Consultatiedocument
Interconnecterende huurlijnen
OPTA 24 januari 2002
Inhoud
1 Inleiding... 1
1.1 Aanleiding voor deze consultatie...1
1.2 Structuur van dit consultatiedocument...2
2 Belang van interconnecterende huurlijnen... 2
2.1 Uitgangspunt: alleen regulering waar onvoldoende alternatief...3
2.2 AMM-marktanalyse...3
2.3 Problemen in relatie tot gebrek aan een goed ILL-aanbod...4
2.4 Oplossing: een goed ILL-aanbod...7
2.5 Aanbeveling van de Europese Commissie ...8
2.6 Ontwikkelingen in andere EU-lidstaten ...8
2.7 Historie ...9
3 ILL’s in relatie tot het wettelijk kader... 10
3.1 Interconnectie-richtlijn en Telecommunicatiewet ...10
3.2 AMM-aanwijzingen...12
3.3 Richtsnoeren interconnectie...12
4 Het aanbod (niet-tarief)... 13
4.1 KPN reference offer ...13 4.2 Gebruiksrestricties...13 4.3 Capaciteiten en netvlakken...14 4.4 Interconnectielocaties ...18 4.5 Interfaces ...19 4.6 Kwaliteitsgaranties ...20 4.7 Migratiekosten...22 4.8 Bestel- en leveringsprocedure...22 4.9 KPN International ILL ...23 4.10 Overige punten ...23 5 Tarieven... 24 5.1 EDC-systematiek...24 5.2 Squeeze...24 5.3 Geografische differentiatie...28 6 Reacties... 28 6.1 Hoorzitting...28 6.2 Schriftelijke reacties ...29 6.3 Verdere aanpak...29 7 Afkortingen en begrippen ... 30 8 Referentiedocumenten ... 32
1 Inleiding
1.1 Aanleiding voor deze consultatie
1. Op 8 augustus 2001 heeft Koninklijke KPN N.V. (hierna: KPN) een aanbod voor interconnecterende huurlijnen aan het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) aangeboden. Het college beoordeelt thans dit aanbod.
2. In het vervolg van dit consultatiedocument zullen interconnecterende huurlijnen worden aangeduid als Interconnecting Leased Lines, afgekort: ILL. Niet-interconnecterende huurlijnen zullen worden aangeduid als ‘huurlijnen’ of ‘retail-huurlijnen’ (deze begrippen worden als synoniem gebruikt). Het college komt later terug op het onderscheid tussen beide.
3. In de periode van juli tot en met september 2001 heeft het college marktpartijen geconsulteerd omtrent de wijze waarop de tarieven van huurlijnen van KPN in de toekomst gereguleerd zouden moeten worden.1 Aanleiding voor deze consultatie was dat uit tariefvergelijkingen blijkt dat de tarieven van de digitale nationale huurlijnen van KPN van 64kbit/s tot en met 2Mbit/s beduidend hoger zijn dan het Europese gemiddelde. Dit was voor het college aanleiding voor de overweging om bij de beoordeling op kostenoriëntatie over te stappen van de tot op heden gebruikte rendementsregulering naar price cap-regulering.
4. De belangrijkste uitkomst2 van de consultatie was dat OPTA prioriteit zou moeten geven aan het realiseren van een goed ILL-aanbod en dat marktpartijen daarbij willen worden betrokken. Belangrijkste argument hiervoor is dat het uit de hoge tarieven van huurlijnen blijkende marktfalen, het beste kan worden bestreden bij de bron, te weten het ontbreken van een ILL-aanbod. Immers, indien ILL’s door KPN tegen kostengeoriënteerde, non-discriminatoire en transparante voorwaarden beschikbaar worden gesteld, zal de concurrentie toenemen in downstream-markten3 - zoals de markten voor huurlijnen, telefonie en datacommunicatiediensten - toenemen, waardoor de tarieven zullen dalen.
5. Mede naar aanleiding van de reacties heeft het college besloten verhoogde prioriteit te geven aan het tot stand brengen van een ILL-aanbod. Deze consultatie is daarvan een onderdeel en komt tegemoet aan de behoefte van marktpartijen om bij het realiseren van een goed ILL-aanbod te worden betrokken. Doel van de consultatie is om het voorlopig oordeel van het college te toetsen aan de visies van
verschillende markpartijen ten einde te komen tot een juiste beoordeling van het ILL-aanbod dat door KPN dient te worden geleverd. Waar in dit document wordt gesproken van een oordeel van het college, is dan ook sprake van een voorlopig oordeel.
1 OPTA/EGM/2001/201551, consultatiedocument tariefregulering huurlijnen, 25 juli 2001.
2 Deze uitkomst werd zowel in de hoorzitting als de schriftelijke reacties door de meerderheid van de partijen naar
voren gebracht. De volledige reacties van marktpartijen staan op de website van OPTA (www.opta.nl).
3 Markt of dienst die zich dichter bij de eindgebruiker bevindt. Bijvoorbeeld: brood is een downstream-product van
6. Vooruitlopend op de beoordeling van het ILL-aanbod wordt door KPN een voorlopige oplossing geboden voor de behoefte aan ILL’s. Deze voorlopige oplossing is in de maanden november en december van 2001 tot stand gekomen als resultaat van besprekingen tussen KPN, marktpartijen en het college. De voorlopige oplossing is beschikbaar voor aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken, -diensten en huurlijnen.
1.2 Structuur van dit consultatiedocument
7. De structuur van dit consultatiedocument is als volgt. Hoofdstuk 2 schetst de huidige problemen in de markt van huurlijnen die zijn gerelateerd aan het ontbreken van een ILL-aanbod. In dat hoofdstuk wordt het concept van de ILL-dienst gedefinieerd, waaraan behoefte is uit het oogpunt van het stimuleren van marktwerking. Ook wordt ingegaan op de ontwikkelingen op het gebied van ILL’s in andere EU-lidstaten. In hoofdstuk 3 wordt het wettelijk kader beschreven waarna wordt getoetst of KPN wettelijk verplicht is de in hoofdstuk 2 beschreven behoefte aan ILL’s te leveren. In hoofdstuk 4 worden de belangrijkste functionele elementen (de niet-tarief elementen) behandeld waar het aanbod aan dient te voldoen. In hoofdstuk 5 worden de tariefaspecten van het aanbod behandeld; met name de
veronderstelde squeeze. Hoofdstuk 6 omschrijft de mogelijkheden om op deze consultatie te reageren en schetst de verdere aanpak om te komen tot een ILL-aanbod.
2 Belang van interconnecterende huurlijnen
8. Marktpartijen hebben het college, onder andere in de reacties op de consultatie tariefregulering huurlijnen, aangegeven welke problemen een goede marktwerking op de markt van huurlijnen en downstream-markten verhinderen. Een goed ILL-aanbod zou deze problemen kunnen oplossen of verminderen.
9. In dit hoofdstuk worden eerst benadrukt dat het college ten aanzien van ILL’s alleen daar wil ingrijpen waar vrije marktwerking voor onvoldoende alternatief zorgt. Ten tweede worden de resultaten samengevat van de analyse van de mate van concurrentie zoals gemaakt in de ‘AMM-aanwijzing
huurlijnen (artikel 6.4 Tw)’ (hierna: AMM-aanwijzing).4 Ten derde wordt een aantal problemen geschetst, die gerelateerd zijn aan het ontbreken van een goed ILL-aanbod en die goede marktwerking verhinderen. Ten vierde wordt aangegeven hoe een ILL-aanbod deze problemen kan oplossen of verminderen en wat de essentiële kenmerken zijn waaraan een dergelijk aanbod minimaal dient te voldoen. Ten vijfde wordt de aanbeveling van de Europese Commissie ten aanzien van ILL’s aangehaald. Ten zesde wordt ingegaan op de ontwikkelingen ten aanzien van ILL’s in andere EU-lidstaten. Tot slot wordt kort vermeld welke acties tot op heden in Nederland hebben plaatsgevonden.
2.1 Uitgangspunt: alleen regulering waar onvoldoende alternatief
10. In dit hoofdstuk wil het college onder andere vaststellen wat het probleem ten aanzien van het ontbreken van een ILL-aanbod is, en waaruit de behoefte aan ILL’s waarin niet via vrije marktwerking wordt voorzien, bestaat. Deze aanpak vloeit voort uit het uitgangspunt van het college dat regulering uitsluitend wordt toegepast indien vrije marktwerking in onvoldoende alternatief voorziet.
11. In hoofdstuk 4 worden de functionaliteiten van ILL-aanbod nader ingevuld. In de paragrafen die handelen over de te leveren capaciteiten en de netvlakken en locaties waarop wordt geleverd, wordt – gezien dit uitgangspunt - telkens beoordeeld in hoeverre vrije marktwerking voor voldoende alternatief zorgt of zal zorgen in de nabije toekomst.
