---
---
---
Voorwoord
Voor u ligt mijn afstudeerscriptie over prestatiemeting bij de gemeente Groningen en dan specifiek voor de dienst DIA (Dienst Informatie en Administratie). In februari 2006 ben ik begonnen met het schrijven van mijn afstudeerscriptie ten behoeve van de masterstudie Business Administration aan de Rijksuniversiteit Groningen. Binnen deze masterstudie studeer ik af in de richting Organizational & Management Control.
Voor de begeleiding en het advies die ik tijdens het afstudeeronderzoek heb gekregen, wil ik een aantal personen bedanken. Ten eerste wil ik de heer Dirk Zijlstra en de heer Johan van der Ploeg van de dienst DIA bedanken. Bovendien wil ik alle geïnterviewden bedanken voor de
medewerking. Tot slot dank ik alle medewerkers van de afdeling FEZ (Financieel Economische Zaken) van de dienst DIA.
Voor de begeleiding van het afstudeeronderzoek vanuit de Rijksuniversiteit Groningen wil ik de heer Ter Bogt bedanken. Dank voor het lezen, het becommentariëren van de stukken en het bediscussiëren van het onderzoek.
Ik wens hierbij de gemeente Groningen en dan specifiek de dienst DIA veel succes toe met de verdere ontwikkelingen op het gebied van prestatiemeting.
Hubert van de Kuilen Groningen, juli 2006
---
Inhoudsopgave
Voorwoord……….………..3
Inhoudsopgave………4
1 Onderzoeksopzet………..6
1.1 Inleiding………..6
1.2 Aanleiding onderzoek………...………..6
1.3 Vraagstelling………...7
1.4 Deelvragen………….……….7
1.5 Methode en opbouw van onderzoek……….………..8
1.6 Indeling onderzoek……….9
2 Planning en control en prestatiemeting bij de overheid: literatuurverkenning…………..10
2.1 Inleiding………10
2.2 Planning en control………...…10
2.3 Recente ontwikkelingen en de daarbij horende moeilijkheden rond de prestatiemeting bij de overheid………..12
2.4 Mogelijkheden en moeilijkheden van prestatiemeting in de overheidssector…..……13
2.5 Voorwaarden voor invoering van prestatiemeting………...16
2.6 Ter afsluiting……….18
3 Vormen van prestatiemeting: literatuurverkenning………..19
3.1 Inleiding………19
3.2 Balanced Scorecard in de publieke sector………19
3.3 EFQM-model / INK model in de publieke sector………21
3.4 Aandachtspunten en kritische punten Balanced Scorecard en EFQM-model in overheidsorganisaties………...22
3.5 Aandachtsgebieden implementeren prestatiemetingsysteem….………..23
3.6 Ter afsluiting………25
4 Gemeente Groningen………26
4.1 Inleiding………...26
4.2 Planning en control bij de gemeente Groningen………..………26
4.3 Planning en control bij de dienst DIA………..………26
4.4 Ontwikkelingen met betrekking tot planning en control en prestatiemeting DIA…...28
4.5 Ter afsluiting………30
5 Praktijkonderzoek dienst DIA……….32
5.1 Inleiding………32
5.2 Onderzoeksuitvoering………...32
5.3 Onderzoeksresultaten………32
5.4 Analyse huidige afdelings- en vakdirectieplannen en enkele suggesties voor verbetering………....33 5.5 Korte confrontatie van moeilijkheden en voorwaarden volgens de literatuur en in de
---
praktijk………..34
5.6 Ter afsluiting……….34
6 Enkele paradoxen rond de prestatiemeting bij de dienst DIA……….……….35
6.1 Inleiding………35
6.2 Paradoxen……….…………35
6.3 Ter afsluiting………....36
7 Suggesties voor toekomstig systeem van prestatiemeting bij DIA..………..37
7.1 Inleiding………37
7.2 Voorwerk toekomstig systeem prestatiemeting………37
7.3 Voorstel toekomstig systeem voor planning en control / prestatiemeting………39
7.5 Ter afsluiting……….………44
8 Samenvatting en conclusie………45
8.1 Inleiding………45
8.2 Samenvatting………45
8.3 Eindconclusie………46
Literatuurlijst………47
Bijlage I Verschillen NPM met Traditioneel overheidsmodel Bijlage II Vergelijking Balanced Scorecard en EFQM model Bijlage III Oorzaakgevolg relatie van de perspectieven Bijlage IV Algemene beschrijving gemeente Groningen Bijlage V Algemene beschrijving onderdelen DIA Bijlage VI Planning en control gemeente Groningen Bijlage VII Geïnterviewden
Bijlage VIII Interviewvragen
Bijlage IX Huidige vakdirectie- en afdelingsplannen Bijlage X Prestatiemetingsmodel
Bijlage XI Projectplan
Bijlage XII Standaardanalyseformulier
---
1 Onderzoeksopzet
1.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksopzet uitgewerkt. In paragraaf 1.2 wordt het te onderzoeken probleem nader toegelicht, door in te gaan op de aanleiding van het onderzoek. Op basis hiervan wordt in paragraaf 1.3 de vraagstelling van het onderzoek opgesteld. In paragraaf 1.4 zal deze vraagstelling worden onderverdeeld in deelvragen. In paragraaf 1.5 komen de methode en opbouw van onderzoek aan bod. In paragraaf 1.6 geeft de aanpak van het onderzoek weer. In paragraaf 1.7 wordt tot slot de indeling van het rapport weergegeven.
1.2 Aanleiding onderzoek
Gedurende de laatste twintig jaar heeft het management van de Nederlandse overheidssector, en meer in het algemeen de publieke sector, vele veranderingen en hervormingen ondergaan. De pogingen veranderingen door te voeren hebben geleid tot het introduceren van de private sector ontleende managementstijlen en technieken. Soortgelijke vernieuwingen zijn ook doorgevoerd in andere landen en worden veelal aangeduid met de naam “New Public Management“(NPM) (Groot en Budding, 2004, p, 421). Volgens Hood (1995, p. 94) ligt de kern van NPM in het verminderen van verschillen tussen de publieke en private sector en het verschuiven van de nadruk op procesverantwoordelijkheid naar een verantwoording op prestaties. De belangrijkste kenmerken van NPM zijn de verandering van input naar output control, resultaatgerichtheid en de verandering van een gecentraliseerde organisatiestructuur naar een gedecentraliseerde
organisatiestructuur (Van Helden en Jansen, 2003, p. 5). De veranderingen tussen het traditionele openbaar bestuur en NPM wordt weergegeven in bijlage I.
Het project Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI) was de Nederlandse variant (van een deel) van wat NPM beoogt. Van Helden (1998) heeft de kenmerken van BBI vergeleken met de kenmerken van NPM. Net als NPM benadrukt BBI outputmeting, de nadruk op discipline (introductie planning en control proces) en decentralisatie van de organisatiestructuur. NPM hecht meer waarde dan BBI aan een concurrerende houding, NPM ziet concurrentie als basis voor het zorgen van lagere kosten en betere standaarden (Hood, 1991). Verder hecht NPM meer waarde aan actieve betrokkenheid van managers en het hanteren van private managementstijlen.
BBI daarentegen vestigt vooral sterk de aandacht op de planning en control en het verhogen van de kwaliteit van informatie voor gekozen politici en het verhogen van de klanttevredenheid (Van Helden, 1998, p.99).
In het kader van BBI en NPM is prestatiemeting de laatste jaren een belangrijk aspect in de overheidssector. Er wordt de laatste jaren in de overheidssector steeds meer gebruik gemaakt van prestatiemetingsystemen die gericht zijn op het meten van output. Dit afstudeerrapport gaat over de prestatiemeting in een Nederlandse overheidsorganisatie, de gemeente Groningen en dan specifiek over de Dienst Informatie en Administratie (DIA).
In dit afstudeerrapport wordt na een grondige verkenning van de literatuur op dit gebied,
onderzocht welke prestatie-indicatoren en kritische succesfactoren werkelijk van belang zouden kunnen zijn voor de dienst DIA. Daarbij is het belangrijk dat een prestatiemetingsysteem, zoals de Balanced Scorecard, op een “juiste” manier wordt afgestemd op de doelstellingen. Hierbij dient tevens, op basis van de literatuur, te worden nagegaan of, en op welke wijze, de Balanced
---
Scorecard een bijdrage kan leveren aan de planning en control van de diverse afdelingen binnen de dienst DIA.
Uit deze achtergrond van het onderzoek komt de onderstaand vermelde, uit enkele vragen opgebouwde vraagstelling voort.
1.3 Vraagstelling
Wat draagt de literatuur op het gebied van planning en control en NPM aan als belangrijke aandachtspunten bij het ontwikkelen van een breed systeem van prestatiemeting, zoals de Balanced Scorecard, in een overheidsorganisatie? Hoe kan in de praktijk van een gemeentelijke afdeling nader uitwerking worden gegeven aan de bepaling van de kritische succesfactoren voor deze gemeentelijke dienst? Op welke wijze kan de Balanced Scorecard worden ingezet bij de planning en control van afdelingen binnen een overheidsorganisatie?
1.4 Deelvragen
De vraagstelling kan worden opgesplitst in diverse deelvragen. Via de diverse deelvragen komen aspecten aan de orde uit zowel de literatuur als de praktijk van de dienst DIA.
