Consultatiedocument
Tariefregulering huurlijnen
OPTA 25 juli 2001
Inhoud
1 Inleiding... 1
1.1 Doel van deze consultatie...1
1.2 Structuur van dit document...1
2 Wettelijk kader... 1
2.1 Aanwijzing KPN als partij met AMM...2
2.2 Tw en BOHT...2
2.3 Toerekeningssysteem...3
2.4 Nieuwe regelgeving...4
3 Huidige methode van tariefregulering... 5
3.1 Beoordelingsmomenten...5
3.2 Beoordelingscriterium...5
3.3 Beoordelingsniveau ...6
3.4 Beoordelingsgegevens ...7
3.5 Resultaat van beoordelingen...7
4 Price cap-regulering als alternatief... 7
4.1 Probleem van rendementsregulering...7
4.2 Kenmerken van price cap-regulering...8
4.3 Wenselijkheid price cap-regulering ...10
5 Mate van concurrentie op de huurlijnenmarkt... 11
6 Invulling price cap-systeem... 12
6.1 Huurlijnentypen in de price cap ...12
6.2 Mandjes en submandjes ...14
6.3 Lengte price cap-periode...17
6.4 Relatie met interconnecterende huurlijnen...17
7 Verdere aanpak... 19
8 Reacties... 19
8.1 Hoorzitting...19
8.2 Schriftelijke reacties ...20
1 Inleiding
1.1 Doel van deze consultatie
1. Op grond van Europese en nationale regelgeving is KPN verplicht kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor huurlijnen. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) dient er op toe te zien dat KPN aan deze verplichting voldoet. Tot op heden
beoordeelt het college de tarieven van huurlijnen van KPN via rendementsregulering. Dit houdt in dat het college regelmatig toetst of de tarieven een afspiegeling zijn van de onderliggende kosten plus een redelijke winstopslag. Voor de regulering van vaste telefonietarieven voor eindgebruikers van KPN gebruikt het college een andere tariefreguleringsmethode, namelijk price cap-regulering. Het
voornaamste voordeel van price cap-regulering is dat het KPN meer stimuleert om kostenbesparingen te realiseren ofwel efficiënter te gaan werken.
2. Het college acht het op dit moment gewenst om te onderzoeken welke tariefreguleringsmethode in de komende jaren voor huurlijnen dient te worden gekozen. Het college denkt daarbij met name aan de keuze tussen voortzetting van de huidige rendementsregulering of de overstap naar price cap-regulering. Dit consultatiedocument beoogt marktpartijen te betrekken bij de keuze voor de toekomstige
tariefreguleringsmethode.
1.2 Structuur van dit document
3. In hoofdstuk 2 wordt eerst het wettelijk kader geschetst. Hoofdstuk 3 beschrijft invulling van de huidige tariefreguleringsmethode: rendementsregulering. Hoofdstuk 4 schetst het nadeel van
rendementsregulering (geen stimulans voor kostenverlaging), en introduceert price cap-regulering als alternatief dat door het college wordt overwogen. Hoofdstuk 5 beschrijft de mate van concurrentie op de markt (een samenvatting van de resultaten van het AMM-onderzoek van 2000). Hoofdstuk 6 behandelt een aantal belangrijke aspecten de invulling van een price cap-systeem. Hoofdstuk 7 behandelt de verdere aanpak van het college. Hoofdstuk 8 beschrijft de mogelijkheden voor partijen om te reageren. Hoofdstuk 9 bevat een lijst met de betekenis van afkortingen en begrippen.
2 Wettelijk kader
2.1 Aanwijzing KPN als partij met AMM
5. Op grond van artikel 6.4 en artikel 7.2 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) is KPN door het college aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen.1 Met de aanwijzing op grond van artikel 6.4 van de Tw worden de verplichtingen ten aanzien van de levering van interconnecterende huurlijnen van toepassing verklaard op een bepaalde aanbieder. Met de aanwijzing op grond van artikel 7.2 van de Tw worden de verplichtingen van het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (hierna: BOHT) met betrekking tot huurlijnen van toepassing. Aan beide aanwijzingen zal verder worden gerefereerd als de ‘AMM-aanwijzing’. Naar aanleiding van een bezwaar en beroep van KPN2 is zij bij de aanwijzing op grond van artikel 7.2 van de Tw niet langer aangewezen op de markt van huurlijnen groter dan 2 Mbit/s. De bepalingen van het BOHT zijn daarmee van toepassing op door KPN geleverde huurlijnen met een capaciteit tot en met 2 Mbit/s en zogenaamde PVC’s.
2.2 Tw en BOHT
6. De regels van het BOHT betreffen met name de bepalingen ten aanzien van leverplicht, non-discriminatoire levering, publicatie van leveringsvoorwaarden en transparante en kostengeoriënteerde tarieven. De leverplicht geldt alleen voor bepaalde typen huurlijnen: de zogenaamde minimumreeks.3 De overige bepalingen gelden voor alle typen huurlijnen tot en met 2 Mbit/s. In het kader van
tariefregulering van huurlijnen zijn met name de artikelen 16 en 17 van het BOHT relevant. 7. Artikel 16 van het BOHT bepaalt dat KPN kostengeoriënteerde tarieven dient vast te stellen en daartoe een systeem voor de toerekening van kosten en opbrengsten opstelt (hierna:
toerekeningssysteem) dat door het college moet worden goedgekeurd. KPN dient jaarlijks in mei de over het voorgaande kalenderjaar toegerekende kosten en opbrengsten aan het college te rapporteren. Op grond van artikel 16, lid 7, beoordeelt het college de tarieven van KPN op kostenoriëntatie, daarbij rekening houdend met de voorzienbare ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van KPN en met de voorzienbare ontwikkelingen in de markt. Dit betekent dat het college niet alleen dient te kijken naar kosten en opbrengsten in het verleden, maar ook rekening moet houden met de redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van invloed zijn op de in de toekomst te verwachten kosten en opbrengsten.
1 OPTA/EGM/2000/202723, AMM-aanwijzing huurlijnen artikel 6.4, 15 november 2000 en OPTA/EGM/2000/20274,
aanwijzing huurlijnen artikel 7.2, datum 15 november 2000.
2 Tegen de aanwijzing op grond van artikel 7.2 heeft KPN een bezwaarschrift ingediend bij het college en een
voorlopige voorziening aangevraagd bij de Rechtbank te Rotterdam. KPN maakte daarbij bezwaar tegen het feit dat zij mede werd aangewezen op de markt voor huurlijnen groter dan 2 Mbit/s. De Rechtbank te Rotterdam heeft het verzoek om een voorlopige voorziening op 31 januari 2001 toegewezen (VTELEC00/2638–SIMO). Het college heeft in zijn besluit van 26 maart 2001 (OPTA/JUZ/2001/200653) de aanwijzing op grond van artikel 7.2 van de Tw
ingetrokken voor zover de aanwijzing is gericht op de markt voor huurlijnen met een capaciteit groter dan 2 Mbit/s.
3 Op grond van het Besluit leverplicht minimumreeks huurlijnen van 12 december 2000 (OPTA/EGM/2000/203272)
8. Artikel 17 van het BOHT bepaalt dat KPN het college in kennis dient te stellen van voorgenomen tariefwijzingen en dat het college in dat geval toetst of de voorgenomen tariefwijzing kostengeoriënteerd is.
9. De verplichting tot het vaststellen van kostengeoriënteerde tarieven betekent dat deze tarieven tussen een ondergrens en een bovengrens dienen te liggen. Het doel van de ondergrens is om te voorkomen dat de mate van concurrentie wordt beperkt door te lage tarieven. Het doel van de
bovengrens is om eindgebruikers te beschermen tegen te hoge tarieven op markten waar nog geen sprake is van daadwerkelijke concurrentie.
