.8 Conclusie theoretisch kader ... 38
4. Onderzoek ... 40
4.1 Onderzoeksopzet... 40
4.2 Scenario’s... 41
4.3 Stakeholderanalyse ... 43
4.4 Interviews... 46
4.5 Expertmeeting en de zeven stappen van Checkland ... 52
4.5.1 De organisatie van de SSM bijeenkomst ... 52
4.5.2 De uitvoering van de SSM bijeenkomst ... 54
4.6 Reflectie uitvoering onderzoek ... 59
5. Resultaten... 60
5.1 KLPD als expertisekorps ... 60
5.1.1 Factoren van invloed op expertiserol KLPD ... 60
5.1.2 Actoren van invloed op expertiserol KLPD... 62
5.2.1 Het duurzaam bestaansrecht van het KLPD ... 62
5.2.2 Eisen aan het KLPD... 63
6. Conclusies en aanbevelingen ... 65
6.1 Conclusies over de aard van de expertise van het KLPD ... 65
6.2 Conclusies over de relatie tussen expertise en duurzaam bestaansrecht... 66
6.3 Aanbevelingen aan korpsleiding KLPD ... 68
7. Reflectie ... 71
Literatuurlijst... 72
1. Inleiding
Dit hoofdstuk beschrijft de aanleiding van de scriptie en bakent het onderzoek en het systeem af. De centrale onderzoeksvraag en de deelvragen worden geformuleerd en er is een leeswijzer opgenomen.
1.1 Waarom deze scriptie?
Deze scriptie is de afronding van het programma “verkort doctoraal bedrijfskunde” van de Rijksuniversiteit Groningen. Het onderwerp van de scriptie is ingegeven door persoonlijke motieven. De scribent is hoofd van de concerndienst Beleid & Control van het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) en is in die hoedanigheid verantwoordelijk voor o.a. de
beleidsontwikkeling van het KLPD. De afgelopen jaren is er op basis van een voortschrijdend inzicht binnen en buiten het KLPD, meer helderheid ontstaan over de rol en positie van het KLPD ten opzichte van de regionale politiekorpsen. Vanaf de totstandkoming van de huidige Politiewet in 1993 wordt er gediscussieerd over het aanpassen van het huidige politiebestel1. Verschillende commissies hebben onderzoeken verricht en aanbevelingen aan de Ministers van BZK en Justitie gedaan. Sinds 2003 is er gewerkt aan een nieuwe Politiewet.
Naast de reguliere werk- en beleidsprocessen is er een interesse gegroeid om te onderzoeken wat er, in zo’n dynamische omgeving, nog meer een rol speelt in de uiteindelijke bepaling van de positionering. Deze interesse is versterkt door de verkiezingen van 22 november 2006 en de vorming van het kabinet Balkenende IV. De samenstelling van het kabinet en het regeerakkoord hebben een dubbele boodschap uitgezonden. De eerstkomende twee jaar zal het ontwerp-politiewet van november 2006 niet worden behandeld, tenzij……...
1.2 Het Managementvraagstuk
De ambitie van het Korps landelijke politiediensten (KLPD) is om toegevoegde waarde te leveren aan de regiokorpsen door het bieden van bijzondere expertise, kennis en bijzondere producten en diensten, die de regiokorpsen zelf niet kunnen produceren. Zij wil daarmee een unieke en onmisbare positie verwerven en haar bestaansrecht verzekeren.
Het kabinet Balkenende III heeft in november 2006 een ontwerp Politiewet ingediend bij de Tweede Kamer. Ook in dit voorstel is het KLPD benoemd als het landelijke onderdeel met bijzondere taken op basis van expertise en specialisme. In het coalitieakkoord2 is afgesproken, dat dit ontwerp-politiewet tot eind 2008 niet behandeld zal worden. Tegelijkertijd is in dat akkoord voor de politie een inhoudelijke doelstelling van 25% reductie van (overlastgevende) criminaliteit opgenomen en een bezuinigingstaakstelling van 100 Miljoen Euro voor verbetering van de samenwerking in het beheer. Het KLPD draagt daar, naar evenredigheid van de omvang, 10 Miljoen aan bij. Het KLPD loopt, als agentschap van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, nog het risico om een bijdrage in de efficiencykorting van 750 Miljoen Euro voor de Rijksdiensten te moeten leveren. Volgens de vakbond ACP zou dit voor het KLPD nog eens 20 Miljoen zijn, zodat in totaal 300 arbeidsplaatsen komen te vervallen3. De boodschap van het coalitieakkoord aan de politie is: zorg dat u zelf effectiever en efficiënter wordt en dan zal de politiek niet
1
Fijnaut, blz. 179-180
ingrijpen met een stelselwijziging. Effectiever, omdat de politie de afgesproken criminaliteitsreductie realiseert. Efficiënter, omdat die prestatie met het huidige budget gerealiseerd wordt, en er in het beheer nog eens euro 100 miljoen structureel bespaard kan worden.
In de jaren 2005 en 2006 zijn door de korpsleiding meermalen discussies gevoerd met de hoofden van de onderdelen (Diensthoofden) over de mate van specialisme in hun onderdeel en over de noodzaak tot verdere aanscherping ervan. Daar komt bij, dat ook de discussie gevoerd wordt of alle taken en organisatieonderdelen wel zo specialistisch en bijzonder zijn als intern beweerd wordt.
De claim van het KLPD op exclusiviteit van expertise, wordt niet op alle onderwerpen door de regiokorpsen als vanzelfsprekend gedragen. Zij kennen of onderkennen de expertise niet, of zij kiezen er bewust voor de noodzakelijke expertise in het eigen korps op te bouwen. De 25 regiokorpsen variëren naar omvang en naar de mate waarin zij eigen specialismen hebben dan wel willen hebben. De grote regiokorpsen zijn qua omvang en beschikbaar budget goed in staat specialismen in eigen huis op te bouwen. De kleinere regiokorpsen werken samen om
schaalvoordelen te bereiken, die mogelijkheden bieden voor efficiencyvoordelen, maar ook voor het dicht bij huis en onder eigen regie hebben van specialismen. Naarmate de grote korpsen en de cluster van kleine korpsen zelf specialisme opbouwen, is er minder noodzaak om daar een afzonderlijk korps als het KLPD voor te hebben. Of er zijn dubbels, en dat is niet efficiënt. Het regeerakkoord stelt dat korpsen zich dienen te specialiseren en op basis daarvan beter gaan samenwerken.
Juist in de komende twee jaar zal het KLPD, in afwachting van een kabinetsbesluit over het ontwerp politiewet, haar bijzondere positie moeten waarmaken. Er zal door de 26 korpsen samen 100 Miljoen (of 131 Miljoen als KLPD en Politie academie erbij worden opgeteld) moeten worden ingeleverd. Als dat met de kaasschaaf gaat, worden er geen keuzen naar inhoud en toegevoegde waarde gemaakt. Als het de korpsen zelf niet lukt, is de politie de regie kwijt en beslist de politiek. Dan is er een ongemakkelijke afhankelijkheid, waarvan op voorhand niet duidelijk is welke politieke krachten sterker zijn. Voor de continuïteit van de expertise van het KLPD gaat de politieke discussie dan om de voorrang van het gebiedgebonden concept of die van het landelijke concept.
1.3 Doelstelling en vraagstelling
De voorlopige doelstelling van het onderzoek kan als volgt geformuleerd worden:
“Weten op welke wijze en langs welke stappen het KLPD de beoogde bijzondere positie van expertisekorps in het netwerk van veiligheidspartners duurzaam kan bereiken zodat het bestaansrecht is verzekerd.Vervolgens kunnen daarover aanbevelingen gedaan worden aan de
korpsleiding.” De centrale onderzoeksvraag is dan:
“Hoe kan het Korps landelijke politiediensten de beoogde bijzondere positie van expertisekorps in het netwerk van veiligheidspartners duurzaam bereiken zodat het bestaansrecht is verzekerd?” De deelvragen zijn:
1) Welke factoren spelen een rol in het bereiken van de beoogde bijzondere positie in het netwerk van veiligheidspartners?
2) Welke actoren spelen een rol in het bereiken van de beoogde bijzondere positie in het netwerk van veiligheidspartners?
De opdrachtgever is de plaatsvervangend korpschef van het KLPD, de heer mr. F.K.G.
