Consultatiedocument
inzake
het meerjarig systeem
voor de tariefregulering van
door KPN aangeboden interconnectie- en bijzondere
toegangsdiensten
en
een nieuw model voor de tariefregulering van door
KPN aangeboden interconnecterende huurlijnen
OPTA, 11 december 2002
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1. Inleiding 1
1.1 Overzicht van het proces 1
1.2 De huidige tariefregulering 1
1.3 Het MWTS 2
1.4 Inhoud van het consultatiedocument 3
Hoofdstuk 2. Ontwerpeisen 4
2.1 Voorspelbaarheid 4
2.2 Continuïteit: het onderscheid originating/terminating 4
2.3 Kostenoriëntatie 5
2.4 Efficiëntieverbeteringen 5
2.5 Het nieuwe ONP kader 5
2.6 Continuïteit: meerjarige variant van het huidige reguleringsconcept 7 2.7 Consistentie met de ontwikkeling van effectieve concurrentie 7
2.8 Uitvoerbaarheid 7
2.9 Relatie met de voorgenomen aanpassing van de financiële rapportage 7 2.10 Relatie met de inzet van prijscontrole op andere terminating markten 8
Hoofdstuk 3. Aspecten van het MWTS 9
3.1 De in het MWTS op te nemen diensten 9
3.2 De reguleringsperiode 14
3.3 De bepaling van de bij inwerkingtreding te gelden tarieven 15
3.4 De tariefontwikkeling 18
3.5 De regulering van individuele diensten: een fictieve uitwerking 22 3.6 De opsplitsing van gemiddelde tarieven 30
3.7 Het redelijke rendement 32
3.8 Een noodrem? 32
3.9 Na afloop van het MWTS 34
Hoofdstuk 4. De tariefregulering voor interconnecterende huurlijnen 35
4.1 Inleiding 35
4.2 De mogelijke opname van ILL in het MWTS 36
4.3 Conclusie 38
Hoofdstuk 5. Het proces van systeemontwikkeling 40
Hoofdstuk 6. Vragen aan belanghebbenden en verdere procedure 42
6.1 De vragen 42
6.2 De verdere procedure 45
6.3 Uitnodiging voor de openbare hoorzitting 46 6.4 Uitnodiging voor de klankbordgroep 46
Hoofdstuk 1. Inleiding
In het kader van de in 2001 inzake het integrale tarieftoezicht gehouden marktconsultatie heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college)
belanghebbenden verzocht om hun standpunten ten aanzien van de wenselijkheid van een migratie naar een meerjarig wholesale tariefsysteem (hierna ook: het MWTS) voor de tariefregulering van KPN’s interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, en de in dat verband ten aanzien van een dergelijk systeem te gelden voorwaarden1.
De reacties van belanghebbenden zijn samengevat in de eind april 2002 inzake de integrale tariefregule-ring gepubliceerde nota van bevindingen2. Deze reacties overziend, heeft het college in diezelfde nota
besloten om aan het voornemen tot introductie van een meerjarig systeem uitvoering te geven, waarbij marktpartijen in ieder geval door middel van een marktconsultatie zouden worden betrokken. Onderhavig consultatiedocument betreft de invulling van de bedoelde marktconsultatie.
Overigens heeft KPN zich in het kader van het integrale tarieftoezicht verbonden aan (actieve deelname aan) het proces waarin tot een meerjarig tariefsysteem wordt gekomen. KPN heeft zich daarbij gecom-mitteerd aan de door het college binnen bedoeld proces te stellen tijdlijnen3.
1.1 Overzicht van het proces
Op basis van onderhavig document wenst het college belanghebbenden te consulteren over de door het college voorgenomen operationalisering van het meerjarig systeem. De consultatie loopt af op dinsdag 21 januari 2003, waarna het college zich op de ontvangen reacties zal beraden. Een en ander dient in maart 2003 te resulteren in beleidsregels waarin het college de definitieve invulling van het meerjarig systeem kenbaar zal maken. De feitelijke ontwikkeling van dit systeem, waarbij via een klankbordgroep ook marktpartijen worden betrokken, wordt reeds in januari 2003 ter hand genomen. De uitnodiging voor deelname aan deze klankbordgroep is verwoord in paragraaf 6.4 van onderhavig document. Het gehele proces zal ertoe moeten leiden dat het meerjarig systeem per 1 juli 2003 in werking kan treden.
1.2 De huidige tariefregulering
Aangewezen als aanbieder met een aanmerkelijke macht op de markt dient KPN krachtens de Telecommunicatiewet (hierna: de Tw) haar interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten tegen kostengeoriënteerde tarieven aan te bieden4. Het op dit moment ten aanzien van deze verplichting door
1 Consultatiedocument Integrale tariefregulering voor eindgebruikers- en interconnectiediensten,
OPTA/EGM-IBT/2001/203548, 26 november 2001.
2 Nota van bevindingen Integrale tariefregulering voor eindgebruikers- en interconnectiediensten,
OPTA/EGM-IBT/2002/201084, 26 april 2002.
3 ‘Maatregelen op wholesale niveau: Wholesale maatregelen door KPN te treffen in het kader van het
beleidsvoorne-men van het college van OPTA betreffende de retail tariefregulering voor de periode 1 juli 2002 tot 1 juli 2006’, OPTA, 8 mei 2002.
4 Deze in artikel 6.6, eerste lid Tw verwoorde verplichting geldt KPN in haar hoedanigheid als door het college
het college van toepassing verklaarde reguleringsconcept is verwoord in de richtsnoeren Tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten5.
Het vigerende reguleringsconcept kent een reguleringsperiode van steeds één jaar. Dit wil zeggen dat marktpartijen elk jaar uiterlijk op 1 juli in kennis worden gesteld van de gedurende de daarop volgende periode van één jaar door KPN voor haar interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren kostengeoriënteerde tarieven. Daarbij wordt voor de kostenoriëntatie van de terminating dienst de kostenbasis relevant geacht zoals die zou gelden voor een hypothetische efficiënte aanbieder. Deze kostenbasis is gemodelleerd binnen het door OPTA tezamen met KPN en andere marktpartijen ontwikkelde ‘bottom up’ LRIC kostentoerekeningsmodel (hierna: het BULRIC-model)6. Voor de tarieven voor de
originating access (of bijzondere toegangs-) diensten wordt aangesloten bij de werkelijk voor KPN geldende kostenbasis, de toerekening waarvan plaatsvindt door middel van het door KPN ontwikkelde EDC-model7.
De vigerende regulering heeft tweemaal een praktische uitwerking gekregen. Op 29 juni 2001 heeft het college zijn besluit genomen resulterend in de kostengeoriënteerde tarieven zoals KPN die gedurende de periode 1 juli 2001 tot 1 juli 2002 diende te hanteren8. Op 27 juni 2002 is door het college het besluit
genomen resulterend in de kostengeoriënteerde tarieven zoals KPN die gedurende de periode 1 juli 2002 tot 1 september 2003 dient te hanteren (hierna: het EDC-V/BULRIC-II besluit)9.
1.3 Het MWTS
Als nadere invulling van een meerjarig tariefsysteem beoogt het MWTS te voorzien in een systeem voor de tariefregulering van door KPN aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten waarbij zowel KPN als andere marktpartijen bij inwerkingtreding van het systeem inzicht verkrijgen in de tijdens de duur van het systeem (hierna: de reguleringsperiode) te gelden kostengeoriënteerde tarieven. Hierbij geldt dat de reguleringsperiode meerdere jaren beslaat, zodat voor een langere periode dan één jaar ze-kerheid over de tariefontwikkeling ontstaat en zodat KPN wordt voorzien van een extra stimulans tot effi-ciëntieverbetering.
Deze tariefontwikkeling wordt bepaald door de bij de ontwikkeling van het systeem vast te stellen te voorziene relevante kosten- en volumeontwikkelingen die samenhangen met de binnen het MWTS gere-guleerde diensten. In de bepaling van deze kosten- en volumeontwikkelingen dient tevens rekening ge-houden te worden met de te voorziene technologische vooruitgang en de mogelijk nog te bereiken effici-entieverbeteringen.
haar aangeboden bijzondere toegangsdiensten (‘originating access’), de door haar aangeboden interconnecterende huurlijnen, en de met deze diensten onlosmakelijk verbonden faciliteiten en voorzieningen.
5 Richtsnoeren Tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, OPTA/IBT/2001/200850, 13 april
2001.
6 ‘LRIC’ staat voor Long Run Incremental Costs. 7 ‘EDC’ staat voor Embedded Direct Costs.
8 Besluit van het college van OPTA inzake de Bepaling van de door KPN Telecom B.V. gedurende de periode 1 juli
2001 tot 1 juli 2002 voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren tarieven, OPTA/IBT/2001/201828, 29 juni 2001. Het besluit is op 5 juli 2001 nader door het college gemotiveerd (OPTA/IBT/2001/201881).
9 Besluit van het college van OPTA inzake de Goedkeuring van de kostentoerekeningssystemen ter bepaling van de
De meer concrete invulling van het door het college voorgenomen MWTS komt in het vervolg van dit con-sultatiedocument uitgebreid aan de orde.