• Welke ontwikkelingen hebben in de laatste 15 jaar tot nu toe plaatsgevonden met betrekking tot planning en control, NPM en prestatiemeting in de publieke sector in Nederland en elders en wat zijn de moeilijkheden van prestatiemeting in overheidsorganisaties?
• In hoeverre wordt in de literatuur de Balanced Scorecard gezien als een bruikbaar instrument in de overheidssector?
• Welke andere vormen van prestatiemeting zijn volgens de literatuur in organisaties beschikbaar en in hoeverre kunnen zij, eventueel na enige aanpassing, in principe worden gebruikt in de overheidssector?
• Welke kenmerken en aspecten verdienen, uitgaande van de literatuur, de aandacht als een bepaald systeem van prestatiemeting (of een combinatie van dergelijke systemen) wordt ingevoerd in een organisatie en in het bijzonder een organisatie in de overheidssector?
• Welke ontwikkelingen zijn er de laatste jaren op het gebied van planning en control /
prestatiemeting opgetreden binnen de gemeente Groningen en in het bijzonder de dienst DIA en hoe zien de huidige planning en control en prestatiemeting binnen DIA er uit?
• Wat zijn de bij de ambtelijke top van DIA levende wensen op het gebied van de toekomstige prestatiemeting en welke rol / functie wil de top precies geven aan een te ontwikkelen systeem van prestatiemeting? (Gaat het bijvoorbeeld om een vrij globale rol bij de planning en control, een strikte beoordeling en ‘afrekening’ van eenheden of personen – en welke vorm zou dit dan moeten krijgen? – , of een meer informatieve rol in de richting van politiek
bestuur en burgers?)
• Welke mate van detail, kwantificeerbaarheid en volledigheid acht de ambtelijke top gewenst voor een op afdelings- en dienstenniveau gehanteerd systeem van prestatiemeting en is de Balanced Scorecard het instrument dat hierin kan voorzien?
• Wat zijn de kenmerken van de activiteiten en producten van de dienst DIA, bijvoorbeeld als het gaat om de aard en concreetheid van de producten, de meetbaarheid en de mate waarin ze intern (op andere onderdelen van de gemeentelijke organisatie) of extern (op burgers en andere externe belanghebbenden) gericht zijn? Welke prestaties en bijbehorende kritische succesfactoren zijn van essentieel belang binnen de (diverse organisatieonderdelen binnen de) dienst DIA?
---
• In hoeverre bieden de in de literatuur aangedragen aandachtspunten en eisen een voldoende basis voor een in de praktijk van DIA te ontwikkelen systeem van prestatiemeting?
• Welke concrete vorm kan worden gegeven aan een toekomstig systeem van prestatiemeting aansluitend bij wat daar nu al beschikbaar is, de kenmerken en aandachtspunten waarop de literatuur de aandacht vestigt en de binnen de ambtelijke top van DIA levende wensen?
• Hoe verhoudt het voor (enkele onderdelen van) DIA concreet ontwikkelde systeem van prestatiemeting zich tot wat de literatuur hierover naar voren brengt? In hoeverre sluit het aan bij de literatuur, in hoeverre wijkt het af en waarom?
1.5 Methode en opbouw van onderzoek
Het onderzoek bestaat uit een verkenning van de recente literatuur, de ontwikkeling van een systeem van prestatiemeting in een overheidsorganisatie, mede op basis van de literatuur, en een confrontatie van het voor de dienst DIA ontwikkelde systeem met de literatuur. Het
praktijkonderzoek heeft hierbij het karakter van zowel een beleidsonderzoek als van een verkennend case onderzoek (De Leeuw, 2001, p. 205; Scapens, 2004, p. 260).
Tijdens dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van twee technieken voor het verzamelen van gegevens, namelijk bureauonderzoek en interviews. De onderzoeksmethoden zijn
beleidsondersteunend en exploratief (verkennend) van aard. Exploratief onderzoek verkent een bepaald probleemgebied en probeert ideeën scherper vorm te geven, dat wil zeggen, kan leiden tot de formulering van hypothesen. Het geeft, anders gezegd, een antwoord op een open vraag (De Leeuw, 2001, p. 95). Het doel van een exploratory case study kan zijn om in een later
stadium de ontwikkelde hypotheses te toetsen en zo generalisaties te ontwikkelen met betrekking tot in dit geval de prestatiemeting bij gemeenten (Scapens, 2004, p. 260).
Het bureauonderzoek houdt in de eerste plaats in dat wordt begonnen met literatuuronderzoek.
Het navolgend gegeven verslag van het literatuuronderzoek begint met een uiteenzetting over enkele recente ontwikkelingen met betrekking tot planning en control en prestatiemeting in overheidsorganisaties. Daarnaast worden enkele vormen van prestatiemeting uiteengezet en tot slot wordt uit de literatuur een lijstje van belangrijke aandachtspunten en kenmerken afgeleid, die van belang kunnen zijn voor het in de praktijk brengen van een bepaald systeem van
prestatiemeting. De literatuurverkenning heeft betrekking op literatuur over NPM, planning en control en prestatiemeting, zoals de Balanced Scorecard. De resultaten van deze
literatuurverkenning zullen als basis dienen voor het praktijkonderzoek.
Het praktijkonderzoek zal zowel bestaan uit bureauonderzoek als het houden van interviews. In onderzoeken is het vaak nodig om meerdere vormen van argumentatie en bronnen van “bewijs”
te gebruiken (Scapens, 2004, p.266). Het bureauonderzoek zal plaatsvinden door middel van het analyseren van rapporten en andere documenten, omtrent de ontwikkeling van de prestatiemeting binnen de dienst DIA. Er kan sprake zijn van verschillende vormen van interviews. Het
belangrijkst bij interviews is misschien wel de structuur van het interview. Er kan een
onderscheid worden gemaakt tussen gestructureerde, halfgestructureerde of niet-gestructureerde interviews (Scapens, 2004, p. 266). Tijdens dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van halfgestructureerde interviews. Bij een halfgestructureerd interview worden dezelfde vragen gesteld aan verschillende personen en er wordt zo vergelijkbare informatie verzameld. Echter, er is voldoende ruimte voor flexibiliteit om het terrein grondig te verkennen en te reageren op de antwoorden die zijn gegeven door de geïnterviewde, bijvoorbeeld door aanvullende vragen te stellen (Scapens, 2004, pp. 266-267).
---
De opbouw van het onderzoek is als volgt. Ten eerste verkent het onderzoek de literatuur, de algemene theorie over planning en control en veranderingen daarin, en dan voornamelijk in de overheidssector en meer in het algemeen de publieke sector. Daaropvolgend zal er een
verkenning plaatsvinden van de recente literatuur over (veranderingen in de) prestatiemeting in de overheidssector, waarbij de aandacht in het bijzonder uitgaat naar de Balanced Scorecard. De aandacht gaat vooral uit naar de Balanced Scorecard, omdat de dienst DIA graag een soort van Balanced Scorecard wil invoeren binnen de dienst DIA. De algemene theorie van de Balanced Scorecard zal met behulp van de literatuur van Kaplan en Norton (1992;1996) worden toegelicht.
Tevens komt literatuur aan de orde waarin de Balanced Scorecard kritisch wordt bekeken. Door zowel aanvullende als rivaliserende theorie te betrekken bij de literatuurbeschouwing over de Balanced Scorecard, wordt geprobeerd te komen tot een gedegen theoretische onderbouwing van het onderzoek. Tot slot zullen andere vormen van min of meer met de Balanced Scorecard overeenkomende wijzen van prestatiemeting besproken worden, die toepasbaar kunnen zijn in de overheidssector, bijvoorbeeld het model van de European Foundation For Quality Management (EFQM-model) en de Nederlandse variant ervan, het Instituut Nederlandse Kwaliteit Model (INK-model).
De in de literatuur geschetste denkbeelden en de daaruit naar voren komende aandachtspunten, vormen de basis voor het praktijkonderzoek bij de dienst DIA van de gemeente Groningen en een voor (onderdelen van) deze dienst (verder) te ontwikkelen systeem van prestatiemeting, samen met de denkbeelden en wensen zoals deze bij de ambtelijke top van DIA leven over een beter systeem van prestatiemeting voor de dienst.
1.6 Indeling onderzoek
Hoofdstuk 2 geeft een overzicht weer van de relevante literatuur op het gebied van planning en control en prestatiemeting. Hiermee wordt een beeld geschetst van de belangrijkste
ontwikkelingen die op het gebied van de publieke sector hebben plaatsgevonden. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op wat het nut kan zijn van een Balanced Scorecard in de overheidssector en dan in het bijzonder in een gemeentelijke dienst. Verder wordt kort aandacht besteed aan andere vormen van prestatiemeting, die zoal gehanteerd kunnen worden in een overheidsinstantie. Bij dit alles komen de ‘voor- en nadelen’ van de diverse in principe te hanteren methoden kritisch aan de orde. Op basis van de literatuurverkenning wordt tot slot een lijst van aandachtspunten opgesteld die, volgens de literatuur, van belang kunnen zijn voor een in de praktijk van een gemeentelijke organisatie te ontwikkelen systeem van prestatiemeting.
