Consultatiedocument
Integrale tariefregulering voor
eindgebruikers- en
interconnectie-diensten
OPTA, 26 november 2001
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1. Inleiding 1
Hoofdstuk 2. Huidige tariefregulering 3
Hoofdstuk 3. Prijssqueeze: vraagstukken en oplossingsrichtingen 5
3.1 Inleiding 5
3.2 Relevante reguleringsmodellen 5
3.3 Structuur en inhoud van de financiële rapportage 10 3.4 De toerekening van ‘wholesale specifieke kosten‘ 12 Hoofdstuk 4. De biba-problematiek en oplossingsrichtingen 18
4.1 Inleiding 18
4.2 De biba-problematiek 18
4.3 Oplossingsrichtingen 20
Hoofdstuk 5. Vragen aan belanghebbenden en verdere procedure 26
5.1 Vragen aan belanghebbenden 26
5.2 De verdere procedure inzake de consultatie 27
5.3 Het proces na januari 2002 28
Bijlage I. Wettelijk kader
1.
Inleiding
1. Het afgelopen jaar bleek voor de vaste openbare telefoondienst de marge tussen KPN’s interconnec-tie- en eindgebruikerstarieven op onderdelen zo laag te zijn, dat andere aanbieders dan KPN hun diensten niet meer rendabel in concurrentie met KPN konden exploiteren. Deze situatie, met name voor de dienst binnenbasisverkeer (hierna: biba of biba-dienst), is door het college van de Onafhan-kelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) vastgesteld op basis van de geza-menlijk met de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de NMa) ontwikkelde prijssqueezetoets1.
Ter opheffing van de toenmalige prijssqueeze heeft het college in zijn oordeel van 27 juni 2001 (kenmerk OPTA/EGM/2001/201632 (hierna: het squeezeoordeel)) een aantal tijdelijke maatregelen genomen. Op den duur zou het gevolg van de prijssqueeze zijn geweest dat de (verdere) ontwikkeling van concurrentie was gestagneerd, of zich noodzakelijkerwijs tot deelmarkten had beperkt.
2. In het squeezeoordeel heeft het college aangegeven voornemens te zijn om, ter voorkoming van nieuwe prijssqueeze alsmede ter oplossing van de zogenoemde biba-problematiek2, een aantal
structurele maatregelen te nemen. Deze maatregelen moeten ervoor zorgen dat een aantal belangrij-ke oorzabelangrij-ken van prijssqueeze worden weggenomen, en dat de voor de totstandkoming van concur-rentie nadelige effecten van de biba-problematiek zich niet langer kunnen voordoen.
3. In onderhavig consultatiedocument worden zowel de prijssqueeze, zoals die aan de hand van de prijssqueezetoets kan worden geconstateerd, als de biba-problematiek geadresseerd. Daarbij wordt ingegaan op de oorzaken onderliggend aan beide vraagstukken, evenals op de structurele maatrege-len zoals die het college ter oplossing van deze vraagstukken voor ogen staan. Deze maatregemaatrege-len be-treffen in wezen alle een verdergaande integratie van de thans voor de tariefregulering van KPN’s eindgebruikers- en interconnectiediensten gehanteerde systemen.
4. Het college verneemt ten aanzien van dit consultatiedocument graag de opvattingen van belangheb-bende partijen. Belanghebbelangheb-benden worden daarbij in het bijzonder verzocht om te reageren op een aantal in dit consultatiedocument beschreven vraagpunten, welke in hoofdstuk 5 zijn herhaald. 5. Mede op basis van de reacties van belanghebbenden zal het college naar verwachting in januari 2002
een definitief standpunt innemen inzake de wijze waarop KPN’s eindgebruikerstarieven en KPN’s in-terconnectietarieven onderling dienen te sporen.
6. Het consultatiedocument is als volgt opgebouwd: in het volgende hoofdstuk wordt kort stilgestaan bij de huidige tariefregulering ten aanzien van de door KPN aangeboden eindgebruikers- en inter-connectiediensten. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op een drietal door het college onder-kende vraagstukken samenhangend met (het ontstaan van) prijssqueeze, waarbij het college ten aanzien van een tweetal van deze vraagstukken de door hem voorgenomen oplossingsrichting aan-geeft. In hoofdstuk 4 wordt de biba-problematiek aan de orde gesteld, inclusief een aantal hiervoor door het college onderkende oplossingsrichtingen. Tenslotte worden in hoofdstuk 5 de in dit
1 Richtsnoeren “Prijssqueeze” van 28 februari 2001, OPTA/EGM/2000/200494, NMa/2201/12.
2.
Huidige tariefregulering
7. De aanwijzing als partij met aanmerkelijke macht op de markt (hierna: AMM-partij) voor vaste open-bare telefonie3 verplicht KPN om de tarieven voor haar interconnectie- en bijzondere
toegangsdien-sten zowel als voor haar eindgebruikersdientoegangsdien-sten op kotoegangsdien-sten te oriënteren4. Kostenoriëntatie is een
open begrip, dat moet worden ingevuld met behulp van de doelstellingen van de wetgeving. Het uit-gangspunt daarbij is dat de tarieven gebaseerd zijn op onderliggende kosten, inclusief een redelijk rendement. Daarnaast kent KPN in dit verband de verplichtingen tot transparantie en
non-discriminatie.
8. De door het college uitgevoerde beoordeling op kostenoriëntatie van de door KPN voor haar inter-connectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren tarieven vindt jaarlijks op 1 juli plaats. Voor de bepaling van de tarieven voor de terminating access dienst wordt daarbij uitgegaan van het door OPTA tezamen met KPN en de markt ontwikkelde BU-LRIC kostentoerekeningsmodel, waarin uit-gangspunt is de kostenbasis zoals geldend voor een hypothetische kostenefficiënte operator5. Voor
de tarieven voor de originating access of bijzondere toegangsdiensten wordt uitgegaan van het door KPN ontwikkelde EDC-model, waarin binnen het kader van de EDC-systematiek wordt aangesloten bij KPN’s werkelijke kostenbasis6. De voor interconnectie en bijzondere toegang door het college
ge-hanteerde tariefregulering is hiermee te typeren als een vorm van rendementsregulering. Voor uitge-breidere informatie zij verder verwezen naar de Richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bij-zondere toegangsdiensten van 13 april 20017.
9. Wat betreft de door KPN aangeboden eindgebruikersdiensten beoordeelt het college zowel de boven-grens als de onderboven-grens van de betreffende tarieven op kostenoriëntatie. De maximale hoogte van de eindgebruikerstarieven wordt middels het sinds 1 juli 1999 van kracht zijnde systeem van prijspl a-fonds (hierna: price cap) op kostenoriëntatie beoordeeld8. Op grond van dit systeem dienen de
tarie-ven van een aantal door KPN geleverde diensten, waaronder het verkeer binnen (biba) en buiten (bu-ba) de regio, jaarlijks gemiddeld met een bepaald percentage te dalen. De looptijd van het price cap systeem is drie jaar. De beoordeling van de ondergrens van de tarieven op kostenoriëntatie geschiedt middels de eerdere genoemde prijssqueezetest9. Van prijssqueeze is sprake indien het door KPN voor
een dienst voorgestelde eindgebruikerstarief, inclusief eventuele korting, lager is dan de aan die dienst onderliggende interconnectietarieven, vermeerderd met een redelijke opslag ter dekking van retailspecifieke kosten.