1.4 Inhoud van het consultatiedocument
In hoofdstuk 2 wordt door het college een aantal ontwerpeisen geformuleerd die in het kader van de ontwikkeling van het MWTS door het college relevant worden geacht. Het derde hoofdstuk betreft het hoofdstuk waarin de operationalisering van het MWTS centraal staat. Hierbij wordt de voorgenomen ope-rationalisering aan de hand van een aantal aan het MWTS te onderscheiden aspecten en een fictieve uit-werking uiteengezet.
Het vierde hoofdstuk vervolgt met het voornemen van het college met betrekking tot het voor de ta-riefregulering voor de door KPN aangeboden interconnecterende huurlijnen (hierna: ILL10) te gelden
mo-del. De migratie naar dit specifieke reguleringsmodel wordt door het college noodzakelijk geacht vanwe-ge de tijdens de dit jaar uitvanwe-gevoerde beoordeling voor deze dienstverlening vanwe-gebleken onvanwe-geschiktheid van de EDC systematiek.
Hoofdstuk 5 gaat vervolgens in op het feitelijke proces waarin het MWTS gedurende de eerste helft van 2003 tot stand zal worden gebracht.
Opgemerkt zij dat de specifieke punten waarover het college belanghebbenden wenst te consulteren in de tekst van dit consultatiedocument met een kader zijn gemarkeerd. Tevens zijn deze specifieke punten in hoofdstuk 6 herhaald. Het staat belanghebbenden uiteraard vrij om ook ten aanzien van andere dan deze specifieke punten hun inzichten en standpunten aan het college kenbaar te maken.
Ten slotte zij opgemerkt dat voor zover in onderhavig document wordt verwezen naar door het college gepubliceerde documenten deze opvraagbaar zijn via de website van OPTA (www.opta.nl), thema ‘Inter-connectie’.
Hoofdstuk 2. Ontwerpeisen
Onderhavig hoofdstuk geeft de door het college voor de ontwikkeling van het MWTS relevant geachte ontwerpeisen.
I. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunten ten aanzien van de in hoofdstuk 2 be-schreven voor het MWTS te gelden ontwerpeisen.
II. In het geval belanghebbenden nog andere ontwerpeisen voor het MWTS voorzien, wordt hen verzocht om het college hiervan gemotiveerd in kennis te stellen.
2.1 Voorspelbaarheid
In tegenstelling tot de vigerende tariefregulering ziet het MWTS op een reguleringsperiode van meerdere jaren. Met deze meerjarige reguleringsperiode wordt beoogd om marktpartijen (zowel KPN als met KPN concurrerende partijen) vooraf een voldoende mate van duidelijkheid te geven over de gedurende een periode van meerdere jaren te gelden door KPN te hanteren kostengeoriënteerde tarieven. Een dergelijke duidelijkheid biedt marktpartijen een voorspelbare tariefontwikkeling op basis waarvan zij voor een periode van meerdere jaren hun ondernemingsplannen kunnen formuleren en zonodig daarvoor financiering kunnen aantrekken, mede waardoor onjuiste of inefficiënte investeringen kunnen worden voorkomen.
Hieruit resulteert als ontwerpeis dat het MWTS dient te voorzien in een bepaalde mate van
voorspelbaarheid van de gedurende een aantal jaren voor de door KPN aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te gelden tarieven.
2.2 Continuïteit: het onderscheid originating/terminating
Zoals in paragraaf 1.2 is beschreven, is momenteel sprake van een differentiatie in de tariefregulering voor enerzijds terminating access diensten en anderzijds originating access diensten. De reden hiervoor is gelegen in de onderscheidenlijke aard van beide soorten dienstverlening: de terminating dienst staat naar haar aard niet aan concurrentie bloot, terwijl ten aanzien van originating diensten wel sprake is van de principiële mogelijkheid dat KPN in haar tariefstelling door de beschikbaarheid van concurrerende alternatieven wordt beperkt. De differentiatie komt tot uitdrukking in de relevant geachte kostenbasis: voor terminating access wordt uitgegaan van de voor een efficiënte aanbieder geldende kosten, voor originating access van KPN’s werkelijke kosten.
ander kan betekenen dat de tariefontwikkeling voor terminating access een ander verloop heeft dan die voor originating access.
2.3 Kostenoriëntatie
Op basis van artikel 6.6 Tw dient aan de verplichting tot kostenoriëntatie invulling te worden gegeven door middel van een door het college goed te keuren kostentoerekeningssysteem, dat jaarlijks door het college op zijn toepassing wordt getoetst. Betreffend kostentoerekeningssysteem bestaat in de huidige praktijk voor de terminating dienstverlening uit het BULRIC model en voor de originating dienstverlening uit het EDC model, en per 1 juli 2003 uit het MWTS.
Het college acht de toepassing van een meerjarig systeem te verenigen met de verplichting tot
kostenoriëntatie, mits het MWTS zekerstelt dat in redelijkerwijs voldoende mate wordt aangesloten bij de kostenontwikkeling zoals KPN (voor zover het de originating access dienstverlening betreft) en de hypothetische aanbieder (voor zover het de terminating dienstverlening betreft) die gedurende de reguleringsperiode zullen kennen, rekening houdend met zaken als volumeontwikkelingen,
technologische vooruitgang en mogelijke efficiëntieverbeteringen11. Dit in de zin dat het MWTS voldoende
waarborgen biedt dat de uit het systeem resulterende tariefontwikkeling niet reeds bij voorbaat leidt tot een ongerechtvaardigde overwinst, noch tot een ongerechtvaardigde onderdekking van kosten.
Hieruit resulteert als ontwerpeis dat het MWTS in staat zal moeten zijn om te komen tot een redelijkerwijs voldoende juiste inschatting van de binnen de reguleringsperiode te voorziene kostenontwikkelingen, zowel voor KPN als voor de hypothetische aanbieder.
2.4 Efficiëntieverbeteringen
De huidige rendementsregulering, waarbij de tarieven jaarlijks aan het kostenniveau worden aangepast, stimuleert als zodanig niet tot efficiëntieverbeteringen12. Immers, een verlaging van kosten wordt vrijwel
direct vertaald in lagere tarieven, waarmee het kostenvoordeel door KPN ook aan anderen dient te worden doorgegeven. Binnen een meerjarig systeem ligt dit anders: als aan het begin van de reguleringsperiode de tarieven voor de rest van de periode komen vast te staan, wordt KPN in de
gelegenheid gesteld om elke kostenbesparing, verdergaand dan de besparingen die binnen het MWTS zijn voorzien, te behouden. De hieruit resulterende ontwerpeis is dat het MWTS zo wordt ingericht dat de aan een meerjarig systeem inherente stimulans tot efficiëntieverbetering kan materialiseren.
2.5 Het nieuwe ONP kader
Op dit moment is de implementatie van de nieuwe Europese ONP richtlijnen in nationale regelgeving bij het ministerie van Economische Zaken in voorbereiding. De richtlijnen bepalen dat deze implementatie uiterlijk op 24 juli 2003 gereed moet zijn. Zoals eerder door het college in het kader van het dossier
11 In dit verband zij tevens gewezen op hetgeen het college eerder heeft overwogen in het kader van het price cap
systeem zoals dat voor KPN’s eindgebruikerstarieven van toepassing is geweest (Price cap oordeel van 27 september 1999, OPTA/EGM/99/7526).
12 Opgemerkt zij echter dat de toepassing van het BULRIC systeem voor de terminating dienstverlening als zodanig
integraal tarieftoezicht is aangegeven, houdt het college er echter rekening mee dat de implementatie van het nieuwe ONP kader meer tijd zal vergen, en dat de feitelijke toepassing van het nieuwe wettelijke instrumentarium door het college eerst begin of zelfs medio 2004 zal kunnen plaatsvinden.
Het nieuwe ONP kader kent een nieuwe benadering ten aanzien van de bepaling wanneer ex ante regulering dient te worden ingezet, waarbij in algemene zin geldt dat nauwer wordt aangesloten bij de principes van het algemene mededingingsrecht. In plaats van uit te gaan van de huidige bij wet benoemde markten, dient het college in beginsel aan te sluiten bij de in de Aanbeveling door de Europese Commissie onderscheiden relevante markten. Deze markten dient het college op hun nationale relevantie te onderzoeken, waarbij een uitspraak dient te worden gedaan inzake hun geografische dimensie. Elk van deze markten dient het college vervolgens te toetsen op de afwezigheid van effectieve concurrentie, waarbij in voorkomend geval één of meerdere op de betreffende markt actieve partijen wordt aangewezen als partij met aanmerkelijke macht. Ten aanzien van deze partij of partijen dient het college, mede in het licht van de op de betreffende markt onderkende concurrentie problemen, te bepalen welke inzet van verplichtingen proportioneel moet worden geacht.