10. Naast de artikelen over kostenoriëntatie zijn er nog drie bepalingen van belang voor tariefregulering. Ten eerste artikel 7.3, eerste lid, onder c, van de Tw, dat bepaalt dat KPN in het gehele land dezelfde vormen van tarifering dient te hanteren. Het college kan KPN ontheffing verlenen van deze verplichting indien er in voldoende mate sprake is van concurrentie op de betreffende markt. Ten tweede artikel 14 van het BOHT, dat bepaalt dat KPN huurlijnen onder dezelfde voorwaarden en tarieven ter beschikking stelt aan zichzelf, zijn dochtermaatschappijen, als aan derden (non-discriminatie beginsel). Ten derde artikel 20 van het BOHT, dat bepaalt dat het college KPN in een bepaalde relevante markt kan ontheffen van onder andere de kostenoriëntatieplicht, indien het college van oordeel is dat er sprake is van daadwerkelijke concurrentie op die relevante markt.
2.3 Toerekeningssysteem
11. Het toerekeningssysteem speelt een belangrijke rol bij het vaststellen en beoordelen van tarieven op kostenoriëntatie. Immers, met dit toerekeningssysteem wordt vastgesteld wat de kosten zijn. Voor een uitgebreide beschrijving van de werking van het toerekeningssysteem wordt hier verwezen naar het Besluit toerekeningssysteem huurlijnen en telefonie.4 Dit besluit betreft de meest recente goedkeuring van het toerekeningssysteem van KPN. Gezien de relevantie voor tariefregulering worden enkele essentiële kenmerken van het toerekeningssysteem hier kort aangehaald.
12. De via het toerekeningssysteem toegerekende kosten zijn de integrale kosten ook wel Fully Allocated Costs (FAC) genoemd. Dit betekent dat alle kosten die KPN maakt voor het aanbieden van huurlijnen, via het systeem worden toegerekend aan huurlijnen. De waarderingsgrondslag is die van historische kosten. Dit betekent dat bij het bepalen van de afschrijvingen en de boekwaarde van de activa wordt uitgegaan van de uitgaven die daarvoor (in het verleden) daadwerkelijk zijn gedaan. Bij de toerekening geldt het uitgangspunt dat de kosten op basis van het oorzakelijkheidsbeginsel worden toegerekend. Dit betekent dat kosten in beginsel worden toegerekend aan de dienst, of een element van een dienst (zoals de aansluitkosten) die de kosten veroorzaakt.
13. In het toerekeningssysteem worden kosten tot op een gedetailleerd niveau toegerekend aan diensten of elementen van diensten. Vaak is er behoefte inzicht in de kosten te hebben voor een bepaalde
verzameling van diensten en/of elementen daarvan. Het toerekeningssysteem kan die informatie op
verschillende aggregatieniveaus of informatieniveaus verschaffen. De begrippen voor de verschillende informatieniveaus worden later in dit consultatiedocument nog gebruikt en worden daarom hier genoemd:
a. productgroep huurlijnen (alle huurlijnen),
b. productclusters (bijvoorbeeld: n*64kbit/s, 2Mbit/s),
c. individuele producten (ofwel huurlijntypen, bijvoorbeeld: 128 kbit/s),
d. tariefelementen (bijvoorbeeld: aansluitkosten en maandelijkse afstandsafhankelijke kosten), e. bouwstenen (netwerkelementen nodig voor een huurlijn, zoals een multiplexer of kabel).
2.4 Nieuwe regelgeving
14. De Europese Commissie werkt op dit moment aan een nieuwe verzameling Europese richtlijnen die de nu geldige richtlijnen gaan vervangen. Deze herziening van het wettelijk kader staat bekend als de ‘ONP Review’. De nieuwe concept-wetgeving bestaat uit een framework richtlijn5 voor elektronische
communicatienetwerken en -diensten, dat het algemene wettelijke kader stelt, en vier richtlijnen die dit kader nader invullen. De nieuwe Europese wetgeving bevindt zich nu in een fase van goedkeuring en is nog aan verandering onderhevig. Naar verwachting zal de nieuwe wetgeving in 2003 in Nederlandse wetgeving zijn geïmplementeerd en daarmee van toepassing op de Nederlandse markt. Bij een keuze voor de toekomstige vorm van tariefregulering voor huurlijnen is deze nieuwe wetgeving dus relevant. Daarom wordt in deze paragraaf kort ingegaan op de gevolgen van deze nieuwe wetgeving. Noodzakelijkerwijs gaat het om de verwachte grote lijnen.
15. Van de nieuwe richtlijnen zijn de framework-, de access & interconnection-, en de universal service-richtlijn relevant voor de tariefregulering van huurlijnen. De meest relevante delen van de framework-richtlijn zijn artikel 13 en 14 van die framework-richtlijn, betreffende aanwijzing van partijen met AMM. Hoewel de definitie van AMM verandert, blijkt uit de annex van de richtlijn dat een partij die AMM heeft op een relevante huurlijnenmarkt, dient te worden aangewezen. De access & interconnection-richtlijn is relevant ten aanzien van zogenaamde interconnecterende huurlijnen (voor wholesale-gebruikers). De meest relevante delen van de universal service-richtlijn die handelen over retail-huurlijnen, zijn artikel 16 en 27. Artikel 16 bepaalt onder andere dat partijen met AMM (op de markt van huurlijnen)
kostengeoriënteerde tarieven dienen te hanteren. Artikel 27 handelt over de continuering van een aantal bestaande wettelijke verplichtingen voor partijen met AMM voor huurlijnen, waaronder die voor
publicatie, levering, non-discriminatie en kostenoriëntatie. De conclusie van deze korte inventarisatie van de nieuwe wetgeving is, dat tariefregulering voor partijen met AMM op de markt voor huurlijnen zal blijven bestaan. De veranderingen die eventueel optreden ten aanzien van het afbakenen van relevante markten en het vaststellen van AMM, zijn naar de mening van het college niet wezenlijk voor de keuze voor een methode van tariefregulering.
5 COM(2000)393, Directive [Richtlijn] ‘on a common regulatory framework for electronic communications networks
3 Huidige methode van tariefregulering
16. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het college tot nu de huurlijntarieven van KPN heeft beoordeeld. Voor een meer uitgebreide uitleg van de reden van bepaalde beoordelingswijze wordt verwezen naar eerdere documenten van het college over de tariefregulering van vaste telefonie en interconnectiediensten. Dit hoofdstuk is uitsluitend beschrijvend van aard en resulteert niet in vragen aan geïnteresseerden.
3.1 Beoordelingsmomenten
17. In beginsel worden tarieven van huurlijnen op twee momenten beoordeeld. Ten eerste is er jaarlijks een algehele beoordeling van alle huurlijntarieven naar aanleiding van de jaarlijkse rapportage van KPN in mei. Ten tweede worden, wanneer KPN de tarieven wil wijzen, de bij het tariefvoorstel betrokken tarieven beoordeeld. Indien daartoe aanleiding is, kan het college de tarieven ook op andere momenten beoordelen.
3.2 Beoordelingscriterium
18. De door het college tot dusver gebruikte beoordelingsmethode voor het toetsen van tarieven op kostenoriëntatie is die van rendementsregulering. In het hoofdstuk wettelijk kader is reeds aangegeven dat kostenoriëntatie betekent dat de tarieven binnen de bandbreedte tussen een ondergrens en een bovengrens dienen te liggen. De ondergrens is daarbij de situatie waarin de kosten (inclusief de rente op vreemd vermogen) gelijk zijn aan de opbrengsten (omzet). Met andere woorden: de situatie waarbij het rendement op eigen vermogen nul is.