In hoofdstuk 4 zal een beknopte beschrijving gegeven worden van de planning en control en prestatiemeting van de gemeente Groningen en de dienst DIA. In hoofdstuk 5 komen de resultaten van het praktijkonderzoek aan bod.
In hoofdstuk 6 zullen enkele paradoxen worden weergegeven die gesignaleerd kunnen worden binnen de dienst DIA. Hoofdstuk 7 biedt suggesties voor een concreet uitgewerkt
prestatiemetingsysteem voor DIA. Het onderzoeksrapport wordt afgesloten met een samenvatting en conclusie in hoofdstuk 8.
---
2 Planning en control en prestatiemeting bij de overheid:
literatuurverkenning
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staat de literatuur over de ontwikkeling van de planning en control en de resultaatgerichte prestatiemeting in de overheidssector centraal. In paragraaf 2.2 worden de begrippen planning en control nader toegelicht. In paragraaf 2.3 komen de recente
ontwikkelingen en moeilijkheden met betrekking tot prestatiemeting in de overheidssector aan bod. Paragraaf 2.4 geeft de mogelijkheden en moeilijkheden van prestatiemeting in de
overheidssector weer. In paragraaf 2.5 komen de voorwaarden voor prestatiemeting aan bod. Tot slot volgt in paragraaf 2.6 een afsluiting van het hoofdstuk.
2.2 Planning en control
Volgens Garrison et al (2003, p. 2) is planning de ontwikkeling van plannen door het selecteren van een koers (actie) en het specificeren hoe deze actie wordt uitgevoerd. Op basis hiervan wordt een budget (begroting) opgesteld. Het besturen en motiveren betreft het mobiliseren van mensen om plannen en activiteiten uit te voeren. Control houdt in dat de leiding ervoor probeert te zorgen dat het plan ook wordt uitgevoerd en zonodig tussentijds bijstuurt1. Hierbij worden eerst de prestaties vergeleken met de gemaakte plannen. Al deze activiteiten staan in verband met de besluitvorming in de organisatie en de uitvoering van deze besluiten. Hieronder wordt het model van de planning- en controlcyclus van Garrison et al weergegeven (figuur 2.1).
Figuur 2.1: De planning- en controlcyclus (Garrison e.a., 2003, p. 4)
Anthony en Young (1999, pp. 4-5) onderscheiden drie typen van planning en control voor de overheidssector: strategy formulation, task control en management control. Strategy formulation is het proces van het bepalen van de doelen van een organisatie en de strategieën die bepaald en uitgevoerd moeten worden om deze doelen te bereiken. Task control is het verzekeren dat
1 Als bij de planning al blijkt dat het plan niet leidt tot de gewenste resultaten, kan ook op voorhand het plan al worden gewijzigd. Ook deze zogenaamde “feed-forward”control maakt deel uit van de controlactiviteiten
---
dagelijkse bedrijfsactiviteiten op een effectieve en efficiënte wijze plaatsvinden. Management control ligt tussen strategy formulation en task control in. Management control richt zich op de implementatie van de strategieën en het bereiken van de doelstellingen van een onderneming.
Een management control systeem heeft als functie om het gedrag van medewerkers te
beïnvloeden, waardoor als resultaat de kans toeneemt dat de organisatiedoelen worden gehaald.
(Merchant en Van der Stede, 2003, pp. 6-7).
Simons (1990, 1995) maakt onderscheid tussen enkele vormen van management control, zoals diagnostic control en interactive control. Diagnostic control systemen worden onder meer gebruikt als middel om belangrijke prestatievariabelen en strategieën te monitoren en te communiceren van en naar alle medewerkers (niveaus in de organisatie). Diagnostic control systemen zijn voor het implementeren van de strategie van essentieel belang (Simons, 1995, p.
63). Een interactive control systeem is een middel van de manager, om in een organisatie zijn ondergeschikten te beïnvloeden, maar tevens om te leren van de ervaringen van ondergeschikten.
Interactive control betekent dat een leidinggevende via persoonlijk contact, bijvoorbeeld in vergaderingen, de te realiseren doelen en prestatieniveaus en het belang ervan goed toelicht. Zo kan hij proberen de misschien enigszins abstracte doelen en prestaties concreet “tot leven te laten komen” voor de medewerkers. Aan de andere kant betekent “interactief” dat de leidinggevende goed luistert naar de vragen en ervaringen van de medewerkers, die per slot van rekening direct te maken hebben met de praktijk van de diensten van de organisatie en die verrichtingen horen over allerlei ontwikkelingen die zich binnen de organisatie en de omgeving ervan afspelen. Die vragen, kennis en ervaring van de medewerkers kunnen aanleiding zijn van bijvoorbeeld
prestatieniveaus tot meer realistische waarden aan te passen, werkprocedures te wijzigen, of de na te streven doelen te veranderen. Een interactive control systeem is vooral geschikt, wanneer sprake is van een hoge mate van strategische onzekerheid, wat bij een gemeentelijke organisatie als de dienst DIA ook het geval is, zoals verderop zal blijken.
Interactive control heeft een leereffect en een stimulerend effect en kan ertoe bijdragen dat allerlei via prestatiemeting verkregen gegevens werkelijk worden gebruikt voor de control, het nastreven van realistische doelen en het beter presteren van de organisatie (Simons, 1990, pp.
187–188).
De laatste jaren is er sprake van een verandering bij Nederlandse gemeenten met betrekking tot de control. De gemeenten maken in plaats van control op inputs en processen steeds meer gebruik van outputmeting (results control). Vooral ook in het kader van het grote stedenbeleid en de programmabegroting, effectmeting (outcomemeting). Om op output te kunnen sturen of
controleren, moet de hoeveelheid en kwaliteit van de productie bepaald kunnen worden, dat wil zeggen de output moet meetbaar zijn. In hoeverre dat in de praktijk in een bepaalde organisatie het geval is, is echter de vraag (Ouchi, 1979, p. 843).
Control is een essentieel kenmerk van de organisatie. Echter, results control kan slechts worden gebuikt als het management weet welke resultaten nodig zijn om de doelstellingen van de organisatie te halen (Otley, Berry, 1980, p. 236).
In de volgende paragraaf worden enkele recente ontwikkelingen en moeilijkheden weergegeven met betrekking tot het meten van resultaten (outputmeting) in overheidsorganisaties.
---
2.3 Recente ontwikkelingen en de daarbij horende moeilijkheden rond de prestatiemeting bij de overheid
In het kader van NPM / BBI kwam meer nadruk bij prestatiemeting te liggen, dat wil zeggen bij het meten van resultaten (outputmeting). NPM is, zoals al eerder vermeld, een relatief nieuwe trend in overheidsorganisaties. Door de druk om de efficiëntie en effectiviteit te verhogen binnen de overheid wordt er steeds meer gebruik gemaakt van het meten van prestaties (Ter Bogt en Van Helden, 1999, p.19).
De Waal en Kerklaan (2004) geven de volgende mogelijke positieve resultaten van resultaatgerichte prestatiemeting in een overheidsorganisatie:
• Betere resultaten van de organisatie
• Een betere service aan burgers en bedrijven
• Grotere tevredenheid van burgers en bedrijven over overheidsorganisaties
• Efficiëntere processen
• Een betere relatie tussen organisatie en medewerkers
• Makkelijker identificeren en oplossen van problemen
• Beter begrip van de doelstellingen van de organisatie bij medewerkers
• Betere beleidsbeslissingen en budgetkeuzes
• Efficiënter managen.
Echter, Pollitt (2000, pp. 195-196) geeft aan dat NPM en vooral outputmeting nog niet volledig is doorgedrongen in de overheidssector. Voor zover het wel is doorgedrongen, gaat de
prestatiemeting veelal gepaard met forse problemen (theoretische en praktische), die niet altijd voldoende onder ogen worden gezien. In situaties waarin NPM is doorgedrongen in instanties, is soms de efficiency toegenomen. Bovendien zijn in allerlei gevallen specifieke diensten
gebruiksvriendelijker en flexibeler geworden. Aan de andere kant moet gesteld worden dat de volledige kosten, zowel financieel als niet financieel en ook de neveneffecten meegenomen, niet helder zijn. Diverse kenmerken van diensten, die niet gemeten zijn of zijn gepubliceerd, kunnen bijvoorbeeld juist slechter zijn geworden. Soms is de efficiëntie, of klantgerichtheid ook niet verbeterd. Al met al is er, aldus Pollitt, geen enkel bewijs dat NPM-hervormingen in totaliteit bezien werkelijk hebben geleid tot grote bezuinigingen. Verder geeft hij aan dat moet worden beseft dat het bewijs voor een effectievere overheid moeilijk is aan te tonen.
Diverse andere studies in Nederland en elders geven ook aan dat het ontwikkelen en gebruiken van prestatie-indicatoren en outputgerichte planning en controldocumenten dikwijls moeizaam verloopt. De conclusie die naar voren komt uit de literatuur is dan ook dat het op dit moment wellicht nog erg moeilijk is om het beleid van de gemeenten in sterke mate te baseren op resultaatmeting en dat overheidsorganisaties op dit moment vaak nog niet zover zijn om prestaties geheel, of in sterke mate, te beoordelen op basis van outputmetingen.
