4.1. Inleiding
Op basis van de huidige richtsnoeren terzake van de tariefregulering voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten geldt dat ten aanzien van de tarifering van het door KPN voor interconnecterende huurlijnen te voeren aanbod de EDC systematiek en de EDC principes van toepassing zijn42.
Het door KPN met betrekking tot interconnecterende huurlijnen te voeren aanbod, waartoe KPN het col-lege op 8 augustus 2001 een voorstel had gedaan, is in de eerste helft van dit jaar door het colcol-lege be-oordeeld43. Aspecten van het betreffende aanbod en de door het college daarin gewenste aanpassingen zijn vervolgens onderdeel geweest van de in het kader van het dossier integraal tarieftoezicht met KPN gevoerde besprekingen44.
In mei en juni 2002 heeft KPN het college voorzien van haar voorstel voor de op basis van toepassing van de EDC systematiek voor interconnecterende huurlijnen te gelden kostengeoriënteerde tarieven, waarna de beoordeling van dit voorstel door het college ter hand is genomen. Deze beoordeling is onlangs afge-rond, wat betekent dat het op basis van de beoordeling door het college geformuleerde oordeel zeer bin-nenkort kan worden verwacht.
Zoals in betreffend oordeel zal zijn te lezen, heeft de toepassing van de EDC systematiek niet aan de daaraan gestelde eisen en verwachtingen kunnen voldoen. Zonder het oordeel hier te willen herhalen, zijn de oorzaken hiervoor met name gelegen in de complexe en heterogene aard van de in het kader van interconnecterende huurlijnen geleverde dienstverlening, welke zich naar is gebleken slechts met de no-dige beperkingen en dan nog slechts weinig transparant en eenduidig in de EDC systematiek laat repre-senteren. Ten aanzien van de uit de beoordeling volgende tarieven stelt het college zich dan ook op het standpunt dat deze niet zonder meer als kostengeoriënteerde tarieven maar als redelijke tarieven moeten worden bestempeld. De redelijkheid van de tarieven is daarbij met name gebaseerd op de constatering van het college dat de uit de beoordeling van KPN’s tariefvoorstel resulterende tarievenset zowel intern als extern (dat wil zeggen in relatie met de retail aanbiedingen) consistent is, dat het onaannemelijk is dat het prijssqueeze oplevert, en dat het voldoet aan de in het dossier integraal tarieftoezicht gestelde voorwaarden.
Het voorgaande betekent naar het oordeel van het college dat de in de huidige richtsnoeren verwoorde toepassing van de EDC systematiek voor interconnecterende huurlijnen dient te worden heroverwogen. Het in het kader van die heroverweging door het college geformuleerde in de nabije toekomst voor
42 Richtsnoeren Tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangdiensten, 13 april 2001, OPTA/IBT/2001/200850.
43 Zie in dit verband het oordeel inzake interconnecterende huurlijnen van 26 april 2002, OPTA/IBT/2002/200705.
44 Zie in dit verband onder andere het document “Maatregelen op wholesale niveau, stand van zaken.
Wholesale maatregelen door KPN te treffen in het kader van het beleidsvoornemen van het college van OPTA be-treffende de retail tariefregulering voor de periode 1 juli 2002 tot 1 juli 2006”, 27 juni 2002, OPTA/EGM-IBT/2002/201712.
connecterende huurlijnen te gelden tariefreguleringsmodel wordt in onderhavig hoofdstuk in grote lijnen uiteengezet.
4.2 De mogelijke opname van ILL in het MWTS
De heroverweging van de toepassing van de EDC systematiek leidt tot de vraag welk tariefreguleringsmo-del in de nabije toekomst voor de door KPN aangeboden interconnecterende huurlijnen dient te gelden. Ter beantwoording van deze vraag ligt het voor de hand om na te gaan of de ILL dienstverlening niet net als onder andere het minutenbedrijf en MDF access in het in de vorige hoofdstukken geoperationaliseerde meerjarige tariefsysteem kan worden opgenomen.
