ONDERZOEK PRICECAP SYSTEMEN VOOR HUURLIJNEN

Joost Beukers, Elles van Geest, Dick Leegwater

30 januari 2001

status Definitief versie 1.2

qc Frans van den Dool

Copyright © 2001 Verdonck, Klooster & Associates B.V.

Inhoudsopgave

2 Markt voor huurlijnen 2

2.1 Inleiding 2

2.2 Referentiemodel 2

2.3 Rollen van marktpartijen 4

2.4 Concurrentie situatie 6

3 Wettelijk kader 8

3.1 Nationale regelgeving 8

3.2 Doel van price cap regulering 8

4 Price cap systemen 11

4.1 Wat is een price cap 11

4.2 Toepassing 11

4.3 Keuzepunten bij het opstellen van een price cap systeem 11

5 Price cap systemen voor huurlijnen in het buitenland 20

5.1 Inleiding 20

5.2 Verenigd Koninkrijk 20

6 Analyse price cap scenario's 22

6.1 Inleiding 22

6.2 Samenstelling mandjes 22

6.3 Price cap model en weging 27

6.4 Scenario's 27

7 Aanbevelingen 32

7.1 Voorkeur scenario 32

7.2 Valkuilen 33

A Tariefstructuur KPN Telecom nationale vaste verbindingen 35

A.1 Maandelijkse kosten 35

A.2 Eenmalige tarieven per aansluitpunt 35

1

Inleiding

1.1 Aanleiding

KPN is verplicht om kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor haar huurlijnenaanbod. Tot nu toe is hierop door OPTA toegezien door uit te gaan van rendementsregulering. OPTA overweegt om dit systeem van regulering te vervangen door een systeem van price cap regulering.

1.2 Doel

Met dit rapport wordt de opdrachtgever ondersteund in de beslissing om wel of niet te kiezen voor een price cap regulering.

Dit rapport geeft daarbij een overzicht van de mogelijke price cap systemen voor huurlijnen. Hierbij wordt aangegeven welke keuzes gemaakt moeten worden om het price cap systeem in te richten. Het accent van het onderzoek licht hierbij op de samenstelling van de dienstencategorieën. De hoogte van de price cap valt buiten de scope van dit onderzoek.

Aangegeven wordt wat de gevolgen zijn van de te maken keuzes, uitgedrukt in termen van efficiency prikkels, complexiteit van het systeem, mogelijke marktverstoringen en lange termijn effecten.

1.3 Doelgroep

Dit rapport is geschreven ten behoeve van de opdrachtgever drs. K. Noorlag, hoofd van de afdeling eindgebruikersmarkt van de OPTA, alsmede de projectmedewerkers bij dit project, ir. H.R. de Kleijn en drs. F.W. van Berkel.

1.4 Leeswijzer

Vanuit een drietal perspectieven worden in dit rapport de mogelijke invullingen van een price cap systeem voor huurlijnen beschreven. De huidige situatie wordt geschetst zowel qua marktsituatie (hoofdstuk 2) als qua wetgeving (hoofdstuk 3). De opzet van een price cap systeem is in hoofdstuk 4 beschreven. Hoofdstuk 5 kijkt de wijze waarop in het buitenland price cap systemen voor

2

Markt voor huurlijnen

2.1 Inleiding

Voor de inrichting van een price cap systeem is het essentieel om een goed inzicht te hebben in de werking van de markt voor huurlijnen. In dit hoofdstuk wordt een referentiemodel gepresenteerd waarmee inzicht wordt gegeven in de verschillende infrastructuren waarmee huurlijnen kunnen worden gerealiseerd, de rollen van de marktpartijen en de concurrentie tussen de partijen.

2.2 Referentiemodel

2.2.1 Doel

In deze paragraaf wordt een referentiemodel beschreven. Het referentiemodel dient om een eenduidige definitie te geven van de markt voor huurlijnen en de rollen die partijen zichzelf aanmeten op de markt voor huurlijnen. Hiertoe wordt onderscheid gemaakt naar de technische infrastructuur en de commerciële relaties die marktpartijen met elkaar onderhouden.

2.2.2 Technische infrastructuur

Figuur 2.1 Schematisch overzicht fysieke infrastructuren voor huurlijnen

Er bestaan verschillende technische alternatieven om een huurlijn of een Permanent Virtual Circuit te realiseren. Zoals in Figuur 2.1 is weergegeven worden er momenteel drie fysieke infrastructuren gebruikt: glasvezel, koper en ether.

Glasvezel gebaseerde huurlijnen maken vrijwel altijd gebruik van SDH of PDH technologie. Door de relatief hoge (arbeids-)kosten van aanleg van aardse infrastructuur zijn weinig operators in staat om een fijnmazig landelijk dekkend netwerk te bieden. Veel operators concentreren zich op een regio (zoals kabelmaatschappijen) of op de locaties waar de potentiële klanten gevestigd zijn.

Voor huurlijnen met lage bandbreedte (< 2 Mbps) is KPN de grootste aanbieder, voornamelijk doordat zij de enige aanbieder met een eigen fijnmazig koper netwerk is. Hierover kunnen zowel analoge als digitale huurlijnen worden gerealiseerd. Analoge huurlijnen worden veel gebruikt voor spraakverbindingen (bijvoorbeeld voor dealing rooms van banken) en modem verbindingen. Door andere modulatie technieken (xDSL) te gebruiken kan het koperen aansluitnetwerk ook gebruikt worden voor digitale verbindingen met een hoge(re) bandbreedte. De regelgeving verplicht KPN om andere operators tegen een kostengeoriënteerd tarief toegang te geven tot het

Naast de vaste aardse infrastructuur wordt ook de ether gebruikt voor huurlijnen. Satelliet gebaseerde huurlijnen worden veelal gebruikt voor verbindingen naar landen waar geen goede aardse infrastructuur aanwezig is. Voor binnenlandse verbindingen worden satelliet verbindingen niet of nauwelijks gebruikt. Voor huurlijnen over een korte afstand kan ook gebruik gemaakt worden van hoogfrequente radioverbindingen. De hiervoor beschikbare frequentie ruimte zal in de nabije toekomst worden vergroot, onder meer door de uitgifte van de WLL frequenties.

De infrastructuur bepaalt ook de eigenschappen van een huurlijn. De eigenschappen (en prijs) bepalen waarvoor een huurlijn in de praktijk wordt toegepast.

Zo worden nu nog veel huurlijnen gebruikt om een verbinding tussen een bedrijfsnetwerk en het Internet te realiseren ten behoeve van Internet toegang. Een ADSL gebaseerde verbinding kan dezelfde functionaliteit leveren, tegen een lagere prijs. Een koppeling tussen twee

bedrijfstelefooncentrales is echter weer niet met een ADSL verbinding te realiseren, aangezien hier een symmetrische capaciteit vereist is.

Voor huurlijnen met een grote capaciteit én die een lange afstand moeten overbruggen zijn eigenlijk alleen huurlijnen op basis van glasvezel geschikt.

De toepassing bepaalt dus in grote mate of verschillende huurlijn technologieën als elkaars substituut mogen worden beschouwd. Dit is een van de redenen waarom concurrentie tussen huurlijn aanbieders die een verschillende infrastructuur gebruiken in de praktijk beperkt is.

Bandbreedte Overbrugbare afstand Bijzonderheden Toepassingen glasvezel 2 Mbit/s – 10 Gb e.v. > 1000 km • vnl. backbone technologie alsmede access technologie voor snelheden > 2 Mb • data en spraak • Internet toegang

koper analoog tot 64 Kbit/s 0 – 100 km • geen concurrerend aanbod

• vnl. spraak

koper digitaal 64 Kbit/s – 2 Mb 0 –100 km • 2 Mbit/s veelal op basis van HDSL • access technologie • data • internet toegang koper xDSL 256 Kbit/s – 8 Mb 0 – 5 km • diverse varianten verschillend in (a)symmetrie en snelheid • access technologie • data en spraak • Internet toegang WLL 512 Kbit/s – 34 Mb 5 km • Voor punt – multipunt netwerken • access technologie • data en spraak Satelliet 64 Kbit/s – 34 Mb > 10.000 km • relatief grote vertraging • geen onderscheid tussen access en backbone • broadcast • backbone / access • data en spraak • internet toegang

2.3 Rollen van marktpartijen

In de markt voor huurlijnen zijn meerdere partijen actief. Zoals in eerder onderzoek1 al aangegeven bestaat het klantenbestand van netwerk operators niet alleen uit eind-gebruikers, maar ook uit andere netwerk operators. Leveringen aan andere operators kunnen zowel huurlijnen als onderliggende infrastructuur (dark fiber, wavelengths, koper, ducts) betreffen. Deze infrastructuur componenten kunnen beschouwd worden als grondstoffen die netwerk operators gebruiken om hun eigen netwerken en diensten mee te realiseren. De prijs van deze grondstoffen (die buiten de wettelijke definitie van een huurlijn vallen) is dus van invloed op de prijs van een huurlijn.

We onderscheiden een vijftal rollen:

1. Eindgebruiker: hij die de huurlijn gebruikt voor interne doeleinden; m.a.w. hij levert geen diensten op commerciële basis aan andere organisaties. Noot: dit kan een zakelijke gebruiker of een particuliere gebruiker zijn, waarbij het eerste meer waarschijnlijk is.