In de ontwerp Aanbeveling inzake relevante markten onderscheidt de Commissie een negental wholesale markten, waarvan in verband met het MWTS met name de markten betreffende gespreksopbouw in het openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie (‘originating access’), gespreksafgifte in indivi-duele openbare telefoonnetwerken, geleverd op een vaste locatie (‘terminating access’), en doorverkoop van lokale toegang ten behoeve van de levering van breedband internet diensten (‘originating access’ in de zin van ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk) relevant zijn13. Vooralsnog verwacht het college
dat elk van deze drie markten ook in de Nederlandse situatie relevant moet worden geacht, en dat in de uit te voeren marktanalyse zal moeten worden geconstateerd dat KPN op elk van deze drie markten be-schikt over een aanmerkelijke macht. Ten aanzien van de vraag welke instrumenten proportioneel dienen te worden geacht, ziet het college vooralsnog geen reden om te veronderstellen dat de verplichting tot kostenoriëntatie disproportioneel zou zijn. Dit betekent dat het MWTS ook na de inwerkingtreding van het nieuwe ONP kader vooralsnog onverkort van toepassing kan blijven.
Desalniettemin acht het college het een ontwerpeis aan het MWTS dat dit systeem in staat is om invulling te geven aan een meer gedifferentieerde en proportionele benadering ten aanzien van de inzet van de verplichting tot kostenoriëntatie, zoals die onder het nieuwe ONP kader op een gegeven moment relevant kan blijken te zijn14.
13 Public consultation on a draft Commission Recommendation on relevant product and service markets within the
electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services. Working Document, Brussels, 17 June 2002.
14 Een voorbeeld zou zijn dat het MWTS de mogelijkheid zou moeten laten dat bepaalde diensten, ten aanzien
2.6 Continuïteit: meerjarige variant van het huidige reguleringsconcept
Het bovenstaande betekent naar het oordeel van het college tevens dat voor het MWTS dient te gelden dat het per 1 juli aanstaande in werking te treden systeem zoveel als mogelijk de meerjarige variant vormt van het huidige (éénjarige) reguleringsconcept. De achtergrond hiervan is dat de migratie naar een meerjarig concept niet kan en mag worden aangegrepen voor een verdergaande versoepeling van de wholesale tariefregulering; gegeven de huidige wettelijke plicht tot kostenoriëntatie kunnen KPN binnen het MWTS geen vrijheidsgraden worden toegestaan die zich niet voldoende met die plicht verhouden. De vraag of een versoepeling van de tariefregulering voor een specifieke dienst aan de orde dient te zijn, wordt pas opportuun op het moment dat onder de nieuwe ONP systematiek wordt bepaald welke ONP verplichting proportioneel is ten aanzien van de voor KPN op een bepaalde markt geconstateerde dominantie.
2.7 Consistentie met de ontwikkeling van effectieve concurrentie
Het MWTS zal consistent dienen te zijn met de ontwikkeling van effectieve concurrentie. Dit betekent dat het systeem nimmer ruimte mag geven voor het optreden van prijssqueeze, noch voor strategische prijs-vorming door de partij met aanmerkelijke marktmacht welke zou kunnen resulteren in anti-competitieve effecten. Tegelijkertijd dient het systeem geen ruimte te geven voor kunstmatige en ongerechtvaardigde voordelen voor partijen, inclusief KPN.
2.8 Uitvoerbaarheid
Een meer algemene ontwerpeis is dat het MWTS niet complexer dient te zijn dan voor het met het systeem beoogde doel noodzakelijk is, en dat de ontwikkeling van het systeem in verhouding staat tot de daarvoor aan de kant van OPTA, KPN en andere marktpartijen beschikbare personele en financiële middelen.
2.9 Relatie met de voorgenomen aanpassing van de financiële rapportage
Als resultaat van de inzake het integrale tarieftoezicht gehouden consultatie heeft het college, naast de ontwikkeling van het MWTS en nog andere maatregelen, besloten tot de doorvoering van een aanpassing van de door KPN jaarlijks aan het college voor te leggen gescheiden financiële rapportage. De doelstel-ling van deze voorgenomen aanpassing is om de rapportage in lijn te brengen met het door de Europese Commissie voorgestane inkoopmodel, waarbij ten opzichte van de huidige rapportage transparantie, non-discriminatie, kostenoriëntatie en openbaarheid van informatie beter worden gegarandeerd. De in dit verband gehouden marktconsultatie is onlangs afgerond; voor meer informatie zij hier verwezen naar het betreffende consultatiedocument15.
Wat betreft de relatie tussen het MWTS en de aanpassing van de gescheiden financiële rapportage geldt in grote lijnen het volgende. De aangepaste financiële rapportage dient onder andere inzicht te geven in de over een bepaald boekjaar voor de verschillende gereguleerde interconnectiediensten (originating en terminating) gerealiseerde kosten en opbrengsten. De bepaling van de opbrengsten zal KPN dienen uit te voeren uitgaande van de in het betreffende boekjaar op basis van het MWTS van toepassing geweest zijn-de interconnectietarieven en zijn-de gerealiseerzijn-de volumes. De bepaling van zijn-de ten behoeve van zijn-deze gereali-seerde volumes gemaakte kosten zal KPN dienen uit te voeren op basis van de ten behoeve van de in het
kader van de aanpassing van de financiële rapportage vast te stellen waarderingsgrondslagen en kosten-toerekeningsprincipes.
Het hoeft hierbij niet zo te zijn dat de gerealiseerde opbrengsten en de daartoe gemaakte kosten gelijk zijn. Ook onder de vigerende regulering is dit niet per se het geval: de geldende interconnectietarieven worden immers bepaald op basis van prognoses (voor bijvoorbeeld volumes en prijsontwikkelingen van apparatuur) voor het lopende boekjaar, de realisaties wijken daar altijd wel enigszins vanaf. Daarbij wordt voor terminating access uitgegaan van de kostenbasis van de hypothetische efficiënte aanbieder, en niet van de kostenbasis van KPN zelf. Dit leidt per definitie tot een verschil tussen werkelijke kosten en gerea-liseerde opbrengsten. Een dergelijk verschil zal ook bij toepassing van het MWTS bestaan; de in paragraaf 2.3 geformuleerde ontwerpeis zal moeten verzekeren dat dit verschil niet onredelijk is.
Waar vorenbedoeld verschil tussen de (door KPN in werkelijkheid ervaren) kosten en de gerealiseerde op-brengsten impliciet is aan de vigerende en voorgenomen tariefregulering, zou het niet gerechtvaardigd zijn indien zich een verschil zou kunnen voordoen dat zijn oorzaak kent in een divergentie tussen de in het kader van de financiële rapportage vast te stellen waarderingsgrondslagen en de kostentoereke-ningsprincipes en die welke relevant zijn binnen het MWTS. Als ontwerpeis aan het MWTS (en tegelijker-tijd aan de aanpassing van de gescheiden financiële rapportage) geldt daarmee dat een dergelijke situa-tie wordt voorkomen.
2.10 Relatie met de inzet van prijscontrole op andere terminating markten
Zoals vermeld in paragraaf 2.5, onderscheidt de ontwerp Aanbeveling van de Europese Commissie de markt voor gespreksafgifte in individuele openbare telefoonnetwerken, geleverd op een vaste locatie. Een tweede in de ontwerp Aanbeveling onderscheiden markt voor terminating diensten betreft de markt voor gespreksafgifte in individuele openbare mobiele telefoonnetwerken. Specifiek ten aanzien van deze twee markten zal de toepassing van het nieuwe ONP kader kunnen betekenen dat elke aanbieder geacht moet worden te beschikken over een aanmerkelijke macht, en dat een voor de op de betreffende markt gecon-stateerde problemen proportionele verplichting dient te worden ingezet.
Op voorhand valt niet in te zien dat, indien wordt geconstateerd dat de op de betreffende markten ge-hanteerde terminating tarieven hoger liggen dan het niveau dat verwacht mag worden op een effectief concurrerende markt, niet ook ten aanzien van deze AMM partijen een verplichting inzake prijscontrole zal dienen te worden opgelegd. Hiermee rijst de vraag hoe de invulling van de betreffende verplichting zich zal verhouden tot het dan voor KPN van toepassing zijnde MWTS.
Hoofdstuk 3. Aspecten van het MWTS
Nadat in het vorige hoofdstuk de voor het MWTS te gelden ontwerpeisen aan de orde zijn gekomen, be-schrijft dit hoofdstuk de aspecten die aan het MWTS te onderscheiden zijn en invulling behoeven. Daarbij komt voor elk van deze aspecten de door het college voorgenomen invulling aan de orde. De volgende aspecten zijn te onderscheiden (met de nummers wordt verwezen naar de paragrafen van dit hoofdstuk waarin deze aspecten aan de orde komen):
1) De binnen het MWTS begrepen wholesale diensten 2) De duur van het MWTS (ofwel de reguleringsperiode)
3) De bepaling van de bij aanvang van het systeem te gelden tarieven (de aanvangstarieven) 4) De bepaling van de te gelden kosten- en tariefontwikkeling
5) De voor KPN te gelden mate van tariefvrijheid 6) De regulering van individuele diensten
7) De bepaling van set-up/conveyance en piek/dal 8) Het redelijke rendement
9) De mogelijkheid om in het MWTS in te grijpen
3.1 De in het MWTS op te nemen diensten
De vigerende tariefregulering ziet op de terminating en originating dienstverlening zoals die is opgeno-men in het EDC-V/BULRIC-II besluit. Afgezien van het onderscheid tussen terminating en originating diensten is een onderscheid te maken tussen de diensten die per minuut worden getarifeerd (hierna ook : het minutenbedrijf) en de overige diensten, zoals bijvoorbeeld MDF access. Tabel 1 geeft een overzicht16.
