BESLUIT
Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandsemededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Mededingingswet.
Zaaknummer 1132: FCDF - De Kievit
I. MELDING
1. Op 30 oktober 1998 heeft de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie in de zin van artikel 34 van de Mededingingswet. Hierin is medegedeeld dat Friesland Coberco Dairy Foods B.V. voornemens is zeggenschap te verkrijgen, in de zin van artikel 27, onder b, van de Mededingingswet, over Zuivelfabriek De Kievit B.V. Van de melding is mededeling gedaan in Staatscourant 210 van 3 november 1998.
II. PARTIJEN
2. Friesland Coberco Dairy Foods B.V. is een besloten vennootschap naar Nederlands recht en is onderdeel van de zuivelmultinational Friesland Coberco Dairy Foods (hierna: FCDF). Aan het hoofd van deze groep staat de zuivelcoöperatie De Zeven Provinciën U.A.
3. FCDF richt zich op het ontwikkelen, produceren en verkopen van een breed assortiment zuivel en aan zuivel gerelateerde producten.
4. Zuivelfabriek De Kievit B.V. (hierna: De Kievit) is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. De Kievit maakt deel uit van
Hoogwegt Groep B.V. Hoogwegt Groep is primair actief op het gebied van de internationale handel in "zuivelcommodities" en heeft daarnaast en in het verlengde daarvan nog enkele belangen in de productiesfeer, waaronder De Kievit.
5. De Kievit is gespecialiseerd in de productie en verkoop van
hoogwaardige ingrediënten voor met name de voedingsmiddelenindustrie (onder andere creamers) op basis van zuivelgrondstoffen, dierlijke en plantaardige vetten en suikers. Daarnaast is zij actief op het gebied van de handel in boerderijmelk en vloeibare melkproducten.
III. ANDERE BELANGHEBBENDEN
6. Naar aanleiding van de mededeling in de Staatscourant zijn een aantal zienswijzen van derden naar voren gebracht, onder meer door de
(verenigingen van de) huidige melkleveranciers van De Kievit (hierna: betrokken melkleveranciers). Ambtshalve zijn vragen gesteld aan
verschillende marktpartijen. Daarop zijn mondeling en schriftelijk reacties ontvangen. Deze zienswijzen worden, voorzover er overwegingen aan zijn ontleend die dragend zijn voor dit besluit, in het navolgende nader
IV. DE GEMELDE OPERATIE
7. De gemelde operatie berust op een door partijen overgelegde concept-overeenkomst tot koop en verkoop en behelst de verkoop van alle aandelen in De Kievit door de huidige aandeelhouders, Hoogwegt Holding B.V. en Hoogwegt Groep B.V., aan Friesland Coberco Dairy Foods B.V.
8. Tijdens de beoordeling van de melding is gebleken dat op 4 december 1998 Hoogwegt Groep haar 50% belang in Frisian Dairy Trade B.V. en haar 50% belang in Frisian Protein Workum B.V. heeft overgedragen aan FCDF. Gelet op de conclusie van dit besluit wordt vooralsnog in het midden gelaten of de drie concentraties beschouwd moeten worden als één transactie, of dat met partijen moet worden aangenomen dat er sprake is van drie afzonderlijke transacties.
9. Op 22 december 1998 hebben partijen een wens tot aanvulling van de melding gedaan. Voor zover mogelijk is op deze wens tot aanvulling in het onderhavige besluit ingegaan.
V. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT
10. De gemelde operatie is een concentratie in de zin van artikel 27, onder b, van de Mededingingswet. De hierboven, onder punt 7, omschreven transactie leidt er toe dat FCDF uitsluitende zeggenschap verwerft over De Kievit.
11. Betrokken ondernemingen, in de zin van het Besluit vaststelling formulieren Mededingingswet (Staatscourant 1 van 2 januari 1998), zijn FCDF en De Kievit.
12. Uit de bij de melding ter beschikking gestelde omzetgegevens blijkt dat de gemelde concentratie binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht valt.
VI. BEOORDELING
13. Ten aanzien van de onderhavige concentratie zijn drie soorten activiteiten te onderscheiden: inkoop van boerderijmelk, productie en verkoop van ingrediënten en handel in vloeibare melkproducten. Wat betreft laatstgenoemde activiteit is De Kievit actief als handelaar in vloeibare melkproducten. Volgens de melding treedt FCDF niet actief op als handelaar in vloeibare melkproducten. Er is in zoverre geen overlapping van activiteiten. Potentieel is er sprake van een verticale relatie. Nu er wat betreft vloeibare melkproducten geen aanwas van marktaandelen is en er ook overigens geen signalen zijn dat op het gebied van de handel in vloeibare melkproducten van een mededingingsprobleem sprake is, wordt op de handel in vloeibare melkproducten in het onderhavige besluit niet nader ingegaan.
A. Relevante markten Relevante productmarkten (1) Boerderijmelk
14. Zowel De Kievit als FCDF betrekt melk rechtstreeks van
melkveehouders. De Kievit doet dit uitsluitend via leveranciers en FCDF voornamelijk via haar leden en een klein deel via leveranciers. Partijen stellen dat er sprake is van een markt voor boerderijmelk.
Opvatting van derden
15. Andere marktpartijen noch belanghebbende derden bestrijden dat er een markt is voor boerderijmelk. Boerderijmelk is een homogeen product. Er is geen aanleiding om de markt nauwer of ruimer af te bakenen. Conclusie
16. In het onderhavige besluit wordt uitgegaan van een markt voor boerderijmelk, waarop beide partijen optreden als afnemers. De vraag of biologisch-dynamische melk en ecologische melk al dan niet onderdeel uitmaken van deze markt kan in de onderhavige zaak onbeantwoord blijven, omdat het marktvolume van deze producten in verhouding tot het marktvolume van de "reguliere melk" zeer gering is en De Kievit deze producten niet verwerkt.