2.2 AMM-marktanalyse
12. In Tabel 1 zijn de verschillende markten, de belangrijkste huurlijntypen daarin, de omzet in de markt en het marktaandeel van KPN, en het deel van de markt waarvoor KPN is aangewezen, gegeven.
markt < 2 Mbit/s 2 Mbit/s > 2 Mbit/s PVC5
Voorbeelden van belangrijke huurlijntypen in de markt Analoog: M.1020, M.1025, M.1030, M.1040 Digitaal: 1,2 t/m 19,2 kbit/s (DigiLine) 64 kbit/s n x 64 kbit/s 2 Mbit/s gestructureerd en niet-gestructureerd 34 Mbit/s 155 Mbit/s 622 Mbit/s 2,5 Gbit/s ATM (productnaam: FlexiStream) Frame relay X.25
Omzet 1e helft 2000 (in miljoenen NLG)
Nationaal + Intern. 245 213 190 62
Marktaandeel KPN (in percentage van de omzet van de totale markt)
Nationaal > 95% 65 – 75 % 10 – 20 % 75 – 85 %
Internationaal 85 – 95 % 60 – 70 % 10 – 20 %
-Partij met AMM
Nationaal KPN KPN geen KPN
Internationaal KPN KPN geen n.v.t.6
Tabel 1. Markten met enkele belangrijke marktgegevens (bron: AMM-aanwijzing)
13. De volgende tekst - afkomstig uit de AMM-aanwijzing - is een toelichting op de cijfers uit tabel 1. “Uit het bovenstaande [de tabel] blijkt dat de concurrentie sterker is in de categorieën [markten] met hogere capaciteit, hetgeen als volgt kan worden verklaard. De concurrentie ontwikkelt zich met name in
gebieden met een grote dichtheid aan (potentiële) gebruikers. Dit komt ten eerste doordat nieuwe aanbieders starten met de bouw van netwerken in stedelijke gebieden waar de meeste potentiële
5 PVC staat voor Permanent Virtual Circuit, ofwel een huurlijn met flexibele capaciteit (andere markten bevatten
huurlijnen met een vaste capaciteit).
gebruikers aanwezig zijn en allereerst de gebruikers met vraag naar hoge capaciteitshuurlijnen
aansluiten. Immers, deze gebruikers genereren de meeste omzet en bij deze gebruikers zal dus de voor de aansluiting nodige hoge investering als eerste worden terugverdiend. Ten tweede is de vraag naar huurlijnen met een hoge capaciteit met name geconcentreerd in die stedelijke gebieden. Immers, deze hoge capaciteiten worden met name gebruikt door grote vestigingen van grote bedrijven, die zich vrijwel altijd in deze stedelijke gebieden bevinden.”
14. Voor deze consultatie is verder relevant dat op een aantal plaatsen in de AMM-aanwijzing het ontbreken van een ILL- aanbod (of wholesale-aanbod) als een belangrijk probleem voor het ontstaan van goede marktwerking wordt onderkend.
2.3 Problemen in relatie tot gebrek aan een goed ILL-aanbod
15. Indien telecommunicatieaanbieders huurlijnen - of downstream-diensten daarvan - willen aanbieden aan afnemers, is het grootste probleem waarvoor zij zich gesteld zien het aansluiten van de afnemer. Met andere woorden: de last mile(s) naar de afnemers ook wel de access genoemd. Immers, de aanleg van telecommunicatienetwerken vraagt in het algemeen aanzienlijke investeringen, maar de investeringen voor de access zijn veruit het grootst. Nergens is schaalgrootte dan ook zo belangrijk als voor access. In dit consultatiedocument wordt bewust de term access en access-netwerken gebruikt om verwarring te voorkomen met het begrip aansluitnetwerk. De term aansluitnetwerk wordt namelijk vaak beperkt gedefinieerd als de infrastructuur tussen een nummercentrale van KPN en de klant. Access-netwerken is een breder begrip, dat aansluitnetwerken omvat.
kern netwerk nummer
centrale klant
klant
volledige huurlijn (end-to-end huurlijn)
aansluitnetwerk aansluitnetwerk
access-netwerk access-netwerk
nummer centrale
Figuur 1. Verschil tussen aansluitnetwerk en access-netwerk
17. “KPN bezit van oudsher infrastructuur die zeer fijn is vertakt, dat wil zeggen: een nagenoeg complete geografische dekking heeft. Door deze hoge dekkingsgraad kan KPN met relatief beperkte aansluitkosten overal in Nederland huurlijnen leveren. Voor de levering van huurlijnen tot en met 2 Mbit/s kan KPN aan vrijwel elke vraag voldoen door gebruik te maken van bestaande koperkabel naar eindgebruikers. Voor de levering van hogere bandbreedten kan KPN gebruikmaken van een uitgebreid glasvezelnetwerk en in ongeveer 30 grote steden in Nederland gebruikmaken van zijn CityRing-infrastructuur. KPN’s
glasvezelkabels liggen tot dichtbij de meeste potentiële grote eindgebruikers. Voor de andere aanbieders van huurlijnen, ook die met een landelijk aanbod, geldt dit niet. Deze aanbieders hebben een
infrastructuur die veel minder vertakt is, waardoor de afstand van het bestaande netwerk tot potentiële eindgebruikers in het algemeen veel groter is. Daarmee zijn de kosten voor het aansluiten van nieuwe klanten in het algemeen veel groter. Natuurlijk zijn de integrale kosten van het fijnvertakte netwerk van KPN hoog, maar door schaalvoordelen zijn de kosten per huurlijn bij KPN lager dan bij concurrenten. Wat betreft toegang tot eindgebruikers verkeert KPN dan ook in een veel betere positie dan haar
concurrenten.”
18. Geen enkele andere aanbieder in Nederland heeft een access-netwerk welke dat van KPN wat betreft vertakking - ofwel dekkingsgraad - benadert. Weliswaar blijkt uit de cijfers van Tabel 1 dat er alternatief aanbod is, maar dat aanbod is sterk geconcentreerd op bepaalde capaciteiten en bepaalde geografische gebieden. Voor grote delen van de markt is er geen alternatief aanbod. Met name afnemers die behoefte hebben aan meerdere huurlijnen verspreid over heel Nederland, zijn daardoor aangewezen op KPN. Dit geldt zelfs voor het aanbod op de markt van huurlijnen van groter dan 2 Mbit/s. Hoewel KPN op deze markt een marktaandeel van kleiner dan 25% heeft en daarom op deze markt niet is aangewezen als aanbieder met AMM, wordt het college er regelmatig door partijen op gewezen dat buiten grootstedelijke gebieden KPN ook voor huurlijnen groter dan 2 Mbit/s nog steeds de enige aanbieder is.
19. Gelet op het voorgaande is het voor aanbieders vaak noodzakelijk gebruik te maken van het access-netwerk van KPN. Het gebruik van dit access-access-netwerk kan via huurlijnen of in bepaalde gevallen via MDF-access.7 MDF-access biedt vaak onvoldoende mogelijkheden en vormt hier slecht in een beperkt aantal gevallen een redelijk alternatief. Problemen zijn hier onder andere: het inherent lage
interconnectieniveau in het netwerk van KPN waardoor interconnectie op veel locaties noodzakelijk is, de beperkte capaciteit en de noodzaak voor collocatie.
20. Het probleem van access via het standaard huurlijnenaanbod van KPN, is dat dit aanbod niet is afgestemd op dit soort gebruik. Wat KPN standaard levert, is een verbinding van rand naar rand. Een aanbieder die access wil inkopen van KPN, heeft slechts een halve standaard huurlijn nodig van de kern van het transmissienetwerk van KPN naar de rand van dit netwerk waar de afnemer die hij wil aansluiten, zich bevindt. Het verschil tussen beide huurlijnen is schematisch weergegeven in Figuur 2.
7 MDF-access staat voor toegang tot de Main Distribution Frame, ofwel het hoofdverdelerrek in een nummercentrale
access kern afnemer afnemer aanbieder aanbieder KPN transmissienetwerk aanbieder aanbieder afnemer afnemer gewenste aanbod standaard huurlijnen-aanbod rand
Figuur 2. Verschil tussen gewenste (ILL)aanbod en bestaande standaard huurlijnenaanbod
21. Doordat een verbinding van rand naar rand tweemaal het access-netwerk doorkruist, is deze
verbinding duurder dan de door de afnemer gewenste huurlijn. Het is voor aanbieders die gebruik maken van huurlijnen van KPN, dan ook niet of nauwelijks mogelijk te concurreren met het huurlijnen- en downstream-aanbod van KPN. Figuur 3 vergelijkt het traject van een huurlijn aangeboden door KPN en een huurlijn aangeboden door een andere aanbieder die voor beide aansluitpunten van de huurlijn gebruikmaakt van standaard huurlijnen van KPN voor de access naar de klant. De huurlijn van KPN passeert tweemaal het netwerk van KPN, terwijl de huurlijn van de andere aanbieder het access-netwerk van KPN viermaal passeert.
access kern afnemer afnemer POP-aanbieder POP-aanbieder KPN transmissienetwerk POP-aanbieder POP-aanbieder afnemer afnemer rand 2 2 1 1 1 1 2 2 33 4 4 traject huurlijn KPN
traject huurlijn andere aanbieder
verschillend van de tarieven van standaard koppelingen en daarmee blijft het tarief toch gebaseerd op het tweemaal passeren van het access-netwerk.
23. Het gevolg van hetgeen in het voorgaande van deze paragraaf is bespoken, is dat aanbieders die gebruikmaken van huurlijnen van KPN niet of nauwelijks kunnen concurreren met KPN op huurlijnen en downstream-diensten. Door de tariefstructuur is in feite sprake van squeeze, met andere woorden: een negatieve of te kleine marge tussen enerzijds de tarieven voor huurlijnen en downstream-diensten die KPN in rekening brengt bij zijn eindgebruikers en anderzijds de tarieven die KPN in rekening brengt aan andere aanbieders voor het gebruik van huurlijnen voor access.
24. Omdat KPN dominant is op de markt van access-netwerken en aanbieders die gebruikmaken van dat access-netwerk door de huidige huurlijntariefstructuur niet kunnen concurreren met KPN, wordt de ontwikkeling van concurrentie op de markt van huurlijnen en downstream-diensten gehinderd.