3 KPN is bij collegebesluit van 15 november 2000 (kenmerk: OPTA/EGM/2000/202722) op grond van artikel 6.4.1 van de Telecommunicatiewet per 15 december 2000 voor onbepaalde tijd aangewezen als aanbieder met aanmerke-lijke macht op de markt voor vaste openbare telefonie.
4 Zie artikel 6.6, eerste lid, en artikel 7.1, eerste lid van de Telecommunicatiewet j° 35 en 36 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie.
5 ‘BU-LRIC’ staat voor ‘bottom up’ Long Run Incremental Costs. 6 ‘EDC’ staat voor Embedded Direct Costs.
7Kenmerk: OPTA/IBT/2001/200850.
8 Oordeel van het college van 27 september 1999 over de tariefplafonds voor de telefoontarieven van KPN 1999 – 2002, OPTA/EGM/99/7526.
10. Naast de genoemde financiële rapportages ten behoeve van de goedkeuring van kostentoerekenings-systemen, dient KPN financieel gescheiden aan het college te rapporteren op het gebied van huurlij-nen.
3.
Prijssqueeze: vraagstukken en oplossingsrichtingen
3.1 Inleiding
12. Dit hoofdstuk gaat nader in op een drietal door het college onderkende vraagstukken gerelateerd aan (de oorzaken van) prijssqueeze. Elk vraagstuk moet via de keuze (en te zijner tijd de implementatie) van een oplossingsrichting leiden tot een aanpassing binnen de huidige tariefreguleringssystematiek, teneinde een coherent en toekomstvast tariefreguleringsmodel voor KPN’s dienstverlening te reali-seren. De bedoelde vraagstukken zijn de volgende:
i) De afstemming van de voor interconnectie- en eindgebruikersdiensten relevante regulerings-modellen;
ii) De structuur en inhoud van de gescheiden boekhouding; iii) De relevante toerekening van ‘wholesale specifieke kosten’.
13. Vooropgesteld zij dat de eventuele aanpassingen binnen de huidige tariefreguleringssystematiek niet zonder meer zullen resulteren in een situatie waarin de squeezetoets niet langer zal hoeven worden toegepast; ook in de aangepaste systematiek zal de squeezetoets nodig blijven om uitspraak te kun-nen doen inzake de vraag of een specifiek door KPN voorgenomen retail tarief tot prijssqueeze effec-ten leidt. De aanpassingen van de systematiek zijn dus niet gericht op de eliminatie van de prijs-squeezetoets, maar op het wegnemen van structurele oorzaken onderliggend aan eventuele toekom-stige prijssqueeze.
I. Mogelijkerwijs ervaren belanghebbenden nog andere vraagstukken welke zijn gerelateerd aan (de oorzaken van) prijssqueeze. Indien dit het geval is, worden belanghebbenden ver-zocht deze aan het college kenbaar te maken.
3.2 Relevante reguleringsmodellen
3.2.1 Huidige situatie
14. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, voert het college wat betreft de door KPN voor haar interconnec-tie- en bijzondere toegangsdiensten (hierna ook wel aangeduid als ‘wholesale’) te hanteren tarieven een rendementsregulering (‘rate-of-return regulation’), en voor de door KPN aangeboden eindge-bruikersdiensten (hierna ook wel ‘retail’) een price cap regulering. Hierbij koren de voor wholesale en retail onderscheidenlijke reguleringsperioden. De tariefregulering van de door KPN aangeboden in-terconnectie- en bijzondere toegangsdiensten kent een reguleringsperiode van één jaar; immers, elk jaar worden op 1 juli de tarieven bepaald zoals KPN die tot 1 juli van het volgende jaar dient te han-teren. De tariefregulering van de door KPN aangeboden eindgebruikersdiensten kent daarentegen een reguleringsperiode van drie jaar: het gehanteerde price cap systeem is vastgesteld voor de perio-de tussen 1 juli 1999 tot 1 juli 2002.
3.2.2 Relatie met prijssqueeze
aan-geboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten resulteert namelijk elk jaar in een ‘puntbe-paling’ van de door KPN voor het daarop volgende jaar te hanteren tarieven, terwijl KPN voor haar eindgebruikersdiensten binnen het price cap regime gedurende een periode van drie jaar is gehouden tot de doorvoering van een bepaalde tariefdaling (de zogenoemde ‘-X’). In de doorvoering van die tariefdaling kent KPN een bepaalde vrijheid om te bepalen hoe die daling wordt vertaald in de feite-lijke tarieven voor de verschillende gereguleerde eindgebruikersdiensten (kostenoriëntatie per mandje van diensten met subcaps); een vrijheid die KPN aan de wholesale kant niet heeft (kostenori-entatie per dienst). Daarbij komt dat de ‘-X’ is vastgesteld op basis van een model dat speciaal in het kader van de ontwikkeling van het price cap systeem is opgesteld en geen directe relatie heeft met de (EDC- en BU-LRIC) modellen zoals die binnen de wholesale regulering worden toegepast.
16. Een en ander kan resulteren in een situatie waarin de wholesale en retail tariefniveaus onbedoeld te sterk convergeren, waarbij zich een situatie van prijssqueeze zou kunnen gaan voordoen (zie figuur 1). Dit in de zin dat KPN in haar retail tariefstelling gehouden is tot de jaarlijkse implementatie van de in de price cap vastgestelde tariefdaling, terwijl voor KPN’s wholesale tarieven jaarlijks een niveau wordt bepaald dat niet noodzakelijkerwijs een vergelijkbare neerwaartse trend laat zien.
Figuur 1.
17. Niet alleen in het kader van prijssqueeze kan de vraag worden gesteld of de huidige onderscheiden-lijke reguleringsmodellen in de toekomst nog op de huidige wijze naast elkaar moeten blijven be-staan. Ook in het kader van een kritische beschouwing van de wijze waarop KPN zichzelf behandelt ten opzichte van de met haar interconnecterende partijen (non-discriminatie), moet worden afge-vraagd of geen sprake zou moeten zijn van meer gelijke reguleringsmodellen, of zelfs van een geïn-tegreerd reguleringsmodel. In dit verband zij hier verwezen naar paragraaf 3.3 en het daar geformu-leerde voornemen om voor de door KPN aan het college te leveren financiële rapportage te migreren naar een inkoopmodel, waarbij ‘KPN Retail’ tegen dezelfde voorwaarden en tarieven bij KPN ‘Netwerk’ dient in te kopen als de met haar concurrerende interconnecterende partijen.
3.2.3 Rendementsregulering versus price cap regulering
18. Tariefregulering behelst in feite een ‘uitruil’ oftewel ‘trade-off’ tussen enerzijds het aan de geregu-leerde partij onttrekken van de ‘overwinst’ welke hij kan ontlenen aan zijn positie als partij met aan-merkelijke macht op de markt, en anderzijds het voorzien van die gereguleerde partij van prikkels tot
1999 2000 2001 tijd
tarief
Eindgebruikerstarief
kostenbesparingen en efficiëntieverbeteringen. Rendementsregulering en price cap regulering weer-spiegelen verschillende keuzes binnen deze ‘trade-off’.