(2) Ingrediënten Opvatting van partijen
17. Volgens partijen is er een markt voor poedervormige producten van het type "vet op drager", welke producten met name als ingrediënten dienen voor de food- (levensmiddelen-) en feed- (diervoeder-) sector (hierna gezamenlijk: ingrediënten). Het gaat bij deze ingrediënten steeds om samengestelde producten, op basis van zuivelgrondstoffen, dierlijke en plantaardige vetten en suikers, die in een grote variëteit op de markt
worden gebracht. Algemeen principe is dat aan vetproducten een stof wordt toegevoegd opdat vet verwerkt kan worden tot een droog poedervormig product. De toegevoegde stof wordt ook wel "drager" genoemd.
18. Een deel van de ingrediënten wordt door de afnemers verwerkt binnen hun eigen recepturen. Een aantal afnemers produceert ook zelf de
benodigde halffabrikaten en koopt ingrediënten bij. Als toeleverancier aan de verwerkende industrie is De Kievit niet actief op de consumentenmarkt. Er worden deels wel consumentgerede producten gefabriceerd, maar niet in een consumentgerede verpakking. Ingrediënten worden gebruikt in de levensmiddelenindustrie (bijvoorbeeld in soepen, sauzen, ijs en desserts), de bakkerijgrondstoffenindustrie, de verpakkingsindustrie (koffiecreamers in potten), "vending" (drankautomaten), de zuivelindustrie, de
babyvoedingindustrie en de diervoederindustrie (met name voor kalvermelk, "petfood" en biggenvoeders).
19. Ter onderbouwing van hun stelling dat er één productmarkt is voor ingrediënten wijzen partijen op sterke aanbodsubstitutie en
substitutiemogelijkheden aan de vraagzijde.
20. In verband met aanbodsubstitutie hebben partijen erop gewezen dat deze producten door middel van dezelfde methode worden geproduceerd (sproeidroogproces door middel van droogtorens). Het onderscheidend en concurrerend vermogen zit hem in de verfijningen van de technologie, welke verfijningen over het algemeen niet geoctrooieerd zijn. De grondstoffen zijn vrijelijk op de markt verkrijgbaar. Meng- en
droogtechnieken zijn eveneens vrij toegankelijk. De productiemiddelen voor de diverse producten/ingrediënten (met uitzondering van
sterke mate van aanbodsubstitutie.
21. Voorts wijzen partijen op substitutiemogelijkheden aan de vraagzijde. Zij geven onder meer als voorbeelden: koffiecreamers concurreren met
koffiemelk, koffieroom en "gewone" melk; creamers voor soepen en sauzen concurreren met melkpoeder; vetpoeder 60-80% concurreert met blokken vet, gesproeikoeld vet en pure vetten en oliën; toppingpoeder concurreert met slagroom; cappuccinofoamer concurreert met opgeschuimde melk; weivetkernen concurreren met vetkernen met andere dragers.
Opvatting van derden
22. Marktpartijen waarbij inlichtingen zijn ingewonnen hebben er unaniem op gewezen dat de ingrediënten zeer verschillende producten omvatten die niet tot dezelfde markt kunnen worden gerekend. Zo stellen marktpartijen dat de markten voor food- en feedproducten verschillen naar
productkenmerken, productiemethoden, prijsniveau en beoogd gebruik. Voorts moeten binnen de foodsector verschillende productgroepen worden onderscheiden, zoals creamers, toppings, desserts, bakkerij-ingrediënten, soepen en sauzen, enzovoorts.
23. Ook betrokken melkleveranciers wijzen erop dat de ingrediënten die door FCDF en/of De Kievit worden vervaardigd moeten worden gezien als niet met elkaar substitueerbare producten en derhalve als separate markten moeten worden gezien.
24. Verder heeft een marktpartij onder de aandacht gebracht dat de voorgenomen concentratie zijns inziens een nadelige invloed heeft op de markt voor de levering van halffabrikaten voor babyvoeding.
Beoordeling
25. Uit het voorgaande blijkt dat de hier beschouwde ingrediënten een scala van producten vormen. Voor de marktafbakening zijn zowel
substitutiemogelijkheden aan de vraagzijde als aan de aanbodzijde van de markt van belang.
26. De substitutiemogelijkheden aan de vraagzijde, zoals aangegeven door partijen, zijn in zijn algemeenheid niet overtuigend. Met name substitutie tussen 'droge' en 'natte' producten ligt voor industriële toepassing niet voor de hand. Met genoemde voorbeelden wordt niet steeds aangetoond dat de ingrediënten tot dezelfde productmarkt behoren als de door partijen
aangedragen alternatieven. Geconcludeerd kan worden dat de onderhavige ingrediënten vanuit de vraagzijde bezien een heterogene verzameling producten omvat. In verband met de overeenkomsten in productiemethode kunnen een aantal ingrediënten mogelijkerwijs op grond van de
mogelijkheden tot aanbodsubstitutie tot eenzelfde productmarkt worden gerekend.
27. Ingrediënten voor de foodsector concurreren naar productkenmerken, prijsniveau en beoogd gebruik niet met ingrediënten voor de feedsector (weivetkernen). Afzet van weivetkernen vindt vooral plaats in de kalvermelksector en dient met name als grondstof bij de productie van kalvermelk. Daarnaast gaat een kleiner deel als grondstof naar de mengvoedersector. Weivetkernen zijn een zgn. "commodity". De
realiseerbare toegevoegde waarde van weivetkernen is laag, aldus partijen.
Weivetkernen worden door De Kievit geproduceerd op haar oudste [...]*
28. Wat betreft de inbreng van een marktpartij dat de voorgenomen
concentratie nadelige invloed zou hebben op de markt voor de levering van halffabrikaten voor babyvoeding, wordt het volgende opgemerkt. Gebleken is dat De Kievit hierin slechts incidenteel en dan nog in zeer kleine volumes actief is, hetgeen een nadelige invloed als gevolg van de voorgenomen concentratie op de markt niet aannemelijk maakt. In het onderhavige besluit wordt daarom op deze inbreng niet verder ingegaan.