Dus ondanks het feit dat overheidsorganisaties qua bedoelingen resultaatgerichter zijn geworden, is het de vraag of deze wijzigingen in het kader van NPM / BBI echt tot grote verbeteringen in efficiency en effectiviteit hebben geleid. Er zijn diverse indicaties dat NPM, en daarmee de introductie van prestaties in de overheidssector lang niet altijd tot een succes leidt. Hieronder volgt een betoog over de problemen rond prestatiemeting bij overheidsorganisaties.
---
2.4 Mogelijkheden en moeilijkheden van prestatiemeting in de overheidssector
Een eerste reden die ervoor zorgt dat NPM en prestatiemeting in overheidsorganisaties soms tot een teleurstelling leiden, is het moeilijk veranderen van de bestaande cultuur. Het is van belang dat resultaatgerichtheid en de daarbij horende ambities en verantwoordelijkheden onderdeel gaan uitmaken van de manier van denken en doen binnen de overheid (Van der Knaap, 1999, p. 36).
Daarnaast is het bij prestatiemeting belangrijk dat er externe stabiliteit is. Echter, dit is bij een gemeente, en bij veel andere overheidsorganisaties, niet het geval. De omgeving van een gemeente is zeker dynamisch te noemen. De maatschappelijke omgeving is bij gemeentelijke diensten voordurend in ontwikkeling. Er verandert veel door nieuwe wetgevingen (De Bruijn, 2001, p. 25). Bovendien zijn gemeentelijke diensten bij het realiseren van de gewenste prestaties vaak sterk afhankelijk van maatschappelijke omstandigheden (Bordewijk en Klaasen, 2000, p.
52). Ook interne stabiliteit is van belang, want vergelijkingen in de tijd of tussen organisaties worden bemoeilijkt wanneer voordurend nieuwe elementen worden toegevoegd (De Bruijn, 2001, p. 55). Het is gewenst om, voorzover redelijkerwijs mogelijk, systemen stabiel te houden.
Het gebrek aan betrokkenheid van werknemers is soms een ander struikelblok. Werknemers moeten zich betrokken voelen bij de geformuleerde doelen en prestaties en betrokken worden bij de formulering ervan, om prestatiemetingen te laten werken. Anders is er het gevaar dat
prestatiemanagement alleen papierwerk oplevert en eventueel tot manipulatie leidt. Het is niet de bedoeling dat prestatiemeting enkel leidt tot het controleren van medewerkers, budgetten en activiteiten. Prestatiemeting houdt namelijk tevens in dat werknemers leren van wat er gebeurt en zo te zorgen voor continue verbeteringen (Simons, 1995; Sanderson, 2000, p. 311). Dit is in een overheidsorganisatie niet anders dan bij de private sector.
Daarnaast wordt door Van Helden en Kamminga (1996) gewezen op weerstanden tegen
prestatiemeting in het algemeen. Door sommige onderzoekers wordt daaraan toegevoegd dat deze weerstanden vooral optreden indien managers of medewerkers dreigen te worden afgerekend op bepaalde prestatie-indicatoren, terwijl men deze slechts in beperkte mate kan beïnvloeden. Er bestaat verder vaak weerstand tegen het gebruik van prestatiemeting wanneer daaraan voor betrokkenen sancties verbonden zijn. Dit geldt des te sterker als de beïnvloedingsmogelijkheden van prestaties gering worden geacht, of wanneer prestatie-indicatoren door de top van de
organisatie worden opgelegd. Bij het ontbreken van heldere doelen zullen er weerstanden bestaan om concrete en meetbare prestaties af te spreken. Het is dus belangrijk om, voorzover mogelijk, concrete en heldere doelstellingen op te stellen (Ter Bogt, 2003, p. 325). Als dit niet mogelijk is, dient de rol van (cijfermatige) prestatiegegevens bij de control hierop te worden aangepast.
Prestatiemeting kan daarnaast wantrouwen tussen initiatiefnemers van prestatiemeting en organisatieonderdelen, of tussen organisatieonderdelen onderling, creëren. Dit reduceert de kans van slagen. Wantrouwen kan worden voorkomen door interactie tussen leidinggevenden en medewerkers (De Bruijn, 2001, p. 79).
De Bruijn (2001, pp. 22-25) meent dat het meten van overheidsresultaten vaak moeilijk is, omdat het gaat om plichten en waarden en niet om producten. Bovendien vermeldt hij dat
prestatiemeting in de publieke sector meestal betrekking heeft op meervoudige producten en niet op enkelvoudige producten. Producten zijn meervoudig als ze voldoen aan een aantal
verschillende waarden, die bovendien kunnen conflicteren. Meervoudige producten kunnen op verschillende wijzen worden gemeten en beoordeeld. Met prestatiemeting bij de overheid loopt
---
men dan wel vaak het risico dat een aantal waarden worden genegeerd. Overheidsinstanties zijn dan ook dikwijls niet volledig in het meten van de prestaties die ze willen meten. De overheid meet vaak alleen maar de goed definieerbare en kwantificeerbare onderdelen van prestaties. Dit zorgt ervoor dat er een onjuist beeld wordt gegeven van de werkelijke situatie. Een onvolledig beeld met betrekking tot prestatiemeting geeft daarnaast een hogere kans op het manipuleren van de cijfers. Bovendien geldt dat als de resultaten nauwelijks goed te meten zijn, het makkelijker is voor medewerkers om prestaties te manipuleren (Ter Bogt, 2001, p. 624). Om dergelijke effecten te vermijden, wordt men gedwongen tot een gedetailleerde specificatie, voorzover die al mogelijk is. Echter, dan wordt het systeem vaak wel onoverzichtelijk en nemen de bureaucratiekosten toe (Bordewijk en Klaasen, 2000, p. 51).
Een andere moeilijkheid die men bij outputmeting in de overheidsector tegenkomt, betreft het meetproces zelf. Veel van wat een publieke sector doet, is een combinatie van product en proces.
Een goed proces heeft niet altijd automatisch een goed product tot gevolg, en andersom. Het is moeilijk om tegelijkertijd product en proces te meten. Een voorbeeld dat hierbij kan worden gegeven is dat organisaties die beleid maken in een omgeving met veel partijen, veel investeren in overleg en onderhandelingen met deze partijen. De uitkomsten van dergelijke
onderhandelingen zijn vaak moeilijk voorspelbaar. Een andere moeilijkheid is dat producten in de publieke sector vaak in relatie met anderen worden geproduceerd. Hierdoor zijn prestaties slechts gedeeltelijk toe te schrijven aan een bepaalde organisatie.
Nog een ander struikelblok is dat eenzelfde prestatie zelf variëteit kent en niet echt uniform is.
Wanneer eenzelfde product in verschillende contexten een geheel verschillende betekenis heeft, dan ontstaat door prestatiemeting een onjuist beeld van de werkelijkheid (De Bruijn, 2001, pp.
21-25).
Bovendien zijn niet alle gemeentelijke taken te beschouwen als homogene producten. Klaasen en Bordewijk (2000) geven hieronder een tabel weer voor de classificatie van productietypen.
ja nee
Is de productie homogeen? ja I II
nee III IV
is de output te identificeren?
Tabel 2.1: classificatie van productietypen: Bordewijk en Klaasen (2000, p. 85)
Hieronder wordt het type product toegelicht en er wordt vermeld welke manier van budgettering en prestatiemeting hierbij past, ontleend aan Bordewijk en Klaasen. Voor iedere type wordt daarbij een voorbeeld gegeven.
Bij meting van outputs – en ook bij de bepaling van de efficiëntie – gaat het om het aantal producten en de kwaliteit ervan. Van een hogere productie en efficiëntie is alleen sprake als het aantal producten toeneemt, bij tenminste gelijkblijvende kwaliteit en kosten ervan. Bij type I gaat het bijvoorbeeld om de uitgifte van een paspoort. Bij paspoorten is er sprake van homogene productie, het aantal producten en de kwaliteit ervan zijn eenvoudig vast te stellen. Iedereen krijgt hetzelfde paspoort en het aantal paspoorten kan worden geteld (identificeerbaar). Al kan er wel variatie zijn in de kwaliteit van de dienstverlening, wat vaak een belangrijker aspect is dan de
---
output (fouten in het paspoort, wachttijd aan de balie, klantvriendelijkheid medewerker).
Uitgaande van een constante kwaliteit kan bij dit type product op output worden gemeten (outputbudgettering).
Bij type II gaat het bijvoorbeeld om de kosten per uur beleidsadvies. Bij beleidsadvies is de output niet volledig te identificeren, maar in principe is de activiteit wel tamelijk homogeen, hoewel de complexiteit van geval tot geval kan variëren en de kwaliteit vaak moeilijk objectief is te bepalen. Als het gaat om niet al te complex beleidsadvies is procesbudgettering wellicht redelijk te hanteren. Procesbudgettering is gericht op de processen en activiteiten. Bij dit type product moet de norm worden opgesteld van de activiteiten.
Type III betreft een situatie van identificeerbare output, maar deze output is niet homogeen. Dit staat voor projectbudgettering. Bij interne zaken van de dienst DIA kan dit zich bijvoorbeeld voordoen bij gebouwen- en servicebeheer. Onderhoud van gebouwen is een heterogene activiteit, echter de output is wel identificeerbaar. In deze situaties kan projectmatig gewerkt worden en kan de output veelal concreet worden bepaald en gemeten.