25. Een indicatie dat er onvoldoende concurrentie op de markt van huurlijnen is, zijn de in verhouding met andere EU-lidstaten hoge tarieven voor de belangrijkste categorieën huurlijnen, namelijk die voor nationale huurlijnen van 64 kbit/s tot en met 2 Mbit/s.8 Een dergelijke situatie kan niet worden verklaard uit de specifieke Nederlandse geografische omstandigheden of de specifieke eigenschappen van de vraag in Nederland. In tegendeel, de omstandigheden lijken in het sterk verstedelijkte Nederland relatief gunstig. De situatie is des schrijnender indien beseft wordt dat de gemiddelde tarieven in de EU, bovendien substantieel hoger zijn dan huurlijntarieven in de VS.9
1. Graag verneemt het college of partijen de in deze paragraaf geschetste probleemdefinitie onderschrijven.
2.4 Oplossing: een goed ILL-aanbod
26. In de voorgaande paragraaf is aangeven dat het probleem - in ieder geval voor een deel - wordt veroorzaakt door het structurele verschil tussen wat aanbieders nodig hebben en wat KPN aanbiedt (zie Figuur 2). De oplossing lijkt dan ook dat KPN een dienst gaat leveren, die aansluit op de marktbehoefte aan access-diensten. Deze dienst is in feite een halve huurlijn van de kern van het transmissienetwerk van KPN naar de rand van dit netwerk waar de klant die de aanbieder wil aansluiten, zich bevindt. Omdat het geconstateerde marktfalen zowel betrekking heeft op huurlijnen als daarop gestoelde downstream-diensten, dienen deze halve huurlijnen voor ieder mogelijke dienst te kunnen worden gebruikt. Met andere woorden: een denkbare beperking dat de halve huurlijn alleen mag worden gebruikt om
huurlijnen aan derden te leveren, is uit het oogpunt van het stimuleren van marktwerking niet gewenst.
8 Zie hiervoor onder andere: Europese Commissie, Seventh Report on the Implementation of the Telecommunications
Regulatory Package (ANNEX 1, page 37 – 44), COM(2001) 706, 26 november 2001; Verdonck, Klooster & Associates
B.V. and de Yankee Group Europe Telecommunications infrastructure and services in the Netherlands (www.minvenw.nl/dgtp), 7 december 2000.
9 Zie hiervoor: OECD-rapport Building infrastructure capacity for electronic commerce – leased line developments
27. Een bijzonder geval is de situatie waarin een aanbieder met de halve huurlijn niet direct een klant wil aansluiten maar een basisstation van zijn eigen netwerk voor draadloze diensten. Hoewel in dit geval geen sprake is van het rechtstreeks aansluiten van een klantlocatie, is de situatie en problematiek verder identiek. Immers, het gaat om transmissiecapaciteit in het access-netwerk, waarin vrijwel alleen wordt voorzien door huurlijnen van KPN. Het basisstation fungeert als een tussenelement in een access-netwerk, dat in transmissiecapaciteit voorziet tussen een draadloze gebruiker en de kern van het netwerk waarmee de draadloze diensten worden geleverd. Ook aan het aansluiten van dergelijke access-locaties met halve huurlijnen is daarom behoefte.
28. Halve huurlijnen zijn een middel om de marktwerking op de markt voor huurlijnen en downstream-diensten te stimuleren. Daarom is het college van oordeel dat het aanbod van interconnecterende huurlijnen (ILL-aanbod) zou moeten bestaan uit de bovengenoemde halve huurlijnen. Immers, dit is een invulling van ILL die uit het oogpunt van het stimuleren van marktwerking het meest zinvol is. In feite gaat het bij halve huurlijnen om de ontbundeling van de huurlijnendienst.
Behoefte van de markt: halve huurlijnen
Er bestaat een grote behoefte aan halve huurlijnen van de kern van het transmissienetwerk van KPN naar de rand van dit netwerk waar de access-locatie die de interconnectie vragende aanbieder wil aansluiten, zich bevindt. De behoefte is dat deze halve huurlijnen voor iedere dienst kunnen worden gebruikt. 29. In hoofdstuk 3 zal worden onderzocht of KPN wettelijk kan worden verplicht deze dienst waaraan behoefte is te leveren.
2. Graag verneemt het college of partijen de in deze paragraaf geschetste behoefte aan halve huurlijnen onderschrijven.
2.5 Aanbeveling van de Europese Commissie
30. In november 1999 heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een aanbeveling
gepubliceerd ten aanzien van ILL’s.10 In deze aanbeveling constateert de Commissie dat de tarieven van huurlijnen hoog zijn, dat dit nadelig is voor de concurrentiekracht van Europa en dat deze hoge tarieven daarom een belangrijk probleem vormen. De Commissie constateert dat ILL’s een belangrijk middel zijn om de concurrentie in de markt te verhogen en daarmee de tarieven te doen dalen. In deze aanbeveling geeft de Commissie plafonds waaronder de tarieven voor ILL’s zich in beginsel zouden moeten bevinden. Deze aanbeveling onderstreept het belang dat de Commissie hecht aan ILL’s.
2.6 Ontwikkelingen in andere EU-lidstaten
31. Met name naar aanleiding van de aanbeveling van de Commissie zijn in veel lidstaten ILL-aanbiedingen geïntroduceerd. Tabel 2 geeft een kort overzicht van de het aanbod van ILL’s in andere
10 Commission Recommendation, ‘On Leased lines interconnection pricing in a liberalised telecommunications
lidstaten. In de tabel zijn de enkele van de meest belangrijke aspecten van het ILL-aanbod vermeld. Dit zijn: eventuele restricties ten aanzien van het gebruik, de capaciteiten die worden geleverd, de
netvlakken waarop de ILL’s worden aangeboden en de locaties de ILL’s worden aangeboden – te weten alleen op de locatie van de interconnectie leverende aanbieder (incumbent-locatie) of ook op de locatie van de interconnectie vragende aanbieder (OLO-locatie).
Land
ILL-aanbod
Gebruiks-restricties
Capaciteiten Netvlakken Locaties
België11 ja nee 64kbit/s, nx64kbit/s, 2Mbit/s,
34Mbit/s
LAP, RAP, NAP Zowel op incumbent-locatie als OLO-locatie
Denemarken12 ja nee 64kbit/s, nx64kbit/s, 2Mbit/s,
34/45Mbit/s, 155Mbit/s
LAP, RAP, NAP Zowel op incumbent-locatie als OLO-locatie als tussen klantlocaties
Italië 13 ja onbekend 64kbit/s, 2Mbit/s, 34Mbit/s LAP onbekend
Frankrijk14 ja onbekend 64kbit/s, 2Mbit/s, 34Mbit/s LAP, RAP Zowel op incumbent-locatie als
OLO-locatie
UK15 ja nee 64kbit/s, nx64kbit/s, 2Mbit/s,
34/45Mbit/s, 155Mbit/s, 622 Mbit/s
LAP, RAP Zowel op incumbent-locatie als OLO-locatie
Nederland (zie alinea 32)
ja nee 64kbit/s, nx64kbit/s, 2Mbit/s, 34/45Mbit/s, 155Mbit/s
LAP, RAP Zowel op incumbent-locatie als OLO-locatie
Tabel 2. ILL-aanbod in andere lidstaten
32. In de laatste rij van de tabel is – vooruitlopend op het vervolg van dit consultatiedocument – aangegeven wat het voorlopige oordeel van het college ten aanzien van deze aspecten is. 2.7 Historie
33. In zijn oordeel met betrekking tot de Referentie Interconnectie Aanbieding (hierna: RIA) van KPN van 28 juli 2000, heeft het college ondermeer geoordeeld dat KPN een aanbod van interconnectie op huurlijnen (nationaal en internationaal) in haar RIA dient op te nemen. KPN had tot dan geen aanbod opgenomen omdat er volgens KPN geen vraag naar was. Toen bleek dat KPN ondanks dit oordeel van het college niet voornemens was als nog een aanbod op te nemen, heeft het college op 15 maart 2001 een vooraankondiging voor een last onder dwangsom naar KPN doen uitgaan.
34. Met de brieven van 15 mei 2001 en op 1 juni 2001 heeft KPN het college op grond van artikel 6.1, lid 3, Tw om ontheffing verzocht voor de verplichting tot het leveren van ILL’s. Bij brief van 29 juni 2001
11 Zie ‘Belgacom’s Reference Interconnect Offer’, BROI 2001, hoofdstuk 13.
12 Zie ‘TDC Tele Danmark A/S Standard Agreement on Transmission services’, november 2000.
13 Zie BT Iginite’s reactie op OPTA consultatie tariefregulering huurlijnen, september 2001 (www.opta.nl) –
hoofdstuk 4.
14 Ibid.
15 Zie OFTEL, Direction of March 2001, en BT Partial Private Circuits, dienstbeschrijving en tarieven
heeft het college KPN meegedeeld dat de Tw geen grondslag biedt voor een dergelijk verzoek en heeft het college nogmaals vastgesteld dat KPN gehouden is om een aanbod in de RIA op te nemen. KPN heeft een bezwaarschrift ingediend tegen deze brief. Dit bezwaarschrift is thans in behandeling.
35. Op 8 augustus 2001 heeft KPN een voorstel ILL-aanbod aan het college aangeboden en dit aanbod bekend gemaakt op haar website.
3 ILL’s in relatie tot het wettelijk kader
36. De conclusie van het voorgaande hoofdstuk is dat het uit het oogpunt van marktwerking noodzakelijk is dat er een goed ILL-aanbod van KPN komt en waaruit dit aanbod zou moeten bestaan. In het
onderhavige hoofdstuk zal worden onderzocht in hoeverre KPN ook wettelijk verplicht is een dergelijk aanbod te leveren.
3.1 Interconnectie-richtlijn en Telecommunicatiewet
37. Bij ILL’s gaat het om het koppelen van de netwerken van verschillende aanbieders. De relevante Europese richtlijn is in dit kader de Interconnectie-richtlijn.16 De Interconnectie-richtlijn is met name geïmplementeerd in hoofdstuk 6 van de Tw. Artikel 6.1, lid 1, Tw zegt over interconnectie: “Aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten in Nederland, die daarbij de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren, dragen zorg voor de interconnectie van de betrokken telecommunicatienetwerken teneinde te verzekeren dat de daarop aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren.” In de Tw is geen definitie van interconnectie opgenomen. Deze definitie is wel gegeven in de Interconnectie-richtlijn.
Definitie: Interconnectie
(Interconnectie-richtlijn, artikel 2, lid 1, onder a).