19. De bovengrens is de situatie waarbij er sprake is van een redelijk rendement. Het rendement dat daarbij wordt beoordeeld, is het rendement op activa (van zowel eigen als vreemd vermogen), meestal aangeduid met Return on Assets (ROA). De bepaling van het redelijk rendement gebeurt overeenkomstig de methode zoals die ook voor vaste telefonie en interconnectie en bijzondere toegangsdiensten wordt gebruikt. Het redelijk rendement wordt daarbij vastgesteld met de Weighted Average Cost of Capital-methode (WACC-Capital-methode). Bij deze Capital-methode wordt het gewogen gemiddelde bepaald van het eigen en vreemd vermogen dat de verschaffers ervan eisen. Het vereiste rendement op eigen vermogen wordt bepaald met het Capital-Asset Pricing Model (CAPM). Voor een uitgebreide toelichting op de methode wordt verwezen naar het consultatiedocument “tariefregulering voor interconnectie en bijzondere toegangsdiensten”.6 De hoogte van het op de bovenstaande wijze vastgestelde redelijke rendement, is afhankelijk van variabelen die variëren in de tijd. De hoogte van het redelijk rendement varieert daarmee ook in de tijd. De door het college op een aantal momenten vastgestelde redelijke rendementen liggen in de bandbreedte van 10 tot 15%. Omdat het rendement voor alle huurlijnen die door KPN worden geleverd (het rendement op productgroepniveau), de laatste jaren onder deze bandbreedte lag, is geen exacte waarde van het redelijke rendement voor huurlijnen vastgesteld.
3.3 Beoordelingsniveau
20. In paragraaf 3.2 is beschreven welk criterium wordt gebruikt bij de toets op kostenoriëntatie. In de onderhavige paragraaf zal het aggregatieniveau waarop tarieven op dit criterium worden beoordeeld (het beoordelingsniveau) worden beschreven.
21. Het beoordelingsniveau bij huurlijnen is in beginsel dat van individuele producten (ofwel
huurlijntypen), evenals het beoordelingsniveau bij vaste telefonie.7 De reden daarvoor is tweeledig. Ten eerste wordt hiermee verzekerd dat een gebruiker, ongeacht het huurlijntype dat hij afneemt, niet teveel betaalt. Beoordeling op een hoger niveau zou namelijk de ruimte laten dat het ene huurlijntype voor een hoger en het andere type voor een lager dan kostengeoriënteerd tarief wordt aangeboden. De tweede reden heeft te maken met de ontwikkeling van concurrentie. Er dient voorkomen te worden dat
huurlijntypen waarop weinig (potentiële) concurrentie bestaat, te hoog geprijsd worden aangeboden en huurlijntypen waarop meer (potentiële) concurrentie bestaat, te laag geprijsd worden aangeboden. Immers, indien dit niet wordt voorkomen, wordt de ontwikkeling van concurrentie belemmerd door ‘kunstmatig’ lage tarieven op markten waarop de ontwikkeling van concurrentie de meeste kans maakt. 22. Om deze tweede reden is het ook mogelijk dat het beoordelingsniveau lager ligt dan op het niveau van huurlijntypen, te weten op het niveau van tariefelement. Dit is het geval indien er voor een bepaald huurlijntype sprake is van een verschillende mate van concurrentie voor de verschillende tariefelementen ofwel verschijningsvormen van dat type. Het gaat dan met name om de lengte van de huurlijn. Op korte huurlijnen is immers minder concurrentie dan op lange huurlijnen: lange huurlijnen kennen een hoger tarief dan korte en genereren zo meer omzet per huurlijn waardoor de investeringen om een lange huurlijn te leveren sneller worden terugverdiend. Concurrenten zullen daardoor relatief meer lange huurlijnen aanbieden. Indien er geen sprake is van een verschillende mate van concurrentie op
verschillende tariefelementen, dan beoordeelt het college de tarieven in beginsel niet op het niveau van tariefelement. Reden hiervoor is dat de toerekening op een lager niveau inherent onnauwkeuriger is, doordat bij het toerekenen op een lager niveau in toenemende mate arbitraire keuzes moeten worden gemaakt.
23. Op het niveau van huurlijntypen is het mogelijk dat wordt afgeweken van de in paragraaf 3.3
gedefinieerde onder- en bovengrens. Voor de ondergrens is dat het geval voor huurlijntypen die zich aan het begin of einde van hun levenscyclus bevinden. Deze typen genereren over het algemeen, gezien de geringe schaalgrootte, een lager of zelfs negatief rendement. Een beperkte overschrijding van het redelijk rendement voor een bepaald huurlijntype is acceptabel, om enigszins te compenseren voor minder rendement in het begin en einde van de levenscyclus en voor andere huurlijntypen met een lager dan het redelijk rendement.
24. Voor kortingen geldt geen apart beoordelingskader. Kortingen dienen te zijn gebaseerd op daadwerkelijke kostenvoordelen en worden als zodanig overeenkomstig de tarieven beoordeeld.
3.4 Beoordelingsgegevens
25. In deze paragraaf wordt beschreven welke gegevens worden gebruikt voor de beoordeling en over welke periode deze gegevens afkomstig zijn. De belangrijkste gegevens zijn de opbrengsten, kosten, activa en het rendement op activa op het gekozen beoordelingsniveau. Het toerekeningssysteem van KPN kan deze gegevens leveren tot en met het niveau van tariefelement. In beginsel gebruikt het college de over het voorafgaande kalenderjaar gerapporteerde gegevens. Om rekening te houden met voorzienbare ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van KPN wordt echter ook naar de trend van de laatste jaren en de verwachte toekomstige ontwikkelingen gekeken.
3.5 Resultaat van beoordelingen
26. Voor wat betreft de jaarlijkse beoordelingen heeft het college de tarieven in 1998 beoordeeld op basis van de rendementen over 1997. Deze beoordeling heeft geresulteerd in een oordeel en een besluit.8 De conclusie van het besluit was dat het college kon instemmen met de huurlijntarieven van KPN. Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt door Kabelfoon met als grond dat kerktelefonie9 onder kostprijs werd aangeboden. Dit bezwaar heeft uiteindelijk geresulteerd in een forse tariefverhoging van kerktelefonie. De jaarlijkse beoordelingen in 1999 en 2000 resulteerden in de conclusie dat de huurlijntarieven van KPN kostengeoriënteerd waren.
27. In de periode van januari 1999 tot juni 2001 zijn zeven tariefvoorstellen door KPN ingediend. Deze voorstellen zijn allen door het college goedgekeurd en door KPN ingevoerd.
4 Price cap-regulering als alternatief
4.1 Probleem van rendementsregulering
28. Een belangrijk nadeel van huidige reguleringsmethode - rendementsregulering - is dat het KPN weinig stimulans geeft om te streven naar een lager kostenniveau. Immers, het hogere rendement dat bij een verlaging van de kosten en het gelijk blijven van tarieven ontstaat, wordt met rendementsregulering telkens afgeroomd. Natuurlijk zorgt concurrentie of potentiële concurrentie wel voor een stimulans tot kostenverlaging. Echter, in grote delen van de totale huurlijnenmarkt is die concurrentie vooralsnog beperkt of zelfs geheel niet aanwezig zodat deze prikkel onvoldoende effectief is.
29. Het ontbreken tot een effectieve stimulans tot kostenverlaging betekent dat er geen effectieve stimulans is om te investeren en innoveren. In economische termen betekent dit dat de dynamische efficiëntie in gevaar komt. Op langere termijn resulteert dit in kostenniveaus die hoger zijn dan in een markt met effectieve concurrentie.