Westerbeke MBA/MBI. In termen van Checkland (1990:blz48) is hij de “client” en misschien de “problem owner” en is de onderzoeker de “would-be-problemsolver”.
1.4 Afbakening en systeemgrenzen
De afbakening van het onderzoek heeft een aantal keuzen gevraagd. Het KLPD is een
gediversifieerde onderneming met zeer uiteenlopende Diensten. Een onderzoek naar positionering van één van die Diensten zou veel eenvoudiger en preciezer zijn dan een korpsonderzoek. De doelstellingen en de prestaties van het KLPD liggen per Dienst heel verschillend. De meningen van de regiokorpsen, maar ook van interne sleutelfiguren worden sterk beïnvloed door de mate waarin ze met de ene of de ander Dienst van doen hebben. Het korps kent dertien operationele Diensten met een omvang van ongeveer 4.500 medewerkers. Strategievoering op “corporate level” kent andere dimensies, doelen en uitdagingen dan op “business level”. Ondanks de onderlinge verschillen tussen de Diensten kent het management een aantal gemeenschappelijke uitdagingen in haar positionering in politie Nederland, die het de moeite waard maken om het onderzoek op korpsniveau uit te voeren. Dus is gekozen voor het totale KLPD als korps; dan gaat het om achttien Diensten met een omvang van ongeveer 5.000 medewerkers.
Het KLPD staat niet geïsoleerd in de wereld, want het gaat om haar rol en positionering in politie Nederland. Dus worden ook de regiokorpsen meegenomen. De 26 politiekorpsen omvatten ongeveer 50.000 medewerkers.. Het bestuur van deze organisaties met de regionaal colleges, de korpsbeheerders en de Hoofdofficieren van Justitie, maakt uitdrukkelijk deel uit van het systeem. De Koninklijke Marechaussee met zo’n 6.000 medewerkers positioneert zich als een duale organisatie: defensie en Politie. Ik plaats de KMAR voor dit onderzoek als een
uitvoeringsorganisatie, die tegen de rand van de systeemgrens aan zit.
Daarmee is de systeemgrens4 nog niet bepaald. De politie is een taakorganisatie met een wettelijke grondslag. Deze wetgeving wordt via het politieke besluitvormingsproces van o.a. de
4 De Leeuw, blz. 99 “De systeemgrens is het door de beschouwer gemaakte onderscheid tussen die
Tweede Kamer vastgesteld. De ambtelijke voorbereiding van deze wetgeving en de politieke keuzen vindt plaats bij o.a. de Directie Politie (DPol) als onderdeel van het Directoraat-Generaal Veiligheid (DGV) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (MinBZK). Het Ministerie van Justitie kent een Directoraat-Generaal Rechtshandhaving (DGRh), met daarin de Directie Rechtshandhaving en Criminaliteitsbeheersing (DRC). Een bijzondere positie,
vergelijkbaar met een directoraat-generaal, neemt de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) in. Al deze partijen zijn geen onderdeel van het systeem Politie Nederland, maar bepalen grotendeels de randvoorwaarden (“constraints”) waarbinnen het systeem Politie Nederland moet opereren.
De conclusie van de afbakening van de systeemgrens is, dat het KLPD beschouwd wordt vanuit een “multi-level” invalshoek5.:
a) het te onderzoeken systeem is Politie Nederland, bestaande uit de 25 regiokorpsen en het KLPD, aangevuld met de Voorziening tot samenwerking Politie Nederland (VtsPN) b) het KLPD is daar een subsysteem van
c) de politiek-bestuurlijke wereld inclusief departementen en de Tweede kamer is het zogenaamde “wider system” van a).
De uitvoering van het onderzoek kent een aantal methodische uitdagingen. De eerste uitdaging is de beperkte tijd; de beperking in de doorlooptijd is ingegeven door de ambitie om nog bij de laatste categorie van de afronding van een doctoraalstudie te willen behoren. Dat betekent dus afronding voor 1 september 2007. De andere tijdfactor is de feitelijk beschikbare tijd. Naast een full-time baan vraagt het uitvoeren van een gedegen onderzoek veel discipline en energie. Met de systeemafbakening zijn veel actoren inbegrepen, en is het spannend om al die inzichten goed te onderzoeken. Overigens is gedurende het onderzoek de systeemgrens naar de hierboven beschreven omvang teruggebracht.
Een tweede lastig punt is of onderscheid gemaakt kan worden in de antwoorden van de afnemers, die door andere belangen ingegeven zijn, dan door een zuivere beoordeling van de expertiserol en dus de toegevoegde waarde van het KLPD. Er kunnen immers, mede ingegeven door de huidige politieke onzekerheid over het politiebestel, concurrentieaspecten en
machtsaspecten een rol spelen bij het formuleren van antwoorden. Er bestaan in de politiek-bestuurlijke omgeving van het afgebakende systeem geen absolute waarheden. Het gaat om de manier waarop mensen in hun handelen naar de wereld kijken (“world view”) en het is
onmogelijk dat twee mensen op exact dezelfde manier naar een probleemsituatie kijken, ook al lijken ze het ogenschijnlijk eens te zijn met elkaar.
“Remember, we can never know for sure what is going on inside the head of another person”6
De laatste methodische hinderpaal is de mate van onafhankelijkheid als onderzoeker. Ik ben in mijn verantwoordelijkheid als Hoofd Concerndienst Beleidsondersteuning&Control ook partij en acteer dagelijks in het beschreven spanningveld. Als individu heb ik eigen opvattingen over hoe “politie Nederland” inclusief het KLPD zou moeten werken. In dit onderzoek zal blijken dat de onderzochte situatie, de gebruikte methodologie en de onderzoeker zelf onlosmakelijk aan elkaar verbonden zijn, en dat dat geen probleem, maar een gegeven is.7
5
1.5 Onderzoeksmodel
In deze scriptie wordt de centrale onderzoeksvraag onderzocht aan de hand van een onderzoeksmodel, waar de ambitie om als expertisekorps een duurzaam bestaansrecht te veroveren de ruggengraat vormt.
Het model wordt van links gelezen. De start is de ambitie van de korpsleiding van het KLPD om expertisekorps in Politie Nederland te zijn. Die ambitie levert onduidelijkheden op in de ogen van stakeholders. Met een theoretisch kader en een onderzoek worden de factoren en actoren
opgezocht die een bijdrage leveren aan de positionering van het KLPD als expertisekorps, waarmee een duurzaam bestaansrecht verzekerd is.
Schema 1: het onderzoeksmodel
1.6 Leeswijzer
In deze scriptie worden soms de originele Engelse woorden geciteerd, om recht te doen aan de oorspronkelijke auteur. Ook zijn deze begrippen vaak zo ingeburgerd onder wetenschappers, managers en studenten, dat het gebruik ervan leidt tot eenduidiger begrip, dan wanneer deze woorden steeds in de Nederlandse vertaling worden opgeschreven.
De opbouw van de scriptie komt overeen met de quasi-fasering van SSM; er is, naast een paragraaf met toelichting op SSM in het theoretisch kader en een verslag van een uitgebreide SSM sessie, een nadrukkelijke keuze gemaakt om de situatieschets met alle “messiness” vanuit pluriforme invalshoeken indringend te beschrijven. Dat komt overeen met fase 1 en fase 2 van SSM. (zie voor theoretische toelichting paragraaf 3.4) In die zin kent deze scriptie een “Droste-blikje” effect.
In hoofdstuk 2 wordt het systeem Politie Nederland en het sub-systeem KLPD nader toegelicht. De expertiserol wordt benoemd. De situatieschets geeft aan de hand van kritische momenten in de geschiedenis, de klantmetingen en de analyse van het regeerakkoord, een beeld van de
complexiteit en van de gepolitiseerde werkwijze in en rondom het afgebakende systeem. Dat is een opmaat naar de keuze voor het te gebruiken theoretisch kader.
Hoofdstuk 3 bevat het theoretisch kader waarop het onderzoek is gebaseerd. Systeemdenken en “interactive” planning staat, vanwege de typering in de situatieschets, centraal. KLPD en Politie Nederland als systeem zijn menselijke activiteitensystemen, waardoor betekenisgeving aan gebeurtenissen en functionaliteit belangrijker zijn dan een objectief vaststelbaar oordeel. Hoofdstuk 4 beschrijft hoe het onderzoek is uitgevoerd. Hoofdstuk 5 geeft de resultaten van het onderzoek weer. Hier wordt antwoord gegeven op de deelvragen en de centrale onderzoeksvraag. Hoofdstuk 6 verwoordt de conclusies van het onderzoek en de aanbevelingen aan de korpsleiding. In het afrondende hoofdstuk 7 is een korte persoonlijke reflectie geschreven op het uitvoeren van het onderzoek en het schrijven van deze scriptie.