“Het fysiek en logisch verbinden van telecommunicatienetwerken die door dezelfde of een andere organisatie worden gebruikt om het de gebruikers van een organisatie mogelijk te maken te
communiceren met die van dezelfde of van een andere organisatie of toegang te hebben tot diensten die door een andere organisatie worden verstrekt. Diensten kunnen worden verstrekt door de betrokken partijen of andere partijen die toegang hebben tot het netwerk.“
38. Kern van deze definitie is dat het gaat om het verbinden van netwerken teneinde te communiceren of toegang te krijgen tot diensten. Relevant is dat deze definitie breed en algemeen is gesteld; er worden bijvoorbeeld geen eisen gesteld aan de aard van de communicatie en diensten die met de interconnectie toegankelijk worden.
39. Naar het oordeel van het college voldoet de in het voorgaande hoofdstuk gedefinieerde halve huurlijnen aan de definitie van interconnectie. Immers, met het leveren van de halve huurlijn worden
netwerken gekoppeld teneinde te kunnen communiceren of toegang tot diensten te kunnen leveren. Ook in het speciale geval, waarin de halve huurlijn fungeert als een koppeling tussen twee delen van hetzelfde netwerk van een aanbieder, wordt aan de definitie voldaan. Immers, het netwerk van de aanbieder die ILL’s afneemt wordt gekoppeld aan het netwerk van KPN teneinde openbare diensten te leveren en/of gebruikers te laten communiceren. Dit speciale geval doet zich bijvoorbeeld voor indien een aanbieder van draadloze diensten zijn basisstations met halve huurlijnen aansluit op zijn kernnetwerk.
3. Graag verneemt het college of partijen onderschrijven dat ook bij het aansluiten van basisstations van ILL’s gebruik kan worden gemaakt.
40. Voor de duidelijkheid wordt hier benadrukt dat er sprake dient te zijn van het koppelen van netwerken van aanbieders. Hierdoor dient ten minste één van beide uiteinden van een individuele ILL zich altijd in een koppellocatie te bevinden, te weten een locatie van KPN of van de om interconnectie vragende aanbieder. Dit sluit dus het gebruik uit waarbij beide uiteinden van de ILL zich in een klantlocatie bevinden, de zogenaamde doorverkoop (reselling).
41. Verder bepaalt artikel 6.1, lid 5, Tw dat interconnectie ook van toepassing is op huurlijnen. Ten aanzien van de interconnectie van huurlijnen worden voor een aanbieder met AMM in hoofdstuk 6 van de Tw de volgende regels gesteld:
a. een plicht tot interconnectie tegen non-discriminatoire voorwaarden (artikel 6.5, onder a en b, Tw),
b. een plicht tot het op aanvraag verstrekken van alle met betrekking tot interconnectie benodigde informatie (artikel 6.5, onder c, Tw),
c. een plicht de verstrekte informatie uitsluitend voor het doel waarvoor deze werd verstrekt te gebruiken (artikel 6.5, onder d, Tw),
d. de plicht tot het aanbieden van transparante en kostengeoriënteerde interconnectietarieven (artikel 6.6, lid 1, Tw),
e. de plicht tot het aanbieden van voldoende uitgesplitste (ontbundelde) interconnectietarieven (artikel 6.6, lid 2. Tw),
f. de plicht tot het opstellen van een door het college goedgekeurd kostentoerekeningssysteem (artikel 6.6, lid 3, Tw),
g. de plicht tot het bekendmaken van een referentie-interconnectie-aanbieding (artikel 6.7, Tw), h. de plicht tot het voeren van een gescheiden boekhouding voor de activiteiten in verband met
interconnectie en overige activiteiten (artikel 6.8, Tw),
i. de plicht tot het voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang (artikel 6.9, Tw). 4. Graag verneemt het college of partijen de in deze paragraaf uitgevoerde toets aan het wettelijk kader
3.2 AMM-aanwijzingen
42. Op grond van artikel 6.4 en artikel 7.2 van de Tw is KPN door het college aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen.17 Met de aanwijzing op grond van artikel 6.4 (hierna: de AMM-aanwijzing) van de Tw worden de verplichtingen ten aanzien van de levering van ILL’s van toepassing. Met de aanwijzing op grond van artikel 7.2 van de Tw worden de verplichtingen van het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (hierna: BOHT) met betrekking tot huurlijnen van toepassing. Naar aanleiding van een bezwaar en beroep van KPN18 is zij bij de aanwijzing op grond van artikel 7.2 van de Tw niet langer aangewezen op de markt van huurlijnen groter dan 2 Mbit/s. De bepalingen van het BOHT zijn daarmee van toepassing op door KPN geleverde huurlijnen met een capaciteit tot en met 2 Mbit/s en zogenaamde PVC’s.19
3.3 Richtsnoeren interconnectie
43. In het kader van de definitie van ILL’s zijn tevens de richtsnoeren interconnectie20 van belang. Onder het kopje ‘typen koppelingen’ wordt ingegaan op de koppelingen ten behoeve van de levering van huurlijnen. De richtsnoeren stellen:
“De koppeling van infrastructuren ten behoeve van de levering van huurlijnen is erop gericht de levering van transmissiecapaciteit aan derden tussen aansluitpunten in verschillende netten mogelijk te maken. Deze koppeling heeft dus geen betrekking tussen aansluitpunten die beginnen en eindigen in hetzelfde net en waarbij een infrastructuur vergunninghouder of concessiehouder het tussenliggende deel verzorgt. In fysieke zin kan het toegangspunt van de interconnectie vragende partij worden verbonden met, bijvoorbeeld, de hoofdverdeler. Desverzocht kan de concessiehouder de verbinding naar deze koppelpunten aanleggen. De infrastructuurvergunninghouder kan er ook voor kiezen deze zelf aan te leggen.”
44. Doel van deze tekst was om aan te geven dat ILL’s zijn bedoeld als access-verbinding en niet als onderdeel van een kernnetwerk. De formulering kan echter worden uitgelegd als waren ILL’s uitsluitend bedoeld voor de levering van transmissiecapaciteit aan derden. Zoals is vastgesteld in paragraaf 3.1 is deze invulling te beperkt. Daarom is het college van oordeel dat de richtsnoeren op dit punt dienen te worden aangepast.
17 OPTA/EGM/2000/202723, AMM-aanwijzing huurlijnen artikel 6.4, 15 november 2000 en OPTA/EGM/2000/20274,
aanwijzing huurlijnen artikel 7.2, datum 15 november 2000.
18 Tegen de aanwijzing op grond van artikel 7.2 heeft KPN een bezwaarschrift ingediend bij het college en een
voorlopige voorziening aangevraagd bij de Rechtbank te Rotterdam. KPN maakte daarbij bezwaar tegen het feit dat zij mede werd aangewezen op de markt voor huurlijnen groter dan 2 Mbit/s. De Rechtbank te Rotterdam heeft het verzoek om een voorlopige voorziening op 31 januari 2001 toegewezen (VTELEC00/2638–SIMO). Het college heeft in zijn besluit van 26 maart 2001 (OPTA/JUZ/2001/200653) de aanwijzing op grond van artikel 7.2 van de Tw
ingetrokken voor zover de aanwijzing is gericht op de markt voor huurlijnen met een capaciteit groter dan 2 Mbit/s.
19 Zie noot 5.
20 Staatcourant 1997, nr. 104/pag 9. Richtsnoeren voor de toepassing door de Minister van Verkeer en Waterstaat
4 Het aanbod (niet-tarief)
4.1 KPN reference offer
45. Op 8 augustus 2001 heeft KPN een ILL-aanbod aan het college aangeboden.21 Het aanbod zal verder worden aangeduid als ILL-RO. ILL-RO bestaat uit de volgende delen voor nationale ILL’s:
- Raamovereenkomst
- Service Description (annex 1) - Technical Manual (annex 2)
- Operations and Maintenance Manual (O&MM) (annex 3) - Billing Manual (annex 4)
- Definitions (annex 5)
- Parameter Schedule (annex 7) - Version Control Document
Het Tariff Schedule (annex 6) ontbreekt nog. KPN heeft wel een tariefvoorstel bij het college ingediend. Het college heeft KPN in november 2001 gevraagd de voorgestelde tarieven als concept Tariff Schedule op haar website bekend te maken. Het tariefvoorstel van KPN is opgenomen in Hoofdstuk 9.
En voor internationale ILL’s:
- KPN International Interconnecting Leased Lines
46. In dit consultatiedocument zullen een aantal vragen worden gesteld over de naar de mening van het college belangrijkste aspecten van het aanbod.
4.2 Gebruiksrestricties
47. ILL’s voorzien in de behoefte aan ontbundelde huurlijnen, te weten: access-huurlijnen. Het feit dat het gaat om een access-huurlijn betekent dat minimaal één van de uiteinden van de ILL zich in locatie van KPN of een aanbieder dient te bevinden.
48. Eventuele restricties ten aanzien van het gebruik van de ILL zijn reeds aan de orde geweest in hoofdstuk 2. Het college ziet niet in waaruit gebruiksrestricties redelijkerwijs zouden volgen. Naar het oordeel van het college dienen de access-huurlijnen daarom zonder restricties te kunnen worden
gebruikt. Restricties zoals opgenomen in het ILL-RO, dienen te worden verwijderd. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat in het ILL-RO Service Description ‘bepaling 1.2.2. v’22 dient te vervallen.
21 Brief KPN, CS&R/01/U/397, 8 augustus 2001. De meest recente versie (0.4) van het reference offer is te vinden
op: www.kpn-telecom.nl – onder Standard documents – Interconnecting Leased Lines Service. Het college zal versie 0.4 beoordelen.
22 ILL-RO Service Description ‘bepaling 1.2.2. v’: “The KPN ILL will only be provided to Telco where: Telco uses the
5. Graag verneemt het college de zienswijze - en onderbouwing daarvan - van partijen ten aanzien van gebruiksrestricties.