Type IV komt bijvoorbeeld voor bij stafafdelingen. Dan beschikt het management in principe slechts over een stuurgrootheid, namelijk de kostensoort. De diensten, de producten en de
ingezette middelen zijn divers. De output is matig of niet identificeerbaar en er is geen homogene productie. In dit geval kan goed gebruik worden gemaakt van inputbudgettering.
Inputbudgettering houdt in dat er een vergoeding is van de ingezette productiemiddelen. Bij een afdeling voor financieel beleid zou het hier bijvoorbeeld kunnen gaan om een doelstelling als ondersteuning en advisering bij het realiseren van de bezuinigingen. In dit geval kan enkel de tijd of de in te zetten capaciteit worden opgesteld.
Lang niet alle gemeentelijke diensten behoren tot type I. Er zijn veel taken die vallen onder de overige types. Echter, veel gemeenten maken dit onderscheid niet of beperkt. Veel gemeenten kiezen ervoor hun taken uit te drukken in producten zonder dat de term van toepassing is, of zonder dat op basis van die producten sturing mogelijk is (Bordewijk en Klaasen, 2000). Er moet dus goed gekeken worden welk type product op output kan worden gestuurd.
Als er geen sprake is van homogene producten, ziet men steeds vaker als alternatief dat er aandacht wordt geschonken aan maatschappelijke effecten (outcomes). Dat is dikwijls ook het geval in de enkele jaren geleden geïntroduceerde programmabegrotingen. Ook die effecten zijn echter in de praktijk dikwijls moeilijk goed te meten, zeker als het gaat om de gemeentelijke bijdrage eraan. Het valt bijvoorbeeld vaak op dat er vaak geen relatie wordt gelegd tussen beoogd effect en ingezette middelen (Bordewijk en Klaasen, 2000, p. 86).
Daarnaast kwam uit een onderzoek van Ter Bogt (2004, p. 242) onder Nederlandse wethouders onder meer naar voren dat de resultaatgerichte prestatie-indicatoren die beschikbaar waren vaak geen belangrijke rol spelen bij hun control van de organisatie en bij de prestatiebeoordeling van de ambtelijk managers.
Dit overigens mede doordat de wethouders veelal van oordeel waren dat de beschikbare prestatie- informatie van matige kwaliteit was. Ter Bogt (2003, p. 328) geeft verder aan dat wethouders niet zozeer resultaatgericht beoordelen, maar dat zij met name beoordelen op houding en gedrag van de ambtenaren. Verder maken zij vaak meer gebruik van mondelinge en informele informatie die zij krijgen van de ambtelijke managers, dan van schriftelijke informatie over prestaties.
---
Uit het voorgaande betoog blijkt dat het implementeren van een resultaatgericht prestatiemetingsysteem niet meteen hoeft te leiden tot bovengenoemde voordelen van
prestatiemeting die De Waal en Kerklaan noemen. Er kunnen diverse moeilijkheden opdoemen die belemmeren dat deze voordelen worden gerealiseerd. Dat wil echter niet zeggen dat
resultaatmetingen niets kunnen toevoegen. Integendeel, metingen kunnen informatief en dus nuttig zijn. Ze kunnen bijvoorbeeld een basis vormen voor communicatie en ze kunnen een eerste stap zijn voor het beter verzorgen van de evaluatie en verantwoordelijkheid (Ter Bogt, 2004, p.
225). Evaluatie is ook een manier om bij te dragen aan het leeraspect van de organisatie (Sanderson, 2001, p. 302).
2.5 Voorwaarden voor invoering van prestatiemeting
Bij profitorganisaties is de prestatiemeting ook lang niet altijd eenvoudig, maar uiteindelijk is daar nog een weliswaar onvolledige, maar belangrijke prestatiemaatstaf beschikbaar, namelijk de
“winst”. Met het voorgaande is duidelijk gemaakt dat in non-profitorganisaties prestatiemeting vaak een (extra) complexe aangelegenheid is: niet alle belangrijke aspecten zijn altijd goed te meten en bovendien kan er verschil van mening bestaan over wat men zou willen meten om een oordeel over succes te geven. Bovendien ontbreekt meestal een samenvattende maatstaf, zoals de winst. Juist bij het ontbreken van 'harde prestatiemaatstaven’ is een goed, dat wil zeggen een verantwoord systeem van prestatiemeting cruciaal (Van Helden en Kamminga, 1996).
De bovenstaande opsomming van moeilijkheden betekent, zoals gezegd, allerminst dat prestatiemeting in een overheidsorganisatie onmogelijk is en niet zinvol kan zijn. Wil een overheidsorganisatie profiteren van de voordelen van prestatiemeting, dan moeten echter de beperkingen ervan onder ogen worden gezien en moet het aan een aantal voorwaarden voldoen Die voorwaarden hebben onder meer betrekking op het proces van ontwikkeling en invoering van het systeem van prestatiemeting. Hieronder wordt daarom een beeld geschetst van een ideale situatie ten aanzien van de invoering van prestatiemeting bij gemeenten.
De technische beperkingen buiten beschouwing latend, is het succes van prestatiemeting onder andere afhankelijk van de mogelijkheid van gemeenten om een geschikte cultuur te ontwikkelen.
Het kan ook zijn dat er sprake is van onvoldoende capaciteit om de veranderingen te
implementeren. Gemeenten moeten de capaciteit ontwikkelen om veranderingen en verbeteringen te behalen. Het kost tijd om grote veranderingen in de prestatiemeetsystemen of in de cultuur ten aanzien van prestatiemeetsystemen door te voeren (Ter Bogt, 2001, p. 631). Een cultuur van leren en evalueren dient volgens Sanderson (2001) onder andere te bestaan uit de volgende elementen:
eerlijkheid, samenwerking, communicatie, bewijs voor evaluatie en een actieplan om
veranderingen door te voeren in de praktijk (Sanderson, 2001, p. 310). De ontwikkeling van deze kenmerken bij medewerkers vereist een ondersteunende infrastructuur. Onder een
ondersteunende infrastructuur valt het bevorderen van goed leiderschap en het bevorderen van de betrokkenheid van medewerkers (zie in dit verband bijvoorbeeld ook het INK-model). Daarnaast is er behoefte aan een visie en hoofddoelstellingen om duidelijk de strategie van de organisatie in kaart te brengen. Evenzeer is de ontwikkeling in prestaties en een evaluatiesysteem nodig; hierbij dienen alle belanghebbenden te worden betrokken. Daarna kan worden overgegaan tot de
ontwikkeling van een prestatie- en evaluatiesysteem, waarbij in principe weer alle
belanghebbenden betrokken dienen te worden. Tot slot is het van belang om bij de betrokken medewerkers een hoog kennis- en vaardighedenniveau te bereiken. Hiervoor kunnen
ondersteunende trainingen worden aangeboden (Sanderson, 2001, pp. 310-311, Simons, 1995).
---
De Bruijn (2001, pp. 60-61) noemt een aantal die eraan kunnen bijdragen dat prestatiemeting wordt geaccepteerd en werkelijk een rol krijgt bij de planning en control van een organisatie. Het eerste kenmerk is dat de betrokkenen beseffen dat doelen en beoordelingscriteria niet meer dan een benadering zijn voor de daadwerkelijk geleverde prestatie. In sommige gevallen is het namelijk zo dat de geleverde prestaties sterk afhankelijk zijn van maatschappelijke
omstandigheden. Het tweede kenmerk is eerlijkheid. Men beseft dat een geleverde prestatie soms slechts een benadering is van de werkelijkheid, en dus “bespreekbaar” is. Het derde kenmerk is billijkheid. Dit betekent dat de doelen en prestatie-indicatoren kunnen worden gewijzigd,
wanneer dit redelijk is. Het vierde kenmerk is “beschermen”. Het prestatiedenken gaat in principe gepaard met sancties, die kunnen worden opgelegd als een prestatie niet wordt gerealiseerd.
Hierbij moet wel gelden dat er procedures zijn die de ondergeschikte moeten beschermen tegen willekeur op dit punt.
Kortom, gezien de mogelijke struikelbokken en de voorwaarden om te komen tot een “ideale”
situatieschets naar de invoering van prestatiemeting, kunnen op basis van de voorgaande literatuur de volgende aandachtspunten bij de invoering en het gebruik van prestatiemeting in overheidsorganisaties worden genoemd.
• Er moet rekening worden gehouden met de maatschappelijke omgeving, die voortdurend in beweging is.
• Houd rekening met de moeilijke meetbaarheid van veel overheidsproducten en -resultaten.
Maak onderscheid tussen de aard en concreetheid van de producten, niet alles kan op output worden gemeten. Besef dat cijfermatige prestatiegegevens dikwijls slechts een beperkt beeld geven van de aantallen en kwaliteit van de werkelijke prestaties.
• Als maatschappelijke effecten worden gemeten, moet het afzonderlijke effect van overheidsbijdragen worden bepaald en moet er een relatie worden gelegd tussen beoogd effect en de ingezette middelen, terwijl er ook oog moet zijn naar de onvoorspelbaarheid van maatschappelijke ontwikkelingen
• Zorg voor “volledigheid” in prestatiemeting, echter zonder dat het onoverzichtelijk wordt.