2. Netwerk Operator (retail): hij die de huurlijn levert aan de eindgebruiker.

1

3. Service Provider: hij die een telecom of datacom dienst levert aan de eindgebruiker, waarbij voor de verbinding tussen de SP en eindgebruiker een huurlijn wordt gebruikt. Voorbeelden zijn Internet Service Providers en Application Service Providers.

4. Netwerk Operator (wholesale): hij die een huurlijn levert aan een operator of service provider die de huurlijn gebruikt om zijn eigen backbone netwerk mee te realiseren.

5. Access Netwerk operator (wholesale): hij die een huurlijn levert aan een operator of service provider die de huurlijn gebruikt als half circuit om een specifieke klant aan te sluiten.

Netwerk operator (retail)

Netwerk operator (wholesale) Access Netwerk operator (wholesale) Service Provider Eindgebruiker

In bovenstaand figuur zijn de onderlinge relaties tussen partijen die een specifieke rol vervullen weergegeven.

Partijen kunnen tegelijkertijd meerdere rollen vervullen. Netwerk operators leveren veelal zowel wholesale als retail huurlijnen. Huurlijnen die aan andere operators geleverd worden zijn meestal in gebruik als onderdeel van het backbone netwerk of als aansluithuurlijn voor een specifieke klant. Vaak zijn netwerk operators ook zelf actief als service provider op het gebied van VPNs, internet, applicaties e.d. Deze verticale integratie levert de service provider kostenvoordelen op doordat deze bij het eigen concern de huurlijnen kan inkopen tegen transfer prices.

De Nederlandse markt kent vele voorbeelden van een dergelijke integratie; KPN Telecom (zowel Service Provider als Netwerk Operator (retail), MCI Worldcom is tegelijkertijd Netwerk operator (wholesale) als Netwerk operator (retail). Partijen die zich alleen toeleggen op een access netwerk zijn bijvoorbeeld BaByXL.

De Service Provider neemt een bijzondere plaats in in dit schema. Waar een huurlijn normaliter een punt – punt verbinding is tussen twee locaties van één of twee eindgebruiker(s), is een huurlijn die een ISP levert aan een eindgebruiker als onderdeel van de Internet access dienst te beschouwen als een punt – netwerk verbinding.

In

Figuur 2.2

wholesale aansluit huurlijn Lok n = Klant lokatie n X n = Switch van operator n

Operator 1

X 3

X 3

Operator 3

Operator 2

wholesale backbone huurlijn

Figuur 2.2 Wholesale en retail huurlijnen

In het voorbeeld hierboven is de organisatie die een huurlijn wil tussen lokaties A en B klant bij Operator 1. De gestippelde lijn geeft de logische verbinding weer. Operator 1 moet een deel van de verbinding inkopen bij Operator 2. Omdat dit vaker voorkomt hebben Operator 1 en 2 elkaars netwerken verbonden. Het traject dat specifiek voor klant A wordt aangelegd door Operator 2 wordt de wholesale aansluit huurlijn genoemd.

2.4 Concurrentie situatie

Uit het onderzoek wat vooraf is gegaan aan de AMM-aanwijzing voor huurlijnen2 is gebleken dat de markt voor huurlijnen onvoldoende concurrerend is. Gemeten naar de omzet over 1999 en de eerste helft van 2000 is het marktaandeel van de andere aanbieders (naast KPN Telecom, hierna KPN) gestegen alsmede de totale marktomvang. De feitelijke concurrentie is echter nog zeer beperkt. Dit geldt in mindere mate voor huurlijnen > 2 Mbit/s in stedelijke gebieden (met veel potentiële klanten) dan voor huurlijnen < 2 Mbit/s in landelijke gebieden.

Uit de marktanalyse is naar voren gekomen dat er diverse toetredingsdrempels zijn die andere aanbieders ervan weerhouden de markt te betreden. In het onderzoek zijn vier drempels genoemd: • Omvang van de investering die benodigd is om toe te treden tot de huurlijnenmarkt. Met name

de investeringen in een eigen netwerk met grote dekking zijn fors. Hierbij geldt een vicieus effect: hoe beter de dekking, hoe lager de incrementele kosten per nieuw aan te sluiten klant en hoe groter het aantal klanten, hoe lager het risico dat de gemaakte graafkosten bij het verlies

2

van de klant niet gerecupereerd kunnen worden. KPN heeft in de loop van vele jaren haar netwerk kunnen uitbouwen tot een fijnmazig landelijk netwerk.

• Er is de facto geen aanbod van wholesale huurlijnen door de partij met een landelijk dekkend netwerk. Doordat het prijsniveau van wholesale huurlijnen vrijwel gelijk is aan die van retail huurlijnen, kunnen andere aanbieders moelijk concurreren met KPN.

• Naarmate eindgebruikerstarieven lager zijn, is toetreding tot de markt minder aantrekkelijk. De nieuwe aanbieder moet immers flink efficiënter zijn (dan KPN) om op basis van prijs te concurreren. Gelet op de eerste drempel is dit niet eenvoudig.

3

Wettelijk kader & doel

3.1 Nationale regelgeving

Op 15 december 1998 is de Telecommunicatiewet (Tw) in werking getreden. Voor het toezicht van OPTA op het beginsel van kostenoriëntatie voor de tarieven van huurlijnen zijn de hoofdstukken 6 en 7 van de Tw van belang. In artikel 7.1 van de Tw is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van de ONP richtlijnen. Voor de aanbieder van huurlijnen zijn deze regels opgenomen in de artikelen 2 tot en met 21 van het Besluit ONP

huurlijnen en telefonie (BOHT). Artikel 16 van het BOHT omvat onder meer het beginsel van kostenoriëntatie voor huurlijnen. Krachtens artikel 7.2, tweede lid Tw zijn de bepalingen uit het BOHT echter alleen van toepassing op een aanbieder van huurlijnen voor zover deze door het college is aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht. De aanwijzing van een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor huurlijnen geschiedt op basis van artikel 6.4 van de Tw. Als gevolg hiervan is de aanbieder van huurlijnen onder meer verplicht

kostengeoriënteerde interconnectietarieven te hanteren.

Bij de inwerkingtreding van de Tw is KPN als aanbieder van huurlijnen op grond van artikel 20.1 van de Tw tot 15 december 2000 aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Bij besluit van 15 november 2000 is KPN als aanbieder van huurlijnen opnieuw door OPTA aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Dit betekent dus dat KPN nog steeds, aangezien KPN geen ontheffing op basis van artikel 19 of 20 van het BOHT heeft aangevraagd, kostengeoriënteerde tarieven voor huurlijnen moet hanteren. De wijze waarop OPTA moet beoordelen of de tarieven van KPN voor huurlijnen kostengeoriënteerde zijn, is eveneens bepaald in artikel 16 van het BOHT.

Tot op heden heeft OPTA de mate van kostenoriëntatie van tarieven voor huurlijnen getoetst op basis van artikel 16 van het BOHT. Jaarlijks wordt getoetst of de tarieven in redelijke verhouding staan met de onderliggende kosten. OPTA overweegt echter om met een price cap systeem te voorzien in het vereiste van kostengeoriënteerde tarieven. Toezicht op het beginsel van kostenoriëntatie door middel van een price cap is niet specifiek in het BOHT opgenomen. In de toelichting op het BOHT is echter wel opgenomen dat het voor het toezicht op kostenoriëntatie is toegestaan te werken met meerjarige afspraken. Juist bij een price cap systeem worden de tarieven voor een aantal jaren gereguleerd. Dit betekent dat een price cap regulering goed aansluit bij de bedoeling van de wetgever.

3.2 Doel van price cap regulering

Het doel van het instellen van een pricecap is meervoudig:

1. Het stimuleren van efficiënter werken en het realiseren van kostenbesparingen, met als gevolg lagere eindgebruikerstarieven

2. Het vergroten van de handelingsvrijheid van de operator. 3. Meer duidelijkheid omtrent tarieven naar afnemers.

3.2.1 Efficiëntie

een door haar verwachtte of mogelijk geachte toekomstige kostenontwikkeling, om de tarieven van de AMM partij te bepalen. In de meeste gevallen wordt geanticipeerd op een kostendaling (en daarmee een pricecap die lager is dan het huidige tarief). Een prijsbevriezing of verhoging is binnen het systeem van een price cap ook mogelijk.

In Figuur 3.1 is het effect van de price cap weergegeven. De linker kolom schetst de situatie voorafgaand aan de invoering van de price cap. Op het moment dat de price cap in werking treedt neemt de marge van de AMM partij af (middelste kolom). Dit is de prikkel die de partij met AMM moet stimuleren om efficiënter te gaan werken. In de rechter kolom is de kostenbesparing

aangegeven die de AMM partij minimaal moet behalen om z'n oorspronkelijke marge te handhaven. Alle verdere kostenbesparingen leiden tot een vergroting van de marge van de partij met AMM. Dit is de efficiency prikkel.