Soort dienst Originating/terminating Naam dienst
Minutenbedrijf Terminating National terminating Regional terminating Local terminating
National emergency connect Regional emergency connect Originating Carrier (pre)select nationaal Carrier (pre)select regionaal Carrier (pre)select lokaal
06760 Internet connect regionaal (MIACO) VPN connect 1-stage nationaal
VPN connect 1-stage regionaal VPN connect 2-stage nationaal VPN connect 2-stage regionaal Paging connect nationaal
16 Voor een toelichting op deze dienstverlening zij verwezen naar KPN’s wholesale website (www.KPN-wholesale.nl).
Paging connect regionaal PN connect nationaal PN connect regionaal 800/90x connect nationaal 800/90x connect regionaal
Overige diensten Terminating Terminating access poort nationaal/regionaal Terminating access poort lokaal
Originating Originating access poort nationaal/regionaal Originating access poort lokaal
06760 Internet connect flat rate service re-gionaal (FRIACO)
90x Customer billing service Enkelvoudige portering CPS mutatie
MDF access Line sharing MDF collocatie
Levering ontbundelde aansluitlijn (XTL) Levering van een ontbundelde aansluitlijn in combinatie met Line sharing (ASL)
New line services, type 1 New line services, type 2 ICO cancellation
Opheffing ontbundelde aansluitlijn
Tabel 1. In het EDC-V/BULRIC-II besluit begrepen diensten
3.1.1 Overwegingen
Een eerste overweging op basis waarvan kan worden bepaald welke interconnectiediensten binnen het MWTS begrepen dienen te worden, betreft de vraag of ten aanzien van een dienst sprake is van een tarief ten aanzien waarvan geldt dat dit naar het oordeel van het college kostengeoriënteerd is. Daar alle in ta-bel 1 genoemde diensten deel uitmaken van het EDC-V/BULRIC-II besluit, is dit voor al deze diensten het geval. Een andere situatie doet zich voor bij de dienstverlening inzake interconnecterende huurlijnen, waar in hoofdstuk 4 verder op wordt ingegaan.
Een tweede overweging betreft de vraag of ten aanzien van een bepaalde interconnectiedienst in vol-doende mate sprake is van een voorspelbare kostenontwikkeling, en dat het niet zo is dat het kostengeo-riënteerde tarief in het ene jaar aanzienlijk van het kostengeokostengeo-riënteerde tarief in het andere jaar kan af-wijken. Met name bij jonge diensten kan het zo zijn dat de initieel beperkte vraag kan leiden tot hoge kosten per eenheid, die pas scherp dalen naarmate de vraag toeneemt. Een derde hiermee samenhangen-de overweging betreft samenhangen-de vraag of er voldoensamenhangen-de ervaring bestaat met samenhangen-de tariefregulering van samenhangen-de betref-fende dienst.
se-paraat en conform de vigerende tariefregulering op kostenoriëntatie te worden beoordeeld, in ieder geval tot het moment dat kan worden geconstateerd dat de vraag naar die diensten zich voldoende heeft uitge-kristalliseerd en sprake is van relatief stabiele kosten per eenheid.
III. In het geval belanghebbenden ten aanzien van de vraag welke interconnectiediensten in het MWTS dienen te worden opgenomen nog andere overwegingen onderkennen, wordt hen ver-zocht om het college hiervan gemotiveerd in kennis te stellen.
3.1.2 De in het MWTS op te nemen diensten
Het minutenbedrijf
Op grond van de voorgaande overwegingen is het college van oordeel dat alle onder het minutenbedrijf begrepen interconnectiediensten in het MWTS dienen te worden opgenomen.
De toegangspoorten
Ook ten aanzien van de toegangspoorten (originating zowel als terminating) is het college van oordeel dat deze in beginsel in het MWTS dienen te worden opgenomen17. Dit omdat de voor de toegangspoorten
relevante kostenontwikkeling vergelijkbaar is met die voor het minutenbedrijf, met dien verstande dat de aan de toegangspoorten toegerekende kosten (waaronder ook processorkosten en de aan een centrale verbonden huisvestingskosten) niet per minuut maar met een bedrag per poort worden getarifeerd. Dui-delijk zal zijn dat in dit verband de prognose van het aantal poorten van belang zal zijn.
FRIACO
Op dit moment bestaan er twee originating diensten die aanbieders in staat stellen om internet verkeer door middel van 06760 nummers via KPN’s netwerk te origineren: MIACO en FRIACO. MIACO betreft de ‘gemeterde’ variant, en maakt als zodanig deel uit van het minutenbedrijf. FRIACO, de ongemeterde vari-ant, wordt getarifeerd op basis van afgenomen capaciteit, uitgedrukt in een veelvoud van Mbit/s per maand. Hoewel FRIACO dus geen onderdeel is van het minutenbedrijf, acht het college de voor FRIACO te voorziene relevante kostenontwikkeling dermate vergelijkbaar met die zoals relevant voor het minuten-bedrijf, dat ook FRIACO in het MWTS dient te worden opgenomen.
IV. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunt ten aanzien van het oordeel van het college dat
a. het minutenbedrijf, b. de toegangspoorten, en c. FRIACO
in het MWTS dienen te worden opgenomen. MDF access
De dienst MDF access is reeds sinds 1999 aan tariefregulering onderworpen, zodat de nodige ervaring met de regulering van deze dienstverlening is opgedaan. Tevens bestaat een aanzienlijk deel van het betref-fende tarief uit kosten die direct gerelateerd zijn aan de aansluitlijn (bijvoorbeeld de fysieke kabel tussen de MDF en de eindgebruiker), en die daarom weinig zouden moeten fluctueren met het (voorziene) aantal
17 Opgemerkt zij dat de in het kader van de tarifering van de toegangspoorten toegepaste kostentoerekening één
ontbundelde aansluitlijnen (resulterend in relatief stabiele kosten per eenheid). Beide overwegingen pleiten voor het opnemen van MDF access in het MWTS.
Als overweging die tegen het opnemen van MDF access in het MWTS zou kunnen pleiten, onderkent het college dat bepaalde aan MDF access toegerekende kosten nog wel scherp zouden kunnen reageren op wijzigingen in het feitelijk aantal ontbundelde aansluitlijnen18. Een gevolg hiervan zou kunnen zijn dat
een beperkte afwijking van het aantal geprognosticeerde ontbundelde aansluitlijnen ten opzichte van het werkelijke aantal leidt tot een relatief grote schommeling in de kosten per eenheid, wat in een meerjarig systeem resulteert in een onredelijke onder- of overdekking van de betreffende kostenposten. Een tweede overweging in dit verband is dat de huidige voor MDF access geldende tariefregulering is gebaseerd op een, ceteris paribus, in een periode van een aantal jaar oplopend tariefpad, volgend uit een geleidelijke migratie van een historische naar een actuele activa waardering19. Het incorporeren van het betreffende
mechanisme binnen het meerjarig systeem zou dat systeem in onwenselijke mate kunnen compliceren. De voorgaande overwegingen overziend, is het college ten aanzien van MDF access tot het voorlopige oordeel gekomen dat ook deze dienstverlening in het MWTS dient te worden opgenomen. In dit verband zoekt het college expliciet de standpunten van belanghebbenden.
V. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van de vraag of de dienst MDF access al dan niet in het MWTS dient te worden opgenomen. Belanghebben-den wordt verzocht om in hun antwoord expliciet aandacht te besteBelanghebben-den aan:
a. het belang van een meerjarig inzicht in de voor MDF access te gelden tarieven;
b. hun inzicht in de mate waarin de aan MDF access gerelateerde kosten en volumes redelijker-wijs voor een periode van meerdere jaren kunnen worden voorzien, en in welke mate dat re-sulteert in een stabiele kostenontwikkeling per ontbundelde lijn;
c. hun inzichten ten aanzien van de vraag hoe het oplopend tariefpad (zoals dat onderdeel is van de vigerende regulering) zich ten aanzien van het MWTS zou moeten verhouden. VI. KPN wordt bovendien verzocht om:
a. een analyse inhoudende een vergelijking van het in elke EDC rapportage (EDC-II tot en met EDC-V) voor alle relevante jaren (1999 tot en met 2005) door haar geprognosticeerde aantal ontbundelde aansluitlijnen met het aantal in die betreffende jaren feitelijk gerealiseerde aantal ontbundelde lijnen;
b. een gevoeligheidsanalyse van de mate waarin de kosten per ontbundelde lijn variëren afhan-kelijk van een wijziging in de vraag, uitgesplitst naar de verschillende onderdelen in de ta-riefopbouw.
3.1.3 De eventueel in het MWTS op te nemen diensten
90x Customer billing service
Het tarief voor de 90x Customer billing service bestaat uit een tarief per gesprek en een percentage van het gefactureerde bedrag. Het tarief per gesprek is gebaseerd op de verhouding tussen de totale retail
18 Overigens dient de toerekening van dergelijke kosten in het kader van de toepassing van het inkoopmodel nader
te worden bezien.
19 Zie in dit verband de richtsnoeren MDF access van 12 maart 1999 (kenmerk: OPTA/J/99/1443, zoals aangepast op
billing kosten en de totale retail minuten in een bepaald jaar, maal de gemiddelde gespreksduur van ge-sprekken naar 90x nummers. Het percentage van het gefactureerde bedrag bestaat uit drie componenten: het door KPN gedragen kredietrisico, het door KPN geleden renteverlies, en de door KPN te maken hand-lingkosten.