19. Rendementsregulering is daarbij met name gericht op het elimineren van overwinsten: de door de gereguleerde partij te hanteren tarieven worden regelmatig en relatief frequent aangepast, teneinde steeds niet meer dan een normaal rendement te verzekeren. Price cap regulering daarentegen is meer gericht op de totstandkoming van efficiëntieverbeteringen in de dienstverlening van de gereguleerde partij: gedurende een bepaalde periode wordt een dalend tariefplafond vastgesteld, op basis waarvan de tarieven gedurende de reguleringsperiode neerwaarts moeten worden aangepast (de daling met ‘-X’). De kostenvoordelen samenhangend met efficiëntieverbeteringen groter dan de ‘-X’ mogen gedu-rende de price cap periode door de gereguleerde partij worden behouden, wat resulteert in een prik-kel tot kostenverlagingen.
20. De belangrijkste overwegingen in de keuze voor rendementsregulering of price cap regulering zijn naar het oordeel van het college de volgende:
i) Prikkels tot efficiëntieverbeteringen. Een veelgenoemd argument tegen rendementsregulering is dat deze regulering de gereguleerde partij weinig prikkels tot kostenbesparingen zou geven. Immers, elke kostenbesparing wordt binnen korte tijd vertaald in de te hanteren tarieven, zo-dat het voordeel hiervan terecht komt bij de met de gereguleerde partij interconnecterende concurrenten10. Dit is anders bij price cap regulering, omdat daar kostenbesparingen - indien
groter dan binnen de price cap voorzien - toevallen aan de gereguleerde partij. Pas bij het be-gin van de volgende reguleringsperiode kan het verbeterde kostenniveau in de nieuwe price cap worden betrokken.
Ten aanzien van de price cap regulering zij nog opgemerkt dat in het begin van de price cap periode de grootste prikkels tot kostenbesparing bestaan; het voordeel van deze kostenbespa-ringen duurt immers de rest van de periode. Tevens zij opgemerkt dat price cap regulering mo-gelijk het risico in zich bergt dat de kostenbesparingen ten koste gaan van de kwaliteit van de door de gereguleerde partij geleverde dienstverlening.
ii) ‘Overwinsten’. Zoals is geconstateerd, is het belangrijkste voordeel van rendementsregulering (ten opzichte van price cap regulering) dat de toezichthouder een directer toezicht heeft op de door de gereguleerde partij te behalen rendementsniveaus. Dit kan overigens ook in het voor-deel van de gereguleerde partij zijn: onvoorzien hogere kosten kunnen binnen rendementsre-gulering eerder worden goedgemaakt dan binnen een price cap systeem.
iii) Prijsstabiliteit. In het algemeen worden grote fluctuaties in gereguleerde tarieven als onge-wenst ervaren. Dit geldt te meer voor KPN’s tarieven voor interconnectie en bijzondere toe-gang, omdat deze tarieven één van de belangrijkste kostenposten vormen voor de met KPN concurrerende aanbieders. De onzekerheid die samenhangt met fluctuerende
rieven vormt een grote belemmering voor de bedrijfsvoering (zowel wat betreft de voorgeno-men investeringen als de voorgenovoorgeno-men dienstverlening ten behoeve waarvan kapitaal moet worden aangetrokken) van deze pa rtijen.
Hoe rendementsregulering c.q. price cap regulering zich tot prijsstabiliteit verhouden, is niet zonder meer eenduidig. Gesteld zou kunnen worden dat bij rendementsregulering de relatief frequente toetsing grote fluctuaties minder aannemelijk maakt. Hier staat echter tegenover dat binnen dit model onvoorziene kostenstijgingen op korte termijn in de tarieven zichtbaar wor-den, hetgeen kan resulteren in onverwachte fluctuaties11.
In het geval van price cap regulering kan de situatie zich voordoen dat bij de overstap van een afgesloten reguleringsperiode op een volgende reguleringsperiode een fluctuatie optreedt. Die overstap is immers het eerste moment waarop de toezichthouder het tariefniveau kan aanpas-sen op de werkelijke kostenontwikkelingen zoals die zich gedurende de afgelopen regulerings-periode hebben voorgedaan. Overigens kan dit effect worden geminimaliseerd door in de price cap regulering te voorzien in een bepaling dat in geval van bepaalde onvoorziene kosten- en/of volumeontwikkelingen de price cap kan worden aangepast. Een andere oplossing zou zijn dat de gereguleerde partij de mogelijkheid wordt gegeven om te anticiperen op fluctuaties tussen reguleringsperioden, om zo het nadelige effect te minimaliseren.
Een andere oorzaak van tariefschommelingen in het price cap systeem kan samenhangen met de hoeveelheid vrijheidsgraden die de gereguleerde partij binnen het systeem krijgt: een price cap voor een mandje van wholesale diensten laat die partij een vrijheid in het bepalen van de tarieven voor individuele diensten die kan resulteren in onverwachte fluctuaties. Deze oorzaak kan worden weggenomen door te kiezen voor subcaps voor individuele diensten.
iv) Administratieve kosten. Gegeven dat de rendementsregulering jaarlijks toepassing vindt, is het waarschijnlijk dat de hieraan verbonden administratieve kosten (in de zin van financiële mid-delen en benodigde inspanningen) voor KPN en andere marktpartijen zowel als voor de toe-zichthouder groter zijn dan die verbonden aan price cap regulering.
3.2.4 Een nieuwe ‘trade-off’?
21. Het college overweegt om, als aanpassing binnen de huidige tariefreguleringssystematiek, voor de regulering van de door KPN aan te bieden terminating en originating dienstverlening een meerjarig tariefsysteem te introduceren, tot op zekere hoogte vergelijkbaar met het price cap systeem zoals dat de afgelopen tijd voor KPN’s eindgebruikersdiensten van toepassing is geweest12. Het college
onder-kent echter het risico dat aan een eventuele migratie naar een meerjarig systeem op dit moment na-delige effecten zouden kunnen kleven, die mogelijkerwijs niet opwegen tegen de voordelen van price cap regulering en die het positieve effect van deze migratie op het voorkomen van toekomstige
squeeze teniet zouden kunnen doen13. Het college zoekt in dit verband dan ook nadrukkelijk de
opi-nies en inzichten van belanghebbenden.
Voordelen
22. Als voordeel van een migratie naar een meerjarig systeem voor wholesale diensten ziet het college in de eerste plaats dat voor de tariefregulering van KPN’s retail en wholesale dienstverlening een wat betreft het toepasselijke reguleringsmodel en de daaraan gerelateerde reguleringsperiode een con-sistent geheel tot stand zou kunnen worden gebracht, welke tegelijkertijd een potentiële oorzaak van prijssqueeze zou elimineren. Een tweede overweging voor de migratie zou zijn gelegen in het breed gedragen uitgangspunt dat van de twee vormen van tariefregulering price cap regulering KPN voor-ziet van meer en betere prikkels tot kostenbesparingen en efficiëntieverbeteringen.
23. In de derde plaats hecht het college belang aan het feit dat price cap regulering een ex ante ken-baarheid van de tariefontwikkeling impliceert die concurrenten van KPN gedurende een periode van meerdere jaren inzicht geeft in de kosten die zij aan KPN’s interconnectie- en bijzondere toegangs-diensten kwijt zullen zijn. Naar het oordeel van het college weegt deze ex ante kenbaarheid op tegen het mogelijke risico van tarieffluctuaties bij de overstap van de ene op de andere reguleringsperiode, te meer omdat voor dat laatste binnen het systeem in oplossingen kan worden voorzien.
24. Tenslotte ziet het college als voordeel van de introductie van een meerjarig systeem de aan een price cap systeem gerelateerde lagere administratieve kosten.