30. Het kwantitatieve effect van een onvoldoende effectieve stimulans, is moeilijk aan te geven. Wel kan worden vastgesteld dat KPN’s kosten en tarieven van huurlijnen de laatste drie jaar in het algemeen slechts zeer beperkt zijn gedaald. Sinds een tariefverlaging in oktober 1998 zijn de tarieven van het merendeel van de huurlijntypen pas voor het eerst weer gedaald in april 2001 (na 2,5 jaar). Bij deze laatste tariefwijziging betrof de daling van de tarieven van de belangrijke categorie digitale huurlijnen van 64 kbit/s tot en met 2 Mbit/s gemiddeld ongeveer 5 à 10% (het exacte percentage is afhankelijk van huurlijntype en lengte). Voor een periode van 2,5 jaar is dat een geringe daling (ongeveer 2 à 3% op jaarbasis). Zeker in een groeiende markt waarin de afzet van KPN, ondanks het verlies van marktaandeel, toeneemt, zouden meer schaalvoordelen mogen worden verwacht. Ook de dalende kosten van
netwerkapparatuur zouden in beginsel tot lagere kosten per product moeten leiden.
31. Naast de geringe daling van tarieven, liggen de huidige tarieven ook duidelijk boven het Europese gemiddelde. Hoewel een internationale vergelijking van de tarieven van huurlijnen moeilijk is door de verschillende prijsstructuren en productkwaliteiten, scoort KPN bij internationale benchmarks voor huurlijnen vrijwel altijd slecht. Uitzondering daarop vormen de tarieven van analoge huurlijnen en digitale huurlijnen groter dan 2 Mbit/s, die tot de laagste in Europa behoren. Een voorbeeld van een benchmark-studie is de recent in opdracht van het Directoraat-Generaal Telecommunicatie en Post (DGTP) uitgevoerde studie ‘Telecommunications infrastructure and services in the Netherlands.’10 Van de vijf vergeleken landen, zijn de Nederlandse huurlijntarieven het hoogst. Naar aanleiding van deze situatie wordt in de studie gesteld: “ … there is a recognition that high prices for leased lines can significantly impact on a country’s ability to compete in a global market where connectivity is critical. Hence, this [de hoge tarieven] represents a potentially dangerous situation and it is suggested that the pricing policy be reviewed.”
32. Een tariefreguleringsmethode die het in deze paragraaf beschreven nadeel ondervangt, is dan ook gewenst. Price cap-regulering, zoals reeds door het college wordt toegepast voor vaste telefonie, ondervangt dit nadeel. Dit is de reden dat het college met deze consultatie wil onderzoeken of price cap-regulering voor huurlijnen als een betere cap-reguleringsmethode wordt gezien dan het nu toegepaste rendementsregulering.
4.2 Kenmerken van price cap-regulering
33. Bij price cap-regulering wordt over een bepaalde periode een bovengrens (cap) aan de tarieven gesteld. De periode dat een price cap van kracht is noemen we de price cap-periode. Bij de vorm van price cap-regulering die het college voor ogen heeft, verandert die bovengrens met een bepaald percentage per jaar. Dat percentage wordt gegeven door de formule PI – X. Dit betekent dat de bovengrens van de tarieven niet sneller mag toenemen dan de jaarlijkse inflatie (overeenkomstig een bepaald
prijsindexcijfer PI) minus een vast percentage (X). Kortom: de tarieven moeten jaarlijks minimaal PI-X procent dalen als PI-X negatief is, of mogen maximaal PI-X procent stijgen indien PI-X positief is. Meestal geldt dit percentage niet voor één tarief of tariefelement maar voor het gewogen gemiddelde van een aantal tariefelementen. De verzameling tariefelementen die worden gemiddeld noemt men een ‘mandje’.
10 Verdonck, Klooster & Associates B.V. and de Yankee Group Europe, 7 december 2000, pagina 80
Het percentage (X) wordt meestal vastgesteld op basis van de verwachte kostenontwikkeling van de diensten onder de price cap. De kostenontwikkeling wordt vastgesteld op basis van kosten- en marktontwikkelingen inclusief te verwachten efficiency verbeteringen.
34. Het effect van price cap-regulering is dat de daadwerkelijk in de price cap-periode gerealiseerde rendementen niet meer direct worden gereguleerd. Indien de daadwerkelijke gerealiseerde kosten lager zijn dan de verwachte kostenontwikkeling (inclusief efficiency verbeteringen), behoudt KPN het daardoor verkregen hogere rendement. Hierdoor ontstaat er een effectieve stimulans tot kostenverlaging. Daarmee ontstaat op langere termijn de meeste kans op zo laag mogelijke tarieven. Immers, op langere termijn geldt dat de extra kostenbesparingen die KPN realiseert in de volgende price cap-periode aan gebruikers worden doorgegeven in de vorm van lagere tarieven. Op kortere termijn, gedurende de price cap-periode, worden te hoge tarieven voorkomen doordat wordt vastgesteld met welk percentage de bovengrens van tarieven jaarlijks verandert. De stimulans tot kostenverlaging leidt dus tot een aantal voordelen: KPN heeft de mogelijkheid een hoger rendement te realiseren in eigen hand en gebruikers krijgen lagere tarieven.
35. Daarnaast resulteert price cap-regulering in meer voorspelbaarheid van de tarieven tijdens de looptijd. Dat aspect is met name belangrijk voor concurrenten van KPN die daardoor beter gefundeerde investeringsbeslissingen kunnen nemen. Ook is bij price cap-regulering tijdens de looptijd de
transparantie van de beoordeling van de tarieven door het college groter. Immers, in het price cap-systeem wordt het beoordelingskader voor de hele looptijd exact vastgesteld.
36. De twee meest genoemde nadelen van price cap-regulering zijn de volgende. Ten eerste bestaat het risico dat een bedrijf onder price cap-regulering de kosten verlaagt ten koste van de kwaliteit. Dit kan worden voorkomen door eisen te stellen aan de minimum kwaliteit. Ten tweede bestaat het risico dat het bedrijf terughoudender wordt om investeringen te doen omdat de zekerheid dat de investeringen kunnen worden terugverdiend, verdwijnt. Deze zekerheid is er in beginsel bij rendementsregulering wel. Ten aanzien van dit tweede nadeel kan worden opgemerkt dat de investeringen die onder een price cap-regime niet worden gedaan, in zijn algemeenheid ook in een concurrerende markt niet worden gedaan. In de regel zullen deze investeringen dan ook niet bijdragen aan een lager prijsniveau.
37. Een ander kenmerk van price cap-regulering is dat het de gereguleerde onderneming meer vrijheid geeft bij het vaststellen van de tarieven van huurlijnen. In de mandjes zullen in het algemeen meerdere huurlijntypen zijn opgenomen waardoor het beoordelingsniveau hoger wordt. Ook vindt de beoordeling van tarieven minder frequent plaats. Price cap-regulering plaatst het tarieventoezicht daarmee op een grotere afstand.
Voordeel Nadeel
Stimulans voor kostenverlaging Eventuele kostenverlaging ten kosten van kwaliteit Transparanter (zowel wat betreft ontwikkeling van tarieven als
het beoordelingskader)
Kenmerken
Meer vrijheid voor aanbieder om tarieven te bepalen Aanbieder voorzichtiger met investeringen
4.3 Wenselijkheid price cap-regulering
38. Het college overweegt over te stappen op price cap-regulering voor huurlijnen. Redenen hiervoor zijn de in de vorige paragraaf genoemde voordelen van price cap-regulering. De nadelen wegen hier naar de mening van het college niet tegen op. De overgang is echter een grote stap en het college wil, voordat zijn definitieve keuze wordt gemaakt, met name op basis van de reacties op deze consultatie, een goede afweging maken van de wenselijkheid van price cap-regulering en de voorwaarden die in aan het price cap-systeem dienen te worden gesteld.