In lijn met de voor de originating diensten voorgenomen benadering, zou het opnemen van ILL in het MWTS betekenen dat voor ILL op basis van BULRIC modellering een efficiënt kostenniveau zou moeten worden vastgesteld, waarbij wordt verondersteld dat KPN in staat zou moeten worden geacht om binnen een bepaalde periode naar dat efficiënte kostenniveau te convergeren. Op basis van die periode en het vastgestelde eindpunt kan vervolgens de tariefontwikkeling worden afgeleid zoals die gedurende het MWTS (i.c. de periode 1 juli 2003 tot 1 juli 2006) zou moeten gelden. Voor de bepaling van de aanvangs-tarieven zou daarbij kunnen worden uitgegaan van de op basis van de uit de onlangs afgeronde EDC be-oordeling resulterende redelijke tarieven. Net als voor de overige in het MWTS begrepen diensten zou een en ander betekenen dat uiterlijk op 1 juli 2003 duidelijkheid wordt geboden over de per 1 juli 2003, 1 juli 2004 en 1 juli 2005 door KPN voor haar ILL dienstverlening te implementeren tarieven.
Het eventueel opnemen van ILL in het MWTS dient te worden getoetst aan de in hoofdstuk 2 van onder-havig consultatiedocument geformuleerde ontwerpeisen. Naar het oordeel van het college blijkt uit een dergelijke toets dat de toepassing van een meerjarig concept specifiek voor deze dienstverlening zich niet op voorhand verhoudt met de ontwerpeis aangaande kostenoriëntatie (zie paragraaf 2.3). Dit in de zin dat de toepassing van een meerjarig concept in dit verband mogelijkerwijs een te groot risico met zich meebrengt dat de uit het meerjarige systeem resulterende tarieven bij voorbaat leiden tot een ongerecht-vaardigde overwinst, dan wel tot een ongerechtongerecht-vaardigde onderdekking van kosten.
4.2.1 De bepaling van de voor ILL te gelden aanvangstarieven
In dit verband speelt een tweetal aspecten. In de eerste plaats geldt dat een onjuist niveau van de tarie-ven waarmee het meerjarige systeem van start gaat zijn doorwerking heeft in de gedurende de gehele re-guleringsperiode te gelden tarieven. Daarbij zij opgemerkt dat de uit de onlangs afgeronde EDC beoorde-ling resulterende tarieven naar het oordeel van het college redelijke tarieven betreffen, maar niet zonder meer kostengeoriënteerde tarieven. Dit betekent dat het absolute verschil tussen het redelijke tariefni-veau en het tariefnitariefni-veau ten aanzien waarvan wel van kostenoriëntatie gesproken had kunnen worden gedurende het MWTS in de ILL tarieven doorwerkt.
Ten aanzien van dit aspect heeft het college het volgende overwogen. De reden om de toepassing van de EDC systematiek voor ILL te heroverwegen is gelegen in de constatering dat de feitelijke toepassing van die systematiek en de beoordeling daarvan niet kunnen leiden tot de goedkeuring van een systeem waar-uit kostengeoriënteerde tarieven resulteren. Aan de orde is dan ook dat het bestaande reguleringsmodel wordt vervangen door een model ten aanzien waarvan wel kan worden verondersteld dat het leidt tot een kostengeoriënteerd tariefniveau. In de formulering van dat nieuwe reguleringsmodel acht het college het
daarbij in principe acceptabel dat het redelijke tariefniveau als uitgangspunt geldt, mits voldoende dui-delijk is i) dat het verschil tussen kostenoriëntatie en redui-delijkheid niet onacceptabel groot is, ii) dat het nieuwe model als geheel leidt tot een kostengeoriënteerd tariefniveau, en iii) mits in het nieuwe model andere aspecten aanwijsbaar zijn die bijdragen aan de totstandbrenging van effectieve concurrentie. Deze drie voorwaarden in beschouwing nemend, acht het college het voorstelbaar dat de huidige redelij-ke ILL tarieven binnen bij de bepaling van de voor ILL te gelden aanvangstarieven als uitgangspunt die-nen, gegeven i) dat in de beoordeling van de EDC rapportage door toepassing van onder andere bench-mark-analyses naar het oordeel van het college voldoende is zekergesteld dat de redelijke tarieven zich niet op onacceptabele afstand bevinden van het kostengeoriënteerde tariefniveau zoals dat zou hebben geresulteerd ware het zo geweest dat de EDC systematiek wel toepasbaar was gebleken, ii) dat het ILL ta-riefniveau binnen het MWTS convergeert naar een op basis van BULRIC bepaald efficiënt kostenniveau, en iii) dat het meerjarig systeem voorziet in een meerjarig inzicht in de voor ILL te gelden tarieven, evenals in een efficiëntieprikkel voor KPN.