Mogelijke bronnen van kostenbesparingen zijn technologische innovaties, personeelskosten, kosten die tot overhead gerekend kunnen worden, etc.

pricecap gereguleerde marge prijs voorafgaand aan invoering price-cap marge kosten marge kostenbesparing kosten kosten direct na invoering price-cap

beoogde effect van invoering price-cap

op termijn

tijd extra marge door verdere kosten-besparingen

Figuur 3.1 Pricecap leidt tot kostenbesparingen

Een van de voordelen van een price cap systeem is dat het risico van 'gold-plating' wordt

voorkomen. Gold-plating refereert aan het effect dat de gereguleerde partij onder het systeem van rendementsregulering haar kosten en investeringen 'onbeperkt' kan opvoeren, waardoor diensten in de markt komen die teveel functionaliteit of een te hoge kwaliteit kennen (als ware het 'in goud uitgevoerd'). Onder het regime van rendementsregulering is dit toegestaan, omdat de absolute hoogte van de kosten geen onderdeel van de regulering is

3.2.2 Vergroting handelingsvrijheid operator

Een voordeel van price cap regulering is dat het de AMM partij toestaat haar marge verder te vergroten door nog efficiënter te werken. In het huidige regime waarin OPTA de prijzen reguleert op basis van het rendements3principe is het niet toegestaan dat KPN haar marges verbetert tot een rendement dat hoger ligt dan een redelijk rendement. Hiermee wordt invulling gegeven aan het tweede doel van price cap regulering: meer vrijheid van handelen voor de partij met aanmerkelijke markt macht.

3

De handelingsvrijheid wordt verder vergroot doordat de regelgever de AMM partij in staat stelt om zelf de verhoudingen tussen verschillende tarieven vast te stellen. Deze verantwoordelijkheid rust dan niet bij de regelgever die daar vaak ook de kennis niet voor heeft. Daarnaast worden de tarieven nu niet meer op basis van accounting principes vastgesteld, maar op basis van commerciële principes, waardoor de tarieven beter de invloed van de vraagzijde van de markt weerspiegelen.

Een uitvloeisel van de grotere vrijheid kan zijn dat de AMM partij ongewenste kruissubsidie toepast. Met inachtneming van de gemiddelde prijs, worden huurlijnen waar weinig of geen concurrentie is (analoog en < 2 Mb) in prijs verhoogt en huurlijnen waar meer concurrentie is (> 2 Mb in stedelijke gebieden) sterk in prijs verlaagd. De regelgever zal dergelijke effecten moeten meenemen in de opzet van haar price cap systeem.

3.2.3 Duidelijkheid tarieven

4

Price cap systemen

4.1 Wat is een price cap

Een price cap behelst het vaststellen van prijzen van gereguleerde goederen of diensten voor een bepaalde periode. Bijprice cap-regulering bepaalt de regulatoreen maximum (of minimum) gemiddeld tarief waartegen de partij met aanmerkelijke markt macht haar diensten kan verkopen. Een price cap stelt dus het gemiddelde niveau vast van de verschillende tarieven van de

verschillende diensten.

sub-cap

In sommige gevallen wordt een sub-cap toegepast. Een sub-cap is een prijsmaatregel die van toepassing is op een deel van de diensten die onder de algemene price cap vallen. Subcaps worden veelal gebruikt om ongewenste effecten van kruissubsidiëring tegen te gaan.

4.2 Toepassing

De beoogde werking van een price cap systeem is om de werking van een concurrerende markt na te bootsen. Price cap systemen worden dan ook vrijwel nooit toegepast in een marktsituatie waar voldoende concurrentie is. Bij voldoende concurrentie geldt immers dat de marktpartijen, gedreven door het streven om meer winst te maken, zullen proberen marktaandeel te winnen; door hun diensten goedkoper aan te bieden (wat kostenverlaging en dus efficiency verbetering stimuleert) of door diensten met andere (betere) specificaties aan te bieden (innovatie). In een dergelijke marktsituatie is een price cap maatregel dus overbodig.

4.3 Keuzepunten bij het opstellen van een price cap systeem

Bij het opstellen van een price cap systeem kan het volgende stappenplan doorlopen worden.:

stap 1 Samenstelling mandje(s)

stap 2 Keuze price cap model en weging stap 3 Bepaling hoogte price cap

stap 4 Geldigheidsduur van de price cap maatregel stap 5 Overige voorwaarden

Het uitgangspunt bij een price cap regulering is het gewenste effect op de markt. Een marktanalyse zal inzicht moeten geven in de marktstructuur, de concurrentieverhoudingen en eventuele drempels. Aan de hand van deze analyse zal één of meerdere mandje(s) samengesteld moeten worden.

4.3.1 Stap 1: samenstelling mandje(s)

Er zijn twee redenen op basis waarvan in een price cap systeem onderscheid gemaakt zou moeten worden naar diensten categorieën ('mandjes'):

1. De (verwachting van) kostenontwikkeling van een verzameling huurlijnen is dusdanig

verschillend dat een andere hoogte van de price cap gerechtvaardigd is voor deze verzameling dan voor de overige huurlijnen.

Huurlijnen worden in diverse dienstvarianten aangeboden, waarbij de drie belangrijkste

prijsbepalende factoren per type huurlijn de afstand, de capaciteit, en de duur van het contract zijn. Een price cap maatregel instellen voor elke permutatie van deze drie factoren is uiterst ingewikkeld. Eenvoudiger is het als er een 'gemiddelde huurlijn' definitie kan worden gehanteerd. In de praktijk betekent dit dat er een verzameling huurlijnvarianten tot één mandje wordt gecombineerd, waarvoor de price cap geldt.

Deze werkwijze creëert een nieuw probleem: hoe te komen tot een evenwichtige verdeling van de verschillende typen huurlijnen zodat een representatieve gemiddelde huurlijn wordt verkregen? Een price cap systeem kent derhalve vaak meerdere mandjes (waarvoor verschillende price cap modellen, prijsniveaus en eventueel ook verschillende geldigheidsduren kunnen worden

vastgesteld). Deze problematiek wordt in stap 2 en 3 behandeld.

Voor de indeling in mandjes kunnen meerdere criteria worden gehanteerd: • infrastructuur • type huurlijn • geografie • afstand • prijsstructuur • type klant

• duur van het contract

Indeling mandje op basis van infrastructuur

Bij de samenstelling van het mandjes van de price cap dienen de toekomstige ontwikkelingen in ogenschouw te worden genomen. Verstoring van deze toekomstige ontwikkelingen kan ongewenst zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ontwikkelingen van onderliggende technologieën die als substituut kunnen fungeren. Voor aansluit huurlijnen met een korte afstand zijn nieuwe technologieën beschikbaar (xDSL en WLL) die vooral door alternatieve aanbieders worden aangewend4.

Indien de price cap voor huurlijnen te laag wordt vastgesteld kan dit met zich mee brengen dat nieuwe aanbieders (die op basis van WLL of xDSL huurlijn diensten willen leveren) besluiten om niet toe te treden tot de markt. Het price cap systeem zou hiermee rekening kunnen houden door alleen huurlijnen op basis van een specifieke infrastructuur tot een mandje te rekenen.

Indeling mandje op basis van type huurlijn

Een andere samenstelling van de mandjes is die op basis van het type. Het type huurlijn (en daarmee de capaciteit) is zeer bepalend voor de prijsstelling van een huurlijn.

In de AMM aanwijzing worden vier categorieën gehanteerd: <2 Mbit/s, 2 Mbit/s, > 2 Mbit/s en PVC's. Daar de kostenontwikkeling voor analoge huurlijnen nadrukkelijk anders is dan die voor digitale huurlijnen wordt voorgesteld om analoge huurlijnen als een subcategorie van <2 Mbit/s te beschouwen.

4

Indeling mandje op basis van geografie

In de AMM aanwijzing is geconstateerd dat de vraag naar huurlijnen met grote capaciteit zich met name concentreert in de stedelijke gebieden. Gevolg is dat nieuwe aanbieders hun aanbod in eerste instantie in die regio concentreren. De mate van concurrentie is hier dan ook het grootst. In het price cap systeem kan hiermee rekening worden gehouden door onderscheid te maken naar huurlijnen in de stedelijke gebieden en huurlijnen in de rest van het land.

Indeling mandje op basis van afstand

Een ander criterium is de afstand van een huurlijn. Aangezien de kostenontwikkeling voor korte huurlijnen anders kan zijn dan voor lange huurlijnen kan het nodig zijn om andere price caps te hanteren voor korte dan voor lange huurlijnen. Hierbij zou onderscheid gemaakt kunnen worden naar de afstandsonafhankelijke deel (eenmalig bij aansluiting en abonnement per maand) en het afstandsafhankelijke deel (tarief per km).

Indeling mandje op basis van prijsstructuur

Een price cap kan behalve op een mandje van diverse huurlijnen ook worden ingesteld op de prijsonderdelen van één bepaalde huurlijn; de eenmalige aansluittarieven en de maandelijkse abonnementstarieven. Dit zou een juiste indeling kunnen zijn als de kostenontwikkeling voor de aansluitdragers en de verbindingen sterk zal verschillen.

Indeling mandje op basis van type klant

Een andere samenstelling van de mandjes kan zijn naar het gebruik van een huurlijn. Bedoeld wordt hiermee het onderscheid tussen retail huurlijnen, wholesale backbone huurlijnen en wholesale aansluithuurlijnen.

Duur van het contract

KPN houdt in haar prijsstructuur bij de tarifering van de aansluitingen ('premium access' of 'city premium access' (deze laatste valt overigens onder maatwerk) rekening met de duur van het contract. Afhankelijk van de keuze voor een 1, 3 of 5 jaars contract wordt er een ander maandelijks tarief gehanteerd.