39. Bij deze afweging is het goed om stil te staan bij de verschillen tussen huurlijnen en vaste telefonie (hierna: telefonie). Voor telefonie is immers reeds gekozen voor price cap-regulering, een andere keuze bij huurlijnen moet dus gegrond zijn op een verschil tussen deze producten en markten. Naar de mening van het college zijn er wel duidelijke verschillen. Het belangrijkste verschil met telefonie is dat er bij huurlijnen op een aantal vlakken sprake is van meer diversiteit. Ten eerst is er meer diversiteit in de huurlijndiensten. Zo kent het aanbod van huurlijnen van KPN honderden tariefelementen terwijl dat er voor telefonie hoogstens enkele tientallen zijn. Ten tweede is er meer diversiteit in onderliggende netwerktechnologie. Met name het onderscheid in analoge en digitale netwerken, met elk verschillende kostenontwikkelingen, is hier relevant. Ten derde zijn er op de markt voor huurlijnen meer verschillen in concurrentieniveau. Dit geldt zowel voor de productmarkt als de geografische markt. Voor de
productmarkt geldt dat de concurrentie toeneemt met de capaciteit van een huurlijn. Voor de
geografische markt geldt dat de concurrentie met name is geconcentreerd in stedelijke gebieden, die een hoge dichtheid aan potentiële afnemers kennen. Deze grotere diversiteit leidt tot een markt die
heterogener is dan die voor telefonie.
40. Een ander verschil met telefonie is het type gebruiker en de hoogte van de omzet per gebruiker. Huurlijnen worden afgenomen door zakelijke gebruikers en aanbieders van telecommunicatiediensten. Zij gebruiken huurlijnen als bouwstenen in hun telecommunicatienetwerken. De gemiddelde omzet per gebruiker is hoger dan bij telefonie, waar een groot deel van de gebruikers bestaat uit huishoudens (de residential markt). Door deze hogere omzet worden de investeringen die nodig zijn om een gebruiker met een eigen netwerk aan te sluiten (met name de graafkosten), sneller terugverdiend. Daardoor is het voor aanbieders van huurlijnen eerder economisch rendabel om gebruikers aan te sluiten dan voor aanbieders van telefonie. Dit betekent dat de prikkels voor infrastructuurconcurrentie bij huurlijnen sterker zijn dan bij telefonie. Het in deze alinea beschreven verschil heeft naar de mening van het college echter weinig relevantie voor de keuze voor een bepaalde methode van tariefregulering.
41. Hoewel de grotere heterogeniteit van huurlijnen de implementatie van een price cap-systeem in beginsel moeilijker maakt, is het college van mening dat een goed price cap-systeem mogelijk is. Het college baseert deze mening onder andere op een in opdracht van OPTA door het adviesbureau VKA uitgevoerd onderzoek.11 In dit onderzoek is een aantal mogelijke price cap-systemen onderzocht. De focus lag daarbij vooral op het onderzoeken van verschillende verzamelingen van mandjes in het systeem. Door de diversiteit in concurrentieniveaus zal de keuze van de mandjes zo moeten plaatsvinden dat kruissubsidie van diensten met weinig concurrentie naar diensten met veel concurrentie niet kan
plaatsvinden. Systemen die dit voorkomen lijken mogelijk zonder dat de complexiteit (aantal mandjes) te hoog wordt.
1. Graag verneemt het college de zienswijze van geïnteresseerden ten aanzien van de overweging om voor huurlijnen over te gaan naar price cap-regulering.
5 Mate van concurrentie op de huurlijnenmarkt
42. De mate van concurrentie is een belangrijk gegeven bij de invulling van een price cap-systeem. Dat geldt met name bij het bepalen welke huurlijntypen onder de price cap dienen te vallen en voor de keuze van de mandjes. Daarom wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de mate van concurrentie op de huurlijnen markt. Het college zal in dit consultatiedocument zoveel mogelijk voortbouwen op de analyse van de mate van concurrentie zoals gemaakt in de ‘aanwijzing huurlijnen (artikel 6.4 Tw)’ (hierna: AMM-aanwijzing).12 Dit geldt voor de afbakening van markten, de criteria voor de mate van concurrentie en de meetgegevens.
43. In tabel 2 zijn de verschillende markten, de belangrijkste huurlijntypen daarin, de omzet in de markt en het marktaandeel van KPN, gegeven.
markt < 2 Mbit/s 2 Mbit/s > 2 Mbit/s PVC13
Voorbeelden van belangrijke huurlijntypen in de markt Analoog: M.1020, M.1025, M.1030, M.1040 Digitaal: 1,2 t/m 19,2 kbit/s (DigiLine) 64 kbit/s n x 64 kbit/s 2 Mbit/s (structured en unstructured) 34 Mbit/s 155 Mbit/s 622 Mbit/s 2,5 Gbit/s ATM (productnaam: FlexiStream) Frame relay X.25
Omzet 1e helft 2000 (in miljoenen NLG)
Nationaal + Intern. 245 213 190 62
Marktaandeel KPN (in percentage van de omzet van de totale markt)
Nationaal > 95% 65 – 75 % 10 – 20 % 75 – 85 %
Internationaal 85 – 95 % 60 – 70 % 10 – 20 %
-Partij met AMM
Nationaal KPN KPN geen KPN
Internationaal KPN KPN geen n.v.t.14
Tabel 2. Markten met enkele belangrijke marktgegevens (bron: AMM-aanwijzing)
12 AMM-aanwijzing huurlijnen (artikel 6.4 Tw), OPTA/EGM/2000/202723, datum 15 november 2000.
13 PVC staat voor Permanent Virtual Circuit, ofwel een huurlijn met flexibele capaciteit (andere markten bevatten
huurlijnen met een vaste capaciteit).
44. De volgende tekst - afkomstig uit de AMM-aanwijzing - is een toelichting op de cijfers uit tabel 1. “Uit het bovenstaande [de tabel] blijkt dat de concurrentie sterker is in de categorieën [markten] met hogere capaciteit, hetgeen als volgt kan worden verklaard. De concurrentie ontwikkelt zich met name in
gebieden met een grote dichtheid aan (potentiële) gebruikers. Dit komt ten eerste doordat nieuwe aanbieders starten met de bouw van netwerken in stedelijke gebieden waar de meeste potentiële gebruikers aanwezig zijn en allereerst de gebruikers met vraag naar hoge capaciteitshuurlijnen
aansluiten. Immers, deze gebruikers genereren de meeste omzet en bij deze gebruikers zal dus de voor de aansluiting nodige hoge investering als eerste worden terugverdiend. Ten tweede is de vraag naar huurlijnen met een hoge capaciteit met name geconcentreerd in die stedelijke gebieden. Immers, deze hoge capaciteiten worden met name gebruikt door grote vestigingen van grote bedrijven, die zich vrijwel altijd in deze stedelijke gebieden bevinden.”
45. Samenvattend kan worden gesteld dat de mate van concurrentie afhankelijk is van een aantal aspecten. Ten eerste is dat de geografie: de concurrentie is groter in de stedelijke gebieden. Ten tweede is dat het huurlijntype: de concurrentie is groter naar mate de capaciteit van de huurlijn groter is. Ten derde is dat de lengte van de huurlijn: op lange huurlijnen is meer concurrentie dan op korte huurlijnen. Dit laatste is in alinea 22 reeds aan de orde geweest.
6 Invulling price cap-systeem
46. Het college wil in dit hoofdstuk enkele belangrijke aspecten van de implementatie van een price cap-systeem behandelen, die wezenlijk zijn bij de afweging van voor- en nadelen van een price cap-cap-systeem. De meer ‘technische’ aspecten van de invulling blijven in deze fase nog buiten beschouwing.
47. Het college wil bij de invulling van het systeem in zijn algemeenheid zoveel mogelijk aansluiten bij het bestaande en eventueel nieuwe price cap-systeem voor telefonie. Een afwijkende invulling wordt alleen voorgesteld indien het specifieke karakter van huurlijnen om een andere invulling vraagt.
6.1 Huurlijnentypen in de price cap
48. Deze paragraaf behandelt de vraag welke huurlijntypen met de price cap dienen te worden gereguleerd, of met andere woorden: in het price cap-systeem dienen te worden opgenomen. Bij het bepalen van de in het price cap-systeem op te nemen huurlijntypen, is het in eerste instantie van belang te bepalen voor welke huurlijntypen kostenoriëntatie wettelijk is vereist. Immers, er is geen wettelijke basis om huurlijnen waarvoor geen kostenoriëntatieplicht geldt, op te nemen in een price cap-systeem. In tweede instantie dient te worden beoordeeld van welke van deze huurlijntypen het gewenst is om ze in de price cap op te nemen.