XXIX. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van de door het college gegeven overwegingen ten aanzien van de toepassing van redelijke (in plaats van kostengeoriënteerde) tarieven bij de bepaling van de voor ILL te gelden aanvangstarieven.
De noodzakelijke toepassing van redelijke in plaats van kostengeoriënteerde tarieven zou tot de conclusie kunnen leiden dat het voor ILL te gelden meerjarige systeem niet identiek kan zijn aan dat voor bijvoor-beeld het minutenbedrijf (waarvoor wel sprake is van de toepassing van kostengeoriënteerde tarieven bij de bepaling van de aanvangstarieven), maar een aanpassing zou behoeven die hiervoor compenseert. In dit verband zou als aanpassing kunnen gelden dat voor ILL geen sprake kan zijn van een in procentuele termen voor alle binnen het MWTS begrepen jaren gelijke tariefdaling; in plaats daarvan zou de door KPN te realiseren kostendaling voor een groter deel kunnen toevallen aan het eerste jaar (i.c. de periode 1 juli 2003 tot 1 juli 2004), voor een minder groot deel aan het tweede jaar (i.c. de periode 1 juli 2004 tot 1 juli 2005), en voor het kleinste deel aan het derde jaar(i.c. de periode 1 juli 2005 tot 1 juli 2006)45. Het college is van oordeel dat een dergelijke aanpassing voor ILL inderdaad wenselijk zou zijn.
XXX. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van de door het college voor ILL wenselijk geachte implementatie van de tariefontwikkeling, waarbij de gedurende de reguleringsperiode te bereiken tariefdaling in procentuele termen voor het grootste deel toevalt aan het eerste jaar, voor een minder groot deel aan het tweede jaar, en voor het kleinste deel aan het derde jaar.
4.2.2 De kenbaarheid van een meerjarige kostenontwikkeling
Het tweede aspect in de toetsing van de toepassing van een meerjarig systeem voor ILL aan de ontwerp-eis inzake kostenoriëntatie is dat een onvoldoende kenbaarheid van de voor ILL relevante kostenontwik-keling tot gevolg kan hebben dat de op basis van het meerjarig systeem bepaalde tarieven in onredelijke
45 Als voorbeeld kan gelden dat 50% van de gedurende de reguleringsperiode te bereiken tariefdaling in de per 1 juli 2003 te gelden ILL tarieven gerealiseerd dient te zijn, 80% in de tarieven per 1 juli 2004 en 100% in de tarieven per 1 juli 2005.
mate afwijken van de in werkelijkheid voor die dienstverlening gemaakte kosten. Een dergelijke situatie zou leiden tot een ongerechtvaardigde onder- of overdekking van die werkelijke kostenbasis.
In het kader van dit aspect heeft het college onderkend dat de tariefregulering voor ILL nog erg jong is en niet is gebaseerd op een beproefd en meermalen beoordeelde systematiek46. Daarbij betreft de ILL dienstverlening als zodanig een in feite nieuwe dienstverlening ten aanzien waarvan nog weinig erva-ringsgegevens bestaan. Beide elementen betekenen dat er een kans bestaat dat de kenbaarheid van de voor ILL relevante kostenontwikkeling inderdaad onvoldoende blijkt te zijn.
Voor het eventuele opnemen van ILL binnen het MWTS moet het bovenstaande betekenen dat de ILL dienstverlening niet op een met bijvoorbeeld het minutenbedrijf gelijke wijze kan worden benaderd; de toepassing van het MWTS dient voor ILL zodanig te worden aangepast dat met die aanpassing in de mo-gelijkerwijs onvoldoende kenbaarheid van de voor ILL relevante kostenontwikkeling wordt voorzien. In dit verband stelt het college zich voor dat in de toepassing van het MWTS voor ILL wordt voorzien in een evaluatie na één jaar. In concreto zou dit betekenen dat in de maanden vóór 1 juli 2004 de toepas-sing van het MWTS voor ILL wordt geëvalueerd, waarbij wordt nagegaan in hoeverre er reden is om de op basis van het MWTS voor ILL geprognosticeerde kostenontwikkeling op basis van de dan aanwezige in-zichten te herijken. Indien een dergelijke herijking noodzakelijk moet worden geacht, wordt deze vervol-gens op basis van een actualisering van het BULRIC systeem op basis van de op dat moment voor ILL te voorziene relevante kostenontwikkelingen uitgevoerd. De resultaten van deze actualisering leiden daarbij tot een aanpassing van het in het eindpunt voor ILL te gelden tariefniveau, en daarmee tot aangepaste tarieven voor de perioden 1 juli 2004 tot 1 juli 2005 en 1 juli 2005 tot 1 juli 2006.