Combinatie van criteria

Bij het ontwerp van het price cap systeem kan overwogen worden om een indeling te hanteren op basis van meerdere gecombineerde criteria, bijvoorbeeld "wholesale aansluit huurlijnen < 2 Mbit/s korter dan 10 km". Hierop wordt in hoofdstuk 6 verder ingegaan.

4.3.2 Stap 2: keuze voor price cap systeem

De tweede stap in de opzet van een price cap systeem is de keuze voor het price cap model. Er zijn er twee:

1. De gedurende de looptijd vaste price cap op basis van de gemiddelde prijs van alle diensten in een mandje.

Het belangrijkste verschil tussen de twee modellen is dat in model 1 de absolute hoogte van de price cap voor de gehele periode gefixeerd is en dat in model 2 alleen relatieve verandering van de price cap gefixeerd is. Een price cap conform model 2 stelt bijvoorbeeld: "de prijzen moeten gemiddeld met 2% per jaar dalen".

Model 1 – Regulering van de gemiddelde prijs in een mandje

2

1

w

.

p

P

P

≤

∑

≤

waarbij wk = gewicht van dienst k (som van de gewichten is gelijk aan 1) pk = prijs van dienst k

P1 = ondergrens P2 = bovengrens

Model 2 – Regulering van de gemiddelde prijswijziging in een mandje

X

RPI

t

p

w

P

∆

≤

−

≤

_∑

.

(

)

wk = gewicht van dienst k (som van de gewichten is gelijk aan 1) pk = prijs van dienst k

∆pk(t) = prijswijziging van dienst k in periode t ten opzichte van de vorige periode (t-1) In formule:

%

100

)

1

(

)

1

(

)

(

)

(

⋅

−

−

−

=

∆

t

p

t

p

t

p

t

p

RPI = Retail Price Index (percentage)

X = schatting van de verwachte te realiseren prijswijziging op grond van verwachte toekomstige kostenbesparingen.

In Model 2 wordt de bovengrens van de price cap uitgedrukt als een percentage dat gelijk is aan de consumenten prijs index (Retail Price Index5) minus een factor X. De RPI is een indicatie van de

5

In het Nederlands vaak aangeduid als CPI; consumenten prijs index cijfer

Rekenvoorbeeld

Stel we hebben:

• 100 huurlijnen met de volgende kosten: eenmalig 2000, per maand 310 voor het aansluitpunt en 385 m.b.t. de afstand, De totale prijs per huurlijn bij een afschrijving van de eenmalige kosten in 5 jaar (60 maanden) is 2000/60 + 695 = 728 per maand. • 20 huurlijnen met de volgende kosten: eenmalig 10000, per maand 1680 voor het

aansluitpunt en 2950 m.b.t. de afstand,De totale prijs per huurlijn bij een afschrijving van de eenmalige kosten in 5 jaar (60 maanden) is 10000/60 +4630 = 4796 per maand. De gewichten zijn: 100/120 resp. 20/120 ofwel 5/6 resp. 1/6.

inflatie. De factor X (een percentage) staat voor de beoogde prijsdaling als gevolg van kosten besparingen.

Afweging voor- en nadelen modellen

Model 1 heeft als nadeel dat het gevoelig is voor sterke schommelingen in de vraag.

Stel dat de vraag naar een dienst (met een hogere prijs dan de gewogen gemiddelde prijs van het mandje) sterk stijgt. Dan kan het volgende gebeuren:

• de gewogen gemiddelde prijs van het mandje stijgt boven de vastgestelde price cap uit • de operator heeft dan drie opties om toch aan de price cap te voldoen:

a) verlagen van de prijs van de dienst waar veel vraag naar is

b) afremmen van de vraag naar de betreffende dienst (door bijvoorbeeld de levercapaciteit of levertijd te beïnvloeden)

c) stimuleren van de vraag naar de diensten in het mandje met een prijs lager dan het gewogen gemiddelde (bijvoorbeeld door deze goedkoper te maken)

• In alle drie de gevallen betekent dit dat de operator in het normale economische verkeer ongebruikelijke gedragingen moet vertonen om maar aan de price cap te voldoen.

Het tweede model is minder gevoelig voor dergelijke fluctuaties in de vraag, aangezien het uitgaat van de prijswijziging. De wegingsfactor wordt weliswaar zwaarder als gevolg van het toegenomen aantal verkochte huurlijnen, maar als de prijs niet is gewijzigd is zal de operator blijven voldoen aan de price cap normen. Het tweede model is wel gevoelig voor sterke fluctuaties in de prijs; de kans dat de operator een dergelijk (onvoorspelbaar) prijsbeleid voert is klein.

Een ander voordeel van het tweede model is dat middels de factor X de regelgever zijn normatieve verwachting over de gewenste prijsontwikkeling kan uitdrukken. Tegelijkertijd introduceert model 2 nieuwe discussies over de juiste hoogte van X.

Voor het schatten van de gewenste waarde van X zou men Benchmarking kunnen overwegen, waarmee men in feite streeft naar een voorspelling van de hoogte van het efficiënte kostenniveau om daarmee de omvang van mogelijk geachte kostenreducties ofwel de waarde van X vast te stellen. Deze methode wordt onder meer gebruikt in de energiesector. Men schept hiermee in feite een referentie kostenniveau. Benchmarking is dan te definiëren als het proces van vergelijken van de werkelijke kosten met de referentiekosten.

Er zijn in principe twee methoden van benchmarking:

1. vaststellen productiviteitsstijging in de totale nationale telecomsector en 2. vaststellen werkelijke kosten vergelijkbare bedrijven

Rekenvoorbeeld

Stel we hebben voor dezelfde twee huurlijnen als in het vorige rekenvoorbeeld prijswijzigingen waargenomen van resp. 3% en 10% verlaging.

In de Nederlandse situatie is benchmarking (op de telecommunicatie markt) op zowel de ene als de andere wijze minder raadzaam vanwege de te kleine schaal. Voor de eerste methode geldt dat de sector weinig met KPN vergelijkbare bedrijven kent (in tegenstelling tot de energiesector). De tweede methode kent ook grote bezwaren; mochten er al met KPN vergelijkbare bedrijven zijn, dan nog zullen deze partijen geen inzicht geven in hun boeken en zijn dus de referentie-efficiency cijfers niet te bepalen.

Minimale gegevens van de aanbieder zijn: verwachte omzetten, afzetvolumes, operationele kosten, investeringen en activa.

In voorkomende gevallen is een price cap systeem het meest optimale als men zowel een price cap per mandje bepaalt als afzonderlijke price caps voor één of meerdere diensten binnen een mandje. In het model dient men dan rekening te houden met de eis dat er geen strijdigheden c.q. niet-oplosbare situaties ontstaan, bijvoorbeeld doordat de totale prijswijziging die men over het gehele mandje stelt strijdig is met afzonderlijke prijswijzigingen.

N.B. Om goed inzicht te verkrijgen in de effecten van de modellen is het nodig om realistische numerieke gegevens ten aanzien van aantallen huurlijnen en de prijsverdeling te gebruiken. De gegevens kunnen ook gebruikt worden om de reactie van aanbieders op de voorgestelde price caps te kunnen voorspellen (mbv Ramsey-Boiteux pricing). Daarmee kan het

uiteindelijke effect van een price cap systeem (met invulling van gewichten en grenzen!) worden bepaald. De Ramsey-Boiteux Pricing6 bepaalt de uiteindelijke prijzen die de maatschappelijke opbrengst maximaliseren én die recht doen aan het winststreven van de gereguleerde partij. Wel is het hiervoor noodzakelijk om inzicht te hebben in de vraag en kosten karakteristieken zoals prijselasticiteit.

4.3.3 Vaststellen weegfactoren

In beide modellen is het bepalen van gewichten voor prijzen respectievelijk prijswijzigingen essentieel om het vraagstuk van 'de' gemiddelde huurlijnprijs te kunnen oplossen.

Een optimale situatie wordt bereikt als de gewichten gelijk worden gesteld aan de toekomstige aantallen verkochte diensten. Immers, de price cap wil het gedrag van de aanbieder in de toekomst bepalen. De verantwoordelijkheid voor het bepalen van deze aantallen ligt bij de regelgever. Bij gebrek aan betrouwbare prognoses kunnen de gewichten bepaald worden op twee manieren: 1) op basis van de waargenomen aantallen of 2) op basis van de gerealiseerde omzetten per huurlijn:

Bepaling gewicht wk op basis van het aantal diensten (qk) dat is verkocht:

∑

=

q

q

w

Bepaling wk op basis van de in de afgelopen periode (t-1) behaalde omzet (rk):

6

)

1

(

.

−

=

=

∑

r

waarbij

r

q

p

t

r

w

waarbij wk = gewicht van dienst k rk = omzet van dienst k pk = prijs van dienst k qk = aantal van dienst k

Door de weegfactoren elk jaar opnieuw vast te stellen op basis van de omzet van het vorige jaar, wordt een zichzelf aanpassende weegfactor verkregen.