• Zorg voor vertrouwen tussen organisatieonderdelen onderling en tussen top en medewerkers.
Om vertrouwen te creëren moet er interactie plaatsvinden tussen de directie, afdelingen en medewerkers (De Bruijn, 2001, p. 79).
• Ontwikkel een geschikte cultuur van eerlijkheid en samenwerking en feiten als basis voor evaluatie, alsmede een actieplan om de veranderingen door te voeren. Doe dit met behulp van ondersteunende infrastructuur. Hieronder wordt onder andere verstaan het bevorderen van goed leiderschap en het bevorderen van de betrokkenheid van medewerkers.
• Houd bij prestatiemeting de waarden eerlijkheid, billijkheid en redelijkheid in de gaten.
Aandacht voor deze punten kan tegengaan dat manipulatie van prestaties plaatsvindt.
• Communicatie van informatie wordt gezien als een cruciaal aspect (Sanderson, 2001, p. 302).
Het gaat met name om communicatie richting medewerkers. Zorg voor betrokkenheid van de werknemers, maar ook omgekeerd van medewerkers naar de top, zodat de top kan leren van de ervaring en kennis van de medewerkers.
• Zorg voor zo min mogelijk weerstand tegen prestatiemeting, door concrete en heldere doelstellingen te formuleren.
---
2.6 Ter afsluiting
Samengevat zijn er in dit hoofdstuk twee onderdelen besproken namelijk planning en control en prestatiemeting in overheidorganisaties. Uit de literatuurverkenning blijkt dat er verschillende moeilijkheden zijn om prestatiemeting in te voeren binnen een overheidsorganisatie. Echter, prestatiemeting binnen overheidsorganisaties is niet onmogelijk en kan zinvol zijn. In het komende hoofdstuk worden prestatiemetingsystemen toegelicht. Bovendien wordt nader ingegaan op de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om een breed systeem van prestatiemeting in te voeren.
---
3 Vormen van prestatiemeting: literatuurverkenning
3.1 Inleiding
Prestatiemeting staat, zoals in het voorgaande hoofdstuk is aangegeven, zowel bij BBI als NPM centraal. In dit hoofdstuk zullen enkele systemen van prestatiemeting worden beschreven die, naast het vermelden van prestatiegegevens in planning en controldocumenten, toepasbaar kunnen zijn in de publieke sector en in de Nederlandse praktijk regelmatig worden toegepast. In
paragraaf 3.2 komt de Balanced Scorecard van Kaplan en Norton aan bod, waarbij de
beschrijving is toegespitst op de publieke sector. In paragraaf 3.3 zal het EFQM-model / INK- model in de publieke sector centraal staan. In paragraaf 3.4 worden beide modellen kritisch beoordeeld op hun bruikbaarheid, vooral bij een organisatie als de dienst DIA. In paragraaf 3.5 zal een nader lijstje van aandachtspunten worden gepresenteerd waarop volgens de literatuur gelet moet worden bij het eventueel invoeren van een prestatiemetingsysteem in de
overheidssector. Tot slot zal in paragraaf 3.6 de afsluiting van dit hoofdstuk plaatsvinden.
3.2 De Balanced Scorecard in de publieke sector
Een Balanced Scorecard, zoals beschreven door Kaplan en Norton (1996), gaat uit van de
strategie van de organisatie. De strategie wordt vertaald in enkele concrete doelstellingen. Dit kan middels het benoemen van kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren binnen vier
verschillende perspectieven, dat wil zeggen invalshoeken van waaruit de organisatie wordt bekeken. De vier standaardperspectieven voor profit-organisaties zijn: financieel, klant, interne bedrijfsprocessen en lerende vermogen. De prestatie-indicatoren meten de voortgang op de kritische succesfactoren. Bij een succesbepalende factor zijn diverse prestatie-indicatoren te formuleren die het gehele succes dienen te meten. De Balanced Scorecard is zeker niet allesomvattend, het gaat er juist om via een vrij beperkt aantal indicatoren een overzicht te krijgen van de belangrijkste prestaties, maar de Balanced Scorecard moet wel bijdragen aan het verbeteren van het succes van een organisatie. Hieronder wordt de opbouw van de Balanced Scorecard weergegeven, zoals deze en volgens Kaplan en Norton in algemene zin uitziet (figuur 3.1).
Figuur 3.1: opbouw Balanced Scorecard volgens Kaplan en Norton (1996, p. 54)
---
Een Balanced Scorecard is niet zomaar een samenraapsel van verschillende financiële en niet financiële metingen, maar meer een reeks van opeenvolgende en met elkaar samenhangende doelen en metingen in de vier perspectieven. Kaplan en Norton (1992;1996) vinden dat de Balanced Scorecard moet stimuleren de essentiële onderdelen (voor succes van de organisatie) te bepalen aan de hand van de strategie van de organisatie en dat het niet zozeer de bedoeling is de Balanced Scorecard te gebruiken als instrument voor afrekening of beheersing. Ook wijzen ze op de goede communicatieve functie van de Balanced Scorecard (Ter Bogt en Van Helden, 2003, p.
132). Ook volgens Nørreklit (2000, p. 82) wordt door middel van een Balanced Scorecard de communicatie in de onderneming versterkt, omdat het zowel financiële als niet-financiële metingen verricht.
Volgens Kaplan (2001, p. 360) is financieel succes niet de hoofddoelstelling van een
overheidsorganisatie. De hoofdtaak van de publieke sector is vaak klanten ondersteunen. In de non-profit sector wordt het klantperspectief dan vaak gezien als het belangrijkste perspectief in plaats van het financieel perspectief. Het financiële aspect is dus vaak van ondergeschikt belang in de publieke sector, echter dit aspect speelt vaak wel een bijrol (bijvoorbeeld geen
budgetoverschrijding). Het financieel perspectief kan in non-profitorganisaties eventueel worden aangevuld met een maatschappelijk perspectief of hierdoor worden vervangen (Ter Bogt, Van Helden, 2003, p. 132). ‘Het maatschappelijk perspectief doelt op aspecten die los van de
waardering van klanten voor de organisatie samenhangen met de maatschappelijke betekenis van de organisatie’ (Van Helden en Kamminga, 1996). Veel overheidsorganisaties hebben het model van de Balanced Scorecard aangepast en plaatsen het klantperspectief aan de top van de Balanced Scorecard, in plaats van het financieel perspectief. In het model van Niven (figuur 3.2) wordt het klantperspectief ook bovenaan gezet. Een ander verschil tussen de private- en publieke Balanced Scorecard is wellicht dat de missie bij een publieke Balanced Scorecard aan de top van het framework staat in plaats van de strategie, zoals Kaplan en Norton aangeven voor profit- organisaties (waarbij de strategie overigens wel op de missie van de organisatie te herleiden is, als het goed is). In de publieke sector is misschien nadrukkelijker dan in de profit sector, het uiteindelijke doel het voltooien van een missie. In figuur 3.2 wordt weergegeven hoe Niven (2003) de Balanced Scorecard weergeeft voor de publieke sector.
---
Figuur 3.2: een Balanced Scorecard (Bron: Niven, 2003).
3.3 EFQM-model / INK model in de publieke sector
Naast de Balanced Scorecard kunnen andere modellen worden gebruikt voor prestatiemeting in overheidssectoren. Een in Nederland veel gebruikt model, is soms in combinatie met de Balanced Scorecard, is het EFQM / INK-model. Het EFQM model is ontwikkeld door de European
Foundation For Quality Management (EFQM). De Nederlandse variant voor het EFQM-model is het INK model (Instituut Nederlandse Kwaliteit Model).
In deze paragraaf wordt eerst gekeken naar wat deze modellen inhouden. De verschillen tussen het EFQM- en INK-model zijn zo minimaal dat in dit onderzoek het EFQM en INK-model samen worden genomen. Daarom wordt er in dit onderzoek nu alleen gesproken over het EFQM- model, echter hier wordt tevens het INK-model mee bedoeld.
Figuur 3.3: het EFQM-model (bron: Sandbrook, 2001)
De “blokken” in het EFQM-model geven de diverse prestatievelden aan. Geheel rechts staan de, als het goed is de organisatiedoelen gerelateerde belangrijkste eindresultaten. De diverse
prestatievelden moeten bijdragen aan deze “sleutel prestaties”. Omgekeerd kan vanuit de bepaling van de doelen en sleutelprestaties ook worden weergegeven welke prestaties op de diverse prestatievelden gerealiseerd moeten worden. Het model wordt dan dus van rechts naar links gelezen (Sandbrook, 2001, p. 84). Het model bestaat uit negen aandachtsgebieden. De negen aandachtsgebieden in het EFQM model zullen kort worden toegelicht. Deze zijn
ondergebracht in twee onderdelen, namelijk organisatie en resultaten. Het onderdeel organisatie bestaat uit vijf componenten. Qua opzet, en wellicht ook in de praktijk, ligt de nadruk van de Balanced Scorecard misschien wat meer op de specifieke strategie van de organisatie. Het accent
---
bij het EFQM – model ligt wat meer op de aandachtsgebieden en de uitvoerende activiteiten (waarbij die activiteiten standaard gedefinieerd zijn door de EFQM / INK).