4.3 Capaciteiten en netvlakken
49. Uitgaande van in het paragraaf 2.1 geformuleerde uitgangspunt ‘alleen reguleren waar er sprake is van onvoldoende alternatief’, is het de vraag of ILL’s voor alle capaciteiten dienen te worden aangeboden en op welke netvlakken dat dient te gebeuren. Beide aspecten worden in één paragraaf behandeld omdat deze aspecten afhankelijk zijn van elkaar.
Capaciteiten
50. De capaciteit van een huurlijn bepaalt de datahoeveelheid die per seconde over de huurlijn kan worden getransporteerd. Voor digitale huurlijnen wordt dit aangegeven in kilobit per seconde (kbit/s) of Megabit per seconde (Mbit/s). In Tabel 3 is aangegeven hoe de capaciteiten in dit consultatiedocument zijn gecategoriseerd.
Capaciteiten Opmerking
analoog
-64 kbit/s
-nx64 kbit/s n is een veelvoud van 1 (in het retail-aanbod van KPN heeft n de volgende waarden: 2, 3, 4, 6, 8) 2 Mbit/s gestructureerd Ook wel channelized 2 Mbit/s genoemd. In deze verbinding is de 2 Mbit/s voorzien van een
structuur van 64 kbit/s kanalen
2 Mbit/s niet-gestructureerd Ook wel clear channel of transparant genoemd
> 2Mbit/s Alle typen met een capaciteit groter dan 2 Mbit/s. Bijvoorbeeld: 34 Mbit/s, 45 Mbit/s, 140, Mbit/s, 155 Mbit/s
Tabel 3. De verschillende capaciteiten. Netvlakken
Netvlak Omschrijving
NAP (National Access Point) Point of Connection23 (hierna: POC) op nationaal niveau, ofwel de ILL passeert ten minste
twee RAP’s
RAP (Regional Access Point) POC op regionaal niveau, ofwel het niveau van de Eerste Orde VerkeersCentrale (EVKC).24
Het gaat bij ILL’s niet altijd om dezelfde locaties als de EVKC’s van het telefonienetwerk. KPN spreekt over zogenaamde Cluster Punten (CP) die grotendeels – maar niet geheel – overlappen met de EVKC’s.
LAP (Local Access Point) POC op lokaal niveau, ofwel het niveau van de Nummercentrale25 (NRC) Tabel 4. De drie verschillende netvlakken.
Criteria
52. Ten aanzien van de vraag welke capaciteiten op welke netvlakken dienen te worden aangeboden, lijken naar het voorlopig oordeel van het college drie vragen van belang. Ten eerste: voor welke capaciteiten en netvlakken is KPN dominant ofwel voor welke capaciteiten en netvlakken zijn onvoldoende haalbare alternatieven voorhanden? Ten tweede: kan de levering in het licht van de middelen die bij KPN beschikbaar zijn redelijkerwijs worden verlangd? Ten derde: aan welke capaciteiten en op welke netvlakken bestaat bij aanbieders behoefte aan ILL’s? Indien er voor bepaalde capaciteiten en op bepaalde netvlakken geen behoefte is, dan hoeft deze ILL-dienst vooralsnog niet te worden aangeboden.
53. In de navolgende alinea’s van deze paragraaf zal van verschillende combinaties van capaciteiten en netvlakken van ILL’s worden beoordeeld of een aanbod noodzakelijk is. In Tabel 5 zijn de verschillende combinaties weergegeven.
Capaciteit Netvlak
analoog 64 kbit/s nx64kbit/s 2 Mbit/s gestructureerd
2 Mbit/s
niet-gestructureerd
> 2Mbit/s PVC
Relatie tabel 1 < 2 Mbit/s 2 Mbit/s > 2 Mbit/s PVC
NAP A, B B B B B B B, G
RAP A D D D D F G
LAP A C C C E F G
Tabel 5. Verschillende capaciteiten en netvlakken. Voor de betekenis van de letters A, B, ... G zie randnummers 64 – 60.
23 Point of Connection (POC): is het punt waar het netwerk van KPN en het netwerk van de interconnectie vragende
aanbieder worden gekoppeld (ook wel ‘interface’ genoemd).
24 Voor de goede orde wordt opgemerkt dat waar in dit consultatiedocument wordt gesproken over EVKC’s en NRC’s,
uitsluitend de gebouwen c.q. locaties waarin deze centrales zijn gevestigd worden bedoeld. De transmissienetwerken maken immers geen gebruik van de apparatuur van de telefoniecentrale zelf.
25 Dit niveau omvat zowel zelfstandige nummercentrales als ook de remote concentrators. In beginsel dient lokale
A) Analoog
54. Alle netvlakken. Het college heeft de indruk dat het ILL-aanbod geen analoge huurlijnen hoeft te bevatten. Ten eerste is het op LAP-niveau reeds mogelijk via MDF-access analoge ontbundelde (halve) huurlijnen te leveren. Ten tweede wordt de kern van het analoge netwerk van KPN steeds verder gedigitaliseerd. Analoge interconnectie op RAP- en NAP-niveau lijkt daardoor problematisch. Ten derde heeft het college de indruk dat er aan analoge ILL’s niet of nauwelijks behoefte is. Immers, voorzover bekend levert - naast KPN - geen enkele aanbieder op dit moment analoge huurlijnen.
B) Levering op NAP-niveau
55. Vraag is of ILL’s ook op NAP-niveau aangeboden dienen te worden. Uit verschillende bronnen meent het college te kunnen vaststellen dat er al meerdere aanbieders zijn, die hun netwerken hebben uitgerold tussen RAP-locaties. Daarmee kan transmissiecapaciteit op NAP-niveau (tussen RAP-locaties) bij meerdere aanbieders worden ingekocht. Er zou sprake zijn van voldoende alternatieven op NAP-niveau, indien transmissiecapaciteit tussen RAP-locaties kan worden ingekocht bij verschillende aanbieders en makkelijk kan worden gekoppeld met door KPN geleverde ILL’s op RAP-niveau. Het college verwacht dat aan deze voorwaarden kan worden voldaan. Gezien deze verwachting dat sprake is van voldoende alternatief aanbod, lijkt een verplichting tot leveren van ILL’s op NAP-niveau vooralsnog niet noodzakelijk. C) Digitale huurlijnen van 64 kbit/s, nx64 kbit/s en gestructureerde 2 Mbit/s
56. Levering op LAP-niveau. Deze categorie huurlijnen wordt in het netwerk van KPN altijd via RAP-niveau gerouteerd omdat deze verbindingen altijd via cross connects26 lopen, die alleen op RAP-niveau aanwezig zijn. Reden hiervoor is dat deze cross connects relatief duur zijn waardoor het naar de mening van KPN uit het oogpunt van kosten niet efficiënt is om deze apparatuur op LAP-niveau te plaatsen. Daarom zijn de kosten van het leveren van deze categorie huurlijnen op LAP-niveau, hoger dan op RAP-niveau. Hierdoor lijkt interconnectie op LAP-niveau niet efficiënt in de zin dat koppeling op RAP-niveau wat betreft de kosten van zowel KPN als de interconnecterende aanbieder aantrekkelijker is. Naar de mening van het college lijkt het aanbieden van ILL’s op LAP-niveau daardoor vooralsnog niet zinvol. D) Digitale huurlijnen van 64 kbit/s, nx64 kbit/s en gestructureerde en niet-gestructureerde 2 Mbit/s 57. Levering op RAP-niveau. Het college is van oordeel dat er onvoldoende alternatieven zijn voor deze typen op RAP-niveau. Immers, met uitzondering van KPN is geen enkele aanbieder op grote schaal uitgerold tot LAP-niveau. Daarmee is KPN de enige aanbieder die landelijk access-transmissiecapaciteit heeft vanaf RAP-niveau. Het zeer grote marktaandeel van KPN in de markt van huurlijnen <2Mbit/s (>95%) en 2 Mbit/s (65%-75%) is hiervan een gevolg.
E) Digitale huurlijnen van 2 Mbit/s niet-gestructureerd
58. Levering op LAP-niveau. Hierboven is reeds aangegeven dat er op RAP-niveau onvoldoende alternatieven zijn voor dit type huurlijn. Omdat het aantal alternatieven op een lager netvlak altijd
26 Cross connects: apparaten met als functie het verbinden van de verschillende 64kbit/s kanalen binnen 2Mbit/s
kleiner is dan op een hoger netvlak, betekent dit dat er op het (lagere) LAP-niveau ook onvoldoende alternatieven zijn. Het college is daarom van oordeel dat niet-gestructureerde 2 Mbit/s huurlijnen ook op LAP-niveau aangeboden dienen te worden. Deze niet-gestructureerde huurlijnen maken geen gebruik van cross connects zodat het onder C besproken probleem hier niet van toepassing is.
F) Digitale huurlijnen >2Mbit/s
59. Levering op LAP en RAP-niveau. Het college is van oordeel dat er zowel op LAP- als op RAP-niveau onvoldoende alternatieven zijn voor de levering van huurlijnen >2Mbit/s naar access-locaties. Dit oordeel lijkt in tegenspraak met het lage marktaandeel van KPN op de markt groter dan 2 Mbit/s (10-20%). Echter, op deze markt kunnen twee segmenten worden onderscheiden. Deze segmenten onderscheiden zich naar de toepassing van de huurlijnen.
Het eerste segment bestaat uit huurlijnen die gebruikt worden in de kern (backbone) van openbare netwerken. Deze huurlijnen verbinden grote knooppunten in deze netwerken. Veel aanbieders hebben transmissienetwerken tussen deze knooppunten en op dit segment bestaat veel concurrentie.