Kostenoriëntatie
de kostenoriëntatieplicht. Deze ontheffing kan het college verlenen indien KPN op een markt geen AMM heeft of indien er op een markt sprake is van daadwerkelijke concurrentie. Op dit moment is KPN
aangewezen voor huurlijnen kleiner dan 2 Mbit/s. Er zijn geen ontheffingen verleend op basis van artikel 19 en 20 van het BOHT. In tabel 2 is aangegeven voor welke categorieën de kostenoriëntatieplicht geldt.
markt
AMM Ontheffing op basis van artikel 19 of 20 BOHT
Kostenoriëntatieplicht
< 2 Mbit/s ja nee ja
2 Mbit/s ja nee ja
> 2 Mbit/s nee n.v.t. nee
PVC ja nee ja
Tabel 2. Markten en kostenoriëntatieplicht Nieuwe huurlijntypen
50. Het college is van mening dat volledig nieuwe huurlijntypen in beginsel niet in het price cap-systeem dienen te worden opgenomen. Wel zal het college in gereguleerde markten de ondergrens van tarieven van nieuwe typen toetsen en blijft tevens het non-discriminatiebeginsel van toepassing. Het direct opnemen van nieuwe typen in het price cap-systeem zou een restrictie voor innovatie betekenen, terwijl het belang van de ontwikkeling van concurrentie er niet mee is gediend. De price cap-regulering van bestaande typen, die substituten zijn van de nieuwe typen, acht het college een voldoende middel om gebruikers tegen te hoge tarieven van nieuwe typen te beschermen.
51. Of sprake is van een volledig nieuw huurlijnentype, of slechts van een variatie op een ouder type, wil het college van geval tot geval beoordelen. Het college is van mening dat variaties op oude typen in het price cap-systeem dienen te blijven.
Verder beperken van huurlijntypen in het price cap-systeem
52. Het college ziet in beginsel twee mogelijke redenen om eventueel bepaalde huurlijntypen niet in de price cap op te nemen (naast het ontbreken van een kostenoriëntatieplicht). Ten eerste kan de mate van concurrentie in een bepaalde markt een reden zijn de huurlijntypen in die markt niet in het price cap-systeem op te nemen. Het college denkt dan met name aan markten waarvan de verwachting is dat zij binnen de looptijd het systeem de toestand van daadwerkelijke concurrentie bereiken. Ten tweede kan de onvoorspelbaarheid van de kostenontwikkeling van een bepaald huurlijntype reden zijn dit type niet in de price cap op te nemen. Immers, in dat geval is het niet mogelijk een waarde van X vast te stellen, die binnen redelijke nauwkeurigheid in lijn is met de daadwerkelijke kostenontwikkeling.
53. Het college is van oordeel dat de eerste reden geen juiste reden is om bepaalde huurlijntypen niet op te nemen. In deze gevallen wordt immers slechts verwacht dat een toestand van daadwerkelijke
concurrentie tijdens de looptijd wordt bereikt. Het is ook mogelijk dat de ontwikkelingen anders gaan dan verwacht en gebruikers bij onvoldoende concurrentie niet meer worden beschermd tegen te hoge
looptijd wordt bereikt - voor een in het price cap-systeem opgenomen huurlijntype - en het college verleent als gevolg daarvan een ontheffing op basis van artikel 20 van het BOHT, dan zal het huurlijntype op dat moment wel uit de price cap dienen te worden genomen. Immers, op dat moment heeft regulering van de betreffende tarieven niet langer een wettelijke basis en is ook niet meer nodig. Onder het kopje ‘flexibiliteit in de tijd’ verderop in deze paragraaf, zal het uit het price cap-systeem nemen van
huurlijntypen tijdens de looptijd, nogmaals worden genoemd.
54. Het college is van oordeel dat de tweede reden wel een juiste reden is om bepaalde huurlijntypen niet in de price cap op te nemen. Concrete huurlijntypen die het college daarbij voor ogen heeft, zijn internationale huurlijnen. De kosten van deze huurlijnen worden voor een groot deel bepaald door de inkoopkosten van huurlijnsegmenten buiten Nederland. Het op voldoende lange termijn voorspellen van de ontwikkeling daarvan lijkt het college zeer moeilijk. Voor dit type huurlijnen wil het college dan ook de huidige rendementsregulering handhaven. Naast internationale huurlijnen ziet het college geen andere huurlijntypen die om deze reden niet dienen te worden opgenomen.
2. Graag verneemt het college de zienswijze van geïnteresseerden ten aanzien van het al dan niet opnemen van huurlijntypen in de price cap.
Flexibiliteit in de tijd
55. Het college is van oordeel dat, indien voor een bepaald huurlijntype dat in de price cap is
opgenomen, tijdens de looptijd de kostenoriëntatieplicht vervalt, dat type uit het price cap-systeem dient te worden verwijderd. Immers, op dat moment heeft regulering van de betreffende tarieven niet langer een wettelijke basis en is ook niet meer nodig.
3. Graag verneemt het college de zienswijze van geïnteresseerden ten aanzien van het uit het price cap-systeem verwijderen van huurlijntypen bij het vervallen van de kostenoriëntatieplicht.
6.2 Mandjes en submandjes
56. In paragraaf 6.1 is behandeld welke huurlijntypen in het price cap-systeem dienen te worden opgenomen. In deze paragraaf komt aan de orde op welke wijze men die huurtypen en de daarbij behorende tariefelementen (hierna tezamen verder diensten genoemd) zou moeten indelen in mandjes en submandjes met daaraan gekoppeld een separate price cap.
Definitie en doel van submandjes
57. Het is mogelijk de price cap zonder verdere restricties van toepassing te verklaren op de gemiddelde tarieven van alle huurlijntypen die in het price cap-systeem zijn opgenomen. Dit betekent dat alle
diensten in één mandje worden opgenomen. Door alleen het totale gemiddelde van de tarieven te toetsen aan één price cap, ontstaat voor KPN veel speelruimte om de tarieven te bepalen. KPN kan immers
omdat KPN in de gelegenheid wordt gesteld flexibel in te spelen op marktontwikkelingen. Echter, naarmate de speelruimte groter wordt, zal ook de kans op kruissubsidie groter worden. Met kruissubsidie wordt hier bedoeld, dat enerzijds tarieven van diensten waarop weinig (potentiële) concurrentie bestaat, zo hoog zijn dat er een bovengemiddeld15 rendement op wordt gerealiseerd, terwijl anderzijds tarieven van diensten met veel concurrentie zo laag zijn dat er een ondergemiddeld rendement op wordt gerealiseerd. Diensten waarop weinig concurrentie bestaat, subsidiëren op deze wijze diensten waarop veel concurrentie is. Kruissubsidie is nadelig omdat het de marktwerking verstoort. Concurrenten kunnen er bijvoorbeeld door uit de markt worden gedreven of geweerd.
58. Kruissubsidie kan worden voorkomen door de diensten waarop weinig (potentiële) concurrentie bestaat, onder een zogenaamde sub cap te plaatsen. Een sub cap is een separate price cap die van toepassing is op een deel van de diensten in een mandje van een price cap. Bij een sub cap hoort een submandje dat een deelverzameling is van een groter mandje. Er ontstaat in dit geval een gelaagde structuur van price caps: het gemiddelde tarief van alle diensten in een mandje dient te voldoen aan de price cap, terwijl het gemiddelde tarief van het submandje tevens dient te voldoen aan een sub cap. Er ontstaat hierdoor een compartimentering van het mandje. Het lopende price cap-systeem voor telefonie kan hier dienen als illustratie. Dit systeem kent één mandje (X = 5,3) waarin zijn opgenomen: (1) de aansluiting (het abonnement), (2) lokaal telefoonverkeer, (3) nationaal telefoonverkeer, (4) vast-mobiel-verkeer, (5) gidsvermelding en (6) telefonische inlichtingendiensten. Dit mandje kent twee sub caps - en dus ook submandjes -, te weten: een sub cap voor de analoge aansluiting (X = 0) en een sub cap voor lokaal analoog telefoonverkeer (X = 5,3). De twee submandjes betreffen beide diensten waarvoor de mate van concurrentie beperkt is.