29. In het onderhavige besluit wordt op grond van het voorgaande uitgegaan van een markt voor creamers en een markt voor weivetkernen, waarop beide partijen als producent en leverancier actief zijn. De markt voor creamers moet in dit verband ruim worden opgevat vanwege de substitutiemogelijkheden aan de aanbodzijde. Onder creamers vallen: koffiecreamers, soepcreamers, cappuccinocreamers en overige producten, zoals opklopmiddelen / toppingpoeders, lecithinepoeders, vetpoeders en glucosepoeder.
Relevante geografische markten (1) Boerderijmelk
Opvatting van partijen
30. Partijen zijn van mening dat de geografische markt voor boerderijmelk ten minste België, Duitsland en Nederland omvat. De markt voor
boerderijmelk bestaat binnen Europa uit een geheel van elkaar
overlappende regionale markten. Grensoverschrijdend verkeer van melk vindt en vond plaats tot soms wel een straal van 500 km. Er is geen sprake van geïsoleerde deelmarkten. Nog begin dit jaar betrok FCDF regelmatig melk van leveranciers uit de buurt van Leipzig en Dresden (Duitsland). 31. Of en in welke mate boerderijmelk over langere afstanden wordt afgezet hangt af van de situatie op de markt. Bij een groot aanbod van melk zullen vragers minder geneigd zijn hun melk van verder weg te betrekken, tenzij prijsverschillen afgezet tegen transportkosten hiertegen opwegen. Dit laatste zal bij een groot aanbod gezien de homogeniteit van het product minder snel het geval zijn. Verandert de marktsituatie in die zin dat de vraag naar boerderijmelk toeneemt in verhouding tot het aanbod, dan doet de omgekeerde situatie zich voor en wordt het weer aantrekkelijk melk van verder weg te betrekken.
32. Ter toelichting op de huidige marktomstandigheden merken partijen op dat in Nederland thans eerder van een invoer- dan van een uitvoermarkt sprake is. Melkstromen zijn evenwel afhankelijk van de conjunctuur. Dat een markt gekenmerkt wordt door minder stabiele handelsstromen betekent evenwel niet dat de geografische markt niet groter is dan Nederland, aldus partijen.
Opvatting van derden
33. De betrokken melkleveranciers zijn van mening dat geografische markten voor verse boerderijmelk regionaal bepaald zijn. Slechts bij prijsverschillen van meer dan 20% is het rendabel melk over grotere afstanden dan ongeveer 100 kilometer te transporteren. In het verleden is melk geïmporteerd uit voormalig Oost-Duitsland bij prijzen van circa ƒ 55,- per 100 kg (bij prijzen in Nederland van meer dan ƒ 70,- per 100 kg). 34. Dat er sprake is van een regionale markt blijkt, aldus de betrokken melkleveranciers, onder andere uit het volgende:
z Op haar beleid dat FCDF geen nieuwe leden meer toelaat, maakt
Campina Melkunie hebben een regeling getroffen die ertoe leidt dat Campina Melkunie-leden die vanuit het werkgebied van Campina Melkunie verhuizen naar het noorden lid kunnen worden van FCDF. Campina Melkunie zelf haalt geen melk op bij melkveehouders die buiten haar werkgebied gevestigd zijn. Dit laatste wordt ook door een andere belanghebbende derde genoemd, namelijk in verband met transportkosten en afhaalvervoer.
z FCDF heeft circa 30 verwerkingsfaciliteiten in haar werkgebied.
Daaruit kan worden afgeleid dat transportkosten zwaar wegen bij zuivelverwerking.
z Kazen worden gemerkt naar de regio waar de zuivel is geproduceerd
op basis waarvan zij gemaakt zijn: F kaas (Friesland, Groningen, Drenthe), HB kaas (Holland-Brabant) en NH kaas (Noord-Holland).
z Prijzen verschillen in Nederland per regio. De onderneming Nestlé
hanteert bijvoorbeeld een aparte prijs voor de inkoop van boerderijmelk in het noorden (vestigingen in Bolsward en Scharsterbrug) en boerderijmelk in het midden en westen (vestigingen in Nunspeet en Gorinchem).
35. Door een andere belanghebbende derde wordt voorts nog gesteld dat in de praktijk het lidmaatschap van en de levering aan FCDF worden
beëindigd in geval van verhuizing van de betreffende melkveehouder naar buiten het werkgebied van FCDF.
36. De geografische markt, zo stellen de betrokken melkleveranciers, is in ieder geval niet groter dan Nederland, gelet op de prijsverschillen die bestaan met de ons omringende landen en de EG-marktordening. De melkquota-regeling kent een nationaal karakter, hetgeen bij
grensoverschrijdend melkverkeer een zware belasting in de zin van administratieve handelingen en organisatorische voorzieningen tot gevolg heeft. Voorts zou de invoering van de Keten Kwaliteit Melk-regeling (hierna: KKM-regeling) van belang zijn, die uiterlijk op 1 januari 2000 verplicht zal worden gesteld. Als gevolg van de KKM-regeling zou het niet waarschijnlijk zijn dat nadien nog melk uit het buitenland zal worden ingevoerd, aangezien buitenlandse melkveehouders niet op grote schaal aan de KKM-eisen zullen kunnen voldoen, aldus ook een andere belanghebbende derde. Uitvoer van boerderijmelk vanuit Nederland naar het buitenland vindt vrijwel niet plaats vanwege het Nederlandse prijsniveau, dat structureel hoger is dan in de Nederland omringende landen. Een aantal Nederlandse coöperaties, waaronder FCDF, heeft haar relatie met Duitse
melkveehouders, die overigens volgens de betrokken melkleveranciers allen binnen een actieradius van 100 kilometer gevestigd zijn, inmiddels beëindigd. Bestaande contracten worden uitgediend.
Beoordeling
37. Een analyse van de markt voor boerderijmelk leidt tot de constatering dat deze markt gekenmerkt wordt door een grote mate van starheid. Zoals zal worden uiteengezet is het aannemelijk dat markten voor boerderijmelk regionaal zijn.
zuivelsector een bestendige relatie die in economische zin vergelijkbaar is met de relatie tussen coöperaties en hun leden.