Afweging voor- en nadelen methoden ter bepaling van weegfactoren

Methode 1 is goed toepasbaar voor diensten die homogeen (vergelijkbaar in prijs) zijn of waar door het grote afzetvolume van diensten er een homogene verdeling ontstaat. Bij een homogene verdeling zal een toename van de vraag naar een van de diensten in het mandje niet direct leiden tot een forse aanpassing van de weegfactor.

Een dergelijke situatie is bijvoorbeeld van toepassing voor telefonie. Door het grote aantal (miljarden) gesprekken is de afwijking van het gemiddelde beperkt en kan worden gesproken van een homogene verdeling7. Voor huurlijnen geldt deze situatie niet. Het aantal huurlijnen is beperkt en ze zijn onderling sterk in prijs (en eigenschappen) verschillend.

Methode 2 heeft als voordeel dat recht wordt gedaan aan het feit dat een STM-1 huurlijn een groter economische belang vertegenwoordigd dan een 64 Kbit/s huurlijn, waarbij in methode 1 beiden een gelijk gewicht krijgen toebedeeld. Dit grotere economisch belang komt in de praktijk onder meer tot uitdrukking in het gedrag van nieuwe toetreders tot de markt; de bereidheid om een STM-1 huurlijn aan te leggen is groter dan de bereidheid om een 64Kbit/s huurlijn aan te leggen. Methode 1 houdt hier geen rekening mee.

Door de tariefstructuur die KPN Telecom hanteert (zie bijlage A), waarin het uiteindelijke tarief afhankelijk is van type verbinding (bandbreedte en technologie), de afstand en een eventuele van toepassing zijnde korting, is het bepalen van de gemiddelde huurlijnprijs niet mogelijk zonder kennis te hebben van de werkelijke aantallen huurlijnen die zijn verkocht.

4.3.4 Stap 3: bepaling hoogte price cap

Een price cap kan zowel een boven- als ondergrens instellen. Een bovengrens kan dienen om exorbitante winsten van de operators te voorkomen en om kostenverlaging te stimuleren, een ondergrens wordt veelal gebruikt om marktbederf (bijvoorbeeld 'price squeeze') te voorkomen, waardoor weer een monopolie situatie voor de meest krachtige operator kan ontstaan.

Het vaststellen van de grenzen wordt meestal gebaseerd op de verwachte kosten ontwikkeling over een aantal jaar.

7

Bij het vaststellen van de hoogte van de price cap is het redelijk om rekening te houden met de factor inflatie. De inflatie kan op verschillende manieren worden bepaald. Bij de vaststelling van de price cap voor telefonie wordt het door CBS gepubliceerde ConsumentenPrijsIndexcijfer (CPI) gehanteerd. Modelmatig gezien zou het juister zijn als een voorspelling van de inflatie wordt gehanteerd (immers de price cap wordt ingesteld op basis van een verwachtte kostenontwikkeling en (idealiter) ook met weegfactoren gebaseerd op toekomstige verhoudingen). In de praktijk is dit vaak lastig te realiseren en wordt ervoor gekozen om het meest recente inflatiecijfer te hanteren.

4.3.5 Stap 4: geldigheidsduur van de price cap maatregel

Als een price cap maatregel zijn beoogde effect heeft, heft hij zichzelf op. De werking van de markt draagt dan immers zorg voor het bereiken van een optimaal prijsniveau. Bij het instellen van een price cap moet dus rekening gehouden worden met een beperkte tijd waarin de maatregel effect heeft.

Een lange geldigheidsduur doet recht aan de doelstelling om duidelijkheid te verschaffen over de tarieven (zie paragraaf 3.2.3). Tegelijkertijd vereist dit wel dat OPTA in staat is om voor een lange termijn een juiste voorspelling te maken van alle ontwikkelingen die de kostenontwikkeling bepalen. Indien KPN haar aanwijzing als AMM partij verliest gedurende de looptijd van de price cap zal de price cap in principe vervallen.

Ook is van belang om vast te leggen hoe omgegaan wordt met nieuwe producten of diensten varianten die beschikbaar komen. Als het mandje huurlijnen bestaat uit sub 2 Mbit/s en 2 Mbit/s huurlijnen en de markt verschuift naar 155 Mbit/s of 622 Mbit/s verbindingen dan verliest de maatregel aan effectiviteit.

4.3.6 Stap 5: overige voorwaarden

Ten slotte dient in het price cap systeem bepaald te worden of 'carry-over' is toegestaan. Carry-over is het effect dat een tariefsontwikkeling die een in een bepaald jaar geldende price cap te boven gaat gecompenseerd wordt met een tariefsontwikkeling die in een volgend (of vorig) jaar onder de price cap blijft. Met andere woorden: bepaalt de price cap het gemiddelde prijsniveau over de gehele looptijd van de price cap of per jaar? Deze problematiek speelt uiteraard ook binnen de termijn van een jaar; moet de partij met AMM zijn tariefsverlaging geleidelijk uitsmeren over de termijn van een jaar, of mag dit op de laatste dag van het jaar?

In haar oordeel8 inzake price cap telefonie heeft OPTA gesteld dat carry-over is toegestaan, echter tarieven die eenmaal zijn verlaagd mogen later in de price cap periode niet meer worden verhoogd.

Daarnaast stelt OPTA dat in het eerste price cap jaar minimaal 80% van de tariefontwikkeling binnen 6 maanden van kracht moet zijn en uiterlijk na 9 maanden 100%. Voor de overige jaren geldt dat minimaal 50% van de tariefsontwikkeling binnen 3 maanden en 100% binnen 9 maanden moet zijn gerealiseerd (zie ook Figuur 4.1).

8

speelruimte 12 maanden 9 6 3 0 P t=0 P t=1 80% 12 maanden 9 6 3 0 P t=0 P t=1 50% speelruimte

eerste price-cap jaar volgende price-cap jaren

Figuur 4.1 Moment waarop tariefontwikkeling effect moet hebben (price cap Telefonie)

5

Price cap systemen voor huurlijnen in het buitenland

5.1 Inleiding

In het onderzoek is gekeken naar de gebruikte price cap systemen voor huurlijnen in andere landen, met als doel om effecten van price cap regulering in die markten te kunnen meenemen in de opzet van het price cap systeem in Nederland. Gebleken is dat niet veel andere Europese landen price cap regulering toepassen.

Alleen de OFTEL heeft uitvoerig gepubliceerd middels een consultatiedocument over hun voornemen om price cap regulering in te voeren voor huurlijnen. Een samenvatting van de overweging is weergegeven in paragraaf 5.2.

5.2 Verenigd Koninkrijk

OFTEL heeft British Telecom (BT) aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht op het gebied van huurlijnen. Momenteel hanteert OFTEL een pricecap van RPI+0 voor analoge en digitale huurlijnen tot en met 64 Kbit/s9.

Als gevolg van een market review is in de periode augustus – oktober 2000 een consultatie gehouden over een aantal beleidsopties. In haar consultatie document10 concludeert OFTEL dat: • de markt voor retail huurlijnen niet voldoende concurrerend is.

• de markt voor wholesale backbone segmenten uitzicht biedt op voldoende concurrentie • de markt voor wholesale terminating segments nu onvoldoende concurrerend is en ook in de

voorzienbare toekomst dit niet zal worden

• de markt voor retail huurlijnen niet voldoende concurrerend zal worden tenzij het gebrek aan concurrentie op de markt voor wholesale terminating segments wordt opgelost.

OFTEL stelt onder meer voor om op basis van de Europese Interconnectie richtlijn 97/33/EC diensten te specificeren die BT aan moet bieden. Deze diensten zouden dan de wholesale

terminating segments moeten zijn in alle bandbreedte varianten, op niet-discriminatoire gronden en tegen kostengeoriënteerde tarieven. OFTEL stelt voor om voor de komende 4 jaar de prijs

waartegen deze diensten moeten worden aangeboden te bepalen.

Door deze voorgenomen regulering van digitale wholesale segmenten vervalt de noodzaak om price caps in te stellen voor retail segmenten. OFTEL zal derhalve per 1 juli 2001 de RPI+0 pricecap voor digitale huurlijnen tot en met 64 Kbit/s laten vervallen. De price cap voor analoge huurlijnen tot en met 64 Kbit/s zal tot juli 2005 gelden (bron: OFTEL, zie voetnoot 9).

OFTEL's beleidsvoornemens zijn gebaseerd op de redenatie dat er niet zozeer een aantoonbaar kostenverschil is tussen een wholesale huurlijn en een retail huurlijn, maar dat er teveel drempels zijn waardoor nieuwe partijen de markt niet opkomen.

De geconstateerde drempels zijn:

9

National Leased lines: statement and draft direction, December 2000. http://www.oftel.gov.uk/competition/nll1200.htm

10

• Klanten zijn huiverig om over te stappen naar andere operators omdat:

- BT volume kortingen geeft over het totaal aantal huurlijnen dat een klant over het hele land heeft afgenomen. Andere operators hebben slechts een beperkte geografische coverage - Er klachten zijn over kwaliteitsproblemen met huurlijnen die bestaan uit segmenten van

meerdere operators

- Veel klanten lange-termijn contracten hebben afgesloten (30% heeft 5 jaars contracten) - door de grotere vermazing van het BT netwerk hoeft BT minder ver te graven en kan

daardoor eerder leveren

- BT heeft een strategisch tijdsvoordeel doordat de sunk cost van terminating segments (kosten die gemaakt worden die niet terug te halen zijn indien de operator uit een markt stapt; zoals kosten voor graven van verbindingen tussen klant en PoP) al lang verteerd zijn. Een nieuwe toetreder zal vooral kijken naar de competitie die tussen nieuwe toetreders zal plaatsvinden. Als de verwachtte prijs na toetreden dusdanig is dat de winsten na toetreden de vaste kosten van toetreden niet goedmaken, zal er niet worden toegetreden tot de markt van terminating segments.