De aandachtsgebieden dienen in samenhang te worden gezien. De aandachtsgebieden:
‘leiderschap’, ‘processen’ en ‘belangrijkste eindresultaten’ zijn de hoofdlijnen van het EFQM- model. Goed leiderschap is nodig om de processen op orde te krijgen en dit zorgt weer voor goede resultaten. De ‘medewerkers’, ‘beleid en strategie’, ‘partnerschappen en middelen’ (inputs) zijn aandachtsgebieden die eraan bijdragen dat de processen op een goede manier verlopen. De resultaten (bij de medewerkers – “people results”, zoals medewerkerstevredenheid -, klanten en in de maatschappij en uiteindelijk op de sleutelprestaties) die worden behaald dienen te worden teruggekoppeld naar het management van de organisatie, zodat er een leerproces ontstaat dat leidt tot (voortdurende) verbetering van het functioneren van de organisatie (Ter Bogt en Van Helden, 2003, p. 136).
Uit onderzoek van Eskildsen e.a. (2004, p. 50) over verschillen in de publieke sector en private sector tussen EFQM-modellen in Denemarken komen de volgende punten naar voren. Over het algemeen worden voor private ondernemingen de aandachtsgebieden ‘partnerschappen’,
‘middelen’ en ‘processen’ benadrukt, terwijl het model van de publieke sector zich voornamelijk richt op de dimensie ‘medewerkers’. Een ander verschil is dat private ondernemingen meer de nadruk leggen op ‘leiderschap’ en ‘strategie en beleid’ dan publieke organisaties.
Voor een overheidsorganisatie kun je op de volgende manier een zoveel mogelijk meetbare en concrete invulling geven van de aandachtsgebieden in het EFQM-model. De aandachtsgebieden van het onderdeel ‘organisatie’ zijn over het algemeen niet kwantificeerbaar. Een algemene beschrijving en een kwalitatieve analyse kunnen bij deze vijf aandachtsgebieden daarentegen wel worden gegeven.
Tot zover een zeer beknopte schets van het EFQM- en INK-model. Een beschrijving van de overeenkomsten en verschillen tussen Balanced Scorecard en EFQM- / INK-model is opgenomen in bijlage II.
3.4 Aandachtspunten en kritische punten Balanced Scorecard en EFQM-model in overheidsorganisaties
In paragraaf 2.5 werd al ingegaan op diverse aandachtspunten bij de invoering van
prestatiemeting in een organisatie. Hieronder wordt een nader overzicht gegeven van diverse kanttekeningen en aandachtspunten bij het invoeren van een Balanced Scorecard of EFQM- model in de publieke sector.
• Strategisch denken (en handelen) is een aspect dat op dit moment veelal nog vrij zwak is ontwikkeld in non-profitorganisaties. In veel overheidsorganisaties geldt dat men door wet- of regelgeving gebonden is bij de uitvoering van zijn taken, waardoor strategische vrijheden beperkt zijn (Van Helden en Kamminga, 1996).
• Over het algemeen worden de missie en de strategie in de overheidsector weinig specifiek geformuleerd en zijn daardoor nauwelijks richtinggevend voor het definiëren van prestatie- indicatoren. Het feit dat non-profitorganisaties vaak kampen met een gebrek aan
eenduidigheid in doelstellingen lijkt hierbij een belangrijke rol te spelen (Van Helden en Kamminga, 1996). Er is vaak onvoldoende aandacht voor beleidsgerichte doelstellingen wanneer prestatie-indicatoren worden ontwikkeld. Bij het opstellen van prestatie-indicatoren wordt vaak het te realiseren beleid uit het oog verloren.
---
• Bij een Balanced Scorecard kan het financieel perspectief in de overheidsorganisatie eventueel worden aangevuld met een maatschappelijk perspectief of hierdoor worden vervangen. Bij het EFQM-model wordt het maatschappelijk perspectief al meegenomen.
• Volgens Kaplan en Norton is er bij een Balanced Scorecard idealiter sprake van vele oorzaak- gevolgrelaties (zie bijlage III). Bijvoorbeeld, goede vaardigheden van medewerkers (leren en groei) beïnvloeden de kwaliteit (intern proces), hetgeen leidt tot verbeteren van de
klanttevredenheid (klanten) wat bijdraagt aan betere financiële resultaten of hogere
maatschappelijke waardering. Nørreklit (2000, p. 83) plaatst echter vraagtekens bij de mate waarin er in de praktijk in Balanced Scorecards echt sprake is van causale relaties. Zij zegt hierover dat er veelal geen causaal verband is, maar meer een logische relatie is tussen de indicatoren van de verschillende perspectieven. Een voorbeeld dat zij hierbij geeft is dat klanttevredenheid niet meteen leidt tot betere financiële resultaten. Het kan zinvol zijn om eerst na te gaan of er coherentie is tussen de diverse metingen, in plaats van de relatie tussen de indicatoren in de verschillende perspectieven meteen als causaal te beschouwen. Bij coherentie gaat het erom of de relevante metingen elkaar aanvullen. In geval van gebrek aan coherentie ligt het (meer) voor de hand dat de condities voor het bereiken van de
geformuleerde doelen onvoldoende of niet optimaal zijn.
• Volgens Otley (1999, p. 374) en ook volgens Kaplan en Norton (1992; 1993) zelf is het aan te bevelen om bij een Balanced Scorecard niet meer dan circa vier prestatie-indicatoren op te stellen per perspectief, om zo de overzichtelijkheid te behouden en werkelijk de belangrijkste indicatoren op te nemen. Nadeel hiervan is dat het model de complexe werkelijkheid meestal verre van volledig benaderd.
• Voor zowel het EFQM model als de Balanced Scorecard geldt dat het prestatiemetingsysteem niet werkt als het niet wordt gesteund door het management.
• De situatie per organisatie verschilt en in de Balanced Scorecard en het EFQM-model wordt erkend dat prestaties op meerdere wijzen zijn te behalen, zodat voor beide modellen geldt dat ze moeten worden aangepast aan de desbetreffende organisatie (Ter Bogt en Van Helden, 2003, p. 136).
3.5 Aandachtsgebieden implementeren prestatiemetingsysteem
Het uiteindelijke doel is te zorgen voor een goede implementatie en een werkelijk gebruik van een nieuw prestatiemetingsysteem. Onderstaand worden enkele aspecten gegeven, ook weer gedeeltelijk aansluitend bij paragraaf 2.5, die mogelijk problemen kunnen veroorzaken voor het implementeren van een prestatiemetingsysteem. Het ontwikkelen en implementeren kan worden vergemakkelijkt als is voldaan aan een aantal inmiddels vrij bekende voorwaarden (zie
bijvoorbeeld Ter Bogt en Van Helden, 2000). Er wordt onderscheid gemaakt tussen
organisatorische aspecten en technische aspecten. Onderstaand volgen diverse aandachtspunten waarop gelet moet worden.
Organisatorische aspecten.
• Er moet een bepaalde interne of externe druk zijn binnen de organisatie, een noodzaak om de verandering door te voeren.
• Bovendien is het belangrijk dat er duidelijkheid is over de strategie en doelen van de organisatie.
• Verder moet het nieuwe prestatiesysteem aansluiten bij de organisatiecultuur, of moet de cultuur zo worden beïnvloed dat het instrument vrij breed wordt geaccepteerd.
---
• Binnen de organisatie moet er iemand zijn die het initiatief neemt voor het invoeren van een nieuw prestatiemetingsysteem. Bij voorkeur niet iemand van de financiële afdeling. Dit om te voorkomen dat medewerkers denken, ‘weer eens iets nieuws van de financiële afdeling’, dat volgens hen minder belangrijk is voor ‘het echte werk’ in de organisatie.
• Het topmanagement dient de verandering om een nieuw prestatiemetingsysteem in te voeren te steunen. Dit kan door bijvoorbeeld enthousiasme te tonen en medewerkers te informeren over het nieuwe prestatiemeting systeem en daar als top te laten zien dat de informatie uit het nieuwe systeem werkelijk wordt gebruikt bij de besluitvorming en de control.
• Medewerkers kunnen het systeem beschouwen als het zoveelste voorbeeld dat het hogere management graag met trends mee wil doen.
• Het ontwikkelen van een goed rapportagesysteem en het regelmatig afleveren van rapportages is al gauw een kostbare aangelegenheid, zeker als er uitgebreide kwalitatieve analyses zijn opgenomen in de rapportage.
• Tot slot wordt hier nogmaals vermeld dat het per organisatie, en per onderdeel ervan, kan verschillen of een prestatiesysteem zinvol kan zijn.
Technische aspecten voor invoeren Balanced Scorecard / EFQM.
• Uit beide modellen blijkt niets over hoe de koppeling tussen de verschillende perspectieven of aandachtsgebieden en indicatoren daarin, precies moet verlopen. De indicatoren zijn in de modellen wel vermeld, maar dit is niet het geval met de managementprocessen die de koppeling tot stand moeten brengen.
• Het is onduidelijk uit beide modellen wat het management moet doen om de zaken in geval van mindere resultaten weer beter te laten verlopen. Ten aanzien van minder goede resultaten, spelen eigen inzichten en intuïtie van het management een grote rol. Met de uitkomsten van prestatiemeting moet zorgvuldig worden omgegaan.