Er is een literatuurlijst en een afkortingenlijst in deze scriptie opgenomen. In de bijlagen zijn relevante stukken tekst opgenomen, die omwille van de leesbaarheid van de scriptie uit de hoofdtekst zijn gehaald.
Schema 1 A: Schema 1omgezet in hoofdstukken
2. De schets van de situatie
Dit Hoofdstuk beschrijft en analyseert de situatie. Het systeem Politie Nederland wordt beschreven en de rol van het sub-systeem KLPD daarin wordt geduid. De spanning wordt geschetst tussen de ambitie van de korpsleiding van het KLPD om expertisekorps te zijn enerzijds en de percepties van de samenwerkingspartners in het systeem Politie
Nederland anderzijds. De doelstelling van dit hoofdstuk is daarmee dubbel. Het eerste is om de lezer een feitelijk beeld te geven over het systeem Politie Nederland. Het andere doel is om met deze informatie, aangevuld met een analyse over het proces van het regeerakkoord 2007 en enkele kritische momenten uit de geschiedenis van het KLPD, de complexiteit van het systeem Politie Nederland duidelijk te maken. Daarmee wordt ook de “als problematisch ervaren situatie” conform de theorie van “soft systems
methodology” ruim beschreven. Dat vormt de opmaat voor het theoretisch kader in Hoofdstuk 3 en onderbouwt de noodzaak tot het gebruik van verschillende invalshoeken in zowel theoretische als onderzoekstechnische zin om überhaupt de situatie te kunnen begrijpen.
In de situatieschets worden de volgende invalshoeken gebruikt om informatie over de centrale vraagstelling te verkrijgen.
1. wetgeving over de politie en overlegstructuren in paragraaf 2.1.1 en 2.1.2 2. regiokorpsen in paragraaf 2.1.3
3. KLPD en de missie en visie in paragraaf 2.1.4 4. Kritische momenten in paragraaf 2.2
5. Klantmeting in paragraaf 2.3
6. Case regeerakkoord 2007 in paragraaf 2.4
Deze verschillende invalshoeken zijn vanuit het interpretatieve systeemdenken (zie hoofdstuk 3) interessant, omdat daaruit de “probleemsituatie” in beeld gebracht wordt. Ook kan de functie die verschillende partijen aan het KLPD toedichten, hieruit gedestilleerd worden8. Een derde motief om deze verschillende invalshoeken te gebruiken is dat er onderzocht kan worden of er enige consistentie is in zowel de functie van het KLPD als de waarde en waardering voor wat het KLPD als expertisekorps presteert.
Schema 2: Invalshoeken Groen is situatie Geel is theorie Paars is onderzoek
8 Zie het indicatieve schema aan het einde van paragraaf 3.3
2.1 Politie in Nederland
Deze paragraaf beschrijft het systeem Politie Nederland en laat zien welke actoren en welke factoren een rol spelen in dat systeem. Ook is deze beschrijving bedoeld om de “constraints” rondom het systeem Politie Nederland en het deelsysteem KLPD te duiden.
2.1.1 Wetgeving
De Politiewet 1993 heeft in artikel 2 vastgelegd wat de taak van de politie is9. “ De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in
overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.”
In de artikelen 21 tot en met 37 worden de taken van de regiokorpsen en in de artikelen 38 tot en met 42 a, die van het KLPD, beschreven. In deze artikelen wordt de structuur, het gezag, de besturing en het beheer geregeld.
Met deze Wet kwam een einde aan het bestaan van twee soorten politie in Nederland; de
gemeentepolitie en de rijkspolitie. Er waren 148 gemeentepolitiekorpsen en 17 districten van het Korps Rijkspolitie. De uitvoering van de Wet betekende een fusie van die twee soorten politie, maar was ook een efficiencyverbetering via schaalvergroting tot 25 korpsen en 1 KLPD. Het fusieproces is vrijwel vlekkeloos en snel verlopen. Echter, ook in 2007 weten collega’s van elkaar of zij hun wortels hebben in de Rijkspolitie of de gemeentepolitie.
Het KLPD werd opgericht bij deze Wet. In het KLPD werden onderdelen ondergebracht die voorheen bij het Korps Rijkspolitie behoorden. Een deel van de voor het onderzoek relevante taak van het KLPD wordt in de wet 10 als volgt omschreven:
“Er is een Korps landelijke politiediensten. Onverminderd de taakuitvoering van regionale politiekorpsen, is het Korps landelijke politiediensten belast met:
a. de landelijke en specialistische uitvoering van politietaken, in samenwerking met de regionale politiekorpsen, de Koninklijke marechaussee en de in artikel 11, eerste lid, bedoelde personen”;
In september 2004 heeft het kabinet de commissie Leemhuis-Stout geïnstalleerd met de opdracht het functioneren van de politie te evalueren. Op 30 juni 2005 heeft deze commissie het
eindrapport “Lokaal verankerd, nationaal versterkt” uitgebracht. De kern van het advies was, dat er geen nationale politie moet komen, dat er verbeteringen mogelijk zijn in het beheer en de efficiency en dat een concernmodel daartoe het beste geschikt is. Voor het KLPD betekende het advies dat het als specialistisch korps gecontinueerd wordt.
In oktober 2006 staat in het rapport11 met de aanbeveling te komen tot een veiligheidsministerie het volgende citaat:
Politie: één concern van wezenlijk belang. De politie moet zowel lokaal als nationaal alert kunnen acteren in het leveren van bijdragen in de veiligheidszorg. Op alle domeinen van die zorg speelt de politie een rol, reden waarom het cruciaal is dat we de politie samenhangend op verschillende schaal slagvaardig kunnen inzetten. Met het conceptvoorstel Politiewet wordt tegemoet gekomen
9
Politiewet 1993
aan de roep om de kwaliteit van het politiewerk te vergroten. Dit voorstel behelst de centralisatie van het beheer van de politie, waardoor er effectiever kan worden gewerkt aan de standaardisatie van de werkprocessen en de informatieproducten, zoals het realiseren van een landelijk
informatie- en communicatiesysteem en het verbeteren van de analysefunctie.
Het kabinet Balkenende III heeft in november 2006 een nieuw ontwerp Politiewet ingediend bij de Tweede Kamer. Hierin pleit het kabinet voor een nationale politie onder aansturing van een centrale directieraad. In het coalitieakkoord12 is afgesproken, dat dit ontwerp-politiewet tot eind 2008 niet behandeld zal worden. Ook in dit voorstel is het KLPD benoemd als het landelijke onderdeel met bijzondere taken op basis van expertise en specialisme
2.1.2 Overlegstructuur en besluitvorming op nationaal niveau
In het kader van de onderzoeksvraag van deze scriptie is het relevant om de volgende overleg- en besluitvormingstructuren te benoemen. Deze structuren geven een beeld van de actoren en van het “wider system” met beperkende factoren (“constraints”).
De Politiewet geeft helder aan wie waarvoor verantwoordelijk is op het hoogste abstractieniveau. Het KLPD is benoemd als het korps met de “landelijke en specialistische taakuitvoering”. Formele veranderingen kunnen alleen via wetswijziging plaatsvinden. De Politiewet13 geeft vervolgens ruimte voor nadere aanduiding en invulling van de werkzaamheden van het KLPD via een Algemene Maatregel van Bestuur(AMvB). Ook dat is een politieke beslissing.