39. Naast genoemde emotionele binding bestaat er binnen coöperatief verband ook een sterke juridische binding. In het algemeen heeft de melkveehouder een leverplicht; de coöperatie heeft een afnameplicht. In principe bestaat er een langdurig samenwerkingsverband. In het verleden vormden ook wel uittreedgelden, thans het kapitaal dat de veehouder in de coöperatie geïnvesteerd heeft, een drempel om van afnemer te wisselen. Daarnaast hanteren coöperaties veelal intreegeld. Meer dan 85% procent van de Nederlandse zuivelindustrie is op coöperatieve wijze georganiseerd. 40. Verder speelt in de zuivelindustrie de kwaliteitsborging een grote rol van betekenis. Uit hoofde daarvan zoekt ook de afnemer naar bestendige relaties met leveranciers. De afnemer begeleidt en adviseert de melkveehouder daarbij niet alleen op het gebied van bacteriologische risico's, maar stimuleert de melkveehouder ook om de samenstelling van de melk en het aanvoerpatroon van de melk te optimaliseren. Deze relatie zal, zo lijkt het, door de KKM-regeling nog verder worden verstevigd.
41. De KKM-regeling is geïnitieerd door de Nederlandse Zuivel Organisatie (NZO) en LTO-Nederland. Globaal houdt KKM in dat kwaliteitseisen, met name eisen aan de productiewijze waaraan melkveehouders moeten voldoen, zijn vastgelegd. De bij KKM aangesloten zuivelindustrie verplicht zich uiteindelijk alleen melk van KKM-gecertificeerde melkveehouders te verwerken in producten voor menselijke consumptie. Vrijwel de gehele Nederlandse zuivelindustrie - waaronder in ieder geval FCDF en De Kievit - neemt deel aan KKM. Hoewel in principe ook buitenlandse ondernemingen een certificaat kunnen krijgen, is het niveau van eisen primair op
Nederlandse bedrijven afgestemd.
42. Wat het tot stand komen van de melkprijzen betreft, kan het volgende worden opgemerkt. Gedurende het jaar worden aan de leveranciers voorschotprijzen betaald. Na afloop van het zuiveljaar bepaalt de
zuivelverwerker eenzijdig de definitieve melkprijs door een nabetaling vast te stellen. Dit systeem van melkprijsbepaling wordt zowel door coöperaties als door particuliere zuivelbedrijven gehanteerd. De definitieve melkprijs geldt collectief voor elk lid of "eigen" leverancier van de betreffende melkverwerker. Voor andere melkleveranciers die een minder bestendige relatie hebben met de melkverwerker, bijvoorbeeld op tijdelijke
contractbasis, geldt veelal een prijs die aan genoemde definitieve melkprijs gekoppeld is.
43. Bij het aldus vaststellen van de definitieve melkprijzen wordt door elk van de zuivelbedrijven weliswaar rekening gehouden met het
concurrentieveld waarin het zich ten opzichte van andere zuivelbedrijven bevindt. De in de vorige punten genoemde marktkenmerken leiden er echter toe dat er altijd sprake is geweest van prijsverschillen tussen de verschillende zuivelbedrijven in Nederland. In de prijs laat een
zuivelverwerker het strategische belang tot uitdrukking brengen van de behoefte aan een bestendige aanvoer van melk ten opzichte van de door de zuivelverwerker gerealiseerde toegevoegde waarde op de verwerkte melk.
44. Een analyse van deze prijsverschillen gedurende de laatste 10 jaar leidt tot de conclusie dat het verschil tussen de hoogste prijs en de laagste melkprijs van de verschillende melkverwerkers gemiddeld 3% heeft bedragen. Dit ondanks het feit dat melk (los van verschillen in samenstelling) een homogeen product is en de kwaliteit van de melk nationaal nauwelijks verschillen kent. Uit de analyse is geen tendens waar te nemen dat deze prijsverschillen verminderen.
FCDF, nemen gezamenlijk ca. [80% - 90 %] van de aanvoer van boerderijmelk in Nederland af. FCDF heeft als werkgebied Friesland, Groningen, Drenthe, Overijssel, Gelderland, Utrecht en Flevoland; Campina Melkunie heeft globaal als werkgebied Brabant, Limburg, Zeeland, Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht. In deze gebieden zijn ook hun
respectievelijke leden gevestigd. Er is derhalve niet of nauwelijks overlap van deze werkgebieden. Er gaat derhalve geen invloed van uit op het dynamiseren van de eerder genoemde starre relaties tussen de
melkleveranciers en de zuivelbedrijven. Ook de potentiële concurrentie is gering, hetgeen mede blijkt uit het beleid van FCDF om naar haar
werkgebied verhuizende melkveehouders, waaronder leden van Campina Melkunie, als leden van FCDF toe te laten ondanks de algemene ledenstop van FCDF.
46. Bijkoop van boerderijmelk uit het buitenland kan, ten tijde van een melktekort, gezien worden als additionele aankoop, mits de prijsverschillen de hogere transportkosten rechtvaardigen. Aangezien de totale productie van melk in Nederland door de melkquota-regeling van constante omvang is, kan de totale aanvoer van melk slechts stijgen door import van
boerderijmelk. Deze wordt echter, zo blijkt uit de import- en exportgegevens van de laatste jaren en hetgeen door partijen wordt bevestigd, deels
conjunctureel bepaald en maakt in ieder geval voor dat deel geen
structureel onderdeel uit van de totale markt. Een en ander blijkt eveneens uit de forse afname van de import van boerderijmelk in 1998 bij een dalende afzetmarkt voor melkproducten. Voor de beoordeling van de gevolgen van de concentratie is er derhalve geen reden om aan te nemen dat de geografische markt groter is dan Nederland.