- BT heeft vanuit het verleden schaalvoordelen kunnen behalen die zich vertalen in lage marginale kosten. Een nieuwe toetreder zal minder snel willen concurreren met een incumbant die lagere marginale kosten heeft. De retail tarieven zijn immers gereguleerd naar het beginsel van kostenoriëntatie Wil een nieuwe toetreder klanten voor zich winnen zal hij een lagere retail prijs moeten hanteren, terwijl zijn kostenniveau hoger ligt. Hierdoor neemt de aantrekkelijkheid om toe te treden af.

- Om die reden en omdat BT geografisch gemiddelde prijzen hanteert zullen OLO's eerder in high potential wijken investeren. Immers, het risico van sunk cost is lager, de marginale kosten nemen af, terwijl voor BT geldt dat zij een retailprijs hanteert die te hoog is (vanwege de middeling met andere gebieden waar de kosten wel hoog zijn). Hierdoor stijgt de marge voor de OLO's en neemt de concurrentie toe.

- OLO's hebben vooralsnog geïnvesteerd in landelijke backbone netwerken. Enkele regionale operators zijn daarnaast bezig met de uitbouw van hun netwerken zodat ze op backbone niveau landelijk dekkend zijn. Deze OLO's hebben allen besloten om hun backbone netwerken ook wholesale te exploiteren, gegeven de hoge vaste kosten en de onvoldoende aanwas van retail klanten.

• Doordat nieuwe aanbieders niet toetreden tot de markt van terminating segments kopen zij deze segmenten bij voorkeur in bij operators die wel een access netwerk hebben. Dit is in veel gevallen BT.

• BT biedt echter geen terminating segments aan, maar alleen punt-punt verbindingen. Aangenomen mag worden dat BT lagere kosten kent wanneer een dergelijke verbinding aan een OLO wordt aangeboden dan wanneer deze aan een eind-gebruiker wordt aangeboden. • BT's enige aanbod wat lijkt op een terminating segment is een 2Mbit/s partial private circuit;

waarbij het retail tarief is aangepast aan het feit dat maar één local tail wordt aangeboden. Deze huurlijn wordt weinig afgenomen, aangezien de prijsstelling minder interessant is dan de volumekorting voor retail huurlijnen.

6

Analyse price cap scenario's

6.1 Inleiding

Om de effecten van de invoering van een price cap voor huurlijnen te analyseren zijn een aantal scenario's opgesteld. In elk scenario wordt een andere samenstelling van het (de) mandje(s) beschreven.

Allereerst wordt in paragrafen 6.2 en 6.3 de stappen 1 en 2 in het opstellen van een price cap systeem doorlopen. De overige stappen (bepaling hoogte van price cap en de bepaling van de geldigheidsduur, stellen overige voorwaarden) vallen buiten de scope van dit rapport.

6.2 Samenstelling mandjes

6.2.1 Infrastructuur

In hoofdstuk 2 is weergegeven dat er huurlijnen gerealiseerd kunnen worden middels meerdere verschillende fysieke media, infrastructuren en technologie. Ook is aangeduid dat de

eigenschappen van de technologieën bepalen of de daarmee gerealiseerde huurlijnen gezien kunnen worden als substituut.

De toekomstige kostenontwikkelingen zullen voor elk van de (in Figuur 2.1) genoemde infrastructuren een ander verloop hebben. Zo is het te verwachten dat de kosten van de infrastructuur voor analoge op koper gebaseerde huurlijnen gaan stijgen, onder andere door de afnemende vraag, en de kosten van de infrastructuur voor digitale op glasvezel gebaseerde huurlijnen zal afnemen. Vanuit die verwachting kan besloten worden om een andere price cap te hanteren voor elke infrastructuur of groepen van infrastructuren. Aangezien een digitale huurlijn in de praktijk echter gerealiseerd wordt op basis van meerdere infrastructuren (koper voor het aansluitnetwerk; glasvezel voor het backbone deel) leidt dit tot praktische problemen. Analoge huurlijnen worden wel uitsluitend via een koper infrastructuur gerealiseerd.

In de doelstelling van price cap regulering is nadrukkelijk het streven opgenomen om huurlijnen met behoud van kwaliteit zo goedkoop mogelijk aan te bieden. Vervanging van de ene infrastructuur door de andere, als deze bijdraagt aan bovengenoemde doelstelling, is dan ook gewenst. Het is de vraag of dit ook middels regulering moet worden gestimuleerd. In ieder geval moet een price cap systeem (of andere maatregelen) een dergelijke ontwikkeling niet in de weg staan.

Geconcludeerd wordt dat het hanteren van verschillende price caps voor verschillende infrastructuren onwenselijk is.

6.2.2 Type huurlijn

Uit de AMM aanwijzing is gebleken dat het concurrentieniveau van de markt voor huurlijnen een breukvlak kent bij een indeling naar type huurlijnen. Hierbij is gesproken over vier categorieën < 2 Mbit/s, 2 Mbit/s, > 2 Mbit/s en PVCs. Het marktaandeel van KPN op de markt voor 2 Mbit/s

De vraag is of alle huurlijnen als één mand moeten worden beschouwd, of dat er onderscheid moet worden gemaakt naar de bovengenoemde types.

Inzoomend op de categorie tot 2 Mbit/s, zien we dat KPN vrijwel enig aanbieder is van analoge huurlijnen. Geen van de aanbieders heeft aangegeven plannen te hebben om op korte termijn analoge huurlijnen te willen aanbieden. De vraag naar analoge huurlijnen zal in de toekomst ook afnemen doordat klanten overstappen op digitale technologieën. De verwachting is dus

gerechtvaardigd dat KPN in de voorzienbare toekomst voor deze categorie huurlijnen de partij met aanmerkelijke marktmacht blijft. Een price cap maatregel zal hier dan ook niet zorgen voor een grotere concurrentie. Wel is het noodzakelijk om de eindgebruiker te beschermen tegen excessieve winsten.

De digitale huurlijnen tot 2 Mbit/s worden veel gebruikt om toegang te krijgen tot het Internet. Voor dergelijke toepassingen bieden ADSL netwerken een goed (functioneel gezien) alternatief. Voor de koppeling van bedrijfsnetwerken (LAN's) zijn ATM of Frame Relay gebaseerde netwerken een goed alternatief (met name indien meer dan twee locaties of netwerken moeten worden verbonden). De concurrentie zal derhalve in de komende jaren toenemen, met name doordat substitutie optreedt naar de ADSL en ATM/FR netwerken.

Huurlijnen van 2 Mbit/s worden, naast de hierboven beschreven toepassingen, veel gebruikt voor koppeling van bedrijfstelefooncentrales en als aansluit of backbone huurlijnen door Service Providers. De concurrentie neemt in deze categorie toe.

Conclusie: een indeling naar type huurlijn zou analoog aan de marktontwikkelingen moeten geschieden langs de breukvlakken: analoog / digitaal (technologisch) en digitaal < 2 Mbit/s / digitaal 2 Mbit/s (concurrentie).

6.2.3 Geografie

Het price cap systeem zou onderscheid kunnen maken naar geografie, door voor bijvoorbeeld huurlijnen die in stedelijke gebieden worden aangeboden een andere price cap te gebruiken dan voor huurlijnen die in de rest van het land worden aangeboden. Uit de AMM aanwijzing blijkt immers dat de concurrentie zich vooralsnog sterker ontwikkelt in de stedelijke gebieden dan in de landelijke gebieden.

Dit onderscheid zou ons inziens echter in strijd zijn met artikel 7.3 lid 1 Tw, waarin gesteld wordt dat een op grond van art 7.2 lid 2 aangewezen aanbieder van huurlijnen in het gehele land dezelfde vormen van tarifering moeten hanteren. Wel kan het college een ontheffing verlenen, indien er sprake is van voldoende concurrentie op de betreffende markt. In een dergelijk geval is een price cap maatregel overbodig.

tarief gehanteerd worden voor het deel dat door gebied A loopt en een ander tarief voor het deel dat door gebied B loopt? De tarifering van huurlijnen zal hiermee niet inzichtelijker worden.

Geconcludeerd wordt dat een onderscheid naar nationale geografie niet wenselijk is.

Het geografische onderscheid naar nationale versus internationale huurlijnen ligt meer voor de hand. KPN ondervindt forse concurrentie op internationale trajecten tussen de grote Europese steden, van vele pan-Europees opererende partijen als MCI Worldcom, Level3, GTS maar ook van de andere incumbants. Deze markt bestaat met name uit full circuits. Dit is op zich niet verwonderlijk want het fenomeen dat zich op de nationale markt voordoet (vraag en aanbod concentreren zich in de stedelijke gebieden) doet zich ook voor op de internationale markt. Een nieuw toetredende pan-Europese aanbieder zal eerst streven naar een Europees dekkend netwerk, met points of presence in de belangrijkste steden van elk land.