In de afgelopen jaren zijn er regelmatig nieuwe taken aan het KLPD toebedeeld. Taken met een grote omvang, zoals de Dienst Nationale Recherche(DNR) met ongeveer 850 fte. en ook kleinere taken zoals het TBS-team met ongeveer 30 fte. De voorbereiding op de AMvB’s of andere typen besluiten, verloopt via een formele overlegstructuur die in hoofdlijnen in ieder geval de volgende overlegmogelijkheden kent.
a) kabinetsbesluit
b) Ministers van Justitie en van Binnenlandse zaken c) DGRh van MinJus en DGV van MinBZK d) DRC van MinJus en DPol van MinBZK e) DPol met de korpsbeheerder van het KLPD f) DPol met de korpsbeheerders van de regiokorpsen
g) Korpsbeheerder KLPD met de Hoofdofficier van het Landelijk Parket; aangevuld met de korpschef KLPD in de zogenaamde driehoek KLPD
h) Korpsbeheerdersberaad (26 korpsbeheerders)
i) Korpsbeheerder in het regionaal college per regiokorps j) Korpsbeheerder KLPD met de korpschef KLPD
k) Korpsbeheerder met regionaal georganiseerd Overleg (vakbonden) l) Raad van Hoofdcommissarissen (26 korpschefs)
m) Korpschef KLPD met korpsleiding respectievelijk Korpsmanagementteam n) Korpschef KLPD met ondernemingsraad
Enkele overlegvormen worden nader toegelicht, omdat zich daar, naast de formele en wettelijke rollen, de voor het onderzoek interessante fenomenen voordoen.
Ad e) Directie Politie (DPol) van het MinBZK met de korpsbeheerder van het KLPD
12 Coalitieakkoord, 7 februari 2007
De directeur van DPol is de adviseur van de Minister van BZK voor het “systeem politie”. Binnen DPol wordt een wijziging van de politietaak in het algemeen en die van het KLPD in het bijzonder voorbereid. De korpsbeheerder van het KLPD is de Minister van BZK. De DGV is namens de Minister van BZK, gemandateerd korpsbeheerder KLPD. De DGV is als functionaris ook de direct verantwoordelijke voor de directeur politie, het hoofd van DPol. Ofwel, in dit overleg lopen twee lijnen van verantwoordelijkheden door elkaar door de dubbele
verantwoordelijkheid van de DGV.
Ad h) Korpsbeheerdersberaad (26 korpsbeheerders)
De 26 korpsbeheerders overleggen 6 maal per jaar. Dit is een informeel overleg zonder wettelijke status. Aan de andere kant is het een overleg van 26 burgemeesters van de grote gemeenten van Nederland. Als groep beschikt zij over een sterke positie en is de mening zeer relevant. Veelal neemt de DGV als gemandateerd korpsbeheerder van het KLPD deel aan dit beraad. Soms is de Minister van BZK zelf deelnemer. De Minister van BZK bevindt zich in dit overleg in een bijzondere positie. Aan de ene kant is hij een van de 26 korpsbeheerders. Aan de andere kant is hij Minister (of DGV), die door de 25 korpsbeheerders aangesproken wordt op het te voeren of gevoerde beleid ten aanzien van de politie.
Ad l) Raad van Hoofdcommissarissen (26 korpschefs)
De Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) is een informeel overleg tussen de korpschefs van de 25 regiokorpsen en die van het KLPD, zonder status. De voorzitter is door de vergadering benoemd uit de deelnemers. Er is geen formele zeggenschap van de een over de ander. De doelstelling van de RHC is collegiale afstemming en het voorbereiden van adviezen voor het beraad van de korpsbeheerders. In de RHC zijn de belangen van de 25 regiokorpsen vaak anders dan die van het KLPD. Op abstract niveau vinden de korpschefs elkaar altijd. Bij de toekenning van prioriteiten of invulling van abstracties worden de verschillen in belang zichtbaar. Ook in de voorbereidende overleggen, in de zogenaamde Boards en Strategische beleidsgroepen, ervaren andere managementleden van het KLPD, dat zij vanuit hun taakstelling andere belangen en andere invalshoeken hebben dan de vertegenwoordigers van de regiokorpsen.
Het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen vertonen qua typering grote overlap. Vaak treden het KBB en de RHC gezamenlijk naar buiten onder de vlag van “de politieberaden”. In beide overleggen tekent zich geregeld een verschil af tussen de belangen van de 25 regiokorpsen aan de ene kant en het belang van het KLPD als expertisekorps aan de andere kant. In dit netwerk van met elkaar samenwerkende veiligheidspartners zijn zowel factoren als actoren zichtbaar met impact op de expertiserol van het KLPD in Politie Nederland.
2.1.3 Regiokorpsen
In de Politiewet 1993 is bepaald dat er 25 regiokorpsen zijn, waarvan de grenzen wettelijk zijn vastgelegd14. De Politiewet specificeert niet nader de algemene politietaak van artikel 2 van de Politiewet, maar handelt over gezag, beheer en benoemingen. De regiokorpsen verzorgen de totale basispolitie zorg en hebben intensieve contacten met de bevolking. De regionale taken omvatten zo’n 90% van de voorkomende politietaken. Deze werkzaamheden worden vaak aangeduid als de Basispolitiezorg (BPZ). De typering van werkzaamheden in deze korpsen is “Business-to-Consumer” (B2C).
De politieberaden hebben de afgelopen jaren het standpunt verkondigd, dat het regionale stelsel uitstekend in staat is de politietaken uit te voeren. Cijfers duiden erop dat het veiliger wordt in Nederland en dat de bevolking een toenemend vertrouwen heeft in de politie. Zowel in formele als in informele zin hebben de regiokorpsen zich verzet tegen een “dreigende” komst van een nationale politie. Naast het argument van het succes van het huidige bestel, wordt benadrukt dat politiezorg een lokale zorg is en dat “Den-Haag” niet van afstand prioriteiten kan bepalen. Een laatste argument van de regiokorpsen is dat een keuze voor nationale politie leidt tot een grote reorganisatie. Dat leidt af van de uitvoering van het werk.
2.1.4 Het Korps landelijke politiediensten
Het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) is wettelijk15 aangewezen als het nationale politiekorps, dat samen met de 25 regionaal georganiseerde korpsen, politie Nederland vormt. De typering van de werkzaamheden van het KLPD is, anders dan de regiokorpsen, die van
“Business-to-Business” (B2B). Er worden vooral zelfstandige specialistische taken uitgevoerd of er ter ondersteuning aan de regionale korpsen opgetreden. Op basis van de wettelijke eisen heeft de korpsleiding een profiel16 en een visie17 opgebouwd langs twee assen; (Inter)nationale oriëntatie en expertise. Gelet op haar taakstelling werkt het KLPD intensief samen met vele (inter)nationale partners; AIVD, NCTb, Ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie, Defensie, Verkeer en Waterstaat, Interpol, FBI en politieorganisaties uit alle delen van de wereld
Het KLPD heeft als missie:
“Wij, als korps landelijke politiediensten, leveren een bijdrage aan een veilige en leefbare samenleving in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag. Ons voortdurend streven daarbij is, dat we door onze afnemers worden ervaren als dé vanzelfsprekende partner. Met onze zelfstandige taken complementeren wij de nationale en internationale politiezorg. Met het oog op de nodige samenhang, samenwerking en synergie binnen de Nederlandse politie als geheel vervullen wij op aangewezen terreinen de coördinerende rol op landelijk niveau. Met onze ondersteunende taken staan wij regiokorpsen en ander partners bij in hun werk.“ .
Het KLPD heeft als visie geformuleerd:
“Het is de zelfstandige taak van het KLPD om de handhaving en opsporing in de (inter)nationale stromen van mensen, goederen, geld en informatie vorm te geven. In het verlengde van deze nationale taak ligt de opdracht aan het KLPD om het coördinatiepunt voor de Nederlandse politie te zijn in de internationale politiesamenwerking. Expertise vormt de kern van de toegevoegde waarde van het KLPD voor de Nederlandse politie. Deze expertise wordt nationaal en internationaal ingezet ter ondersteuning van de politietaak.”
Het korps ontleent zijn bestaansrecht aan de specialistische taken, zoals het toezicht op de beroepsvaart op de hoofdvaarwegen, het verkeerstoezicht op de autosnelwegen of de opsporing van georganiseerde criminaliteit en terreur, luchtvaartpolitie en persoonsbeveiliging van leden van het Koninklijk huis en door de Minister aangewezen te beveiligen personen. Het korps beschikt daartoe over kapitaalintensieve hulpmiddelen zoals helikopters en vaartuigen en biedt ondersteuning aan de activiteiten van de politieregio’s en de eigen organisatie in de vorm van
15
Politiewet 1993, artikel 38-42A. Zie ook Bijlage 2 voor de tekst 16
Intern document KLPD; Profiel en communicatie 2005, profiel bestaat uit de elementen (inter)nationaal, expertise, samenwerking
materieel, technologie of bijzondere expertise en specialisme. Voorbeelden zijn het onderhoud en beheer van de nationale collectie van vingerafdrukken of het operationeel inzetten van
politiespeurhonden. Er zijn ongeveer 5.000 medewerkers, verdeeld over dertien operationele en vijf concerndiensten.