47. Partijen, maar ook andere marktdeelnemers, spreken doorgaans over eigen werkgebieden waarbinnen de ligging van de melkleveranciers is geconcentreerd. Door de betrokken melkleveranciers wordt een straal van 100 kilometer genoemd. Bij een grotere afstand is vervoer van melk slechts mogelijk bij grote prijsverschillen, aldus de betrokken melkleveranciers. In geval van "eigen" leveranciers doen deze prijsverschillen zich echter niet voor, omdat de melkprijs wordt vastgesteld ongeacht de afstand van de melkveehouder tot de zuivelfabriek. Wat ook zij van de grootte van dit werkgebied, de onderhavige markt wordt, zoals hierboven aangegeven, gekenmerkt door een grote mate van starheid. Ondanks dat er, zoals in punt 43 is weergegeven, sprake is van prijsverschillen tussen de verschillende melkverwerkers, is er geen sprake van noemenswaardige verschuivingen omdat melkveehouders besluiten aan andere
melkverwerkers te leveren. Het aandeel wisselende en zwevende melkveebedrijven, zijnde geen leden van coöperaties of "eigen" leveranciers van particuliere zuivelbedrijven, in het totale aanbod van boerderijmelk is te gering om de genoemde starre relaties te dynamiseren. Er is dan ook geen sprake van een "knock on"-effect tussen de
verschillende werkgebieden, in ieder geval niet in die mate dat er sprake is van een nationale markt voor boerderijmelk.
48. Uit het bovenstaande moet vooralsnog worden geconcludeerd dat de markt voor boerderijmelk regionaal is en wordt bepaald door het
werkgebied van een zuivelverwerker. (2) Ingrediënten
Opvatting van partijen
49. Partijen zijn van oordeel dat de markt voor ingrediënten een mondiale markt is. Zij voeren hiervoor aan dat zowel FCDF als De Kievit aanzienlijke percentages van hun omzet betreffende verkoop van ingrediënten behalen in landen buiten de Europese Unie.
voor de ingrediënten voldoende gelijk. Er is weliswaar sprake van exportrestituties, importheffingen, technische normen en
certificeringsvereisten, maar deze vormen geen beletsel voor een actieve internationale handel.
51. Naar aanleiding van opvattingen van andere marktpartijen hebben partijen aangegeven dat er voor ingrediënten sprake is van een belangrijke uitvoerstroom. Creamers zijn ook vanuit de wereldmarkt beschikbaar voor afnemers binnen de Europese Unie, hoewel er weinig invoer plaatsvindt. De producenten binnen de Verenigde Staten exporteren voornamelijk naar Azië en Zuid-Amerika. De redenen voor het gegeven dat er sprake is van weinig import zijn: het competitieve prijsniveau in Europa, de geringere transportkosten waar de Europese spelers op de markt mee worden geconfronteerd en het bestaan van heffingen op landbouwproducten die de Europese Unie ingevoerd worden.
Opvatting van derden
52. Een aantal marktpartijen waarbij inlichtingen is ingewonnen wijst erop dat de markt voor creamers door diverse beperkingen, zoals
exportrestituties en importheffingen, in de praktijk een Europese markt is. Een andere marktpartij is van mening dat de markt voor ingrediënten wel mondiaal is, omdat er bijvoorbeeld in de Verenigde Staten en Australië producenten zijn die soortgelijke producten produceren en vermarkten. 53. Marktpartijen waarbij inlichtingen zijn ingewonnen vinden dat ten aanzien van de markt van weivetkernen sprake is van een Europese markt. De grotere aanbieders van weivetkernen zijn gevestigd in Nederland, Frankrijk en Duitsland. Volgens een concurrent is er sprake van een Nederlandse markt.
Beoordeling
(a) Markt voor creamers
54. Partijen hebben bij hun melding aangegeven dat er een mondiale markt is voor ingrediënten. Zij voeren daarvoor aan dat zowel FCDF als De Kievit aanzienlijke percentages van hun omzet betreffende verkoop van
ingrediënten behalen in landen buiten de Europese Unie. Deze percentages bedragen respectievelijk minder dan [5% - 15%] en [25% - 35%]. Zij hebben daarbij geen onderscheid gemaakt naar een markt voor creamers en een markt voor weivetkernen. Marktpartijen verschillen van mening of de markt voor creamers een mondiale of een Europese markt is.
55. Met partijen kan worden aangenomen dat de markt voor creamers in ieder geval ruimer is dan Nederland. In onderhavige zaak kan in het midden worden gelaten of deze markt een mondiale markt is of een Europese markt, aangezien deze afbakening niet beslissend is voor de beoordeling van de gevolgen van de voorgenomen concentratie (zie de punten 80-82). (b) Markt voor weivetkernen
56. Partijen hebben bij hun melding geen gegevens verstrekt over de geografische afbakening van de markt voor weivetkernen. Zij hebben aangegeven dat er een mondiale markt is voor ingrediënten, maar hebben daarbij geen onderscheid gemaakt naar creamers en weivetkernen. Marktpartijen zijn niet eenduidig: een concurrent is van mening dat het hier een Nederlandse markt betreft en afnemers geven aan dat het een
Europese markt is.
eenvoudig product dat door vrijwel iedereen die over sproeidrooginstallaties beschikt kan worden geproduceerd. De markt voor wei(poeder) en
melkvreemde vetten is bijzonder groot met veel concurrentie, aldus partijen. Mogelijkheden tot het realiseren van extra toegevoegde waarde zijn gering. 58. Gezien de opvatting van marktpartijen is het vooralsnog niet
aannemelijk dat de markt voor weivetkernen in geografisch opzicht groter is dan Europa. Vooralsnog wordt uitgegaan van Europa als de relevante markt.
B. Gevolgen van de concentratie (1) Boerderijmelk
Opvatting van partijen
59. Partijen stellen dat er op de door hen afgebakende markt, namelijk de markt voor boerderijmelk welke België, Duitsland en Nederland omvat, geen mededingingsrechtelijk probleem is.