Nadelen
25. Naar het oordeel van het college zou een argument tegen een price cap systeem voor wholesale dien-sten zijn dat een dergelijk systeem slechts toepasbaar is indien sprake is van een relatief stabiele omgeving waarin kosten- en volumeontwikkelingen voldoende juist kunnen worden voorspeld. Is geen sprake van een dergelijke voorspelbaarheid dan zou immers het risico te groot zijn dat KPN zonder inspanning onvoorziene kostenbesparingen zou kunnen realiseren, welke zij binnen het price cap systeem zou mogen behouden (‘windfall profits’)14. Het college vraagt zich af of in dit verband
mag worden gesteld dat in de Nederlandse markt op dit moment voldoende aan deze voorwaarde wordt voldaan.
26. In meer abstracte zin vraagt het college zich af of de huidige fase in de liberalisering van de Neder-landse telecommunicatiemarkt een tariefregulering rechtvaardigt waarin de toezichthouder meer af-stand neemt van de feitelijke bepaling van de door KPN te hanteren wholesale tarieven, zoals dat in een price cap systeem het geval zou kunnen zijn.
II.a. Belanghebbenden worden verzocht om het college te voorzien van hun standpunten en in-zichten ten aanzien van de wenselijkheid van een eventuele migratie naar een meerjarig sys-teem voor de tariefregulering van KPN’s interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, en de in dat verband ten aanzien van een dergelijk systeem te gelden voorwaarden;
13 In dit verband zij opgemerkt dat ook in het geval dat tot de migratie naar een meerjarig systeem voor wholesale wordt besloten, de prijssqueezetoets gehandhaafd dient te blijven teneinde uitspraak te kunnen doen inzake de vraag of een concreet tariefvoorstel van KPN tot prijssqueeze effecten leidt.
II.b. Belanghebbenden worden daarbij verzocht om uitgebreid in te gaan op de door het college in dit verband aangevoerde overwegingen, met name wat betreft de vraag of de huidige situatie in de markt zich leent voor een voldoende voorspelbaarheid van de juiste kosten- en volume-ontwikkelingen.
3.3 Structuur en inhoud van de financiële rapportage 3.3.1 Huidige situatie
27. KPN dient momenteel financieel gescheiden te rapporteren op het gebied van interconnectie (“I”) en bijzondere toegang (“BT”), huurlijnen, telefonie, en overig. Binnen deze deelgebieden wordt door KPN op basis van verschillende principes en grondslagen over kostenoriëntatie gerapporteerd15. De
onderliggende gemeenschappelijke netelementen die in de diverse deelgebieden worden gebruikt, worden daardoor op basis van de principes en grondslagen van het betreffende deelgebied gewaar-deerd en kunnen daardoor per deelgebied verschillen16. Figuur 2 geeft schematisch aan wat wordt
bedoeld. Figuur 2.
3.3.2 Relatie met prijssqueeze
28. De huidige invulling van de jaarlijks door KPN aan het college te leveren financiële rapportages is naar het oordeel van het college onvoldoende transparant en vormt een bron van problemen bij het vergelijken van de onderliggende kosten van KPN’s retailbedrijf met die zoals die voor met KPN inter-connecterende partijen gelden.
29. In feite geeft de huidige invulling van de financiële rapportage een beeld dat er op neerkomt dat KPN’s eigen retailbedrijf (‘KPN Retail’) tegen andere voorwaarden en op basis van afwijkende kosten-principes bij KPN’s netwerkbedrijf (‘KPN Netwerk’) kan inkopen dan KPN’s concurrenten. Met andere woorden, niet alleen zijn in de rapportage de binnen KPN gehanteerde interne verrekenprijzen on-doorzichtig, maar ze zijn ook onvergelijkbaar met de interconnectietarieven zoals KPN die richting de met haar interconnecterende partijen hanteert. Naar het oordeel van het college verhoudt dit zich zeer moeizaam met de voor KPN krachtens artikel 6.5, onder b. Tw geldende plicht tot non-discriminatie.
15 Telefonie, huurlijnen: fully allocated cost op basis van historische waardering; interconnectie (terminating access) en bijzondere toegang (originating access): BU-LRIC respectievelijk EDC, beide op basis van actuele waardering. 16 Voorbeeld: de kosten van een netelement voor de telefoondienst van KPN retail worden gewaardeerd op histori-sche waarde (“wat kostte een centrale op het moment van aankoop in 1993”), terwijl hetzelfde netelement door een concurrent op basis van de actuele waarde wordt ingekocht (“wat kost de betreffende centrale nu”).
Telefonie Huurlijn IBT Overig
30. Daarbij zou deze ongelijkheid in theorie mede een oorzaak kunnen zijn voor het ontstaan van prijs-squeeze; immers, als KPN’s kostprijs voor de inkoop bij zichzelf – als gevolg van de andere principes en tariefgrondslagen - lager is dan die van concurrenten, dan ontstaat hiermee automatisch een kostenasymmetrie in het voordeel van KPN’s retailbedrijf, en daarmee het risico van prijssque eze.
3.3.3 Voorgenomen oplossingsrichting
31. Het voorgaande in overweging nemend, is het college voornemens om KPN te verplichten haar finan-ciële rapportage anders in te delen, en wel zodanig dat uit deze rapportage inzichtelijk wordt dat de retailorganisatie van KPN tegen dezelfde tarieven en voorwaarden wholesale diensten bij KPN’s net-werkbedrijf inkoopt als de met haar concurrerende aanbieders. Daarnaast zal KPN worden verzocht om deze financiële rapportage aan te laten sluiten bij de financiële gegevens in haar jaarrekening. 32. De financiële rapportage zou naar het oordeel van het college als volgt ingedeeld dienen te worden:
de netwerkorganisatie van KPN, bestaande uit het kernnetwerk en het aansluitnetwerk, die vervol-gens intern levert aan de retailorganisatie van KPN (te denken valt aan: KPN Retail telefonie, KPN Retail huurlijnen en KPN Retail internet), extern aan derden in het kader van interconnectie en bij-zondere toegang, en aan overig. In deze indeling dient derhalve apart gerapporteerd te worden over de netwerkorganisatie van KPN. De netwerkelementen worden daarbij op basis van voor de verschil-lende afnemers eenduidige principes en grondslagen op kostenoriëntatie beoordeeld en vervolgens worden de kosten van het netwerkbedrijf toegedeeld aan die onderdelen intern KPN en extern KPN -die hier gebruik van maken. Hierdoor wordt de retailorganisatie van KPN op vergelijkbare voet ge-plaatst als alternatieve operators (non-discriminatie) en worden de interne verrekenprijzen binnen KPN als geheel duidelijk zichtbaar (transparantie). Figuur 3 geeft de schematische weergave van wat het college voor ogen staat.
Figuur 3.
33. Vooralsnog stelt het college zich wat betreft de voor het netwerk te gelden principes en grondslagen op het standpunt dat KPN hiervoor in haar financiële rapportage zou dienen uit te gaan van de EDC-systematiek, waarbij KPN de terminating dienst op basis van de BU-LRIC tarieven zou dienen te waar-deren. Hiermee wordt aangesloten op het bestaande reguleringsmodel ten aanzien van de voor origi-nating (EDC) en termiorigi-nating access dienstverlening (BU-LRIC) relevante kostenprincipes17.
17 Zie ook voetnoot 7.
Telefonie Huurlijnen IBT Overig
34. De voorgestane indeling is in lijn met de aanbeveling van de Europese Commissie18. Daarnaast erkent
zowel de huidige als de toekomstige19 Europese regelgeving het belang van transparante interne
verrekenprijzen teneinde non-discriminatie te kunnen garanderen. In het EDC-IV besluit van 5 juli 2001 heeft het college overigens reeds geoordeeld dat gemigreerd zou moeten worden naar dit door de Europese Commissie geprefereerde inkoopmodel.