Het KLPD is een dienstverlenende overheidsorganisatie. De kwaliteit van haar diensten wordt grotendeels bepaald door de kwaliteit van de medewerkers op het moment van de levering van de dienst. Het KLPD heeft kenmerken van een machinebureaucratie18, maar ook van die van een professionele bureaucratie19. De ideaaltypische configuraties zijn volgens Mintzberg af te leiden van de interactie van omgevingsfactoren, het coördinatiemechanisme en de organisatorische indeling. De juiste combinatie vergroot de kans op effectiviteit.
Een andere invalshoek op het KLPD vanuit het perspectief van de korpsleiding in relatie tot strategische sturing, is, dat de dertien Diensten resultaatverantwoordelijk zijn op de specifieke markt in hun eigen bedrijfstak. Bijvoorbeeld: de Dienst verkeerspolitie (DVP) van het KLPD heeft in haar taakuitvoering grote overlap met de verkeersgroepen van regiokorpsen of clusters van regiokorpsen. De actoren in deze keten zijn andere dan die waarin de Dienst Spoorwegpolitie opereert of die van de Dienst Nationale Recherche. Dat betekent dat deze Diensten strategisch acteren op “Business level” en de korpsleiding op “corporate level”. Een dilemma van de korpsleiding is het managen van de spanning tussen de vereiste “responsiveness” op “business level” van de individuele Diensten in hun markt enerzijds en de gewenste synergie op “corporate level” anderzijds20. In een “multi-business-synergy” is er de opgave voor de korpsleiding om het productenaanbod uit te lijnen, de activiteiten in de waardeketen te integreren en het synergetisch delen van de interne bronnen21.
Tijdens de visitatie als onderdeel van de vierjarige kwaliteitscyclus merkte de voorzitter van de commissie op dat hij het KLPD zag als een gemengd landbouwbedrijf22. Er is van alles wat, maar wat is nu het profiel en wat voegt het KLPD toe aan Politie Nederland?
Schema 3: Beeld van KLPD gezien door de visitatiecommissie
18 Mintzberg, blz. 163-187 19 idem, blz. 189-214 20 Witt en Meyer, blz. 310-315 21 idem, blz. 304
22 Burgemeester van Tilburg, R. Vreeman als voorzitter visitatiecommissie in oktober 2005
2.1.5 De expertise van het KLPD
Expertise is volgens Kramers woordenboek: “deskundig onderzoek”. Expertise appelleert aan specialisme, aan deskundigheid, aan meer of andere kennis dan gemiddeld genomen. Het KLPD als expertisekorps definieer ik dan als het korps dat taken uitvoert waar andere kennis, ervaring en expertise of diepgaander kennis, ervaring en expertise voor nodig is dan in de uitvoering van de basispolitiezorg noodzakelijk is.
De expertise van het KLPD kent een aantal aspecten:
a) Er is expertise op inhoud. Voorbeelden: de analyse van criminele informatie op fenomeen of zaaksniveau, het opstellen van criminaliteitsbeeldanalyses, high-tech crime en digitale recherche. Deze taken worden uitgevoerd bij de Dienst Nationale Recherche (DNR) en de Dienst Nationale Recherche Informatie (DNRI)
b) Er is expertise op taakuitvoering. Voorbeelden: de Dienst Specialistische Recherche Toepassingen (DSRT) met als taak de interceptie van vertrouwelijke communicatie, infiltratie en getuigenbeschermingprogramma’s en de Dienst Speciale Interventies (DSI) met als taak het aanhouden en zonodig uitschakelen van terroristen.
c) Er is expertise over het functioneren van een branche. Voorbeelden: de Dienst Verkeerspolitie (DVP), de Dienst Waterpolitie (DWP) en de Dienst Spoorwegpolitie (DSP) met het kennen van en handelen in het netwerk van de diverse vervoersketens en (koepel)organisaties.
d) Er is expertise in het omgaan met bijzondere hulpmiddelen. Voorbeelden: de Dienst Luchtvaartpolitie (DLVP) met het toezicht op veiligheid met behulp van vliegtuigen en helikopters. De dienst Levende Have (DLHP) met speurhonden voor drugs, lijken of andere bijzondere geuren.
Naast deze expertise zijn er ook landelijke taken bij het KLPD belegd die om redenen van doelmatigheid op 1 plek zijn georganiseerd. Voor de hand liggende onderwerpen van die categorie zijn de helikopters, de vaartuigen, de 112-centrale voor het mobiel telefoonverkeer en de bereden politie. In een aantal gevallen lopen de argumenten van verschillende expertise invalshoeken door elkaar of is het een combinatie van argumenten.
Het expertisekarakter van het KLPD stelt enkele eisen en heeft enkele gevolgen. De eisen die het stelt zijn:
1. Werving en selectie van medewerkers met oog voor de bijzondere kennis, expertise en competenties van de kandidaten.
2. Het permanent kunnen onderhouden en ontwikkelen van de expertise, omdat die per definitie veroudert.
3. Het leveren van diensten en producten die, in de ogen van de afnemers en samenwerkingspartners, passen bij het karakter van expertisekorps. De directe gevolgen van het karakter van expertisekorps zijn:
1. andere formatie met hogere loonkosten dan regiokorpsen
2. extra budget voor innovatie voor permanente ontwikkeling van bijzondere producten en diensten
3. extra budget vanwege de kapitaalintensieve hulpmiddelen (vliegend en varend materieel) 4. de eis van flexibiliteit aan mensen en organisatie(structuur) om permanent nieuwe
2.1.6 Mijn reflectie op het expertisekorps
De centrale onderzoeksvraag van deze scriptie is begin 2007 niet uit het niets ontstaan. Het KLPD is in 2005 onder leiding van de plv. korpschef gestart met een kritische blik op het eigen korps. De aanleiding was de meerjarenbegroting, waarin vanaf 2008 een tekort zou ontstaan dat in ieder geval tot 2011 verder zou oplopen. De redenering in 2005 was, dat voor de meerjarige
betaalbaarheid van het KLPD, het nodig was om, anders dan via de kaasschaafmethode, echte keuzen te maken. Deze keuzen zouden gebaseerd moeten worden op het gewenste profiel van het KLPD; expertisekorps en (inter)nationale taakstelling. Vanaf de zomer van 2005 is gestart met reflectie op het huidige profiel van het KLPD en om te komen tot een gewenst profiel. De onderzoeker is in zijn rol als hoofd van Beleid & Control direct betrokken bij alle onderstaande activiteiten.
1) Er is een profieldocument vastgesteld, dat door het bureau communicatie als uitgangspunt gebruikt wordt in alle uitingen van het KLPD.
2) In thematische vergaderingen van het korpsmanagementteam (de top 22) van het KLPD is het profiel en de expertiserol periodiek en pregnant op de agenda geplaatst.
3) Er is uit het korpsmanagementteam een werkgroep “kerntaken” geformeerd, die in juni 2006 met een rapportage23 kwam, waarin conclusies stonden over de wenselijk geachte kerntaken van het KLPD. De gebruikte criteria zouden benut kunnen worden om besluiten over bezuinigingen te nemen. (dat was de oorspronkelijke doelstelling)
4) De korpsleiding van het KLPD bezoekt systematisch ieder jaar de korpsleidingen van de regiokorpsen om te spreken over de toegevoegde waarde van het KLPD naast de
regiokorpsen. Op de agenda staan praktische operationele knelpunten, die besproken worden tegen de achtergrond van de in 2004 in de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) vastgestelde nota “Synergie en samenwerking”.
5) Er is met de Directie Politie (DPol) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een procedure afgesproken voor de instroom van nieuwe taken en budget. Hoewel ook hier de aanleiding een financieel knelpunt was, is dit omgebogen naar een meer fundamentele beschouwing op de expertiserol van het KLPD. Het
belangrijkste uitgangspunt in die procedure is het kader van een expertisekorps.
6) In december 2006 is in het KLPD een notitie “Koers in samenhang” vastgesteld, waarin de visie, de kerntaken en de noodzakelijke bezuinigingen in hun samenhang leiden tot een doorontwikkeling van het KLPD. Deze doorontwikkeling maakt in hoofdlijnen zichtbaar welke taken blijvend zullen worden uitgevoerd en welke niet. Deze doorontwikkeling heeft gevolgen voor de verschillende organisatieonderdelen.