60. Indien de relevante geografische markt Nederland zou zijn, is er volgens partijen evenmin een mededingingsprobleem. Het gaat dan namelijk om een mogelijke vergroting van het marktaandeel met zo'n [0,1% - 3%] naar [45% - 55%]. Mogelijk, omdat de leveranciers van De Kievit vrij zijn om over te stappen naar Drents Overijsselse Coöperatie Kaas B.A. te Hoogeveen (hierna: DOC) of een andere verwerker, ook na realisatie van de voorgenomen concentratie. Met de melkleveranciers bestaat geen contractuele relatie en dus krijgt FCDF door de onderhavige transactie geen "greep" op de leveranciers van De Kievit. Derhalve kan niet gesteld worden dat de transactie een (eventueel bestaande) machtspositie zou versterken op de markt voor verse boerderijmelk. De leveranciers kunnen steeds beslissen aan anderen te leveren. Partijen stellen dat de onderhavige transactie geen merkbare invloed heeft op de markt voor boerderijmelk in Nederland.
61. Als de relevante geografische markt slechts een deel van Nederland zou bestrijken, dan stellen partijen dat, ter voorkoming van eventuele mededingingsrechtelijke problemen, FCDF bereid is om na realisatie van de onderhavige transactie dat deel van de melk die De Kievit niet voor eigen gebruik nodig heeft af te stoten (zie ook punt 90).
Opvatting van derden
62. Door betrokken leveranciers van De Kievit is het bezwaar ingebracht dat de afzetmogelijkheden voor boerderijmelk in Groningen, Drenthe en Friesland, die door de sterke concentratie van zuivelbedrijven in die regio gedurende afgelopen jaren reeds in belangrijke mate zijn verminderd, door de voorgenomen concentratie verder worden gereduceerd.
63. De betrokken melkveehouders schatten dat FCDF 85,9% van de markt voor boederijmelk in Groningen, Friesland en Drenthe voor haar rekening neemt. Voor De Kievit is dit thans 4,1%. Als gevolg van de voorgenomen concentratie zal het gezamenlijke marktaandeel in dit gebied neerkomen op 90%. Ook indien Noord-West-Overijssel daar aan zou worden toegevoegd wijzigt dit marktaandeel niet.
Superunie deze combinatie met een marktaandeel van meer dan 40% mogelijkerwijs zou beschikken over een machtspositie op de inkoopmarkt voor levensmiddelen. Het gezamenlijke marktaandeel van partijen, zowel landelijk als regionaal, is aanzienlijk hoger.
65. De betrokken melkleveranciers benadrukken verder dat FCDF door de overname van De Kievit één van de laatste niet-coöperatieve afzetkanalen voor boerderijmelk in Noord-Nederland in handen zou krijgen, hetgeen op zich al een reden is om aan te nemen dat als gevolg van de voorgenomen concentratie een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt.
Beoordeling Marktaandelen
66. Op dit moment betrekt FCDF melk uit de gebieden Noord- en Oost-Nederland en een afnemende hoeveelheid melk uit Duitsland. In het verleden (toen de marktsituatie daar aanleiding toe gaf) werd eveneens melk betrokken uit Engeland en België. De Kievit is gevestigd te Meppel en betrekt haar melk uit de gebieden Groningen, Drenthe, Friesland en de kop van Overijssel. Het werkgebied van FCDF bestaat uit de provincies
Friesland, Groningen, Drenthe, Overijssel, Gelderland, Utrecht en Flevoland.
67. Er is sprake van overlap van de werkgebieden van FCDF en De Kievit. Het werkgebied van De Kievit bevindt zich midden in het werkgebied van FCDF. De relevante geografische markt wordt bepaald door het werkgebied van FCDF (en niet door het door de betrokken melkveehouders beschreven gebied in punt 63). Het was volgens partijen niet mogelijk om hun
(gezamenlijke) marktaandelen voor de werkgebieden van FCDF en De Kievit aan te leveren. Op grond van het gestelde in de punten 37-48 is het niet aannemelijk dat de relevante geografische markt een groter gebied omvat.
68. Op grond van het huidige marktaandeel van FCDF, hetgeen op basis van de thans beschikbare informatie kan worden gesteld op ca. [75% - 85%], heeft FCDF in haar werkgebied reeds voorafgaand aan de concentratie op de markt voor boerderijmelk een machtspositie. Door de voorgenomen concentratie is er in ieder geval sprake van een vergroting van het marktaandeel van FCDF. Op basis van de thans beschikbare informatie kan deze vergroting worden gesteld op ca. [0,1% - 5%] Deze toename van het marktaandeel is op zich reden om aan te nemen dat er sprake is van een significante versterking van de machtspositie van FCDF. Of deze aanname juist is moet mede worden beoordeeld in het licht van andere relevante marktomstandigheden.
Marktstructuur
69. De markt voor boerderijmelk wordt gekenmerkt door veelal grote internationale zuivelbedrijven aan de afnemerszijde en een zeer groot aantal, ten opzichte van de afnemers, kleine melkleveranciers. Zo heeft bijvoorbeeld FCDF ca. 15.000 melkleveranciers/leden. De (particuliere) melkleveranciers zijn vaak georganiseerd in lokaal opererende
leveranciersverenigingen.
70. Deze marktstructuur geeft eerder aanleiding om te concluderen dat de machtspositie van FCDF groter is dan uit het genoemde marktaandeel van FCDF zou blijken, dan dat sprake zou zijn van "countervailing power" van melkleveranciers.
71. Partijen stellen dat de in hun werkgebieden gevestigde
melkleveranciers voldoende alternatieve afzetmogelijkheden behouden. Door partijen worden daarvoor de volgende alternatieve afzetmogelijkheden genoemd: Nestlé, Baars Dairy, DOC, Numico, Campina Melkunie,
Rouveen, Cono, Losser, de ecologische melkfabriek FEZ te Drachten, de ecologische fabriek te Limmen en de in oprichting zijnde zuivelonderneming Farm Dairy's.