Naar het oordeel van het college zou een dergelijke evaluatie voorzien in een maatregel waarmee de on-voldoende kenbaarheid van de voor ILL relevante kostenontwikkeling on-voldoende wordt gecompenseerd. Dat hiermee een concessie wordt gedaan aan het meerjarig tariefinzicht (de tarieven voor het tweede en derde jaar kunnen immers medio 2004 worden bijgesteld) is in dat kader naar het oordeel van het college in dit specifieke geval acceptabel47.
XXXI. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van de door het college voorgenomen evaluatie van de toepassing van het MWTS voor ILL, die in het eer-ste halfjaar van 2004 dient te worden uitgevoerd.
4.3 Conclusie
Concluderend staat het college ten behoeve van de tariefregulering voor interconnecterende huurlijnen het volgende model voor:
De ILL dienstverlening wordt geïncorporeerd in het MWTS. Bij de bepaling van de aanvangstarieven wordt daarbij uitgegaan van de huidige redelijke tarieven (waarop de uit het MWTS resulterende
46 Sterker: de eerste toepassing van de EDC systematiek heeft tot de constatering geleid dat tot een nieuw regule-ringsmodel dient te worden overgegaan.
47 Overigens kan tijdens de ontwikkeling van het MWTS voor ILL, gedurende de eerste helft van 2003, blijken dat de kenbaarheid van de voor ILL relevante kostenontwikkeling toch voldoende is. In dat geval kan op dat moment van de evaluatie worden afgezien.
ling wordt toegepast). Op basis van het gedurende de eerste helft van 2003 te ontwikkelen BULRIC sys-teem wordt een uitspraak gedaan over het in het eindpunt van het MWTS te gelden efficiënte kostenni-veau, terwijl het moment waarop dit eindpunt dient te zijn bereikt gelijk wordt gesteld aan de daarvoor in het kader van het minutenbedrijf bepaalde moment48. Een en ander resulteert in de voor ILL gedurende het MWTS te gelden tariefontwikkeling, en de daarvan afgeleide ILL tarieven dient KPN per 1 juli 2003, 1 juli 2004 en 1 juli 2005 te implementeren.
Teneinde rekening te kunnen houden met de specifiek voor ILL geldende omstandigheden, voorziet het college voor volgend jaar, 2004, een evaluatie van de toepassing van het MWTS voor ILL, die kan leiden tot een herijking van de gedurende de rest van het MWTS te gelden tarieven. Om te kunnen corrigeren voor het gegeven dat bij de bepaling van de aanvangstarieven wordt uitgegaan van redelijke in plaats van zonder meer kostengeoriënteerde tarieven, acht het college voor ILL een implementatie van de tariefont-wikkeling wenselijk waarbij procentueel het grootste deel van de tariefdaling in het eerste jaar materiali-seert, een minder groot deel in het tweede en het kleinste deel in het derde49.
Overigens zij opgemerkt dat het college voornemens is om als onderdeel van de ontwikkeling van het BULRIC systeem voor ILL een onderzoek te doen naar de door KPN voor haar ILL dienstverlening gehan-teerde opsplitsing in dienstencomponenten en bijbehorende tariefelementen (bijvoorbeeld het door KPN gemaakte onderscheid in eenmalige en periodieke tarieven). De uitkomsten van dit onderzoek kunnen gevolgen hebben voor de bij inwerkingtreding van het MWTS te gelden tarieven.
XXXII. Belanghebbenden wordt verzocht om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van het door het college voor de tariefregulering voor KPN’s ILL dienstverlening voorgenomen model.
48 In de fictieve uitwerking: vijf jaar.