59. Belangrijk is dat de compartimentering van een mandje in submandjes beperkt blijft tot wat noodzakelijk is om kruissubsidie te voorkomen. Teveel submandjes beperkt namelijk de flexibiliteit, die noodzakelijk voor de aanbieder is om te kunnen inspelen op marktontwikkelingen. Daarom dienen eventuele submandjes zo te worden gedefinieerd, dat de mogelijke kruissubsidie met een minimum aantal submandjes wordt voorkomen.
60. Het college heeft nog geen voornemen omtrent de concrete invulling van mandjes en submandjes. In de volgende alinea’s wordt een invulling besproken als voorbeeld.
Submandjes: invulling voor huurlijnen
61. Uit hoofdstuk 5 blijkt dat er drie aspecten belangrijk zijn voor de mate van concurrentie: de
geografische locatie van de eindpunten (aansluitpunten), de capaciteit (bandbreedte) en de lengte van de huurlijn. Uitgaande van dit gegeven is nu de vraag aan de orde, of en hoe eventueel submandjes dienen te worden gedefinieerd.
62. In de eerste plaats is de mate van concurrentie sterk afhankelijk van de geografische locaties van de eindpunten. Met andere woorden: van de plaats waar de huurlijn wordt geleverd. In gebieden met een
15 Met bovengemiddeld wordt hier bedoeld significant boven het gemiddelde rendement van de diensten die in het
hoge concentratie van (potentiële) gebruikers (bijvoorbeeld: grote steden en bedrijfsterreinen) is de mate van concurrentie groter dan gemiddeld. Daarom zou een submandje voor geografische gebieden overwogen kunnen worden.
Bijvoorbeeld: vrijwel alle huurlijndiensten van KPN worden in heel Nederland aangeboden (tegen gelijke tarieven). De enige huurlijndiensten van KPN, die niet in heel Nederland wordt aangeboden, zijn CityStream huurlijnen. Dit zijn DigiStream huurlijnen die in CityRing gebieden worden aangeboden. CityRing-gebieden bevinden zich over het algemeen op grote bedrijfsterreinen, waar zich veel
(potentiële) gebruikers bevinden. Dit zijn meestal ook gebieden met een grotere mate van concurrentie. Daarom is te overwegen om de overige huurlijndiensten (niet-CityStream) in een submandje te plaatsen. 63. In de tweede plaats is de mate van concurrentie afhankelijk van de capaciteit van de huurlijn: de mate van concurrentie neemt toe met de capaciteit. Daarom zou een submandje voor huurlijntypen met weinig concurrentie overwogen kunnen worden.
Bijvoorbeeld: uit hoofdstuk 5 blijkt dat de markt voor kleiner dan 2 Mbit/s een significant lagere mate van concurrentie kent. Daarom is te overwegen om de huurlijnen kleiner dan 2 Mbit/s in een submandje te plaatsen.
64. In de derde plaats is de mate van concurrentie afhankelijk van de lengte van de huurlijn: de mate van concurrentie neemt toe met de lengte. Daarom zou een submandje voor korte huurlijnen overwogen kunnen worden.
Bijvoorbeeld: een submandje voor huurlijnen met het nul-kilometer-tarief. Dit zijn huurlijnen met een korte lengte waarvan beide eindpunten binnen één nummercentralegebied liggen.
4. Graag verneemt het college de zienswijze van geïnteresseerden ten aanzien van welke submandjes gebruikt zouden moeten worden.
Separate mandjes
65. Het is mogelijk dat bepaalde diensten een zeer afwijkende kostenontwikkeling kennen. Een dergelijke situatie kan bijvoorbeeld optreden als er sprake is van diensten die met een geheel andere type netwerk worden geleverd. Analoge huurlijnen daarvan een voorbeeld. Zij worden geleverd met een analoog netwerk dat een geheel andere kostenontwikkeling kent dan een digitaal netwerk. Terwijl de kosten van digitale diensten dalen door schaaleffecten (toenemende vraag) en dalende prijzen van
netwerkelementen, zullen de kosten van analoge (huurlijn)diensten naar verwachting stijgen door schaaleffecten (afnemende vraag) en toenemende onderhoudskosten.
66. Vraag is of diensten met een afwijkende kostenontwikkeling in separate mandjes opgenomen dienen te worden. Men kán stellen van niet: de flexibiliteit van het systeem dient immers zo groot mogelijk te worden gehouden en stijgende kosten en tarieven voor de ene dienst, kunnen worden gecompenseerd met dalende kosten en tarieven voor de andere dienst. De totale X van het mandje zou in dit geval het gewogen gemiddelde van de verwachte kostenstijgingen en -dalingen dienen te zijn. Om een dergelijk gewogen gemiddelde te berekenen, dient echter wel de marktvraag van diensten met verwachte
voldoende nauwkeurigheid te kunnen worden voorspeld. Minder goede voorspelbaarheid kan een reden zijn om toch voor separate mandjes te kiezen.
5. Graag verneemt het college de zienswijze van geïnteresseerden ten aanzien van het definiëren van separate mandjes uit het oogpunt van sterk verschillende kostenontwikkelingen.
6.3 Lengte price cap-periode
67. De lengte van de price cap-periode bepaalt in belangrijke mate de effectiviteit van dit instrument. Hoe langer de price cap-periode, des te groter de opbrengst van kostenverlagingen en dus des te groter de stimulans om deze te realiseren. Tegenover dit voordeel van langere periodes staat het nadeel dat naarmate de periode langer is de schattingen van kostenontwikkelingen minder nauwkeurig worden. In de lopende price cap voor telefonie is daarom gekozen voor een beperkte duur van drie jaar. In andere EU-landen lopen de perioden van telecommunicatie price caps uiteen van twee tot en met vijf jaar. Het college heeft op dit moment nog geen voorkeur voor een bepaalde duur, maar denkt aan een duur van drie à vijf jaar.
68. Het college is van oordeel dat de keuze voor een bepaalde lengte mede afhankelijk is van de mate waarin de kostenontwikkeling over langere termijn met voldoende nauwkeurigheid kan worden ingeschat. Dit betekent dat de keuze afhankelijk is van de modellering van de kostenontwikkeling, die wordt
uitgevoerd voor het bepalen van X.
6. Graag verneemt het college de zienswijze van geïnteresseerden ten aanzien van de lengte van de price cap-periode.
6.4 Relatie met interconnecterende huurlijnen
69. In dit consultatiedocument zijn interconnecterende huurlijnen tot nu toe niet aan de orde geweest. In de AMM-aanwijzing heeft het college aangegeven dat interconnecterende huurlijnen essentieel zijn voor de ontwikkeling van meer concurrentie op de telecommunicatiemarkt.16 Op dit moment heeft KPN nog geen aanbod van interconnecterende huurlijnen in haar referentie-interconnectie-aanbieding opgenomen, terwijl zij hiertoe wettelijk wel verplicht is.17 KPN heeft op 15 mei 2001 en op 1 juni 2001 het college een aanbod interconnecterende huurlijnen voorgelegd.18 Dit aanbod omvat zowel digitale
interconnecterende huurlijnen op MDF-locaties met capaciteiten van 64kbit/s en 2Mbit/s en internationale huurlijnen, eveneens met capaciteiten van 64kbit/s en 2Mbit/s, op een zestal
koppelpunten nabij de grenzen van Duitsland en België. Het college beraadt zich thans over het aan hem voorliggende aanbod.