35. Naast de migratie naar een financiële rapportage ingericht conform het inkoopmodel, is het naar het oordeel van het college noodzakelijk dat KPN wordt verplicht om in meer detail dan thans het geval is aan het college te rapporteren, én om een grotere mate van openbaarheid te betrachten richting derden, met name door jaarlijkse publicatie van een openbare versie van de financiële rapportage (bijvoorbeeld op KPN’s website). Dit teneinde de voordelen op het gebied van transparantie en (de mogelijkheden van toezicht op) non-discriminatie, die aan de migratie naar het door de Commissie voorgestane model verbonden zijn, zeker te kunnen stellen.
36. De door het college voorgestane migratie is een ingrijpend proces. Mede op basis van de resultaten van de consultatie zal het college onderzoeken hoe aan een en ander concreet invulling wordt gege-ven en of deze migratie vóór 1 juli 2002 kan worden voltooid. Daarbij zal worden bekeken hoe de mi-gratie zich in de tijd verhoudt met andere ingrepen in de huidige tariefreguleringssystematiek (zoals de eventuele introductie van een meerjarig tariefsysteem voor wholesale), en of in een overgangsre-gime zal moeten worden voorzien.
III. Belanghebbenden worden verzocht te reageren op het voornemen van het college om KPN te verplichten tot de door de Europese Commissie voorgestane boekhoudkundige scheiding, waarbij KPN’s retailbedrijf tegen dezelfde voorwaarden en op basis van dezelfde kostenprin-cipes bij KPN’s netwerkbedrijf inkoopt als de met KPN interconnecterende partijen.
3.4 De toerekening van ‘wholesale specifieke kosten’ 3.4.1 Huidige situatie
37. De interconnectietarieven voor de door KPN aangeboden bijzondere toegangsdiensten (ofwel ‘origi-nating access’ diensten, zoals carrier selectie) worden, zoals in hoofdstuk 2 reeds aangegeven, be-paald aan de hand van het door KPN ontwikkelde EDC-model. Binnen dit model wordt door KPN een aantal kostensoorten onderscheiden: i) de direct toewijsbare kosten, i.c. kosten die uitsluitend aan één specifieke dienst toerekenbaar zijn (thans betreffen deze uitsluitend de kosten specifiek voor de dienst carrier (pre)selectie), ii) de indirect toewijsbare kosten, i.c. de kosten van het netwerk zoals dat door een scala aan diensten wordt gebruikt (voorbeeld: de kosten van de switches), iii) de geza-menlijke kosten, i.c. de kosten die toerekenbaar zijn aan een groep van diensten, en iv) de gemeen-schappelijke kosten, i.c. de kosten die toerekenbaar zijn aan alle door KPN voortgebrachte diensten (voorbeeld: de relevante kosten voor ‘human resource management’).
38. De onder iii) genoemde gezamenlijke kosten zijn bijzonder in de zin dat zij door KPN uitsluitend wor-den toegerekend aan de door KPN aangebowor-den wholesale dienstverlening, en niet ook aan KPN’s
18 98/322/EG, Pb L141.
tail dienstverlening20. Dit omdat deze kosten feitelijk worden veroorzaakt in het kader van dat
who-lesale aanbod, en niet ten behoeve van KPN’s eindgebruikersdiensten. De gezamenlijke kosten zijn dan ook in feite te beschouwen als ‘wholesale specifieke kosten’. Deze wholesale specifieke kosten bestaan uit a) de kosten voor wholesale billing en customer control, b) de Carrier Services organisa-tie, en c) ‘interest on receivables’21.
3.4.2 Relatie met prijssqueeze
39. Doordat de wholesale specifieke kosten wel worden toegerekend aan de door KPN aangeboden who-lesale diensten en niet aan KPN’s retail diensten ontstaat een kostenasymmetrie tussen enerzijds KPN’s retailbedrijf en anderzijds de operators die voor hun dienstverlening (deels) op het netwerk van KPN zijn aangewezen22. De wholesale specifieke kosten zijn aanzienlijk, en maken een fors deel
uit van KPN’s tarieven voor bijzondere toegangsdiensten. Hier is altijd de nodige kritiek op geweest, waarbij onder andere is gewezen op de risico’s van ‘gold-plating’. Omdat KPN niet zelf aan deze kos-ten bijdraagt, zou gesteld kunnen worden dat KPN een directe stimulans ontbeert om de betreffende kostenposten te minimaliseren.
40. In de door het college toegepaste prijssqueezetoets worden KPN’s retailtarieven vergeleken met de interconnectietarieven zoals concurrenten die bij KPN moeten inkopen (teneinde dezelfde retail-dienst te kunnen aanbieden). Dit betekent logischerwijs dat de kostenasymmetrie een belangrijke en principiële veroorzaker is van prijssqueeze23.
Tijdelijke maatregel in het EDC-IV besluit
41. De wholesale specifieke kosten zijn reeds ten tijde van de beoordeling van de EDC-IV rapportage als principiële veroorzaker van prijssqueeze door het college onderkend. In de motivering van het EDC-IV besluit d.d. 5 juli 2001 (kenmerk: OPTA/IBT/2001/201881) heeft het college ten aanzien van de allo-catie van de wholesale specifieke kosten het volgende geoordeeld24: “De (…) weergegeven
overwe-gingen hebben het college tot het oordeel geleid dat in de tariefregulering in de nabije toekomst gemigreerd zou moeten worden naar een situatie waarin het retail bedrijf van KPN beschouwd wordt als ware het een met KPN zelf interconnecterende aanbieder, die tegen dezelfde tarieven en voor-waarden wholesale diensten bij zichzelf inkoopt als de met haar concurrerende aanbieders. Wat be-treft de allocatie van de gezamenlijke kosten zal deze situatie betekenen dat deze naar evenredigheid eveneens aan het door het retail bedrijf van KPN gegenereerde verkeersvolume dienen te worden toegerekend, waardoor KPN zelf ook een belang heeft bij het bewaken van de doelmatigheid, alsmede het beheersen van de uitgaven in het kader van de gezamenlijke kosten.”
20 De gezamenlijke kosten worden aan de wholesale diensten toegerekend als een opslag, welke voor de lokale, re-gionale en nationale diensten gelijk is.
21De ‘interest on receivables’ betreft de kosten van wholesale rente op (nog te factureren) vorderingen.
22 In het voor terminating access toegepaste BU-LRIC model worden dergelijke kosten toegerekend aan al het ver-keer, inclusief dat van KPN zelf, zodat de kostenasymmetrie zich daar niet voordoet.
23 KPN’s retailtarieven - exclusief wholesale specifieke kosten - worden immers vergeleken met de interconnectieta-rieven - inclusief wholesale specifieke kosten -. Indien de interconnectietainterconnectieta-rieven (benodigd voor een bepaalde re-taildienst) plus een retailmarge hoger zijn dan KPN’s betreffende retaildienst, is sprake van prijssqueeze.
42. Op basis van dit oordeel heeft het college in het kader van het EDC-IV besluit en het squeezeoordeel van 27 juni 2001 besloten om - als tijdelijke maatregel ter oplossing van de toentertijd optredende prijssqueeze op biba-verkeer - een deel van de wholesale specifieke kosten niet langer toe te laten rekenen aan het wholesale verkeer, maar om dit toe te voegen aan de voor KPN’s retail dienstverle-ning relevante kostenbasis.