72. Op grond van eigen onderzoek en op basis van hetgeen
belanghebbenden hierover naar voren hebben gebracht, moet vooralsnog worden aangenomen dat de volgende zuivelverwerkers c.q. afzetkanalen om uiteenlopende redenen geen alternatief vormen voor genoemde melkleveranciers:
z potentiële afnemer heeft geen behoefte aan melk van nieuwe
leveranciers (Nestlé, Baars Dairy, Farm Dairy's);
z potentiële afnemer zou het afhaalgebied uit moeten breiden, hetgeen
gezien het gestelde in de punten 37-48 niet aannemelijk is (Numico, Campina Melkunie, Cono, Farm Dairy's);
z potentiële afnemer is niet in staat om grote hoeveelheden melk uit
het aanbod op te nemen (Numico, Rouveen, Cono, Losser);
z alleen boeren die hun bedrijf op ecologische grondslag voeren
kunnen melk leveren aan potentiële afnemer (FEZ, Limmen);
z export naar Duitsland: het prijsniveau van melk ligt structureel lager
dan in Nederland. In het verleden heeft geen (noemenswaardige) export naar Duitsland plaatsgevonden.
73. De reële alternatieven voor genoemde leveranciers lijken zich te beperken tot DOC. Bij het beoordelen van dit alternatief dient de
omstandigheid te worden meegewogen dat DOC de melk gebruikt voor de productie van merkloze kaas, een activiteit waarin FCDF in Nederland een zeer sterke positie heeft.
74. Op grond van het voorgaande kan in het algemeen gesteld worden dat het aantal alternatieve afnemers voor boerderijmelk in het werkgebied van FCDF minimaal is en dat wat dit betreft geen sprake is van disciplinerende omstandigheden die de versterking van de machtspositie van FCDF neutraliseren.
Afbrokkeling marktaandeel FCDF
75. Partijen stellen dat de groei van het marktaandeel gerelativeerd dient te worden omdat het marktaandeel van FCDF onder druk is afgenomen doordat leveranciers zijn vertrokken en elders melk zijn gaan leveren. 76. De betrokken melkveehouders betwisten de door partijen gestelde "afbrokkeling" van het marktaandeel FCDF. Zij verwijzen naar de verhuisregeling die FCDF met onder meer Campina Melkunie heeft getroffen en op de stimuleringsmaatregel van de overheid om
marktaandeel echter in de melding niet voldoende onderbouwd om hier de conclusie uit te kunnen trekken dat er geen sprake zou zijn van een versterking van de machtspositie. In ieder geval zal door de recente nitraatrichtlijn zeker een verplaatsing van melkveebedrijven van Zuid-Nederland naar Noord-Zuid-Nederland en West-Zuid-Nederland plaatsvinden. Nader onderzoek van deze elementen lijkt geboden.
Conclusie
78. Uit het voorgaande blijkt dat de voorgenomen concentratie leidt tot een significante versterking van de machtspositie van FCDF op de markt voor boerderijmelk en dat na realisatie van de voorgenomen concentratie de alternatieve afzetmogelijkheden van de in de werkgebieden van partijen gevestigde melkleveranciers minimaal zijn.
79. Op grond van voorgaande overwegingen komt de directeur-generaal tot de conclusie dat hij reden heeft om aan te nemen dat als gevolg van de voorgenomen concentratie een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.
(2) Ingrediënten
(a) Markt voor creamers
80. De totale markt voor creamers in de Europese Unie is volgens opgave van partijen [250.000 - 350.000 ton] groot. Er is geen aanleiding om aan deze opgave te twijfelen.
81. FCDF zet in de Europese Unie [15.000 - 25.000 ton] creamers af, hetgeen overeenkomt met een marktaandeel van ca. [1% - 10%]. De Kievit zet in de Europese Unie [20.000 - 30.000 ton] af, hetgeen overeenkomt met een marktaandeel van ca. [5% - 15%]. Na de voorgenomen concentratie beschikken partijen gezamenlijk over een marktaandeel in de Europese Unie voor creamers van ca. [10% - 20%].
82. De totale wereldmarkt voor creamers wordt door partijen geschat op [450.000 - 550.000 ton]. Het gezamenlijke marktaandeel van De Kievit en de FCDF op de wereldmarkt voor creamers ligt beneden de 10%.
83. Uit voorgaande punten kan worden geconcludeerd dat, ongeacht of de markt voor creamers geografisch wordt afgebakend als Europese of mondiale markt, er geen reden is om aan te nemen dat als gevolg van de voorgenomen concentratie een economische machtspositie ontstaat of wordt versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.
(b) Markt voor weivetkernen
84. Volgens opgave van partijen bedraagt de markt voor weivetkernen in de Europese Unie naar schatting 80.000 - 100.000 ton. Er is geen aanleiding om aan opgave van partijen te twijfelen.
50%].
86. Eén marktpartij geeft aan dat er als gevolg van de voorgenomen overname slechts één grote Nederlandse aanbieder van weivetkernen resteert. De marktpartij verwacht echter niet dat de concurrentieverhouding op deze markt voor haar negatief wordt beïnvloed, omdat het geen enkel probleem is om deze producten van Duitse of Franse leveranciers te betrekken.
87. Partijen hebben aangegeven dat voor De Kievit de productie van weivetkernen een deel van haar capaciteit bezet tegen relatief lage kosten, hetgeen productie uit dien hoofde nog opportuun maakt. Het verschaft De Kievit een positie in een commodity-markt waar men relatief gemakkelijk een grotere rol in kan gaan spelen, zo men dat wenst of nodig heeft. De Kievit produceert weivetkernen op haar oudste [...] sproeidroogtoren van het meer traditionele type. De andere drie torens van De Kievit zijn van het type "filtermat". [...] Deze plannen hebben nog geen concrete aanvang genomen.
88. Gelet op het beschrevene in de punten 85 en 86 doet het zich voorkomen dat er mededingingsrechtelijke problemen ontstaan op de Europese markt voor weivetkernen. Voorts bestaat er geen inzicht in de inkoopmarkt voor de grondstoffen van weivetkernen (wei-drogestof en vet). Partijen hebben hierover geen informatie verstrekt. Met name is de
geografische dimensie van deze inkoopmarkt onduidelijk. Een regionale of nationale inkoopmarkt voor de grondstoffen van weivetkernen kan
vooralsnog niet uitgesloten worden.