Voor internationale huurlijnen die niet tussen de grote Europese steden worden gerealiseerd is de concurrentie veel minder hevig. Voor deze verbindingen zijn de operators aangewezen op samenwerking met andere operators, waarbij beiden een half-circuit leveren. Dit zijn veelal de voormalige nationale PTTs, daar zij de beschikking hebben over de lokale aansluitnetwerken. Zoals ook in de AMM aanwijzing werd geconstateerd, zijn de tarieven voor internationale huurlijnen op basis van half-circuits fors hoger.

KPN realiseert haar internationale huurlijnen door een combinatie van a) een nationale huurlijn van klantlocatie tot aan één van de twee internationale centrales en b) een internationale huurlijn van de internationale centrale tot aan de internationale centrale van de buitenlandse operator. In de KPN tariefstructuur maakt het hierbij niet uit waar de klantlocatie in Nederland gevestigd is; er wordt één tarief gerekend voor het nationale deel en de helft van het internationale deel.

Een onderscheid naar nationale versus internationale huurlijnen lijkt, gegeven het verschil in concurrentie, wenselijk bij de inrichting van het price cap systeem.

6.2.4 Afstand

Korte huurlijnen zijn relatief duur in verhouding tot lange huurlijnen (zie Figuur 6.1). Immers, de tariefstructuur van KPN kent afstandsonafhankelijke elementen en het tarief per kilometer wordt lager naar mate de huurlijn langer is. De afstand van de klant tot aan de nummercentrale is niet bepalend voor het tarief, alleen de afstand tussen twee nummercentrales. Als beide

prijzen van nationale KPN DigiStream vaste verbindingen per jaar

(exclusief eenmalig kosten voor aansluiting)

fl -fl 20.000 fl 40.000 fl 60.000 fl 80.000 fl 100.000 fl 120.000 0 20 40 60 80 100 120 140 160

afstand tussen de nummercentrales (in km)

k

o

s

te

n

bron: KPN vaste verbindingen programma 1/1/2001 64 Kbit/s 256 Kbit/s 128 Kbit/s 512 Kbit/s 1024 Kbit/s 2048 Kbit/s

Figuur 6.1 Prijzen KPN DigiStream

Uit het feit dat de korte huurlijnen relatief duurder zijn mag niet direct de conclusie getrokken worden dat er sprake is van kruissubsidiëring. Er zijn namelijk daadwerkelijke verschillen in de

kostenontwikkeling tussen korte en lange huurlijnen. De transmissiekosten nemen sterk af, met name doordat de backbone segmenten van een huurlijn gemultiplext worden over zeer

breedbandige verbindingen, waardoor de kosten van aanleg, glasvezel en transmissie apparatuur per bandbreedte eenheid sterk afnemen. De aansluitkosten (randapparatuur, aansluitnetwerk) wegen daardoor zwaarder mee in de totale kosten.

Indien er verschillende afstandscategorieën in één mandje vallen biedt dat KPN de mogelijkheid om kruissubsidiëring toe te passen. De aanleiding hiervoor zou kunnen liggen in de concurrentie verhoudingen.

De mate van concurrentie is verschillend voor huurlijnen met een korte afstand dan die met een lange afstand. Voor huurlijnen met een lange afstand (groter dan 75 km) zijn meerdere operators bereid een offerte te doen. Ondanks dat hun eigen aansluitnetwerk beperkt is (en ze dus veelal korte aansluithuurlijnen moeten inkopen bij KPN), kan bij een lange huurlijn een groter deel van de omzet worden gerealiseerd met het eigen netwerk. Een andere reden is dat met de hogere tarieven (en dus grotere omzet) van lange huurlijnen het risico van de sunk cost lager is. De kosten van de aanleg van de aansluithuurlijnen zijn in deze gevallen eerder terugverdiend. Zoals eerder

aangegeven speelt niet alleen de afstand een rol bij de beslissing van een operator om wel of niet te offreren; het type huurlijn, de duur van het contract, de nabijheid van een POP en de verwachting over additionele omzet uit andere diensten spelen hierbij een rol.

De concurrentieverhoudingen zouden dus een motief kunnen vormen voor KPN om

kruissubsidiëring toe te passen (door lange huurlijnen goedkoper te maken en korte huurlijnen duurder te maken, om hiermee haar concurrenten uit de markt te drukken).

Het sterk verhogen van de tarieven voor korte huurlijnen heeft als neveneffect dat het andere operators stimuleert om gebruik te maken van alternatieve aansluitnetwerken (als xDSL). Het bevorderen van dergelijke infrastructuur concurrentie is overigens geen doel van een price cap systeem.

Een indeling in mandjes op basis van de afstand is op grond van de verschillen in

kostenontwikkeling en mogelijke kruissubsidiëring te overwegen. De auteurs beschikken niet over relevante informatie die aangeeft waar de grens tussen lange en korte huurlijnen zich bevindt.

6.2.5 Prijsstructuur

Zoals gesteld in hoofdstuk 4 zou het criterium van prijsstructuur een juiste indeling kunnen zijn als de kostenontwikkeling voor de aansluiting en de verbindingen sterk zal verschillen.

Huurlijnen zijn in die zin bijzonder dat de infrastructuur en de geleverde dienst één zijn. Een klant van operator A kan niet zijn huurlijn dienst onderbrengen bij operator B zonder dat ook de infrastructuur gewijzigd wordt (in tegenstelling tot telefonie). Het is dus ook niet mogelijk om infrastructuur componenten te scheiden en met een aparte price cap te reguleren.

6.2.6 Type klant

Er is een onderscheid te maken naar huurlijnen voor eindgebruikers (retail) en huurlijnen voor service providers en netwerk operators (wholesale), zoals beschreven in paragraaf 2.3. Door het invoeren van een price cap voor retail huurlijnen wordt voldaan aan de doelstellingen van de price cap; KPN wordt gestimuleerd efficiency verbeteringen door te voeren, de eindgebruikerstarieven zullen dalen, KPN verkrijgt een zekere mate van handelingsvrijheid en er wordt voor een langere periode duidelijkheid verkregen omtrent de huurlijn tarieven.

De vraag is echter of deze maatregel ook de concurrentie stimuleert. Zoals in de AMM aanwijzing geconstateerd blijkt dat KPN de mogelijkheden heeft om de marktvoorwaarden te beïnvloeden. Er zijn diverse toetredingsdrempels die andere aanbieders ervan weerhouden om huurlijnen aan te bieden. Ook wordt geconstateerd dat KPN in haar Referentie Interconnectie Aanbieding (RIA) geen huurlijnen aanbod heeft opgenomen, terwijl dit een essentiële bijdrage aan het verlagen van de toetredingsdrempels is11. Tevens wordt gesteld (aangedragen door marktpartijen gedurende het onderzoek) dat lage eindgebruikerstarieven de toetreding tot de markt minder aantrekkelijk maken. Een verlaging van de eindgebruikerstarieven kan derhalve een averechts effect hebben doordat zij een van de toetredingsdrempels verhoogt.

Door in het price cap systeem onderscheid te maken naar retail en wholesale klanten kan derhalve de concurrentie gestimuleerd worden. Door echter wholesale aansluit huurlijnen als een apart type huurlijn te beschouwen (zie 6.2.2) kan, zonder een onderscheid naar type klant, een separate price cap gebruikt worden voor wholesale gebruik.

11

6.2.7 Duur van het contract

Niet op alle huurlijnen die KPN aanbied wordt een contractduur gerelateerde korting geboden. Voor de DigiStream huurlijnen heeft de korting alleen betrekking op dubbel uitgevoerde aansluitingen. Voor DigiStream HighSpeed en Flexistream zijn dergelijke kortingen ook van toepassing op de maandelijkse kosten. KPN biedt 5% of 10% korting voor een 3 respectievelijk 5 jaars contract.

In een concurrerende marktsituatie is het winnen en behouden van marktaandeel een belangrijk streven van elke marktpartij. Het geven van kortingen in ruil voor omzetgaranties over een langere periode is dan ook zeer gebruikelijk. Door per duur van het contract aparte price caps te zetten wordt de gereguleerde partij belemmerd in zijn mogelijkheden om klanten voor lange termijn te winnen.

Een price cap systeem met een indeling in verschillende mandjes op basis van de duur van het contract lijkt derhalve niet zinvol.

6.2.8 Conclusie

In het price cap systeem moet onderscheid gemaakt worden naar type huurlijn en naar

internationale versus nationale huurlijnen. Overwogen kan worden om onderscheid te maken naar de afstand van de huurlijn.

6.3 Price cap model en weging

Er mag van worden uitgegaan dat de regelgever zeker niet meer informatie heeft over de prijselasticiteit van de markt voor huurlijnen dan de operators. Doordat de effecten van de technische ontwikkelingen en de introductie van alternatieve infrastructuren nog onbekend zijn, heeft het (zie ook paragraaf 4.3.2) de voorkeur te kiezen voor een price cap systeem dat overweg kan met schommelingen in de vraag. Geadviseerd wordt om te kiezen voor een price cap model welke de gemiddelde prijs wijzigingen van de diensten reguleert (model 2 op pagina 14).