3.4.3 Nadere analyse: inkoopmodel en kostencausaliteit
43. Zoals in paragraaf 3.3.3 is aangegeven, is het college voornemens om KPN te verplichten haar finan-ciële rapportage anders in te delen, en wel zo dat uit deze rapportage inzichtelijk wordt dat KPN’s retailorganisatie tegen dezelfde tarieven en voorwaarden diensten bij KPN’s netwerkbedrijf inkoopt als de met haar concurrerende aanbieders. Op zich betekent deze wijziging in de financiële rapporta-ge volrapporta-gens het collerapporta-ge echter niet zonder meer dat hiermee ook de problematiek van de
kos-tenasymmetrie samenhangend met de wholesale specifieke kosten tot een oplossing is gebracht. Met een aanpassing van de financiële rapportage verandert immers niet eveneens automatisch de uit-komst van het principe van kostencausaliteit. Zo zal KPN’s retailorganisatie ook in de situatie waarin de financiële rapportage is ingericht conform het inkoopmodel niet feitelijk gebruik maken van het wholesale billing systeem, noch van de diensten van de Carrier Services organisatie.
44. Men zou zich op het standpunt kunnen stellen dat de introductie van de voorgenomen financiële rap-portage in zijn uiterste consequenties doorgevoerd zou moeten worden. KPN’s retailorganisatie zou dan daadwerkelijk gebruik moeten gaan maken van de voorzieningen en faciliteiten welke op dit mo-ment vanuit de wholesale specifieke kosten worden gefinancierd. Een en ander zou bijvoorbeeld be-tekenen dat KPN Retail net als haar concurrenten maandelijks voorzien zou moeten worden van een factuur geproduceerd door het wholesale billing systeem, en dat KPN Retail zich voor de door haar bij het netwerk af te nemen wholesale diensten net als haar concurrenten bij een account manager dient te vervoegen. Gevolg hiervan zou zij dat het wholesale billing systeem en de Carrier Services organi-satie voor deze dienstverlening gedimensioneerd zouden moeten worden, wat - ondanks mogelijk optredende schaalvoordelen - naar verwachting aanzienlijke extra kosten met zich zou brengen. 45. Van een dergelijke benadering zou het college geen voorstander zijn. Naar het oordeel van het
colle-ge zou hiermee aanzienlijk verder worden colle-gegaan dan een aanpassing in de financiële verantwoor-ding; in feite zou worden ingegrepen in de vrijheid in KPN’s bedrijfsvoering. Daarbij is het college van mening dat deze meest verstrekkende invulling van het inkoopmodel ten onrechte voorbij gaat aan de inherente kostenvoordelen samenhangend met de situatie dat KPN een geïntegreerde onderne-ming is die zowel een netwerk- als een eindgebruikersdienstenbedrijf in zich bergt; het hier bedoelde inkoopmodel zou KPN (als concern) dwingen tot het maken van extra kosten die niet noodzakelijker-wijs verbonden zijn aan de door haar aangeboden dienstverlening. Mede vanuit een meer macro-economisch perspectief acht het college dit niet efficiënt. Tenslotte is het college van mening dat de-ze ingreep niet proportioneel is ten opzichte van de problematiek samenhangend met de
IV. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten ten aanzien van de vraag of de invoering van de financiële rapportage langs de lijnen van een inkoopmodel zou moeten betekenen dat KPN’s retail verkeer ook daadwerkelijk gebruik zou moeten maken van de wholesale specifieke faciliteiten en voorzieningen (zoals het wholesale billing sys-teem en de Carrier Services organisatie).
3.4.4 Voorgenomen oplossingsrichting
46. Ten aanzien van de kostenasymmetrie samenhangend met de wholesale specifieke kosten stelt het college zich op het volgende standpunt. Ook in het kader van de door het college voorgenomen ge-wijzigde invulling van de door KPN jaarlijks aan het college te leveren financiële rapportage geldt dat het principe van kostencausaliteit noodzakelijkerwijs leidt tot de vaststelling van kosten welke uit-sluitend worden veroorzaakt door met KPN interconnecterende partijen, en niet door KPN’s eigen re-tailorganisatie. In een enge interpretatie van kostenoriëntatie zou dit moeten betekenen dat deze wholesale specifieke kosten uitsluitend worden toegerekend aan die met KPN interconnecterende partijen, en niet aan KPN Retail.
47. In de huidige situatie, waarin de ontwikkelingen op de markt blijkbaar zo ver zijn dat zich prijssquee-ze kan voordoen en waardoor het tarieftoezicht op KPN’s retail en wholesale diensten niet langer an-ders dan integraal kan worden uitgevoerd, acht het college de aan de wholesale specifieke kosten klevende kostenasymmetrie niet langer acceptabel. Als veroorzaker van prijssqueeze vormt de kos-tenasymmetrie een bedreiging voor de (verdere) ontwikkeling van concurrentie en daarmee voor de toekomstige mogelijkheden voor eindgebruikers om te kunnen kiezen voor een andere aanbieder dan KPN. In deze zin verstoren de wholesale specifieke kosten het ‘level playing field’ dat noodzakelijk is om KPN’s concurrenten ondanks KPN’s aanmerkelijke macht de vanuit economisch perspectief ge-rechtvaardigde kansen op marktparticipatie te geven.
48. Naast het bovenstaande acht het college de bestaande kostenasymmetrie niet langer acceptabel ge-geven het principe dat KPN, als partij die niet zelf bijdraagt aan de wholesale specifieke kosten, geen interne stimulans kent om deze kosten op een efficiënt niveau te brengen of te houden. Of sterker: het risico bestaat dat KPN met de wholesale specifieke kosten een middel heeft om de kosten van haar concurrenten te verhogen, wat haar eigen concurrentiepositie ten goede zou komen.
49. Een en ander moet naar het oordeel van het college betekenen dat het beginsel van kostenoriëntatie in deze context ruimer dient te worden geïnterpreteerd, en wel zo dat de op basis van kostencausa-liteit bepaalde wholesale specifieke kosten door KPN kunnen worden terugverdiend door middel van proportionele toerekening van die kosten aan al het verkeer dat van KPN’s netwerk gebruik maakt25.
Kortom, de wholesale specifieke kosten verbonden aan de door KPN aangeboden wholesale dienst-verlening worden dus niet meer op basis van het kostencausaliteitsprincipe toegerekend, aangezien zich dit niet verhoudt met de doelstelling van bestendige concurrentie. Via proportionele kostentoe-rekening kunnen de kosten worden goedgemaakt, terwijl bestendige concurrentie gewaarborgd blijft. Het college acht het belang van deze proportionele toerekening dermate groot dat wordt geaccep-teerd dat hiermee (wat betreft de wholesale specifieke kosten) kostencausaliteit niet langer wordt
vertaald in de wijze van kostentoerekening; een vertaling die impliciet is aan het bijzondere toe-gangsregime.
50. Met de door het college voorgestane proportionele toerekening ontstaat niet alleen het gewenste ‘le-vel playing field’, tevens worden zo de wholesale specifieke kosten binnen KPN’s retail kostenbasis geïnternaliseerd wat resulteert in een interne stimulans voor KPN om deze kosten op een efficiënt ni-veau te brengen26.
Het voorbeeld in onderstaand kader 1 maakt duidelijk wat het college voor ogen staat. Kader 1.