7) In 2007 is de start van een nieuwe vierjarige cyclus van kwaliteitsverbetering volgens de methodiek van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK). Er is ten behoeve van de externe auditcommissie een nieuwe korpsbeschrijving gemaakt, volgens de lijnen van de bovengenoemde inzichten. Daaraan zijn toegevoegd een drietal bindende thema’s op korpsniveau; georganiseerde criminaliteit en terrorismebestrijding,
Informatie&Intelligence en het toezicht en opsporing op de (verkeers)stromen.
2.2 Kritische momenten in de geschiedenis van het KLPD
Geschiedenis is belangrijk in menselijke relaties. De geschiedenis van een organisatie is in de werkelijkheid immers datgene dat door de betrokken mensen als significant beoordeeld wordt, en tegelijkertijd door verschillende mensen verschillend gepercipieerd wordt en ook nog eens
onderhevig is aan permanente veranderingen24. Daarnaast vormen kritische momenten in een organisatie een belangrijke bron voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijke
organisatiecultuur. Methodologisch is het kennen van kritische momenten relevant, omdat bij het ontwerp van een “relevant system” vergeleken kan worden met hoe het nu gepercipieerd wordt, maar ook met hoe het was in de geschiedenis van een organisatie. In de 14-jarige geschiedenis van het KLPD is de perceptie van stakeholders veranderd. Bij de start was de ondersteunende taak dominant. Nu is er een balans van zelfstandige en ondersteunende taken. Dat roept op zich weer nieuwe inzichten in de machtsbalans in het netwerk van Politie Nederland op.
In hoofdlijn en voor zover relevant voor de onderzoeksvraag zijn er vijf markante kritische momenten in de geschiedenis van het KLPD.
Het eerste is uiteraard de oprichting van het KLPD bij de Politiewet in 1993; een bundeling van enkele landelijke onderdelen van het voormalige Korps Rijkspolitie, waarvan de wetgever vond dat deze naast de vorming van de 25 regiokorpsen, als landelijke en specialistische eenheid zou voortbestaan. In de jaren erna is het bestel flink onder druk gekomen. Het KLPD is in 1999 qua beheer overgegaan van MinJus naar MinBZK. Daarna kreeg MinBZK in 2000 meer
beheersbevoegdheden over alle korpsen. Vanaf 2003 zijn er prestatieafspraken tussen de Ministers en de korpsen van kracht. Naar aanleiding van een rapport van Brinkman werden nog meer belangrijke wijzigingen in het bestaande bestel doorgevoerd met als doel te komen tot meer standaardisering en centralisering25.
Het tweede kritische moment is de vorming van de Dienst Nationale Recherche (DNR) en de onderbrenging ervan bij het KLPD. De aanleiding was de politieke onvrede over het presteren van de regiokorpsen en van de bovenregionale recherche bij de bestrijding van de zware en georganiseerde criminaliteit. Het is een centralisering van de recherche in een versnipperd politiebestel26. De bestaande bovenregionale teams werden aangevuld met specialistische rechercheteams, zoals fraudebestrijding, samengevoegd tot een Dienst Nationale Recherche (DNR). Deze nieuwe eenheid van ongeveer 850 fte. werd toegevoegd aan het KLPD en was operationeel in juni 2003. Deze politieke beslissing heeft grote impact gehad op de positie van het KLPD en in haar verhouding tot de regiokorpsen. De korpsen raakten mensen en een werkterrein kwijt, terwijl op landelijke schaal, bij het KLPD kennis, expertise en volume werd gebundeld. In de eerste jaren na de vorming zijn er steeds discussies geweest over de grenzen tussen taken en verantwoordelijkheden van de rechercheonderdelen in de regiokorpsen en die van de DNR. Het derde kritische moment betreft de reeks van maatregelen die het kabinet Balkenende II heeft genomen na respectievelijk de moord op de heer P. Fortuyn27 en de moord op de heer Th. van Gogh. Na de eerste moord in mei 2002 is er een nieuw, centraal aangestuurd, stelsel van Bewaken en Beveiligen ontworpen en vastgesteld.28 De kern voor het KLPD was dat er onderscheid gemaakt tussen het lokale en landelijke domein met de daarbij behorende verantwoordelijkheden. Tevens werd een verfijnder risicoanalyse ingevoerd. De combinatie van deze twee
uitgangspunten maakten de expertiserol van het KLPD sterker. Zowel de analysepositie van de DNRI als de beveiligingsrol van de DKDB werden sterker gepositioneerd en in praktische zin versterkt met extra budget. Na de moord op Theo van Gogh in november 2004 werd, in het kader van terrorismebestrijding, ongeveer 90% van het door het kabinet beschikbaar gestelde budget toegekend aan het KLPD. Dit budget is gebruikt voor uitbreiding van de formatie van de DKDB, 24 Checkland, 1990, blz. A 15 25 Fijnaut, blz. 179 26 Fijnaut, blz. 168 27 van den Haak
maar ook van de analysetak van DNRI en van de opsporingscapaciteit van de DNR. Ook werd geïnvesteerd in technische hulpmiddelen bij onder andere de DSRT.
Het vierde kritische moment was de vaststelling in september 2004 door de Raad van
Hoofdcommissarissen (RHC) van het rapport “ Synergie en samenwerking”, dat in hun opdracht was geschreven. Het was de afronding van een project dat in het teken stond van de verbetering van de samenwerking tussen regiokorpsen en het KLPD. Geboren vanuit een operationele behoefte om “grensconflicten” op te lossen, is het project gegroeid naar het voor het eerst in de geschiedenis van het KLPD beschrijven van de (grenzen van de) verantwoordelijkheden en taken van respectievelijk de regiokorpsen en het KLPD. De scheidslijn was, dat de regiokorpsen de basispolitiezorg zouden uitoefenen en het KLPD niet. De positieve formulering hiervan was, dat het KLPD zelfstandige taken uitoefent in opdracht van de Ministers (zware internationale
georganiseerde criminaliteit en persoonsbeveiliging), of coördinerende taken uitvoert voor politie Nederland (Informatiecoördinatie en –analyse) dan wel op verzoek van de regiokorpsen
ondersteunende taken (Luchtsteun of speurhonden) aan hen levert. Met dit rapport heeft de RHC zelf de verhoudingen in het eigen netwerk vastgelegd. Het KLPD is er voor bijzondere taken, levert expertise en toegevoegde waarde. De politieberaden hebben dit eindrapport aangeboden aan de Minister van BZK, die dit vervolgens onderschreven heeft en aangeboden aan de Tweede Kamer.29
Het vijfde kritische moment was de vorming van de Dienst Specialistische interventies (DSI). Eind 2005 werd besloten tot de vorming van de DSI en de onderbrenging ervan bij het KLPD. De DSI is samengesteld uit ervaren leden van arrestatieteams van de regiokorpsen, van de KMAR en van de Mariniers. Ook deze beslissing was een versterking van de expertisefunctie van het KLPD. In de periode voorafgaand aan het besluit tot en met vandaag is er in de dagelijkse praktijk periodiek discussie of een aanhouding van een vuurwapengevaarlijke verdachte door een “regulier” arrestatieteam uitgevoerd kan worden dan wel dat de DSI ingezet moet worden. Het optreden is aan strenge regels gebonden en vraagt per inzet besluitvorming van het bevoegde gezag; de Minister van Justitie.
Deze vijf kritische momenten hebben het KLPD zowel in structurele als in culturele zin gevormd. Hoe je er ook naar kijkt, feit is dat de balans in het KLPD tussen blauw en grijs in de afgelopen jaren veranderd is naar meer dominantie van de (grijze) justitiële taken.30
Voor de stakeholders in het “wider system” was het KLPD de meest logische plaats of was het KLPD de betrouwbare partner om de door hen gewenste doelen te realiseren. In het systeem Politie Nederland vervult het KLPD, op basis van deze kritische incidenten, kennelijk de rol van betrouwbare uitvoerder van landelijke prioriteiten. Voor de medewerkers van het KLPD dat er een geschiedenis is opgebouwd, waarbij steeds expertiseonderdelen aan het korps worden toegevoegd, wat de eigen rol en positie opwaardeert en een zekere trots stimuleert.