Ten aanzien van de 90x Customer billing service acht het college het in beginsel mogelijk dat de tarief-stelling voor deze dienst in het MWTS wordt opgenomen; het college verwacht dat de belangrijkste ‘dri-vers’ binnen deze tariefstelling een redelijkerwijs voldoende stabiele ontwikkeling zullen kennen. Desal-niettemin zoekt het college hier expliciet de standpunten van belanghebbenden.
VII. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van de vraag of de dienst 90x Customer billing service al dan niet in het MWTS dient te worden opgeno-men. Belanghebbenden wordt verzocht om in hun antwoord expliciet aandacht te besteden aan:
a. het belang van een meerjarig inzicht in de voor de 90x Customer billing service te gelden ta-rieven;
b. hun inzicht in de mate waarin de aan de 90x Customer billing service gerelateerde kosten en volumes redelijkerwijs voor een periode van meerdere jaren kunnen worden voorzien, en in welke mate dat resulteert in een kenbare en stabiele kostenontwikkeling.
Nummerporteringen
De tarifering van de dienst nummerporteringen wordt bepaald door de kosten van het mede hiervoor be-nodigde IN-platform (meer specifiek: de IN-database) en door de kosten van de poortorganisatie (i.c. het organisatie onderdeel van KPN dat de porteringen administratief en technisch afhandelt). Ook ten aan-zien van deze dienstverlening acht het college opname in het MWTS in beginsel mogelijk.
Overigens begrijpt het college hierbij onder de dienst nummerporteringen niet alleen de op dit moment gereguleerde enkelvoudige nummerporteringen maar tevens de meervoudige (100- 1000-, en 10.000-tallen) porteringen.
VIII. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van de vraag of de dienst nummerporteringen al dan niet in het MWTS dient te worden opgenomen. Be-langhebbenden wordt verzocht om in hun antwoord expliciet aandacht te besteden aan: a. het belang van een meerjarig inzicht in de voor dienst nummerporteringen te gelden
tarie-ven;
b. hun inzicht in de mate waarin de aan de dienst nummerporteringen gerelateerde kosten en volumes redelijkerwijs voor een periode van meerdere jaren kunnen worden voorzien, en in welke mate dat resulteert in een kenbare en stabiele kostenontwikkeling.
CPS per mutatie
IX. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van de vraag of de dienst CPS mutatie al dan niet in het MWTS dient te worden opgenomen. Belangheb-benden wordt verzocht om in hun antwoord expliciet aandacht te besteden aan:
a. het belang van een meerjarig inzicht in de voor dienst CPS mutatie te gelden tarieven; b. hun inzicht in de mate waarin de aan de dienst CPS mutatie gerelateerde kosten en volumes
redelijkerwijs voor een periode van meerdere jaren kunnen worden voorzien, en in welke ma-te dat resulma-teert in een kenbare stabiele kosma-tenontwikkeling.
3.1.4 De niet in het MWTS op te nemen diensten
Ten aanzien van de volgende dienstverlening is het college vooralsnog van oordeel dat onvoldoende dui-delijkheid bestaat over de te verwachten relevante kosten- en volumeontwikkelingen, zodat het college zich op het standpunt stelt dat deze diensten vooralsnog niet in een meerjarig systeem dienen te worden opgenomen (en de vigerende regulering vooralsnog blijft gelden):
- Line sharing - MDF collocatie
- Levering ontbundelde aansluitlijn (XTL)
- Levering van een ontbundelde aansluitlijn in combinatie met Line sharing (ASL) - New line services, type 1
- New line services, type 2 - ICO cancellation
- Opheffing ontbundelde aansluitlijn
X. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van het oor-deel van het college dat de in paragraaf 3.1.4 genoemde diensten vooralsnog niet in het MWTS dienen te worden opgenomen.
3.2 De reguleringsperiode
Een tweede met het MWTS samenhangend aspect betreft de periode gedurende welk het MWTS van kracht zal zijn: de reguleringsperiode. Het voornemen van het college is, zoals gezegd, dat het MWTS per 1 juli 2003 in werking treedt. Ten aanzien van de vraag op welk moment het MWTS wordt beëindigd, overweegt het college het volgende.
In de eerste plaats acht het college het van belang dat voor de duur van het MWTS aansluiting wordt ge-zocht bij het voor KPN’s retail dienstverlening geldende tariefreguleringskader. In dat kader geldt dat KPN gedurende de periode 1 juli 2002 tot 1 juli 2006 gebonden is aan het veiligheidsplafond bestaande uit CPI-0%20. Geredeneerd vanuit de wens tot consistentie tussen retail en wholesale tariefregulering, één
van de belangrijkste doelstellingen van het integrale tarieftoezicht, pleit dit ervoor dat ook het MWTS per 1 juli 2006 beëindigd wordt, resulterend in een reguleringsperiode van drie jaar.
20 Met andere woorden: de prijzen mogen stijgen met maximaal de inflatie. ‘CPI’ staat voor Consumer Price Index.
In de tweede plaats is het college van oordeel dat een reguleringsperiode van drie jaar het resultaat is van een juiste afweging tussen enerzijds de periode die benodigd is om de met een meerjarig systeem samenhangende efficiëntieprikkels te kunnen laten materialiseren en anderzijds de periode ten aanzien waarvan het redelijkerwijs mogelijk moet worden geacht om een uitspraak te doen ten aanzien van de in die periode te verwachten kostenontwikkeling21. Tenslotte zou een periode van drie jaar voldoende
moe-ten beantwoorden aan de voor marktpartijen wenselijke mate van een meerjarig tariefinzicht.
Concluderend is het college van oordeel dat het MWTS een duur dient te kennen van drie jaar, aanvan-gend op 1 juli 2003 en aflopend op 1 juli 2006.
XI. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunt ten aanzien van het oordeel van het college dat het MWTS een duur dient te kennen van drie jaar, aanvangend op 1 juli 2003 en aflopend op 1 juli 2006.
3.3 De bepaling van de bij inwerkingtreding te gelden tarieven
3.3.1 Inleiding
Het MWTS zal bij zijn inwerkingtreding moeten voorzien in een tariefniveau waarmee de meerjarige ta-riefontwikkeling een aanvang neemt. De huidige interconnectietarieven vloeien voort uit het door het college goedgekeurde EDC-V en BULRIC-II systeem en zijn, wat betreft de originating access diensten, geldig tot 1 juli 2003, en, wat betreft de terminating access diensten, tot 1 september 2003. Dit betekent dat het MWTS op 1 juli 2003 duidelijkheid zal moeten geven over de per die datum te gelden originating tarieven alsmede over de per 1 september 2003 te gelden terminating tarieven (hierna: de aanvangsta-rieven).
Overigens is de voor de originating en de terminating tarieven onderscheidenlijke inwerkingtredingdatum het gevolg van de overwegingen van het college ten aanzien van de door marktpartijen tijdens het BULRIC-II proces verzochte periode waarin zij zich aan de gewijzigde terminating tarieven kunnen aan-passen22. Deze periode van twee maanden tussen bekendmaking van de terminating tarieven (uiterlijk 1
juli) en de inwerkintreding van die tarieven (1 september) biedt marktpartijen bijvoorbeeld de gelegen-heid om, met het oog op ODRB, hun eigen terminating tariefstelling te heroverwegen23. Het college ziet
vooralsnog geen aanleiding waarom bedoelde overwegingen niet ook bij de inwerkingtreding van het MWTS zouden gelden. Het college is dan ook van oordeel dat het MWTS voor de originating diensten dient te resulteren in tarieven die per 1 juli 2003 in werking treden, en voor de terminating diensten per 1 september 2003.
3.3.2 Bepaling van de aanvangstarieven
Teneinde de aanvangstarieven te kunnen bepalen, is het in beginsel mogelijk om nogmaals uitwerking te geven aan het vigerende reguleringsmodel. Dit zou betekenen dat uitvoering gegeven zou worden aan
21 Gewezen zij ook op de in het consultatiedocument price caps van 20 april 1999 (paragraaf 5.2) ten aanzien van
dit aspect gegeven overwegingen.
22 De overwegingen, waarnaar hier zij verwezen, zijn te vinden in het het EDC-V/BULRIC-II besluit (zie voetnoot 9),
onderdeel C.
EDC-VI en BULRIC-III, op basis waarvan kostengeoriënteerde tarieven zouden worden vastgesteld met een relevantie voor de periode tot 1 juli c.q. 1 september 200424. Voor de periode daarna zouden de dan te
gelden tarieven moeten voortkomen uit het MWTS zelf.