Het tweede segment bestaat uit huurlijnen naar klantlocaties, ofwel access-huurlijnen. Op dit segment is weinig concurrentie en is KPN dominant. ILL’s bevinden zich in het segment van access-huurlijnen. Het lage marktaandeel op de totale markt voor >2Mbit/s betekent niet dat KPN ook een laag
marktaandeel heeft op de markt voor access-huurlijnen >2Mbit/s. Uit de ervaringen van vele afnemers die het college hebben benaderd, blijkt dat zij ook voor verbindingen groter dan 2 Mbit/s nog steeds
afhankelijk zijn van KPN om klanten aan te sluiten. Op basis van deze ervaringen concludeert het college dat er nog onvoldoende alternatieven zijn voor access-huurlijnen >2Mbit/s op LAP- en RAP-niveau. G) PVC
60. Alle niveaus . Permanent Virtual Circuits (PVC’s) zijn huurlijnen met een variabele capaciteit. Bij de levering van PVC’s wordt door KPN gebruikgemaakt van huurlijnen met een vaste capaciteit om klanten aan te sluiten. De PVC-dienst wordt dan over een huurlijn met vaste capaciteit geleverd. Zolang KPN op deze wijze PVC’s aanbiedt, lijken ILL’s met een vaste capaciteit een goed alternatief voor PVC-access-diensten. Immers, aanbieders die behoefte hebben aan PVC-access-diensten kunnen deze diensten evenals KPN zelf maken met gebruik van ILL’s met vaste capaciteit.
Capaciteit Netvlak
analoog 64 kbit/s nx64kbit/s 2 Mbit/s gestructureerd
2 Mbit/s
niet-gestructureerd
> 2Mbit/s PVC
Relatie tabel 1 < 2 Mbit/s 2 Mbit/s > 2 Mbit/s PVC
NAP nee nee
ILL-RO nee nee ILL-RO nee LL-RO nee ILL-RO nee RAP nee ja ILL-RO ja ja ILL-RO ja ILL-RO ja ILL-RO nee
LAP nee Nee
ILL-RO nee nee ILL-RO ja ILL-RO ja ILL-RO nee Tabel 6. Capaciteiten en netvlakken waarvoor ILL-aanbod in eerste instantie wel (‘ja’) dan niet (‘nee’) vereist lijkt en de reikwijdte van het huidige ILL-RO
6. Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de capaciteiten en netvlakken waar ILL-diensten beschikbaar dienen te zijn. U wordt verzocht daarbij onderscheid maken tussen enerzijds uw visie op de aan- of afwezigheid van alternatieven ofwel de mate van concurrentie, en anderzijds uw eigen behoefte aan bepaalde diensten. Geef ten aanzien van de alternatieven aan waarom er geen haalbare alternatieven zijn. Geef ten aanzien van de behoefte concreet aan wat de plannen van uw bedrijf zijn ten aanzien van koppeling op bepaalde netvlakken indien er daar een ILL-dienst komt. Welke afname van ILL-ILL-diensten verwacht u voor uw bedrijf? Geef aan welke
tariefverschillen tussen NAP, RAP, LAP-niveau voor uw bedrijf omslagpunten zijn om op bepaalde niveaus te koppelen.
4.4 Interconnectielocaties
62. Deze paragraaf handelt over de interconnectielocaties waar de ILL door KPN wordt geleverd, ofwel de locatie van het Point of Connection (POC). Er zijn hier ten minste drie mogelijkheden:
a. het POC ligt in het KPN-gebouw (NRC of EVKC/CP),
b. het POC ligt in de locatie van de interconnectie vragende aanbieder,
c. beide bovenstaande mogelijkheden zijn mogelijk (afnemer kan kiezen waar hij wil koppelen). 63. In het ILL-RO biedt KPN de ILL alleen aan in het gebouw van KPN en stelt dat de dienst alleen kan worden afgenomen in combinatie met de collocatiedienst van KPN. De vraag is in hoeverre deze beperking redelijk is.
64. Het college is vooralsnog van mening dat het niet redelijk is dat de ILL-dienst uitsluitend in
65. Het college is vooralsnog van mening dat het niet redelijk is dat de ILL-dienst alleen in een KPN-gebouw wordt aangeboden. Immers, dit verplicht aanbieders hun netwerk uit te breiden tot de locaties van KPN en daar de collocatiedienst af te nemen of gebruik te maken van een retail-aanbod27 van KPN. Naar het oordeel van het college vormt het aanbod van andere aanbieders op de trajecten tussen de KPN-locatie en de KPN-locatie van de interconnectie vragende aanbieder, onvoldoende alternatief.
Verschil tussen CP en EVKC
66. Interconnectie voor telefonie vindt in het netwerk van KPN plaats op EVKC’s. Voor interconnectie op huurlijnen is sprake van zogenaamde Cluster Punten (CP). CP’s zijn belangrijke knooppunten in het transmissienetwerk van KPN. CP’s en EVKC’s hoeven niet altijd op het zelfde adres gevestigd te zijn. Dit betekent dat een afnemer van zowel ILL’s als telefonie interconnectie die op regionaalniveau op KPN-locaties wil koppelen, voor deze twee soorten van interconnectie op verschillende KPN-KPN-locaties dient te koppelen. Het college vraagt zich af of dit redelijk is en wil daarover graag de visie van marktpartijen vernemen.
7. Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de interconnectielocaties. 4.5 Interfaces
67. Het ILL-RO Technical Manual (hoofdstuk 2) beschrijft de technische interfaces van de aansluitpunten op de klantlocatie en op het POC. Het college verzoekt u om deze te bestuderen en daarover uw
zienswijze te geven.
68. Ten aanzien van de capaciteit van de interface van het POC is het college van oordeel, dat het ILL-aanbod naast de capaciteit 155 Mbit/s (STM-1), ook de capaciteiten 622 Mbit/s (STM-4) en 2,5 Gbit/s (STM-16) dient te bevatten.
69. In ILL-RO versie 0.428 is in alinea 2.1.1.1. tabel 1 een restrictie aangebracht ten aanzien van de interfaces op POC-niveau. Deze restrictie houdt in dat indien een ILL op een access-locatie over koper wordt geleverd, de interface op POC-niveau ook over koper (coax) wordt geleverd op 2 Mbit/s-niveau. Deze restrictie leidt echter tot een inefficiënte (dure) koppeling op POC-niveau. Immers, indien op deze wijze wordt gekoppeld dient KPN het de ILL’s eerst op te splitsen in individuele circuits (‘uitpakken’) waarna de interconnectie afnemende aanbieder de ILL’s weer dient te bundelen voor verder transport in zijn transmissienetwerk (‘inpakken’). Het is efficiënter om de circuits op glasniveau op het POC over te gedragen. De aangebrachte restrictie betekent dan ook een onnodige kostenverhoging c.q. belemmering voor het gebruik van ILL’s. Daarom is het college van oordeel dat deze restrictie dient te vervallen. 8. Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de interfacespecificaties.
27 Thans boven een capaciteit van 2Mbit/s niet gereguleerd.
28 In versie 0.3 van het ILL-RO was deze restrictie niet aanwezig. Ook in het orderformulier ‘Tie Cable’ dat onderdeel
4.6 Kwaliteitsgaranties
70. Kwaliteitsgaranties vormen een essentieel onderdeel van aanbod. Voor partijen die gebruikmaken van de ILL-dienst is het noodzakelijk dat de kwaliteitniveaus kenbaar en gewaarborgd zijn. Immers, de kwaliteit die zij zelf aan hun afnemers dienen te leveren is afhankelijk van de kwaliteit van de bij KPN ingekochte ILL’s. Zonder harde kwaliteitsgaranties heeft KPN een mogelijkheid om - al dan niet
doelbewust - de bruikbaarheid van de ILL-dienst te verminderen, met als gevold dat concurrenten worden benadeeld en de marktwerking wordt verstoord.
71. In het ILL-RO Technical Manual (hoofdstuk 4) wordt de kwaliteit van de ILL’s gedefinieerd aan de hand van drie parameters: availability (beschikbaarheid), errored seconds, severely errored seconds. Voor de verschillende typen ILL’s noemt het ILL-RO de in Tabel 7 genoemde kwaliteiten.
ILL retail capaciteit 64kbit/s, 2Mbit/s 2 Mbit/s (niet-gestructureerd) VC-12 VC-3 VC-4 Digi-Stream DigiStream premium availability >99,9% >99,2% >99,98% >99,98% >99,98% >99,9% >99,98% Errored seconds ≤0,8% ≤0,12% ≤0,74% ≤1,39% ≤2,96% ≤0,8% ≤0,8%
Severely errored seconds ≤0,025% ≤0,055% ≤0,037% ≤0,037% ≤0,037% ≤0,025% ≤0,025% Tabel 7. Verschillende kwaliteitsparameters conform ILL-RO vergeleken met retail-kwaliteit
72. Opvallend in Tabel 7 is de lage beschikbaarheid van 2 Mbit/s transparante huurlijnen (99,2%). Op grond van een rapport van de Europese Commissie29 blijkt dat een dergelijke beschikbaarheid een factor 18 slechter is dan de prestatie van de slechtst presterende EU-lidstaat over het jaar 2000. Uit dit rapport blijkt ook dat de door KPN gerealiseerde beschikbaarheid voor 2 Mbit/s transparant veel hoger is, namelijk 99,98%. Voor afnemers die ILL’s gebruiken om downstream-diensten aan klanten te leveren, is de beschikbaarheid van ILL’s tevens de bovengrens van de beschikbaarheid van de door henzelf geleverde downstream-dienst. Het college heeft van aanbieders vernomen dat een beschikbaarheid van 99,2% door hun klanten als onacceptabel laag wordt ervaren. Met andere woorden: op basis van ILL’s met een beschikbaarheid van 99,2% kunnen geen commercieel succesvolle downstream-diensten worden gerealiseerd. Het college is daarom van oordeel dat de garandeerde beschikbaarheid van 2 Mbit/s transparante ILL’s minimaal tot 99,9% dient te worden verhoogd.