16 AMM-aanwijzing, pagina 23. 17 Op basis van artikel 6.7 van de Tw.
18 KPN ‘Reference Offer for KPN Telecom Interconnecting Leased Line Service’, www.kpn-telecom.nl/carrierservices
70. In de ‘richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten’19 heeft het college aangegeven dat de tarieven van interconnecterende huurlijnen op basis van de EDC20-systematiek zullen worden beoordeeld. ‘Gewone’ huurlijnen van KPN worden beoordeeld op basis van de
FAC-systematiek. Mede door dit verschil in kostentoerekeningssystematiek zal het tarief van interconnecterende huurlijnen lager zijn.
71. Het is niet gewenst dat door price cap-regulering de mogelijkheid ontstaat dat het tariefverschil tussen ‘gewone’ en interconnecterende huurlijnen van KPN in de loop van de tijd kleiner wordt. Hierdoor wordt namelijk het aanbod van interconnecterende huurlijnen onaantrekkelijker en uiteindelijk uit de markt geprezen. Voor aanbieders die gebruik gaan maken van interconnecterende huurlijnen, daarvoor kosten maken en hun bedrijfsplannen daarop baseren is dat zeer nadelig. Er zou dan sprake zijn van een prijssqueeze. Daarom acht het college voldoende samenhang in de regulering van beide tarieven belangrijk.
72. Een mogelijkheid om dit te bereiken is om ‘gewone’ en interconnecterende huurlijnen in twee separate submandjes in het price cap-systeem op te nemen. In plaats van de gebruikelijke sub cap zou voor die submandjes de voorwaarde moeten worden opgenomen, dat het gemiddelde tariefverschil tussen beide submandjes tijdens de price cap-periode niet groter mag worden dan het initiële verschil bij de start van de price cap-periode. Met andere woorden, de gerealiseerde tariefdaling voor
interconnecterende huurlijnen dient groter te zijn dan de daling voor ‘gewone’ huurlijnen (of de stijging kleiner).
7. Graag verneemt het college de zienswijze van geïnteresseerden ten aanzien van de noodzaak voor samenhang tussen regulering van ‘gewone’ en interconnecterende huurlijnen en de wijze waarop die eventueel zou dienen te worden gecreëerd.
19 OPTA/IBT/2001/200850, 13 april 2001.
20 EDC staat voor Embedded Direct Costs. Dit betekent dat alleen directe kosten en dus niet alle kosten worden
7 Verdere aanpak
73. Bij de verdere aanpak van dit project zal het college ten eerste een keuze maken omtrent het wel dan niet invoeren van price cap-regulering voor huurlijnen. Daarbij zal het college de reacties op deze consultatie in beschouwing nemen.
74. Indien het college kiest voor price cap-regulering, dan zal in een de tweede stap de invulling van het price cap-systeem zijn, waarbij het bepalen van X het belangrijkste aspect is. Het college is voornemens geïnteresseerde marktpartijen via workshops bij het bepalen van X te betrekken. Bij de invulling van het systeem zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij een eventueel traject voor een nieuw price cap-systeem voor telefonie. Bij een keuze voor price cap-regulering zal worden gestreefd het cap-systeem op 1 juli 2002 in te laten gaan.
8 Reacties
75. Het college wil graag kennisnemen van de zienswijze van geïnteresseerden ten aanzien van de tariefregulering van huurlijnen in het algemeen en de in dit consultatiedocument gestelde vragen in het bijzonder. Geïnteresseerden kunnen hun visie kenbaar maken op een hoorzitting en/of met een
schriftelijke reactie.
8.1 Hoorzitting
76. Er zal een openbare hoorzitting worden gehouden. Deze vindt plaats op: Woensdag 5 september 2001, van 10.00 uur tot 12.00 uur
op het kantoor van OPTA: Babylon-complex, toren B Koningin Julianaplein 30
Den Haag
77. Partijen die bij de hoorzitting aanwezig willen zijn, wordt verzocht daarvan vóór 29 augustus 2001
8.2 Schriftelijke reacties
78. Geïnteresseerden kunnen tot en met 14 september 2001 schriftelijk hun visie aan het college
kenbaar maken. Na afloop van de consultatieperiode kunnen alle reacties - met uitzondering van bedrijfsvertrouwelijke passages - in beginsel openbaar worden gemaakt.
79. Het college verzoekt geïnteresseerden in de reacties op de consultatie:
a. onderdelen die worden beschouwd als bedrijfsvertrouwelijk, duidelijk als zodanig te markeren, b. naam en telefoonnummer van de contactpersoon te vermelden, waaraan eventuele vragen over de
reactie kunnen worden gesteld.
80. Reacties dienen per brief én in elektronische vorm (floppy of e-mail) te worden gericht aan: OPTA, afdeling Eindgebruikersmarkt, Secretariaat
Postbus 90420 2509 LK Den Haag
E-mail adres: SecrEindgebruikersmarkt@opta.nl
9 Afkortingen en begrippen
Afkortingen
afkorting omschrijving
AMM Aanmerkelijke macht op de markt
ATM Asynchronous Transfer Mode
BOHT Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie
IP Internet Protocol
Mbit/s Megabit per seconde (Mega = miljoen) < 2Mbit/s of <2Mb Kleiner dan 2 Mbit/s
2 Mbit/s of 2Mb 2 Mbit/s
> 2Mbit/s of >2Mb Groter dan 2 Mbit/s
PVC Permanent Virtual Circuit, ofwel een huurlijn met flexibele capaciteit (andere markten bevatten huurlijnen met een vaste capaciteit). Voorbeelden van standaarden waarmee PVC kunnen worden geleverd, zijn: ATM, frame relay en X.25.
FlexiStream is een voorbeeld van een PVC dienst.
PI Prijsindexcijfer: inflatiecijfer
ROA Return on Assets: rendement op activa (vóór belastingen)
Tw Telecommunicatiewet
WACC Weighted Average Cost of Capital
Begrippen
begrip uitleg
AMM-aanwijzing OPTA/EGM/2000/202723, AMM-aanwijzing huurlijnen artikel 6.4, 15 november 2000 en OPTA/EGM/2000/20274 en aanwijzing huurlijnen artikel 7.2, datum 15 november 2000
Capaciteit Eigenschap van een huurlijn, die aangeeft de hoeveelheid data ofwel bits per seconde over de huurlijn kan worden getransporteerd. Ook wel de bandbreedte van de huurlijn genoemd.
Markten Relevante markten (in dit document: binnen de totale huurlijnenmarkt) Het college Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Huurlijn De wettelijke definitie van huurlijn is gegeven in artikel 1.1, onder i, van
de Tw:
“Aan het publiek ter beschikking stellen van transparante
transmissiecapaciteit tussen twee netwerkaansluitpunten van een
telecommunicatienetwerk, zonder routeringsfuncties waarover gebruikers kunnen beschikken als onderdeel van de geleverde huurlijn.”
Kosten Volgens het toerekeningsysteem toegerekende kosten inclusief de rente op vreemd vermogen
Kruissubsidie In dit document wordt daarmee aangeduid een toestand waarin enerzijds tarieven van diensten waarop weinig (potentiële) concurrentie bestaat, zo hoog zijn dat er een bovengemiddeld (significant boven het gemiddelde rendement van de diensten die in het price cap-systeem zijn opgenomen) rendement op wordt gerealiseerd, terwijl anderzijds tarieven van diensten met veel concurrentie zo laag zijn dat er een ondergemiddeld rendement op wordt gerealiseerd. Zie alinea 57.
Opbrengsten Omzet (zonder BTW)
Overwinst Rendement dat hoger is dan een redelijk rendement