Als ook de prijswijzigingen van de huurlijnen binnen een mandje sterk uit elkaar loopt zal ook model 2 gevoelig zijn voor schommelingen in de vraag. In dat geval zal een verdere indeling in mandjes noodzakelijk zijn (bijvoorbeeld op basis van afstand).

De weegfactor zal op basis van de in de afgelopen periode behaalde omzet moeten worden bepaald, daar er een grote heterogeniteit in de tarieven is.

6.4 Scenario's

In Tabel 6.1 zijn zes scenario's geschetst waarbij de mandjes op verschillende manieren zijn samengesteld. De scenario's kunnen worden gecombineerd.

Categorie Beschrijving

A alle huurlijnen tot en met 2 Mbit/s De price cap geldt voor alle analoge en digitale huurlijnen tot en met 2 Mbit/s, inclusief PVCs. Ook de huurlijnen die KPN levert aan andere netwerk operators vallen onder de price cap.

B retail huurlijnen tot en met 2 Mbit/s met subcap op analoog

De price cap betreft alle analoge en digitale huurlijnen tot en met 2 Mbit/s inclusief PVCs die KPN levert aan eindgebruikers. Een subcap gelijk aan de algemene price cap wordt geplaatst op analoge huurlijnen, om te voorkomen dat prijsverlagingen in de categorieën digitaal <2 Mbit/s en 2 Mbit/s worden gecompenseerd door prijsstijgingen bij analoge huurlijnen.

C retail huurlijnen tot 2 Mbit/s met een subcap

op analoog en separate cap op retail huurlijnen van 2 Mbit/s

De price cap betreft alle analoge en digitale huurlijnen tot 2 Mbit/s inclusief PVCs die KPN levert aan eindgebruikers. Voor 2 Mbit/s wordt een andere price cap gehanteerd. Een subcap gelijk aan de price cap voor digitaal tot 2 Mbit/s wordt geplaatst op analoge huurlijnen, om te voorkomen dat prijsverlagingen in de categorie digitaal <2 Mbit/s worden gecompenseerd door prijsstijgingen bij analoge huurlijnen.

D wholesale huurlijnen tot en met 2 Mbit/s De retail tarieven van huurlijnen worden vrijgelaten. De price cap betreft de interconnecterende huurlijnen die KPN levert aan niet-eindgebruikers; dus netwerk operators en service providers (inclusief zichzelf), die gebruikt worden als half-circuit om een eindgebruiker aan te sluiten.

E wholesale aansluit huurlijnen tot en met 2

Mbit/s voor korte afstand

De retail tarieven van huurlijnen worden vrijgelaten. De price cap betreft de huurlijnen die KPN levert aan niet-eindgebruikers; dus netwerk operators en service providers (inclusief zichzelf), die gebruikt worden als half-circuit om een eindgebruiker aan te sluiten. Om te voorkomen dat andere aanbieders zonder eigen (backbone) netwerk huurlijnen diensten gaan leveren wordt de afstand beperkt. PVC's worden geacht geen essentieel aanbod te zijn voor wholesale.

F internationale retail huurlijnen (Nederlandse deel)

Dit scenario voorziet in een price cap specifiek voor het Nederlandse deel in internationale huurlijnen, die gebruikt worden als half-circuit in een internationale verbinding.

Tabel 6.1

Scenario's

6.4.1 Huurlijnen groter dan 2 Mbit/s

In bovenstaande scenario's zijn de huurlijnen groter dan 2 Mbit/s niet opgenomen, omdat uit de AMM aanwijzing is gebleken dat er voor dit type huurlijnen sprake is van grote concurrentie.

6.4.2 Efficiency prikkels

In elk scenario wordt in zekere zin voldaan aan de doelstelling om een efficiency prikkel te geven aan KPN. De omvang van de prikkel is daarbij sterk gerelateerd aan de hoogte van de price cap. In een tweetal van de hierboven genoemde scenario's is de prikkel echter minder sterk.

zal proberen haar analoge klanten te overreden om te migreren naar digitale huurlijnen. Immers, indien alle huurlijnen digitaal zijn kan het netwerk van KPN efficiënter worden ingericht. Daarnaast kunnen de vaste kosten van het analoge huurlijn netwerk over steeds minder klanten worden omgeslagen. Een van de manieren om klanten te overreden is om analoge huurlijnen duurder te maken. Door een subcap te plaatsen op analoge huurlijnen wordt deze mogelijkheid echter weggenomen. KPN is overigens verplicht (op basis van de minimumreeks) om analoge huurlijnen aan te bieden.

Indien gekozen wordt voor een price cap op één type huurlijnen (bijvoorbeeld alleen

interconnecterende zoals in scenario D en E) impliceert dat, dat het KPN vrij staat om een eigen prijsbeleid te voeren voor de overige typen huurlijnen. De werking van de price cap is dus beperkt en daarmee ook de efficiency prikkel. Bij voorkeur dient het price cap systeem dus alle huurlijnen te omvatten.

6.4.3 Complexiteit van het systeem

De complexiteit van het price cap systeem wordt vooral bepaald door de gedetailleerdheid waarmee gegevens moeten worden aangeleverd door KPN, het gekozen price cap model en de wijze waarop de X berekend wordt. De complexiteit is minder afhankelijk van het aantal mandjes en de wijze waarop deze worden samengesteld.

In paragraaf 6.3 is aangegeven dat gekozen dient te worden voor het model waar de gemiddelde prijswijzigingen wordt gereguleerd, met wegingsfactoren op basis van de gerealiseerde omzet. Ondanks dat dit een vrij complex price cap systeem geeft, wegen de voordelen op tegen de nadelen (zie paragraaf 4.3.2 en 4.3.3).

6.4.4 Bescherming tegen marktverstoring

Een price cap systeem waarin gebruik gemaakt wordt van meerdere mandjes geeft KPN minder vrijheid om haar eigen prijsbeleid te voeren. Des te groter het aantal mandjes (waardoor onder elk mandje minder typen huurlijnen vallen), des te kleiner de mogelijkheden voor KPN om de

marktverhoudingen te beïnvloeden. Hierbij moet gedacht worden aan dumping (ook wel 'predatory pricing' genoemd) en aan kruissubsidiëring.

De opname van subcaps voor analoge huurlijnen in scenario's B en C is ingegeven om een dergelijke marktverstoring tegen te gaan.

Scenario's A en E geven weinig bescherming tegen marktverstoring. In scenario A heeft KPN een grote vrijheid om haar prijsbeleid binnen de grenzen van de price cap op te stellen. In scenario E is die vrijheid nog groter, daar slechts één type huurlijn met een beperkte afstand onder de price cap maatregel valt.

6.4.5 Lange termijn invloed

Scenario's A, B, C en F zullen direct invloed hebben op de tarieven voor eindgebruikers, met naar verwachting een positief effect op de vraag naar huurlijnen. Zo zullen meer ondernemingen (met name in het MKB) besluiten om een huurlijn naar het Internet nemen of om de capaciteit van hun huidige huurlijn te vergroten.

Een dergelijke prijsontwikkeling zal een remmend effect kunnen hebben op de marktpenetratie van andere huurlijn en ADSL operators. Of dit gebeurd is mede afhankelijk van de kwaliteit

(gegarandeerde capaciteit, betrouwbaarheid) van de dienstverlening van deze operators.

Scenario's D en E zijn erop gericht om voor andere operators de toetredingsdrempels te verlagen. De verwachting is dat de price cap daardoor indirect (als gevolg van toenemende concurrentie) leidt tot lagere eindgebruikerstarieven. Doordat eerst de andere operators moeten toetreden tot de markt zou de verlaging van eindgebruikerstarieven wel langer op zich kunnen laten wachten. Door het wholesale aanbod zal ook de concurrentie op de markt voor internationale huurlijnen toenemen.

Het ontbreken van een wholesale aanbod, dat ook nog eens duidelijk verschilt van het retail aanbod, doet de toetreding van nieuwe operators vertragen. De auteurs zijn echter van mening dat een dergelijk aanbod niet de enige factor is die bepaald of partijen zullen toetreden. Vrijwel alle netwerk operators hebben een breed dienstenportfolio, waar huurlijnen een onderdeel van uitmaakt. De beslissing om het eigen netwerk uit te breiden tot aan de local loop zal mede gebaseerd zijn op de verwachting over de afzet van de andere diensten uit het portfolio.

Een daling van de eindgebruikerstarieven heeft invloed op de beslissing om intra-company telefoonverkeer zelf af te handelen door telefooncentrales met vaste verbindingen te koppelen. Het omslagpunt is in het verleden, door de sterke daling van de telefoontarieven, flink gestegen. Door de lagere kosten van de vaste verbinding wordt het weer aantrekkelijk voor bedrijven om het verkeer zelf af te handelen. Hierdoor zullen de inkomsten uit de telefoniedienstverlening dalen. Dit effect is sterker voor operators die verticaal geïntegreerd zijn.

6.4.6 Overzicht

In de tabel hieronder is een overzicht gegeven van de relatieve effecten van de zeven scenario's.

Scenario's A B C D E F Efficiency prikkel (+ is grotere prikkel) ++ + +++ - -- ++ Complexiteit (+ is minder complex) + +/- +/- +/- +/- +

Bescherming tegen marktverstoring

(+ is meer bescherming)

- + ++ - --

-Lange termijn invloed

(+ is positieve invloed)

+ + + ++ ++ +