73. Op basis van het non-discriminatiebeginsel dienen afnemers van ILL’s dezelfde kwaliteit geleverd te krijgen als KPN zichzelf intern levert ten bate van retail-huurlijnen. Naar het oordeel van het college dienen de kwaliteitsgaranties die onder andere non-discriminatoire levering waarborgen, voldoende hard te zijn. De vraag is hoe dit concreet te bewerkstelligen. Het college is dan ook op zoek naar concrete, uitgewerkte voorstellen ten aanzien van kwaliteitsgaranties, bijvoorbeeld zoals die elders gebruikelijk zijn.
29 Europese Commissie, ONPCOM01-21 2000 report on performance in the supply of leased lines pursuant to
74. Kwaliteit kan worden gewaarborgd met vast gedefinieerde kwaliteitsniveaus die bij overschrijding tot de uitbetaling van een boete zouden moeten leiden. Dergelijke kwaliteitsniveaus kunnen civielrechtelijk worden gehandhaafd. Een randvoorwaarde daarbij lijkt dat de boetes niet aan de betreffende dienst kunnen worden toegerekend. Immers, als dat wel het geval is betalen de afnemers de boetes uiteindelijk zelf weer terug in de vorm van hogere tarieven.
75. De standaard retail-contracten voor huurlijnen van KPN kennen boeteclausules bij het overschrijden van de geplande opleveringsdatum en het overschrijden van een bepaalde storingsduur. In Tabel 8 is deze boeteregeling weergegeven.
Availability storingsduur 99,9 % 99,98 % < 2 minuten O % 0 % 2 – 5 minuten 0 % 20 % 5 minuten – 2 uur 0 % 100 % 2 – 4 uur 20 % 200 % 4 – 8 uur 100 % 200 % > 8 uur 200 % 200 %
Tabel 8. Boetes bij verschillende storingsduur als percentage van de maandelijkse vergoedingen (zoals thans door KPN gehanteerd in haar retail-huurlijnenaanbod) 30
76. Aanvullend op de voorgaande alinea kan kwaliteit worden gewaarborgd via het
non-discriminatiebeginsel. Dergelijke kwaliteitsniveaus kunnen bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. Een voorbeeld van een manier om op deze wijze de kwaliteit te waarborgen, is een rapportage door KPN waarin onderscheid wordt gemaakt in de kwaliteit van aan zichzelf en aan anderen geleverde diensten. Beide zouden niet afwijkend mogen zijn.
77. Het college is van oordeel dat het ILL-aanbod een combinatie van bovenstaand genoemde kwaliteitswaarborgen dient te bevatten. Deze combinatie dient ten eerste te bestaan uit een
boeteclausule ten aanzien van het overschrijden van bepaalde storingsduren conform de boeteclausule voor retail. Daarbij dient te worden voorkomen dat afnemers van ILL’s een onevenredig bedrag van de boetes uiteindelijk zelf betalen in de vorm van hogere tarieven. Dit zou bijvoorbeeld kunnen bereiken door de boetes voor ILL’s niet aan de ILL-dienst toe te rekenen.
78. Ten tweede dient KPN naar het oordeel van het college halfjaarlijks te rapporteren aan het college over alle kwaliteitsparameters die in het ILL-RO zijn opgenomen. Deze rapportage dient plaats te vinden per type huurlijn en beschikbaarheidscategorie (99,9% en 99,98%) voor alle retail-afnemers tezamen en voor alle ILL-afnemers afzonderlijk.
9. Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van kwaliteitsgaranties. Het college zou daarbij graag concreet uitgewerkte voorstellen omtrent kwaliteitsgaranties ontvangen.
4.7 Migratiekosten
79. Deze paragraaf handelt over de migratie van de bestaande situatie, waarin aanbieders gebruikmaken van het standaard huurlijnenaanbod van KPN of van de voorlopige oplossing, naar de nieuwe situatie waarin aanbieders gebruikmaken van het ILL-aanbod. Eerste vraag in dit kader is in hoeverre het redelijk is dat aanbieders opnieuw aansluitkosten in rekening gebracht krijgen, indien zij reeds aangesloten zijn op het netwerk van KPN.
80. Naar het oordeel van het college is dat alleen redelijk waar ook daadwerkelijk sprake is van een nieuwe fysieke aansluiting. Indien geen sprake is van opnieuw fysiek aansluiten op de access-locaties of de POC-locaties en dus slechts sprake is van een logische (en geen fysieke) migratie naar een nieuwe dienst, acht het college het in rekening brengen van aansluitkosten en/of migratiekosten, niet redelijk en daarom niet toegestaan.
81. Tweede vraag in dit kader is in hoeverre het redelijk is dat KPN kosten in rekening brengt voor het vroegtijdig beëindigen van bestaande contracten indien die worden vervangen door ILL-contracten. Naar het oordeel van het college is dit niet redelijk. Immers, dergelijke kosten zijn alleen gerechtvaardigd indien de contractuele relatie met KPN geheel wordt verbroken. In dit geval is daarvan geen sprake: het ene contract wordt slechts vervangen door het andere contract. Daarnaast is het zo dat KPN tot op heden geen ILL-aanbod heeft, zodat andere aanbieders noodgedwongen van het retail-aanbod gebruik moeten maken.
10. Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de migratiekosten. 4.8 Bestel- en leveringsprocedure
82. Deze paragraaf handelt over de bestel- en leveringsprocedure inclusief een eventuele forecasting-procedure. In hoofdstuk 5 van het Operations and Maintenance Manual van het ILL-RO definieert KPN een zeer uitgebreide forecasting-procedure. Deze forecasting komt er op neer dat aanbieders elk kwartaal een forecast dienen in te leveren bij KPN, die hun behoefte aan ILL’s tot in groot detail31 tot en met zes kwartalen vooruit aangeeft. Vraag is in hoeverre deze procedure noodzakelijk en/of redelijk is.
83. Het college acht de procedure belemmerend voor het gebruik van ILL’s. Ten eerste dienen afnemers hun behoefte ver van tevoren in te schatten. Ten tweede krijgt KPN met de forecast commercieel gevoelige informatie over haar concurrenten in handen. Vraag is of deze belemmeringen redelijk zijn in relatie tot het doel, namelijk KPN beter in staat te stellen om een prognose te maken van de benodigde netwerkcapaciteit en aan de hand daarvan het netwerk eventueel uit te breiden. Relevant in dit kader acht het college de wijze waarop deze prognose door KPN thans wordt gemaakt. Op dit moment maken aanbieders gebruik van het standaard huurlijnenaanbod van KPN. Deze standaard huurlijnen kunnen zonder enige forecasting door afnemers worden besteld, waarna ze in beginsel binnen 25 werkdagen worden geleverd. Op dit moment wordt prognose van de verwachte vraag aan transmissiecapaciteit dus
31 De forecast dient per capaciteit van de ILL het gewenste aantal en route (interconnectiepunt en de
zonder forecasting van afnemerszijde gemaakt. Het college acht de noodzaak niet aangetoond alsmede het niet redelijk dat KPN aan zijn concurrenten zware forecast-verplichtingen oplegt, terwijl zij in het verleden zonder forecasts prognoses heeft gemaakt en gewone afnemers ook in de toekomst zonder forecasting geleverd krijgen. Een dergelijk verschil in behandeling lijkt het college alleen mogelijk te rechtvaardigen als optie waarvoor afnemers van ILL’s kunnen kiezen, indien ze is gebaseerd op
verschillen in kosten en tarieven of levertijden. Met andere woorden: indien forecasting leidt tot lagere kosten en tarieven of kortere levertijden. Het college heeft niet de indruk dat dat het geval is, en is daarom van oordeel dat de in het ILL-RO opgenomen forecast geheel dient te worden verwijderd. 84. Ten aanzien van de boeteclausule voor levertijden van ILL’s is het college van oordeel dat deze minimaal gelijkwaardig dient te zijn aan de boeteclausule voor retail-huurlijnen.
11. Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van forecasting. 4.9 KPN International ILL
85. Een internationale ILL is een huurlijn tussen een van de zeven KPN grensstations in de buurt van de Nederlandse grens en een ander punt in Nederland.
12. Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de behoefte in de markt voor deze dienst en de inhoud van het aanbod.
4.10 Overige punten
86. In de voorgaande paragrafen is het college ingegaan op de naar haar mening essentiële inhoudelijke aspecten van het aanbod. Daarnaast is het college ook geïnteresseerd in alle andere aspecten die naar de mening van partijen relevant zijn.
13. Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de niet in de voorgaande paragrafen behandelde aspecten. Het college verzoekt u daarbij inhoudelijke punten duidelijk te scheiden van tekstuele punten en bij alle punten zoveel mogelijk te refereren aan de
5 Tarieven
5.1 EDC-systematiek
87. In de ‘richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten’32 heeft het college aangegeven dat de tarieven van ILL’s op basis van de EDC33-systematiek zullen worden beoordeeld.
88. Wat betreft de rol van de aanbeveling van de Europese Commissie en de daarin geformuleerde tariefplafonds, is in de bovengenoemde richtsnoeren aangegeven dat het college deze ziet als een
belangrijk toetsingskader bij de uiteindelijke tariefbeoordeling in de zin dat de ILL-tarieven deze plafonds in principe niet mogen overschrijden.
89. De ILL-tarieven zullen, na de vaststelling van initiële ILL-tarieven, samen met de interconnectie en bijzondere toegang voor telefonie, meegaan in de algemene systematiek van het vastellen en wijzigen van EDC-tarieven.
5.2 Squeeze
90. Zoals reeds in paragraaf 2.3 is vermeld, gegeven veel marktpartijen aan dat op dit moment sprake is van zogenaamde squeeze. Squeeze is een verzamelnaam voor het probleem dat aanbieders niet kunnen concurreren met KPN indien deze aanbieders daarvoor stukjes infrastructuur bijvoorbeeld huurlijnen -inkopen bij KPN. Om squeeze te voorkomen is het noodzakelijk om uit te gaan van de mogelijke oorzaken van squeeze. Vervolgens dient voor elke mogelijke oorzaak een remedie te worden gevonden.