2.3 Klantmetingen over expertise KLPD
31Het bestaansrecht van bedrijven in de profit-sector is afhankelijk van waardering van de klanten over de prestaties van die bedrijven; veelal een combinatie van product of dienst zelf, de prijs, de
29
beschikbaarheid en de vriendelijkheid. Een strategische sturing op het bestaansrecht in relatie met de klant is vervat in het concept van “Customer equity”.32
Klantmeting geeft antwoord op de vraag naar de mate van tevredenheid van afnemers over de geleverde producten of diensten. Jaarlijks neemt het KLPD bij alle regiokorpsen een
klanttevredenheidsmeting af. Deze wordt gemeten op twee werkprocessen per Operationele Dienst van het KLPD. Uit de aard der zaak zijn dit ondersteunende taken van het KLPD aan de regiokorpsen. In bijlage 4 is een toelichting op de meetmethode en een samenvattend overzicht opgenomen van de resultaten van zowel het toegekende belang als de mate van de tevredenheid. Aan de kleuren is in een oogopslag te zien (licht en donkergroen), dat over de gehele linie de regiokorpsen op een tiental dimensies tevreden waren over de geleverde producten en diensten. De schoolcijfers opgeteld over tien dimensies, variëren op een 10-puntschaal van 7 tot ruim 8. Een oordeel over de expertise van het KLPD is te herleiden uit de vragen over “deskundigheid”. Op een vijfpunt-schaal wordt op die vraag tussen 3.8 en 4.6 gescoord.
Een andere toegepaste wijze van klantmeting is die van de strategische ontmoeting. Ieder jaar bezoekt de korpsleiding van het KLPD alle korpsleidingen van de regiokorpsen.Dit initiatief is in 2005 gestart als gevolg van de eerder aangehaalde rapportage “Synergie en samenwerking” . De doelstelling van de eerste ronde was om de laatste plooien in de operationele samenwerking glad te strijken. De tweede ronde gaf meer ruimte voor strategische noties over bijvoorbeeld de zich ontwikkelende ideeën van een “Concern Politie Nederland”. In beide ronden werd door alle bezochte korpsleidingen uitgesproken, dat men tevreden is over de dienstverlening van het KLPD aan de regiokorpsen. Deze tevredenheid betreft de aard, inhoud en deskundigheid van de
dienstverlening. De enkele opmerking over ontevredenheid richtte zich door een enkel regiokorps vooral op die punten uit de door de RHC vastgestelde nota “Synergie en samenwerking”,
waardoor zij erop achteruit waren gegaan. Voorbeelden daarvan zijn het toezicht op enkele recreatieplassen die niet meer door de Dienst Waterpolitie van het KLPD wordt uitgevoerd. In de zogenaamde rode draad van de bezoeken uit de tweede ronde wordt door de regiokorpsen uitgesproken dat het KLPD met haar expertise toegevoegde waarde levert.
De relevantie van een klantmeting voor de beantwoording van de centrale vraag en de deelvragen is verbonden aan de invloed van stakeholders in directe of indirecte zin op de expertiserol die het KLPD gegund wordt. Tevredenheid van de ondersteuning geeft betekenis aan de expertiserol van het KLPD in het systeem Politie Nederland. In zo’n sociaal systeem is er continue interactie tussen drie elementen: rollen, normen en waarden33. Deze drie definiëren en herdefiniëren elkaar constant.
Schema 4: Model van analyse 2
32 Bijlage 5 voor een korte toelichting 33 Checkland, 1990, blz. 49
Rol
Waarde
Vertaald naar het KLPD en de centrale vraag zou dit schema er als volgt uit kunnen zien: Schema 5: Ingevuld model van analyse 2
De mate waarin het KLPD expertisekorps speciale producten en diensten oplevert, die als toegevoegde waarde gepercipieerd wordt heeft gevolgen voor toewijzing van budgetten en taken en dus op het bestaansrecht. Klantmeting geeft dus zowel een fantwoord als een actor-antwoord.
2.4 Case regeerakkoord 2007
Een casebeschrijving is methodologisch relevant, omdat daarmee een werkelijke situatie beschreven wordt, die inzicht geeft in het feitelijk handelen van stakeholders. Daarmee kan getoetst worden of formele uitspraken over hun belang bij het KLPD kloppen met hun handelingen.
Het argument om het regeerakkoord als casebeschrijving op te nemen is, dat hier twee aspecten zichtbaar worden. Het ene is de meermalen aangehaalde “constraints” voor een systeem. In dit geval gaat het om omgevingsrandvoorwaarden; heel concreet over beschikbaarheid van budget en de invloed daarvan op een onzekere toekomst34. Het andere aspect is, dat wanneer stakeholders onder (financiële) druk komen, zij ander gedrag vertonen dan in meer stabiele omstandigheden. Gedrag op momenten dat het erop aan komt zegt meer dan beleid of intentie op momenten dat er meerdere opties open blijven.
Het regeerakkoord 2007 is een afsluiting van een relatief onzekere periode in onze regering. Immers, het Kabinet Balkenende III was door het aftreden van twee bewindslieden al enige tijd demissionair in de aanloop naar de verkiezingen van 22 november 2006. Daarna is er enkele maanden onderhandeld tot er op 7 februari 2007 het coalitieakkoord werd gepubliceerd. De gehele periode van ruwweg de zomer 2006 tot voorjaar 2007 was voor het systeem Politie Nederland en voor het systeem KLPD “spannend”, omdat de grote vraag was of er een politieke meerderheid zou blijven voor het decentrale stelsel van regiokorpsen die samenwerken, of dat er een politieke meerderheid zou ontstaan voor een centraal politiebestel met een landelijke directieraad. Voor de expertiserol van het KLPD heeft dat grote betekenis. Als uitersten op een continuüm van een in te richten Politie in Nederland, is het KLPD een organisatie in een
decentraal stelsel 1 van de 26 korpsen met alle spelregels en fenomenen van een netwerk. Aan het andere uiterste is er één Nationale Politie, waarbij door de Ministers van BZK en Justitie direct gestuurd wordt op een directieraad en op het expliciteren en behouden van de historisch gegroeide positie van een landelijk opererend expertisekorps.
In Bijlage 6 is een samenvattende casebeschrijving, met zowel feiten als analyse, opgenomen. De kern voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag is gelegen in de volgende punten. Ten eerste hebben de RHC en het KBB, maar ook de VNG, zich in de afgelopen jaren steeds uitgesproken voor het decentrale stelsel. De boodschap van deze organen aan de opeenvolgende kabinetten was steeds:
“Het wordt veiliger in Nederland, omdat het huidige stelsel goed werkt. De regiokorpsen werken goed samen. Nationale politie is niet nodig. De verbeteringen in het beheer gaat gerealiseerd worden via de VtsPN.”35
De RHC en het KBB hebben zich als politieberaden opgesteld als de spreekbuis en
vertegenwoordiger van de 26 korpsen; de 25 regiokorpsen en het KLPD. Echter, op het moment dat er een regeerakkoord ligt met niet alleen operationele maar ook beheersdoelstellingen met financiële consequenties, lijken de politieberaden, blijkens haar verstuurde brieven en
perscommuniqué36 vooral de belangen van de regiokorpsen te vertegenwoordigen en niet die van het KLPD. Dat roept de vraag op of de expertise van het KLPD van belang is voor de
regiokorpsen? Hoe consistent is dit gedrag met de uitspraken over samenwerking van onderop of met de klanttevredenheidscores? Of gaat het om het oude gezegde: “het hemd is nader dan de rok”? Dat laatste kent twee interpretaties. Het zuivere eigenbelang in de vorm van geld. Daarnaast ook een kennelijke opluchting, dat de ingediende ontwerp-wet voorlopig in de koelkast gaat, dat andere punten “even vergeten zijn”. Dat is gebaseerd op een “world view” van de politieberaden, dat het enige juiste een decentraal stelsel is. Dit wordt versterkt door het beeld vanuit de regio’s dat er 25 korpsen zijn met daarnaast drie landelijke diensten waaronder het KLPD37. Zo’n standpunt dreigt soms dogmatische vormen aan te nemen, waarbij zowel nuances vergeten worden als flexibiliteit in de relaties en het zoeken naar oplossingen uit beeld verdwijnen. Het tweede interessante punt is dat de nieuwe Minister van BZK in haar persoon zeer tegengestelde belangen en standpunten vertegenwoordigt. Zij was Burgemeester en Korpsbeheerder van een regiokorps. In die hoedanigheid was zij sterk voorstander van een decentraal stelsel. Als PvdA-prominent en lid van het kabinet namens die partij, vertegenwoordigt zij het standpunt van het decentrale stelsel. Tegelijk is zij korpsbeheerder van het KLPD, waar, aanvullend aan de regiokorpsen, juist landelijke specialistische taken van belang zijn, en waar er een voorkeur bestaat voor een centraal stelsel. De Minister heeft zich in de kabinetsdiscussies sterk gemaakt om de opgelegde extra efficiencykorting voor het KLPD als onderdeel van de rijkskorting van 750 Miljoen, ongedaan te maken. Uit dat handelen is af te leiden, dat zij het als Minister (of als korpsbeheerder KLPD?) van belang vindt dat de taakuitvoering van het KLPD op het huidige niveau gecontinueerd wordt.