Het college is van oordeel dat een dergelijke benadering niet de meest wenselijke is. In de eerste plaats verhoudt deze benadering zich onvoldoende met de ontwerpeis dat met het MWTS wordt voorzien in een efficiëntieprikkel voor KPN25. Dit omdat door uitvoering van EDC-VI en BULRIC-III de vigerende
rende-mentsregulering in wezen nog een jaar langer zou worden toegepast en het MWTS met een jaar zou wor-den bekort. In de tweede plaats zou de uitvoering van EDC-VI en BULRIC-III een exercitie zijn die een groot beslag legt op de beschikbare tijd en middelen, zowel van OPTA als van KPN en andere marktpartij-en. Een dergelijk groot beslag laat zich niet verenigen met de voor de ontwikkeling van het MWTS zelf be-nodigde capaciteit. Overigens is het college van oordeel dat het zeer wel mogelijk is om binnen de wer-king van het MWTS te voorzien in een tariefontwikkeling die relevant mag worden geacht voor de periode direct na inwerkingtreding van het MWTS, en daarmee in aanvangstarieven.
De door het college voorgestane bepaling van de binnen het MWTS te gelden aanvangstarieven gaat der-halve uit van de huidige EDC-V en BULRIC-II tarieven, waarbij, teneinde te komen tot een per 1 juli c.q. 1 september 2003 relevant tariefniveau, de binnen het MWTS te bepalen tariefontwikkeling op die EDC-V en BULRIC-II tarieven wordt toegepast26.
Overigens zij opgemerkt dat de voorgenomen bepaling van de aanvangstarieven niet betekent dat KPN niet net als in eerdere jaren het college uiterlijk op 1 mei 2003 van haar EDC rapportage dient te voor-zien. Dit jaar betreft dit de ‘EDC-VI rapportage’, betrekking hebbend op de periode 1 juli 2002 tot 1 juli 2003 en 1 juli 2003 tot 1 juli 2004. Deze rapportage ziet tevens op de diensten die niet in het MWTS wor-den opgenomen en waarvoor de vigerende systematiek blijft gelwor-den.
3.3.3 De bepaling van de aanvangstarieven in samenhang met de reguleringsperiode
In dit verband zij opgemerkt dat de door het college voorgestane bepaling van de aanvangstarieven in feite betekent dat in totaal gedurende een periode van vier jaar wordt uitgegaan van prognoses van kos-ten- en volumeontwikkelingen (van 1 juli 2002 tot 1 juli 2006); EDC-V en BULRIC-II zijn immers geba-seerd op prognoses voor 2002. Gesteld zou kunnen worden dat dit zich niet verhoudt met de voor het MWTS voorgestane reguleringsperiode van drie jaar.
Het nadeel van de voorgestane bepaling van de aanvangstarieven zou kunnen zijn dat niet valt uit te sluiten dat in EDC-V en BULRIC-II kosten- en volumeontwikkelingen zijn voorzien die niet in werkelijkheid zijn gematerialiseerd. Het binnen het MWTS voortbouwen op een dergelijke divergentie tussen prognose en realisatie zou gedurende de reguleringsperiode kunnen doorklinken.
Ten aanzien van bedoeld nadeel is het college van oordeel dat dit niet zwaarder weegt dan de nadelen verbonden aan de toepassing van EDC-VI en BULRIC-III, zoals in de vorige paragraaf genoemd. Daarbij brengt het college naar voren dat de periode sinds inwerkingtreding van de EDC-V en BULRIC-II tarieven
24 Opgemerkt zij dat de beoordeling van de EDC-VI rapportage sowieso dient te worden uitgevoerd in het kader van
de dienstverlening die niet in het MWTS wordt begrepen.
25 Zie paragraaf 2.4.
26 De per 1 juli c.q. 1 september te gelden aanvangstarieven bestaan daarmee uit de EDC-V en BULRIC-II tarieven ná
geen ontwikkelingen heeft laten zien op basis waarvan mag worden verwacht dat de in het kader van EDC-V en BULRIC-II door KPN en marktpartijen uitgevoerde prognoses significant onjuist zouden zijn. Al met al is het college in deze van oordeel dat de in paragraaf 3.3.2 geformuleerde bepaling van de aanvangs-tarieven de meest wenselijke is.
Onverminderd het voorgaande, zij ten aanzien van de aanvangstarieven ten slotte nog opgemerkt dat er, gegeven dat de huidige interconnectietarieven resulteren uit door het college goedgekeurde kostentoe-rekeningssystemen, naar het oordeel van het college geen aanleiding is tot de doorvoering van een ‘one-off’. Met andere woorden, gegeven dat de huidige tarieven kostengeoriënteerd zijn en als zodanig KPN geen bovenmatige winsten laten, is er geen aanleiding om bij de inwerkingtreding van het MWTS in een eenmalige neerwaartse bijstelling te voorzien.
XII. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunt inzake hetgeen het college heeft over-wogen ten aanzien van de bepaling van de binnen het MWTS te gelden aanvangstarieven.
3.3.4 De bepaling van de aanvangstarieven in samenhang met het inkoopmodel
Met de voorgenomen aanpassing van de door KPN aan het college voor te leggen gescheiden financiële rapportage wordt mede beoogd invulling te geven aan het zogenaamde ‘inkoopmodel’ waarbij KPN’s re-tailbedrijf net als haar concurrenten het voor haar diensten benodigde netwerkbeslag bij KPN’s wholesa-lebedrijf dient in te kopen27. Een aantal consequenties van dit model is reeds in het kader van het
inte-grale tarieftoezicht gematerialiseerd28.
In het kader van de ontwerpeis aan het MWTS samenhangend met de financiële rapportage (zie paragraaf 2.9) zal echter bij aanvang van het systeem moeten worden vastgesteld dat alle in tariefmatige zin rele-vante consequenties van het inkoopmodel zijn gematerialiseerd. Dit betekent dat nagegaan zal dienen te worden ten aanzien van welke kostencomponenten nog geldt dat deze door KPN uitsluitend aan met haar interconnecterende partijen in rekening worden gebracht, terwijl conform het inkoopmodel zou moeten gelden dat KPN’s retailbedrijf in de betreffende kosten deelt.
In de ontwikkeling van het MWTS zal het college hieraan specifieke aandacht schenken. Voor zover een en ander tot de conclusie leidt dat er inderdaad kostencomponenten zijn die niet conform het inkoopmodel worden toegerekend, acht het college hiervoor de juiste benadering dat dit in de binnen de bepaling van de aanvangstarieven relevante EDC-V (en eventueel BULRIC-II) tarieven wordt gecorrigeerd.
XIII. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunt inzake hetgeen het college ten aanzien van de bepaling van de aanvangstarieven in samenhang met het inkoopmodel heeft gesteld.
27 Zie paragraaf 2.9 en het consultatiedocument Gescheiden financiële rapportage, OPTA/EGM-IBT/2002/202670, 25
september 2002.
28 Te denken valt aan de in EDC-V doorgevoerde proportionele toerekening van de kosten van wholesale billing aan
3.4 De tariefontwikkeling
3.4.1 Inleiding
Het MWTS beoogt te resulteren in inzicht in de gedurende een periode van drie jaren te gelden intercon-nectietarieven. Omdat de hoogte van de interconnectietarieven dient te zijn gerelateerd aan de aan de interconnectiediensten onderliggende kosten, moet het MWTS zo goed als redelijkerwijs mogelijk een weergave geven van de gedurende de reguleringsperiode te verwachten kostenontwikkelingen. Deze kostenontwikkelingen worden op hun beurt beïnvloed door met name prijs- en volumeontwikkelingen, technologische ontwikkelingen en te realiseren efficiëntieverbeteringen. Zodoende resulteert het MWTS in een naar alle waarschijnlijkheid neerwaartse tariefontwikkeling die gedurende de reguleringsperiode zijn beslag zal moeten krijgen.
Een belangrijk aan het MWTS te onderscheiden aspect betreft derhalve de bepaling van de te gelden ta-riefontwikkeling. Aan dit aspect wordt in onderhavige paragraaf nadere invulling gegeven.
3.4.2 Een gedifferentieerde tariefontwikkeling
Een gevolg van de tussen terminating access en originating access gedifferentieerde tariefregulering, waarbij de voor terminating access geldende tarieven zijn gebaseerd op efficiënte (BULRIC) kosten, en die voor originating access op KPN’s (EDC) kosten, is dat ook ten aanzien van de gedurende het MWTS te gelden tariefontwikkeling een differentiatie komt te gelden. Te verwachten is immers dat KPN zich, gege-ven met name de concurrentiële druk op haar retail activiteiten en de vanuit de kapitaalmarkt gestelde eisen, gedurende de reguleringsperiode gedwongen zal zien om de efficiëntie van haar onderneming ver-der te vergroten; een efficiëntie die reeds in de tariefstelling van haar terminating dienstverlening is ge-reflecteerd. Dit betekent dat de voor KPN’s originating dienstverlening te gelden tariefontwikkeling een sterkere neerwaartse aanpassing zal kennen dan die voor haar terminating dienstverlening, waarmee de tariefstelling van eerstbedoelde dienstverlening naar die van laatstbedoelde convergeert en op enig mo-ment daarmee samenvalt.