Wholesale specifieke kosten (WSK)
NLG 1.000.000
Aantal wholesale minuten 50.000.000
Aantal KPN retail minuten27 100.000.000
Toerekening WSK Huidig Toekomst
Relevant aantal minuten 50.000.000 150.000.000
WSK per minuut NLG 0,020 NLG 0,007
Toe te rekenen aan Wholesale minuten Wholesale + KPN retail minuten Dus: De WSK-opslag op KPN’s
intercon-nectietarieven is hier 2 cent. Omdat deze 2 cent niet tevens wordt toe-gerekend aan KPN’s retailverkeer, ontstaat de kostenasymmetrie (ter grootte van dezelfde 2 cent) tussen KPN Retail en de met KPN concur-rerende partijen.
De WSK-opslag is hier slechts 0,7 cent, welke wordt toegerekend aan al het verkeer (retail + who-lesale). Hierdoor ontstaat hier geen kostenasymmetrie en is een belangrijke potentiële oorzaak voor prijssqueeze weggenomen.
V. Belanghebbenden worden verzocht te reageren op het oordeel dat ten aanzien van wholesale specifieke kosten het beginsel van kostenoriëntatie ruimer dient te worden geïnterpreteerd, en wel zo dat de wholesale specifieke kosten door KPN kunnen worden terugverdiend door middel van proportionele toerekening van die kosten aan al het verkeer dat van KPN’s net-werk gebruik maakt.
3.4.5 Overige wholesale specifieke kosten
51. Naast de in de EDC-rapportage onder de noemer gezamenlijke kosten begrepen kostensoorten kun-nen in wezen ook andere kosten als wholesale specifieke kosten worden beschouwd. In principe gaat het daarbij steeds om kostensoorten welke worden veroorzaakt door met KPN interconnecterende partijen en welke om redenen van kostencausaliteit op dit moment uitsluitend aan die partijen wor-den toegerekend, en niet aan KPN zelf. Als voorbeeld kan worwor-den gewezen op de in de
EDC-rapportage onder de noemer directe kosten begrepen kosten van de C(P)S netelementen, welke door
KPN alleen worden toegerekend aan met haar concurrerende partijen, en niet aan haar eigen retail organisatie. Een ander voorbeeld betreft de kosten van collocatie. Ook ten aanzien van dergelijke an-dere verschijningsvormen van wholesale specifieke kosten is het college van oordeel dat de in para-graaf 3.4.4 geformuleerde oplossingsrichting dient te worden gevolgd.
4.
De biba-problematiek en oplossingsrichtingen
4.1 Inleiding
52. Voor concurrenten van KPN kan druk op marges (anders dan prijssqueeze zoals met de
prijssqueezetoets kan worden aangetoond) ontstaan door een discrepantie, geografisch of anderszins (bijvoorbeeld periode van de dag), tussen interconnectie- en eindgebruikerstariefstructuren. Van een dergelijke discrepantie kan sprake zijn wanneer KPN’s netwerkbedrijf bepaalde
interconnectiediensten niet of niet concurrerend aan andere aanbieders aanbiedt, terwijl de eigen retail organisatie van KPN deze diensten - omdat ze nu eenmaal onderdeel is van een verticaal geïntegreerde onderneming - wel gebruikt. Daarenboven kan het nog zo zijn dat de retail organisatie van KPN deze niet-competitieve wholesale diensten met concurrerende wholesale diensten in haar retail dienstverlening bundelt. Het niet één op één op elkaar aansluiten van beide structuren kan tot gevolg hebben dat andere partijen niet in staat zijn bepaalde diensten (rendabel) in concurrentie met KPN aan te bieden.
53. Kijkend naar de huidige interconnectie- en eindgebruikerstariefstructuur van KPN, blijkt dat bij de biba-dienst van KPN van bovenbedoelde discrepantie sprake is. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de kwestie van de biba-problematiek, waarbij een aantal oplossingsrichtingen wordt beschreven.
4.2 De biba-problematiek
4.2.1 De biba-dienst
54. In haar biba-dienst wikkelt KPN gesprekken af die een bij haar aangesloten eindgebruiker binnen zijn netnummergebied plus alle aangrenzende netnummergebieden voert. Het eigen netnummergebied en de aangrenzende netnummergebieden worden wel aangeduid als respectievelijk het ‘hart van de bloem’ en de ‘blaadjes van de bloem’. Gesprekken naar geografische nummers ‘buiten de bloem’ wikkelt KPN af in de dienst buitenbasisverkeer (hierna: buba of buba-dienst).
55. Hoewel de biba-dienst de KPN abonnee dus in feite voorziet van een soort lokale telefoondienst, bestaat de biba-dienst uit een bundeling van lokale, regionale én nationale interconnectiediensten. Deze onderliggende interconnectiediensten zijn gebaseerd op de werkelijke hoeveelheid
netwerkbeslag dat voor die diensten wordt gebruikt, uitgaande van een geografische driedeling (lokaal, regionaal, nationaal).
Figuur 4.
4.2.2 De biba-bundeling Concurrentie op lokaal niveau
57. Afgezien van een beperkt aantal aanbieders die via hun eigen netwerk voor de op hun netwerk aangesloten eindgebruikers lokaal verkeer afwikkelen, lijken de meeste concurrenten van KPN (vooralsnog) niet in staat om via het netwerk van KPN te concurreren met verkeer dat laag in het netwerk van KPN wordt afgewikkeld. Hoewel het college van oordeel is dat de markt voor lokale interconnectie in beginsel een competitieve markt kan zijn, zijn andere aanbieders dan KPN op dit moment niet met eigen infrastructuren op lokale toegangspunten (hierna: LAPs)28 in KPN’s netwerk
aanwezig. In paragraaf 4.3.2 wordt verder op de problematiek van de uitrol naar lokaal niveau in het netwerk van KPN ingegaan.
58. Omdat andere aanbieders dit lokale gedeelte van het biba-verkeer thans niet op dezelfde wijze als KPN laag in hun netwerk (kunnen) afwikkelen, maken zij hiervoor altijd meer kosten dan KPN. Meer concreet betekent dit dat concurrenten niet op vergelijkbare voet met KPN’s biba-dienst kunnen con-curreren, gegeven dat deze concurrenten op dit moment niet of nog nauwelijks naar lokaal niveau zijn uitgerold.
Concurrentie op regionaal en nationaal niveau
59. Aanbieders, die op alle regionale toegangspunten (hierna: RAPs)29 aan het net van KPN gekoppeld
zijn, kunnen regionaal en nationaal verkeer dat op EVKC-niveau wordt afgewikkeld op basis van vrij-wel hetzelfde netwerkbeslag als KPN aanbieden. De kosten voor het gebruik van KPN’s netwerk door concurrenten van KPN c.q. door KPN zelf kunnen voor dit verkeer dan ook niet sterk uiteen lopen.
28 Onder lokale toegangspunten wordt verstaan toegang tot de NRC van KPN. 29 Onder regionale toegangspunten wordt verstaan toegang tot de EVKC van KPN.
N R C
N R C
N R C
E V K C
E V K C
L o k a a l
R e g i o n a a l
60. In beginsel zouden concurrenten van KPN zodoende op het gedeelte van het biba-verkeer, dat hoog in het net van KPN wordt afgewikkeld, met KPN moeten kunnen concurreren. Dit wordt echter be-moeilijkt doordat KPN voor biba-verkeer steeds hetzelfde eindgebruikerstarief in rekening brengt, terwijl het netwerkbeslag en de onderliggende kosten sterk verschillen. Andere aanbieders kunnen de relatief hoge kosten voor het afwikkelen van biba-verkeer hoog in het net niet verevenen met de re-latief lage kosten voor het afwikkelen van biba-verkeer laag in het net.