• Het gevaar kan zijn dat het implementeren van een prestatiemetingsysteem (geldt vooral voor EFQM-model), ertoe kan leiden dat de organisatie zich vooral gaat richten op het zo goed en efficiënt mogelijk doen van wat men al deed, zonder zich af te vragen of de organisatie zich met de juiste zaken bezighoudt. Zoals werd aangegeven, is de invulling van de Balanced Scorecard – als het goed is – sterk gebaseerd op de specifieke strategie van de organisatie.
Daardoor is dit gevaar wellicht minder groot bij de Balanced Scorecard dan bij het EFQM- model.
• Een specifiek op de overheidssector gerichte invulling ten aanzien van de klantrelatie is noodzakelijk, omdat de burger / cliënt in een overheidsorganisatie in diverse opzichten niet geheel vergelijkbaar is met de klant van een profitorganisatie (alleen al omdat de burger ook allerlei regels van de overheid moet naleven).
• Daarnaast is er de vraag of waarden als openheid, redelijkheid, billijkheid en gelijke behandeling meetbaar zijn en zich laten onderbrengen in een Balanced Scorecard of het EFQM-model, terwijl dergelijke specifieke kenmerken van veel overheidsorganisaties van belang zijn voor de burgers en andere belanghebbenden.
(Ter Bogt en Van Helden, 2003, pp. 138-140)
---
3.6 Ter afsluiting
In dit hoofdstuk zijn enkele populaire prestatiemetingsystemen, de Balanced Scorecard en EFQM-model, beschreven die toepasbaar kunnen zijn in de overheidssector. Hierbij zijn enkele kritische kanttekeningen geplaatst voor beide modellen. Concluderend kan gezegd worden dat beide modellen wel toegepast kunnen worden in de overheidssector, maar dat er wel rekening moet worden gehouden met de diverse aandachtspunten die in paragraaf 3.5 zijn aangegeven.
De aandachtspunten die uit de literatuurverkenning in hoofdstuk 2 en 3 naar voren zijn gekomen, dienen als een eerste basis voor het praktijkonderzoek. In het volgende hoofdstuk zal voorts de planning en control van de gemeente Groningen en specifiek die van de dienst DIA beschreven worden. Daarbij worden de recente ontwikkelingen met betrekking planning en control binnen de dienst DIA aangegeven.
---
4 Gemeente Groningen
4.1 Inleiding
De gemeente Groningen telt circa 180.000 inwoners. De gemeentelijke organisatie Groningen telt ongeveer 3.000 werknemers. De gemeente Groningen is onderverdeeld in acht verschillende diensten, zoals de milieudienst, ruimtelijk ordening en economische zaken en de DIA (bron:
www.intranet.groningen.nl). Bijlage IV geeft een nadere beschrijving en organogram van de gemeente Groningen. Bijlage V geeft een nadere beschrijving en organogram van de dienst DIA.
In dit hoofdstuk zullen de bevindingen en resultaten worden gepresenteerd rond de (ontwikkeling van) de planning en control van vooral de dienst DIA. In paragraaf 4.2 volgt eerst een korte beschrijving van de planning en control van de gemeente Groningen. In paragraaf 4.3 zal een algemene beschrijving worden gegeven van de planning en control van de dienst DIA. Paragraaf 4.4 geeft een overzicht weer van de recente ontwikkelingen van de planning en control binnen deze dienst. Tot slot volgt in paragraaf 4.5 de afsluiting.
4.2 Planning en control bij de gemeente Groningen
Deze paragraaf bevat een zeer beknopte beschrijving van het planning en control-
instrumentarium bij de gemeente Groningen. De planning- en controlcyclus bestaat uit visie- instrumenten, planningsinstrumenten, bijsturingsinstrumenten en verantwoordingsinstrumenten.
Het collegeprogramma is het uitgangspunt van het planning- en controlproces. De
planninginstrumenten zijn er om de lange termijndoelstellingen te vertalen naar de korte termijn.
De bijsturingsinstrumenten zijn er om tussentijds meer resultaatgericht te sturen. Tot slot wordt met behulp van de verantwoordingsinstrumenten gekeken of de prestaties zijn overeengekomen met de gemaakte plannen. Een uitgebreide beschrijving van de planning en control van de gemeente Groningen is te lezen in bijlage VI (bron: handboek financieel beheer, gemeente Groningen, 2006).
4.3 Planning en control bij de dienst DIA
De dienst DIA staat bekend als een dienstverlenende organisatie binnen de gemeente Groningen.
Enerzijds is DIA dienstverlenend naar de burgers toe via de vakdirectie publieke dienstverlening (PD), anderzijds intern naar alle gemeentelijke diensten. Die interne rol vervult de vakdirectie facilitaire dienstverlening (FD). Het planning en controlproces binnen de dienst DIA bestaat uit de volgende onderdelen:
• Meerjarenbeleidprogramma’s2 en voorjaarsnota3
• Vakdirectie en afdelingsplannen
• Begroting en planning
• Kwartaalrapportages
2 Het doel van de planningsinstrumenten is om de ambities van de lange termijn te vertalen naar de middellange en korte termijn, dat wil zeggen enkele toekomstige jaren en het begrotingsjaar. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van meerjarenbeleidprogramma’s.
3 De jaarlijkse cyclus begint bij de voorjaarsnota, waarin de verschillende lijnen (beleid, organisatie, financiën) samenkomen. De resultaten van het beleid (vanuit turaps, rekening, stadsmonitor en beleidsevaluaties) worden geconfronteerd met de ambities (uit de stadsvisie en concernvisie, de meerjarenbeleidprogramma’s en het concernontwikkelingsprogramma) en met de beschikbare middelen zoals gepresenteerd in het financiële
meerjarenbeeld. Aan de hand hiervan wordt een voorstel aan de gemeenteraad gedaan voor de inzet van de middelen voor de komende jaren.
---
• DIA-jaarrekening.
Meerjarenbeleidprogramma’s en voorjaarsnota.
De planning- en controlcyclus van de dienst DIA binnen de gemeente Groningen is gebaseerd op het meerjarenbeeld en de voorjaarsnota van de gemeente Groningen.
Vakdirectieplannen en afdelingsplannen.
Bij de dienst DIA wordt een intern jaarplan gemaakt met behulp van vakdirectie- en afdelingsplannen. Deze plannen worden opgesteld voor de sturing binnen de dienst. In de afdelingsplannen staan de missie en visie van de afdeling; deze is afgeleid van de missie en visie van de vakdirectie en dienst. Daarnaast wordt er in de vakdirectie- en afdelingsplannen een algemene beschrijving gegeven van de kerntaken van de vakdirectie en afdelingen. Verder beschrijven de vakdirectie en afdelingen hun belangrijkste “speerpunten”. De doelstellingen moeten daarbij voldoen aan de criteria van SMART4. Tevens worden de mijlpalen5 en risico’s6 van de doelstellingen genoemd. Om aan te geven hoe de gestelde doelen moeten worden bereikt, worden ook de bijdragen van de PIOFHA-onderdelen7 aan de bedrijfsvoering beschreven.
Begroting en planning.
De dienstbegroting bestaat uit:
• Beleidsbegroting met daarin per programma de geplande activiteiten, ontwikkelingen en een beperkt aantal prestatie-indicatoren
• Financiële begroting
• Een rapportage over risico’s, bedrijfsvoering en organisatie.
Kwartaalrapportages.
In de kwartaalrapportages wordt gerapporteerd over de voortgang van:
• De in de afdelingsplannen opgenomen speerpunten en mijlpalen
• De financiële stand van zaken, mede op basis van de kwartaalafsluiting
• Risico’s, bedrijfsvoering, organisatie en de ongerealiseerde aanbevelingen van de accountant.
Voor het opstellen van de tussentijdse rapportages (turap)8 worden de afdelingsplannen en kwartaalrapportages gebundeld. De turap sluit aan op de interne informatievoorziening van de dienst en wordt als input gebruikt voor de verantwoordingsgesprekken tussen het college van burgermeester en wethouders (B&W) en het dienstmanagement. De turap verschijnt in april en in oktober en dient als verantwoordingsinstrument richting college van B&W.
4 SMART bestaat uit: Specific (specifiek), Measurable (meetbaar), Achievable (realiseerbaar), Relevant (relevant), Time phased (tijdsgebonden).
5 Mijlpalen zijn normen waarbinnen de doelstelling moeten worden gerealiseerd.
6 Bij risico’s worden de bestuurlijke, politieke, bedrijfsmatige en financiële risico’s weergegeven.
7 PIOFHA onderdelen bestaan bij de dienst DIA uit de volgende onderdelen: Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Kwaliteit en Administratieve Organisatie.
8 Tussentijdse rapportage zal in het vervolg worden afgekort tot turap. Deze komt bij de dienst DIA twee keer per jaar uit. De turap verschijn in april en in oktober. In de turap staan naast de financiële stand van zaken ook informatie over de risico’s, die het realiseren van de gestelde doelen in gevaar kunnen brengen. Er worden
verantwoordingsgesprekken gevoerd over de voortgang van het beleid en de problemen die zich voordoen tussen het college van B&W en het dienstmanagement.