Het college is zich er van bewust dat met betrekking tot de originating dienstverlening zich de situatie kan voordoen dat sprake is van direct aan die dienstverlening toerekenbare kosten waarvan voor de ter-minating dienstverlening binnen de BULRIC modellering geen sprake is. Gegeven dergelijke direct toere-kenbare kosten zou gesteld kunnen worden dat de originating tariefstelling zich wel richting die voor de terminating dienstverlening beweegt, maar dat geen sprake zal kunnen zijn van een volledig samenvallen van beide tariefniveaus. Het college stelt zich in deze op het standpunt dat dergelijke direct toerekenbare kosten reeds voldoende in de aanvangstarieven tot uitdrukking komen, dat zij voldoende beperkt zijn, en dat het aannemelijk is dat deze kosten op termijn, onder andere als gevolg van efficiëntieverbeteringen, steeds verder afnemen. Een en ander betekent dat naar het oordeel van het college dat van de mogelijke betekenis van aan de originating dienstverlening direct toerekenbare kosten kan worden geabstraheerd.
3.4.3 De bepaling van de voor terminating access relevante tariefontwikkeling
gedurende de reguleringsperiode relevante kostenontwikkelingen, daarmee resulterend in de voor de terminating tarieven meest juiste tariefontwikkeling.
De toepassing houdt in dat het bestaande systeem wordt ‘gevuld’ met de voor de reguleringsperiode voorziene ontwikkeling van onder andere verkeersvolumes, operationele kosten en prijzen van activa. Zo-doende resulteert het systeem in geprognosticeerde kosten per eenheid van de onderscheiden netwerke-lementen en terminating diensten zoals die zich aan het einde van de reguleringsperiode voordoen. Op basis van deze kosten per eenheid kan vervolgens worden vastgesteld wat de ontwikkeling is van deze kosten ten opzichte van de kosten per eenheid zoals gemodelleerd in het BULRIC-II model, en kan de ge-durende de reguleringsperiode te gelden tariefontwikkeling worden afgeleid.
Overigens betekent toepassing van het bestaande BULRIC systeem niet dat kan worden volstaan met de invoer van geprognosticeerde prijs- en volumeontwikkelingen. Bepaald zal dienen te worden in hoeverre de in het huidige BULRIC model gemodelleerde efficiënte aanbieder representatief is voor de efficiënte aanbieder zoals die aan het einde van de reguleringsperiode zal bestaan. Meer concreet betekent dit bij-voorbeeld dat moet worden nagegaan of er zich gedurende de reguleringsperiode technologische ontwik-kelingen zullen voordoen waarvan moet worden verwacht dat deze door de efficiënte aanbieder in zijn netwerk worden geïmplementeerd (bijvoorbeeld voice over IP in het PSTN). Een ander voorbeeld is dat nagegaan moet worden in hoeverre de efficiënte aanbieder nog gebonden moet zijn aan de huidige to-pologie van KPN’s netwerk, of dat sprake moet zijn van een evolutie naar een efficiëntere toto-pologie29.
Tevens moet worden gedacht aan een herijking van het niveau van de voor de efficiënte operator relevant te achten operationele kosten.
In wezen is de toepassing van het bestaande BULRIC systeem vergelijkbaar met de toepassing van dat systeem binnen de vigerende tariefregulering, zij het dat voor de prognoses van bijvoorbeeld verkeers-volumes en prijzen niet wordt uitgegaan van een horizon van één jaar maar van drie jaar.
XIV. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunt inzake het voornemen van het college om ten behoeve van de bepaling van de voor terminating access relevante tariefontwikkeling uit te gaan van het BULRIC systeem.
3.4.4 De bepaling van de voor originating access relevante tariefontwikkeling
Met betrekking tot de voor de originating dienstverlening relevante wijze van bepaling van de tariefont-wikkeling acht het college een benadering aan de orde waarin voldoende recht wordt gedaan aan het geldende uitgangspunt dat voor de kostenbasis wordt aangesloten bij de kosten van KPN, terwijl tegelij-kertijd rekening wordt gehouden met de situatie dat KPN ten opzichte van de efficiënte aanbieder nog de nodige ruimte tot efficiëntieverbetering kent.
De in dit verband door het college voorgestane benadering bestaat er in de eerste plaats uit dat, zoals in paragraaf 3.3.2 is aangegeven, bij de bepaling van de aanvangstarieven wordt uitgegaan van uit het EDC model resulterende tarieven. Op deze wijze is zekergesteld dat de voor KPN geldende kostenbasis het uit-gangspunt is voor de gedurende de reguleringsperiode voor originating access te gelden tarieven. Voor
29 Het huidige BULRIC model kent het ‘scorched node’ principe, wat betekent dat wordt uitgegaan van de werkelijke
het overige kent de door het college voorgestane benadering een onderscheid tussen enerzijds het mi-nutenbedrijf (inclusief de originating toegangspoorten en FRIACO) en MDF access, en anderzijds de overi-ge originating diensten.
3.4.4.1 Het minutenbedrijf en MDF access
Wat betreft het originating minutenbedrijf (inclusief toegangspoorten en FRIACO) en MDF access bestaat de te gelden benadering in de tweede plaats uit het uitgangspunt dat KPN in staat moet worden geacht om, door toenemende concurrentiële prijsdruk en de eisen vanuit de kapitaalmarkt gedwongen, op enig moment een kostenniveau te bereiken dat vergelijkbaar is met dat van de in het BULRIC systeem gemo-delleerde efficiënte aanbieder. Dit betekent dat de voor deze originating dienstverlening te gelden tarief-ontwikkeling een sterkere daling zal laten zien dan die voor de terminating dienstverlening, en dat de originating tarieven gedurende de reguleringsperiode naar die voor de terminating dienstverlening con-vergeren.
Om de binnen de reguleringsperiode te realiseren tariefontwikkeling voor originating access vast te kun-nen stellen, moet worden bepaald in welk tempo KPN in staat moet worden geacht om naar het (BULRIC) efficiënte kostenniveau te migreren. In dit verband zijn twee benaderingen te onderkennen, welke naar het oordeel van het college beide dienen te worden uitgevoerd:
1. Ten eerste dient KPN op basis van de toepassing van haar EDC systeem de volgens haar gedurende de reguleringsperiode te behalen efficiëntieverbetering aannemelijk te maken. In deze toepassing van het EDC systeem zal KPN in ieder geval die prognoses van bijvoorbeeld volumes en prijzen dienen over te nemen zoals die in het kader van de toepassing van het BULRIC systeem voor de terminating dienstverlening na consultatie van de klankbordgroep door het college zijn komen vast te staan; 2. In de tweede plaats is er een belangrijke rol voor een door OPTA uit te voeren comparatieve
efficiën-tie analyse. Een dergelijke analyse zal dienen uit te wijzen in welk tempo een aantal ‘best practice’ aanbieders in staat is geweest om de efficiëntie van hun onderneming te verbeteren.
Een reconciliatie van de uitkomsten van beide benaderingen resulteert in een uitspraak van het college over de vraag op welk moment redelijkerwijs verwacht mag worden dat KPN het efficiënte kostenniveau van de in het BULRIC systeem gemodelleerde aanbieder heeft gerealiseerd. Op basis van deze uitspraak kan vervolgens worden afgeleid welke tariefontwikkeling gedurende de reguleringsperiode voor de on-derhavige originating diensten dient te gelden.
XV. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunt inzake het voornemen van het college om ten behoeve van de bepaling van de voor originating access relevante tariefontwikkeling uit te gaan van de in paragraaf 3.4.4.1 beschreven benadering.
De ontwikkeling van een BULRIC systeem voor het aansluitnetwerk
omdat de betreffende modellering tevens noodzakelijk is ten behoeve van de voor interconnecterende huurlijnen voorgenomen tariefregulering (zie hoofdstuk 4).
3.4.4.2 De overige originating diensten
Met betrekking tot de overige in het MWTS op te nemen diensten (i.c. de 90x customer billing service, CPS mutaties en nummerporteringen) is het college van oordeel dat de relevante kostenontwikkeling dient te worden bepaald op basis van toepassing van het EDC systeem door KPN. Met name voor de dienstverle-ning betreffende CPS mutaties en nummerporteringen stelt het college zich voor dat KPN daarbij toepas-sing geeft aan meerjarenvensters, zoals die ook nu in de kostentoerekeningssystematiek zijn besloten. Wat betreft de prognose van in ieder geval de relevant te achten aantallen CPS mutaties en nummerpor-teringen dient te gelden dat deze tot stand wordt gebracht in samenwerking met de klankbordgroep. Ook ten aanzien van deze overige diensten moet worden verondersteld dat KPN gedurende de regule-ringsperiode in staat zal zijn om een bepaalde verdere verbetering van haar efficiëntie tot stand te bren-gen. In de toepassing van het EDC systeem zal KPN deze efficiëntieverbetering inzichtelijk en ook aanne-melijk moeten maken. De betreffende efficiëntieverbetering kan vervolgens door het college worden ge-relateerd aan de uitkomsten van de comparatieve efficiëntie analyse, waarna door het college eventueel tot een aanpassing kan worden besloten.
XVI. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunten inzake de door het college voor de bepaling van de voor de 90x Customer billing service, de CPS mutaties en de nummerporte-ringen relevant geachte benadering.
3.4.5 Andere mogelijke methodieken ter bepaling van de tariefontwikkeling
Naast de in de paragrafen 3.4.3 en 3.4.4 beschreven voorgenomen benadering, heeft het college nog de volgende alternatieven onderzocht:
a) De toepassing van een financieel model zoals dat ook toepassing heeft gevonden binnen het re-tail price cap systeem;
b) De toepassing van de resultaten van een analyse van trends in totale factor productiviteit; c) De toepassing van de resultaten van een analyse van historische trends in de kostenontwikkeling,
in zowel nationaal als internationaal verband.