Mogelijke oorzaak 1: discriminatie
91. De eerste mogelijke oorzaak van squeeze is discriminatoire levering. Met andere woorden: een situatie waarin voor derden andere leveringsvoorwaarden (met name tarieven) gelden dan voor interne levering. Deze situatie is funest voor de ontwikkeling van concurrentie op downstream-markten. Immers, op deze downstream-markten, waarin zowel KPN als haar concurrenten huurlijnen van KPN nodig hebben, is in dat geval sprake van een ongelijk kostenniveau waarop de concurrenten van KPN geen invloed hebben. In dat geval zou dominantie op de markt van huurlijnen worden gebruikt om
concurrentievoordeel te behalen op de downstream-markten.
92. In de reacties op de consultatie tariefregulering huurlijnen is door veel partijen gewezen op het belang dat KPN voor haar retail-huurlijnen en downstream-diensten waarvoor huurlijnen worden
gebruikt, zichzelf intern minimaal dezelfde tarieven in rekening brengt als de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht. Het college onderschrijft dit en in de wettelijke bepalingen ten aanzien van non-discriminatie (met name artikel 14, BOHT) is dit ook ondubbelzinnig vastgelegd.
32 OPTA/IBT/2001/200850, 13 april 2001.
33 EDC staat voor Embedded Direct Costs. Kenmerk van EDC kostentoerekening is onder andere dat alleen de kosten
Mogelijke oorzaak 2: onvoldoende ontbundeling
93. Een tweede mogelijke oorzaak van squeeze is onvoldoende ontbundeling. Ter illustratie daarvan het volgende voorbeeld. Stel een aanbieder heeft een access-huurlijn nodig, met andere woorden: een halve huurlijn vanuit de kern naar de rand van het netwerk. Een dergelijke huurlijn is een dienstelement dat KPN ook zelf gebruikt bij de levering van huurlijnen. Indien deze ‘halve’ huurlijn echter niet aan derden beschikbaar wordt gesteld, is de aanbieder genoodzaakt een hele huurlijn af te nemen met het daarbij behorende hele tarief. Echter, KPN kan de ‘halve’ huurlijn wel bij zichzelf tegen ‘halve’ kosten afnemen. 94. In de Tw (artikel 6.6, lid 2) is expliciet een verplichting opgenomen voor voldoende uitgesplitste (ontbundelde) interconnectie tarieven. Het gaat hier om het beginsel dat men alleen betaalt voor dat wat men nodig heeft. Dit betekent in ieder geval dat tarieven voor ILL’s ontbundeld zijn in tariefelementen van diensten die KPN ook zelf gebruikt voor de levering van retail-huurlijnen en andere downstream-diensten. Met andere woorden: de elementen van ILL-diensten die KPN zelf gebruikt dienen te worden aangeboden en van een separaat tarief(element) te worden voorzien. Figuur 4 is de aanzet tot een model met deze verschillende ontbundelde tariefelementen. Naast deze ontbundeling naar netwerkniveau zijn ook andere ontbundelingen mogelijk, bijvoorbeeld ontbundelen van verschillende kwaliteitsniveaus.
Klant LAP RAP TO verschillende KPN locaties LAP-klant RAP-RAP RAP-LAP RAP-LAP RAP-LAP LAP-POC RAP-POC NAP-POC OLO-locatie OLO-locatie OLO-locatie nrc evkc evkc nrc KPN-netwerk LAP-klant LAP-klant
Figuur 4. Verschillende kostenelementen
96. Het college is van oordeel dat uit het oogpunt van transparantie de in Tabel 9 genoemde
kostenelementen in ieder geval ook dienen te resulteren in afzonderlijke tariefelementen. Dit betekent dat de thans door KPN in het kader van het ILL-RO voorgestelde tarieven verder ontbundeld dienen te worden.
Ontbundelde element
Beschrijving
TO TO (traject onafhankelijke) kosten zijn kosten die niet zijn toe te rekenen aan een bepaald traject, bijvoorbeeld: bewaking en billing.
LAP-klant Kosten van traject LAP-klant RAP-LAP Kosten van traject tussen RAP en LAP RAP-RAP Kosten van traject tussen twee RAP’s
LAP-POC De kosten van het traject naar het Point of Connection (POC) op LAP niveau. Afhankelijk de ligging van het POC zijn hier ten minste twee varianten te onderscheiden: (1) in KPN-gebouw of (2) in OLO-gebouw. RAP-POC De kosten van het traject naar het POC op RAP niveau. Afhankelijk de ligging van het POC zijn hier ten
minste twee varianten te onderscheiden: (1) in KPN-gebouw of (2) in OLO-gebouw.
NAP-POC De kosten van het traject naar het POC op NAP niveau. Deze zullen in beginsel gelijk zijn aan de kosten RAP-POC.
Tabel 9. Verschillende kostenelementen
Mogelijke oorzaak 3: onjuiste kostentoerekening
97. Een derde mogelijke oorzaak van squeeze is een onjuiste kostentoerekening en als gevolg daarvan onjuiste tariefstelling. Een voorbeeld hiervan is het relatief te veel kosten toerekenen aan diensten waarop geen (of minder) concurrentie bestaat, en te weinig kosten toerekenen aan diensten waarop veel (of meer) concurrentie bestaat. Er is dan in feite sprake van kruissubsidie. Concurrenten moeten vaak de dienstenelementen waarop weinig concurrentie is inkopen bij KPN, omdat dit de elementen zijn die zij zelf niet rendabel kunnen realiseren. Indien zij deze elementen tegen een te hoog tarief moeten inkopen, wordt het moeilijk om te concurreren met een dominante partij die de concurrerende dienstelementen subsidieert uit de minder concurrerende dienstelementen.
98. Veel marktpartijen geven aan dat het bovenstaande het geval zou zijn voor de access-tarieven. Zij zijn van mening dat deze te hoog geprijsd zijn ten opzichte van de backbone-tarieven.34 Gezien het voorgaande is het essentieel dat de door KPN voorgestelde ILL-tarieven door het college goed op kostenoriëntatie worden beoordeeld.
34 Zie hiervoor bijvoorbeeld het rapport van de Yankee Group, ‘Leased Lines in Europe: Too Little, Too Late?’,
99. Bij de kostentoerekening zou kunnen blijken dat bij ILL’s sprake is van zogenaamde wholesale-specifieke kosten. Indien dit het geval is dan wil het college die wholesale-wholesale-specifieke kosten behandelen overeenkomstig het beleid daarvoor bij telefonie.35
Mogelijke oorzaak 4: onvoldoende marge
100. Een vierde mogelijke oorzaak van squeeze is onvoldoende marge tussen de tarieven van ILL-diensten en daarop gebaseerde downstream-ILL-diensten. In downstream-markten waarin KPN aanmerkelijke marktmacht (telefonie en huurlijnen) of een economische machtspositie (hierna: EMP) heeft, dient -uitgaande van deze tarieven en additionele kosten voor de downstream-dienst - voldoende marge te bestaan tussen de downstream en upstream-dienst. Een toets op het bestaan van een voldoende marge bij telefoniediensten is door OPTA en NMa uitgewerkt in de richtsnoeren prijssqueeze.36
101. Uitgaande van een situatie na de definitieve beoordeling van het ILL-aanbod waarin de waarborgen tegen squeeze (non-discriminatie, ontbundeling, juiste kostentoerekening) voldoende worden geadresseerd, vraagt het college zich af of er - naar analogie van telefonie - tevens een squeeze-toets voor huurlijnen ontwikkeld dient te worden. Daarbij dient in ogenschouw te worden genomen dat bij de beoordeling van retail-tarieven ook altijd de ondergrens wordt beoordeeld. Deze ondergrens is in beginsel een tarief waarbij de kosten gelijk zijn aan de opbrengsten. Het college verneemt op dit aspect graag de visie van markpartijen.
102. Indien wordt gekozen voor de introductie van een squeeze-toets dan kan deze uit de
kostenelementen van Tabel 10 worden opgebouwd. Bij de definitie van een squeeze-toets zijn er twee belangrijke aspecten. Ten eerste is dat het niveau waarop de test wordt uitgevoerd. Met andere woorden: van welke (verzameling van) ILL-tariefelementen enerzijds en welke (verzameling van)
retail-huurlijntariefelementen anderzijds wordt de marge beoordeeld. Het tweede belangrijke aspect is dat de hoogte van de marge, de zogenaamde retail-opslag.
Dienst Kostenelementen
ILL-LAP Embedded Direct Costs (TO+ LAP-klant + LAP-POC)
ILL-RAP Embedded Direct Costs (TO+ LAP-klant + RAP-LAP + RAP-POC)
ILL-NAP Embedded Direct Costs (TO + LAP-klant + RAP-RAP + NAP-POC)
KPN-retail huurlijn via LAP Fully Allocated Cost (TO + 2xLAP-klant)
KPN-retail huurlijn via RAP Fully Allocated Cost (TO + 2xLAP-klant + 2xRAP-LAP)
KPN-retail huurlijn via NAP Fully Allocated Cost (TO + 2xLAP + 2xRAP-LAP + RAP-RAP)
KPN-retail downstream-dienst37 ILL-dienst + opslag voor specifieke kosten van downstream-diensten Tabel 10. Kostenelementen voor verschillende ILL’s
35 Zie OPTA/EGM-IBT/2001/203548, Consultatiedocument - Integrale tariefregulering voor eindgebruikers- en
interconnectiediensten, 26 november 2001 (paragraaf 3.4).
36 OPTA en NMa, Richtsnoeren prijssqueeze, OPTA/EGM/2000/200494, 28 februari 2001 – voor wat betreft het begrip
‘voldoende marge’ zie alinea 20 en 21.