89. Op grond van hetgeen is gesteld in punt 79 zal voor het voltrekken van de onderhavige concentratie een vergunning zijn vereist. In deze eventuele vergunningsfase zal tevens nader onderzoek worden gedaan naar de markt voor weivetkernen en naar de inkoopmarkt voor grondstoffen voor
weivetkernen.
VII. WENS TOT AANVULLING VAN DE MELDING
90. Zoals in punt 9 is weergegeven hebben partijen zich in een wens tot aanvulling op de melding, d.d. 22 december 1998, bereid verklaard om de volgende verbintenissen op zich te nemen: "FCDF zal na de overname van De Kievit dat deel van de boerderijmelk die De Kievit niet voor eigen gebruik nodig heeft afstoten. Met andere woorden: De Kievit zal dan geen boerderijmelk meer afnemen waarmee zij handel wenst te drijven. De (hoeveelheid) boerderijmelk die thans van de huidige leveranciers van De Kievit wordt afgenomen zal dan noch door De Kievit noch door enige andere vennootschap binnen FCDF worden afgenomen."
91. Partijen geven hierbij de volgende toelichting:
"Genoemde verbintenis leidt ertoe dat het marktaandeel van FCDF op de markt voor boerderijmelk niet stijgt (...) Het enige gevolg van de overname voor de markt voor boerderijmelk is dan het verdwijnen van een zekere kanalisering van een van de vele afzetkanalen. Het afzetkanaal in kwestie verdwijnt zelf niet: De Kievit heeft zelf immers geen/nauwelijks zelfstandige behoefte aan boerderijmelk. Het is DOC die behoefte heeft aan
boerderijmelk en in welke behoefte de boeren (thans) via De Kievit voldoen en in de toekomst direct zullen voldoen."
Voorlopige analyse
zich kunnen aansluiten bij DOC. De leveranciers kunnen kiezen of zij lid of leverancier willen worden. Aan deze toezegging is geen enkele uitwerking gegeven.
93. Tussen DOC en De Kievit bestaat thans een
samenwerkingsovereenkomst die er kort weergegeven op neerkomt dat de allocatie van de "eigen" melkaanvoer van deze twee zuivelbedrijven wordt geoptimaliseerd door [...]. Deze samenwerking is derhalve van structurele aard.
94. De door partijen voorgestelde verbintenis veronderstelt dat de genoemde samenwerkingsovereenkomst zal worden beëindigd.
95. De additionele melkbehoefte van DOC, die zich bij beëindiging van de huidige samenwerkingsovereenkomst met De Kievit voordoet, is onzeker, omdat de samenwerkingsovereenkomst een structurele optimalisatie inhoudt van de allocatie van de door de melkleveranciers van De Kievit aangevoerde melk. In 1997 bedroeg de afname door DOC van de door De Kievit van de van "eigen" leveranciers aangevoerde melk circa [70% - 80%]. De afname van DOC heeft in het verleden jaarlijks gefluctueerd.
96. DOC gebruikt de thans van De Kievit afkomstige melk voor de productie van merkloze kaas. Zoals ook in punt 73 is weergegeven, heeft FCDF hierin een zeer sterke positie.
97. Op grond van het bovenstaande is het, in ieder geval in structurele zin, onzeker in welke mate DOC het totale volume aan "eigen" melk van De Kievit wil en kan absorberen.
98. Indien DOC niet structureel alle "eigen" melk van De Kievit opneemt of op kan nemen dan komt een deel van de betreffende melkplas als vrij aanbod beschikbaar en komt dit deel, bij gebrek aan andere serieuze alternatieven, als het ware boven de markt te zweven in een gebied waar FCDF beschikt over een machtspositie. Dit aanbod vergroot het totale aanbod waaruit FCDF reeds thans bijkoopt bovenop de vaste aanvoer door haar leveranciers/leden. Ook belanghebbende derden hebben hierop gewezen.
99. Geconcludeerd kan worden dat het niet is uit te sluiten, in ieder geval niet structureel, dat ondanks het opzeggen van de relatie met de huidige leveranciers van De Kievit de voorgenomen concentratie leidt tot een versterking van de machtspositie van FCDF op de markt voor boerderijmelk.
100. Geconcludeerd moet worden dat partijen op een zeer laat tijdstip, één dag voor het verstrijken van de meldingsfase, met de wens tot aanvulling van de melding zijn gekomen. Deze aanvulling is niet uitgewerkt. Zoals uit het voorgaande blijkt, lijkt de door partijen voorgestelde aanvulling ook niet de juiste oplossing te zijn voor alle mogelijke mededingingsproblemen die als gevolg van de voorgenomen concentratie lijken te ontstaan en die in de vergunningsfase nog diepgaander moeten worden geanalyseerd.
VIII. CONCLUSIE
daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.
102. Gelet op het bovenstaande deelt de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit mede dat voor het tot stand brengen van de concentratie waarop de melding betrekking heeft een vergunning is vereist.
103. Voor zover dit besluit meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over feiten of omstandigheden die van belang zijn voor de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 41 van de
Mededingingswet, heeft dit oordeel naar zijn aard een voorlopig karakter en bindt dit de directeur-generaal niet bij zijn beslissing op die aanvraag. 104. Partijen hebben nagelaten mede te delen dat op 4 december 1998 Hoogwegt Groep haar 50% belang in Frisian Dairy Trade B.V. en haar 50% belang in Frisian Protein Workum B.V. heeft overgedragen aan FCDF, hoewel deze informatie van belang kan zijn voor de beoordeling van de gemelde concentratie. Nu de conclusie van dit besluit is dat voor het tot stand brengen van de concentratie een vergunning is vereist, zal bij de behandeling van de eventuele vergunningsaanvraag beoordeeld worden wat de invloed is van de genoemde transacties. Partijen zullen bij de vergunningsaanvraag derhalve alle relevante informatie over de betreffende operaties moeten verstrekken.
Datum: 23-12-1998
De directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit voor deze:
w.g. Drs. R.J.P. Jansen Hoofd Concentratiecontrole
Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd beroepschrift indienen bij de arrondissementsrechtbank te Rotterdam, sector bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM, Rotterdam.
terug