Ad. a) De toepassing van een nieuw te ontwikkelen financieel model
Ad. b) De toepassing van een analyse van trends in totale factor productiviteit
Een nog andere methode ter bepaling van de voor de terminating en originating dienstverlening rele-vante tariefontwikkeling zou kunnen zijn om uit te gaan van een schatting van de in het verleden opge-treden groei in de totale factor productiviteit30. Deze methode wordt in de Verenigde Staten in het kader
van de retail price caps toegepast. De beperkingen van deze methode hangen samen met de mate waarin de benodigde data voor een voldoende lange periode beschikbaar zijn, terwijl het de vraag is in hoeverre trends uit het verleden een juist beeld geven van de toekomst. Deze beperkingen hebben het college tot de conclusie geleid dat de toepassing van trends in totale factor productiviteit niet verder in beschouwing moet worden genomen.
Ad. c) De toepassing van een analyse van historische trends in kostenontwikkeling
Tenslotte onderkent het college nog de mogelijkheid dat een analyse van trends in kostenontwikkelingen kan leiden tot inzicht in de waarde van de te gelden tariefontwikkeling. Dergelijke trends kunnen bijvoor-beeld worden afgeleid uit de ontwikkeling van de kostengeoriënteerde interconnectietarieven sinds de li-beralisering van de telecommunicatiemarkt, zowel binnen Nederland als internationaal. Ook ten aanzien van dit alternatief geldt het nadeel dat de situatie in het verleden geen juist beeld hoeft te geven van de ontwikkelingen zoals die tijdens de reguleringsperiode zijn te verwachten. Desalniettemin acht het colle-ge een analyse van historische trends toepasbaar als een ‘sanity check’ op de uit het MWTS resulterende tariefontwikkeling; het college is derhalve voornemens om een dergelijke analyse uit te voeren en als zo-danig toe te passen.
XVII. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunten inzake de door het college ter bepa-ling van de te gelden tariefontwikkebepa-ling onderzochte alternatieve benaderingen, alsmede ten aanzien van de door het college ten aanzien van deze alternatieven getrokken conclusies. XVIII. In het geval belanghebbenden nog andere alternatieven ter bepaling van de
tariefontwikke-ling zien, wordt hen verzocht om het college hiervan gemotiveerd in kennis te stellen. 3.5 De regulering van individuele diensten: een fictieve uitwerking
3.5.1 Inleiding
De tot recent in het kader van KPN’s retail dienstverlening toegepaste regulering betrof een price cap systeem. Dit price cap systeem was vergelijkbaar met het voorgestane MWTS in de zin dat ook daar sprake was van een op basis van een (meer abstract financieel) model bepaalde neerwaartse tariefontwikkeling (‘RPI – X’). KPN diende deze tariefdaling jaarlijks in haar retailtarieven door te voeren, waarbij zij binnen het gedefinieerde mandje van diensten de vrijheid had om in de toepassing van de tariefdaling te diffe-rentiëren.
Een dergelijk systeem, waarbij KPN vrijheid heeft ten aanzien van de vraag wanneer en met betrekking tot welke diensten zij de door te voeren tariefontwikkeling toepast, wordt in het kader van de wholesale ta-riefregulering nadrukkelijk niet door het college voorzien. Een dergelijke vrijheid zou in het specifieke kader van de bepaling van voor door KPN aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te gelden kostengeoriënteerde tarieven immers strijdig zijn met in ieder geval de ontwerpeisen inzake
30 De totale factor productiviteit geeft de groei weer in het volume van alle producten en diensten ten opzichte van
spelbaarheid (paragraaf 2.1), kostenoriëntatie (paragraaf 2.3) en de consistentie met de ontwikkeling van effectieve concurrentie (paragraaf 2.7).
Het door het college voorgestane MWTS definieert derhalve zowel de tariefmatige betekenis van de toe-passing van de vastgestelde tariefontwikkeling als het moment waarop die tariefmatige betekenis in wer-king treedt. Deze paragraaf geeft met behulp van een fictieve cijfermatige uitwerwer-king hiervan een con-creter beeld.
3.5.2 Terminating access
3.5.2.1 De bepaling van het voor de terminating dienstverlening relevante eindpunt
De eerste exercitie bestaat eruit dat op basis van het BULRIC systeem een uitspraak wordt gedaan over de aan het einde van de reguleringsperiode per onderscheiden terminating dienst te gelden tarieven. Hier-toe dient te worden bepaald hoe de aan de terminating dienst onderliggende kosten zich zullen ontwik-kelen, wat weer afhankelijk is van prijs- en volumeontwikkelingen en te incorporeren technologische ontwikkelingen, welke een input vormen voor het systeem.
Gegeven dat de reguleringsperiode op 1 juli 2006 eindigt, dient het BULRIC systeem te resulteren in de kosten en de tarieven zoals die relevant mogen worden geacht voor de periode 1 juli 2005 tot 1 juli 2006. Gesteld zou kunnen worden dat sprake is van de uitvoering van ‘BULRIC-V’. De huidige BULRIC-II tarieven zijn immers relevant voor de periode 1 juli 2002 tot 1 juli 200331. Als het bestaande reguleringsmodel zou
worden gecontinueerd, dan hadden BULRIC-III en BULRIC-IV toegezien op de periode 1 juli 2003 tot 1 juli 2004 respectievelijk 1 juli 2004 tot 1 juli 2005; BULRIC-V zou derhalve hebben geleid tot de tarieven voor de periode 1 juli 2005 tot 1 juli 2006, en dus tot de tarieven zoals die dienen te gelden aan het ein-de van ein-de voor het MWTS te gelein-den reguleringsperioein-de.
In het BULRIC model worden de voor het einde van de reguleringsperiode geprognosticeerde kosten uit-eindelijk gepresenteerd als gemiddelde tarieven per minuut. In de derde kolom van onderstaande tabel is aan deze tarieven een fictieve invulling gegeven.
Terminating diensten Huidig tarief periode 010702 tot 010703 Tarief periode 010705 tot 010706 Procentuele kos-tendaling over
re-guleringsperiode
Terminating access nationaal 0,90 0,80 11,1%
Terminating access regionaal 0,69 0,61 11,6%
Terminating access lokaal 0,52 0,44 15,4%
Tabel 1.
De laatste kolom in tabel 1. geeft per dienst de resulterende procentuele kostendaling zoals die (in het voorbeeld) gedurende de reguleringsperiode verondersteld wordt op te treden.
31 Gemakshalve wordt hier afgezien van het voor terminating access afwijkende moment van inwerkingtreding van
3.5.2.2 De bepaling van de gedurende de reguleringsperiode te gelden terminating tarieven
Gedurende de reguleringsperiode moet per terminating dienst (i.c. nationaal, regionaal en lokaal) de voor die dienst geldende kostendaling in de jaarlijkse tariefstelling materialiseren. In dit verband is de vraag relevant hoe de over de gehele reguleringsperiode te bereiken kostendaling over de binnen die pe-riode begrepen jaren is verdeeld. Naar het oordeel van het college dient hierbij, conform de hiervoor in het retail price cap systeem gehanteerde benadering, als uitgangspunt te gelden dat elk van de drie in de reguleringsperiode begrepen jaren in procentuele termen in gelijke mate voor de geprognosticeerde kostendaling verantwoordelijk is32. Zodoende resulteert per dienst de volgende jaarlijkse tariefdaling:
Terminating diensten Huidig tarief periode 010702 tot 010703 Tarief periode 010705 tot 010706 Procentuele kostendaling over regule-ringsperiode Jaarlijkse pro-centuele daling
Terminating access nationaal 0,90 0,80 11,1% 3,9% Terminating access regionaal 0,69 0,61 11,6% 4,0% Terminating access lokaal 0,52 0,44 15,4% 5,4%
Tabel 2.
XIX. Belanghebbenden wordt verzocht om hun standpunt inzake het voornemen van het college om de voor de gehele reguleringsperiode bepaalde kostendaling te realiseren door deze in procentuele termen in gelijke mate aan elk van de drie in het MWTS besloten jaren te laten toevallen.
Op basis van de per dienst vastgestelde jaarlijkse daling kan nu de tabel worden gepresenteerd zoals die in het kader van de goedkeuring van het MWTS uiterlijk op 1 juli 2003 door het college aan de markt ken-baar wordt gemaakt. Deze tabel bevat de terminating tarieven zoals KPN die op 1 juli 2003, 1 juli 2004 en 1 juli 2005 zal dienen te implementeren:
Terminating diensten Huidig tarief periode 010702 tot 010703 Tarief Periode 010703 tot 010704 Tarief periode 010704 tot 010705 Tarief periode 010705 tot 010706 Terminating access nationaal 0,90 0,87 0,83 0,80 Terminating access regionaal 0,69 0,66 0,64 0,61
Terminating access lokaal 0,52 0,49 0,47 0,44
Tabel 3.
Ten aanzien van de in het MWTS tot stand te brengen tarifering van de terminating toegangspoorten, is het college voornemens een vergelijkbare benadering te volgen.
32 Een alternatief zou zijn om de kostendaling in de drie in de reguleringsperiode begrepen jaren in absolute zin