Een derde interessant punt is dat de korpsleiding en staf van het KLPD gedurende enkele weken veel energie gestoken heeft in beïnvloeding van de relevante actoren in de drie onderscheiden systemen of niveaus van systemen. Zowel in het KLPD zelf, als in Politie Nederland als in de politiek-bestuurlijke omgeving. Deze mobilisatie was alleen mogelijk op basis van bestaande relaties38 en heeft geleid tot zowel een bewustzijnsvergroting bij enkelen als ingrijpen in de “probleemsituatie” door anderen. Kamerleden van CDA en VVD hebben door hun vragen tijdens het debat over de regeringsverklaring op 3 maart 2007, de premier verleid tot de uitspraken, dat “de kamerleden te voorbarig zijn met conclusies over reductie van de politieformatie en dat de
35
Diverse door de politieberaden opgestelde persberichten en brieven aan de Ministers 36
persbericht 8 februari en brief politieberaden van 13 maart 2007 37 interview Hoogendoorn, 15 mei 2007
bezuinigingstaakstelling alleen betrekking heeft op efficiënter beheer van ICT en andere middelen.”
Een vierde interessant punt is dat de KMAR in de bezuinigingen buiten schot blijft. In het netwerk van samenwerkende politiekorpsen, schuift de KMAR op vele terreinen aan. Zij is vaste gast in de RHC, participeert in Boards, werkt operationeel samen met expertisecentra, levert mensen voor gespecialiseerde eenheden, maakt gebruik van beheer en ICT faciliteiten en er zijn periodieke strategische overleggen met het KLPD. Bijzonder is dat niemand dit in mijn ogen zeer discutabele punt expliciet benoemt. Discutabel omdat op nationaal niveau (hoogste afgebakende systeem) in het systeem Politie Nederland gezocht wordt naar efficiencyverbetering van 100 (of 131) Miljoen, terwijl een semi-politieorganisatie van ongeveer 6.000 fte volledig buiten schot blijft, terwijl de defensietaken in de afgelopen kabinetsperiode fors ingekrompen zijn. Dat zou toch ook gevolgen moeten hebben voor de KMAR.
“De KMAR verricht voor 80% politietaken en nog maar 20% defensietaken.”39
“ De KMAR is een in vele opzichten vergelijkbaar landelijk korps als het KLPD. We kunnen op veel terreinen beter samenwerken. Wij doen mee met alle operationele ICT-systemen, zodat we informatie uitstekend kunnen uitwisselen. Gun daarnaast ieder zijn eigen verantwoordelijkheid en maak gebruik van de expertise van de ander” 40.
Een vijfde interessant punt is dat door het terugdringen van de extra korting op het KLPD er niet alleen een dreiging, maar mogelijk ook een kans verloren gaat. Die redenering is als volgt. Als er onder financiële druk gekozen moet worden welke taken wel en welke niet meer verricht kunnen worden, dan zou een kernachtig profiel van expertise en performancecriteria41 een leidraad kunnen zijn. Daarmee zou de expertise van het KLPD explicieter en scherper en wellicht minder omstreden kunnen zijn.Nu die druk weg is, is de neiging groot op de oude voet door te gaan. Een zesde punt is dat het precieze verloop en de mate van directe en indirecte invloeden op besluitvorming niet volledig transparant en zichtbaar voor de buitenwereld noch voor de actoren in het systeem is. Individuele mensen vervullen verschillende rollen, zoals bestuurder, benoemde of gekozen functionaris, politieke partij prominent, lid van commissies of koepelorganisaties of belangenverenigingen (zoals VNG en KBB) enz. Die individuen komen elkaar op vele
gelegenheden tegen en daar wordt via perceptie van de situatie, betekenis gegeven aan een relevant systeem en daarmee invloed uitgeoefend in een door hen gewenste richting42. Het zevende punt is dat in deze case zichtbaar is geworden dat “interactive planning”,
procesverloop, strategisch handelen in het netwerk en beïnvloeden van stakeholders tot op het hoogste politieke niveau plaatsvindt. Dit proces heeft eind juni 2007 nog geen precieze inhoudelijke uitkomst met een financiële taakstelling opgeleverd.
39
vd. Geer, interview 40
van Putten, interview
3. Theoretisch kader
Dit hoofdstuk heeft als doel de theoretische concepten, die ten grondslag liggen aan de manier van kijken en werken tijdens het onderzoek, toe te lichten.Er worden meerdere theoretische concepten gebruikt, omdat uit de eerste hoofdstukken gebleken is dat de onderzoekssituatie complex en meerduidig is.Pluriformiteit kan dus helpen te begrijpen wat er aan de hand is. De theorieën zijn onderling niet strijdig; in de literatuur verwijzen deze theorieën naar elkaar.Bovendien zijn SSM en IP onderdelen van het systeemdenken. Een laatste argument voor het gebruik van de hier behandelde theorieën is dat het een toelichting is op de in het conceptueel model (schema 1 van par. 1.5) opgenomen begrippen.
3.1 Inleiding en afbakening
De keuze van het theoretisch kader en de daarvoor te raadplegen literatuur heeft veel hoofdbrekens gekost. Er zijn vele invalshoeken voor literatuur en een theoretisch concept de revue gepasseerd tijdens het formuleren van de centrale onderzoeksvraag. Voorbeelden zijn het concept van “innovatie” in relatie tot expertisekorps KLPD43. Of het concept van “innovatie en kennismanagement” in relatie tot duurzaam expertisekorps44. Of het concept van
“differentiatiestrategie” in relatie tot de positionering van het KLPD45. Of de concepten van contingentietheorieën in relatie tot de strategie en inrichting van het KLPD46. Geen van deze concepten is gekozen, omdat ze niet pasten bij de uiteindelijke onderzoeksvraag. Bij het een en andermaal herformuleren van de onderzoeksvraag hebben twee factoren een rol gespeeld. De ene factor is het doorvragen naar waar het nu echt om gaat in het geformuleerde
managementvraagstuk en wat daarin het eigenlijke probleem is. De tweede factor is die naar de persoonlijke affiniteit. De combinatie van die twee factoren heeft geleid tot de huidige centrale onderzoeksvraag.
Er wordt voor de beantwoording van de deelvragen en de centrale onderzoeksvraag ingezoomd op het strategisch handelen van de korpsleiding van het KLPD in het netwerk van organisaties in het afgebakende systeem. De onderzoeksbril is die van “interactive planning”47 en “soft systems methodology”48 (SSM); deze benaderingen worden toegelicht in paragraaf 3.5 en 3.4.
De reden voor deze onderzoeksbril is door drie overwegingen ingegeven. Het geeft de mogelijkheid tot een antwoord op de twee deelvragen. Het tweede argument is dat er in de managementwerkelijkheid van het KLPD geen vaste objectieve waarheden zijn. Tijd en plaats en personen maken wat we zien en hoe we dat beoordelen. Percepties en procesgang van het management in relatie tot de relevante stakeholders zijn vaak doorslaggevender voor besluiten en acties dan feiten en inhoud. De derde reden voor SSM is dat dit voor mij onbekend was en dat ik dus leer tijdens het uitvoeren van het onderzoek.
“...the choice of methodology is not trivial. It will be argued that the initial approach to a
problematical situation plays a decisive role with respect to the outcomes. The argument is that the
43 Zie auteurs als Tidd,Bessant,Pavitt of Vrakking,Cozijnsen 44 Zie auteurs als Nonaka, Takeuchi of Boersma
45
Zie auteurs als Porter of Barney of Scholes 46
Zie auteurs als Burns&Stalker, Emery&Trist en Lawrence&lorsch 47 Ackoff, 1974 en 1978