61. Concluderend kan gesteld worden dat duurzame concurrentie op biba-verkeer dat hoog in het net-werk van KPN wordt afgewikkeld, belemmerd wordt als gevolg van de huidige biba-bundeling van ver-keer dat zowel laag als hoog in het net van KPN wordt afgewikkeld.
De biba-problematiek en de prijssqueezetoets
62. De biba-problematiek komt niet tot uitdrukking in de prijssqueezetoets. In de prijssqueezetoets wordt immers voor de bepaling van de voor concurrenten geldende inkoopkosten uitgegaan van het netwerkbeslag dat geldt bij on-net gesprekken30 op KPN’s eigen netwerk. Dit betekent dat op basis
van de prijssqueezetoets geen druk op marges als gevolg van bovenbeschreven discrepantie kan worden aangetoond. Immers, de discrepantie die het gevolg is van het feit dat andere operators niet op lokale toegangspunten in KPN’s netwerk aanwezig zijn, vormt geen onderdeel van de test.
4.2.3. Conclusie ten aanzien van de biba-bundeling
63. Het college is van oordeel dat de biba-bundeling door KPN van interconnectiediensten, die sterk in kostprijs en in de mate van concurrentiedruk verschillen, concurrenten van KPN in een onredelijk na-delige positie plaatst. Door deze bundeling wordt het immers voor concurrenten van KPN onmogelijk gemaakt om bepaalde typen verkeer, te weten regionaal en nationaal verkeer (dat zij op zichzelf con-currerend zouden kunnen aanbieden) tegen vergelijkbare kosten als KPN af te wikkelen. Dit kan naar het oordeel van het college tot een ongewenste druk op marges leiden.
4.3 Oplossingsrichtingen
64. Er zijn twee globale oplossingsrichtingen denkbaar voor het oplossen van de biba-problematiek. De eerste oplossingsrichting bestaat uit het ‘ontbundelen’ van het biba-tarief; de tweede
oplossingsrichting uit het wegnemen van belemmeringen ten aanzien van de lokale (interconnectie-)dienst zodat andere aanbieders met KPN op lokaal niveau kunnen concurreren.
4.3.1. Ontbundelen van het biba-tarief
65. Een denkbare oplossing voor de biba-problematiek is het ontbundelen van het (vooralsnog) niet-competitieve lokale verkeer uit het biba-aanbod van KPN. Op deze wijze kunnen concurrenten van KPN in ieder geval het nationale en regionale verkeer tegen met KPN vergelijkbare kosten aanbieden, wat voor dat verkeer resulteert in een beter ‘level playing field’.
Ontbundelen conform netwerkbeslag
66. De meest zuivere vorm van de ontbundeling van het biba-tarief zou zijn dat een consument tarieven betaalt die één op één samenhangen met het netwerkbeslag dat aan de wholesalekant wordt ingekocht. In deze benadering wordt het huidige biba-verkeer gesplitst in strikt lokaal, regionaal en
nationaal verkeer en worden dit ook als zodanig getarifeerd. De eindgebruikerstariefstructuur sluit dan naadloos aan op de interconnectietariefstructuur. Op deze wijze komt de door KPN gehanteerde bloemstructuur geheel te vervallen.
Ontbundelen conform bloemstructuur
67. Een minder vergaande maar daarmee ook enigszins minder zuivere oplossing zou zijn dat de bestaan-de tweebestaan-deling in biba en buba wordt omgezet in een driebestaan-deling. In bestaan-deze variant sluit bestaan-de eindgebrui-kers-tariefstructuur meer dan thans aan op de interconnectietariefstructuur, maar niet één op één. Hierbij wordt het biba-tarief vervangen door een ‘biba-lokaal’ tarief voor het eigen netnummergebied (figuur 5, rechter bloem: het hart van de bloem, licht grijs) en een ‘biba-regionaal’ tarief voor de blaadjes oftewel de aangrenzende netnummergebieden (de bloemblaadjes, donkergrijs). Een derge-lijke aanpassing neemt het biba-probleem niet volledig weg. Immers, er bestaat nog steeds een dis-crepantie tussen de interconnectietarieven, gebaseerd op het onderliggende netwerkbeslag, en de eindgebruikerstarieven. De huidige biba-problematiek wordt waarschijnlijk echter wel aanmerkelijk verkleind.
Figuur 5.
Voor- en nadelen
68. De ontbundeling van het biba-tarief zou meer in lijn zijn met het beginsel van kostenoriëntatie en zou bijdragen aan een beter ‘level playing field’ voor concurrentie op regionale en nationale
gesprekken. Echter, een ingreep in de voor alle partijen vertrouwde eindgebruikerstariefstructuur van KPN zou zeer ingrijpend zijn. Een ontbundeling van het biba-tarief leidt daarbij tot afnemende transparantie, wat naar het oordeel van het college niet in positieve zin bijdraagt aan de ontwikkeling van concurrentie en de keuze van eindgebruikers.
69. Met name de extreme ontbundeling conform het netwerkbeslag, waarin de huidige bloemstructuur geheel komt te vervallen, beschouwt het college vanuit het oogpunt van transparantie voor de consument als onwenselijk. De consument kent immers het onderliggende netwerkbeslag (routering) van een bepaald biba-gesprek niet, en weet dus niet wat een telefoongesprek kost.
70. Daarbij kan de ontbundeling met name voor bedrijven, die nu bij het aanbieden van hun diensten profiteren van het feit dat ook naar aangrenzende netnummergebieden tegen de biba-tarieven kan worden gebeld, financiële gevolgen hebben. Te denken valt aan call centers die juist daar zijn gevestigd waar relatief veel mensen tegen biba-tarieven kunnen opbellen, of aan Internet Service
Providers die hun inbelnummers zo hebben gekozen dat bij hen in vrijwel geheel Nederland tegen biba-tarieven ingebeld kan worden.
71. Tot slot gaat de ontbundeling van biba, resulterend in een verdere geografische versnippering van eindgebruikerstarieven, in tegen de trend die in een aantal landen van Europa zichtbaar is, namelijk van geografisch gedifferentieerde eindgebruikerstarieven naar één nationaal tarief31.
VII.a. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten met betrekking tot de oplossingsrichting waarin biba zou worden ontbundeld. Hierbij gaarne aandacht voor beide varianten.
VII.b. Belanghebbenden worden daarbij verzocht om gemotiveerd in te gaan op de door het college in dit verband aangevoerde voor- en nadelen.
4.3.2. Het wegnemen van belemmeringen m.b.t. de lokale interconnectiedienst
72. Gegeven dat KPN binnen de biba-dienst competitieve en (vooralsnog) niet competitieve interconnec-tiediensten bundelt, is een andere denkbare oplossing voor de biba-problematiek gelegen in het op-heffen van mogelijke belemmeringen met betrekking tot de lokale (interconnectie-)dienst. Een der-gelijke benadering zou kunnen bijdragen aan de creatie van een ‘level playing field’, zodat concur-renten van KPN kunnen concurreren op lokaal niveau.
Lokale uitrol
73. KPN is thans de enige die - vanwege haar vroegere monopolie - volledig lokaal is uitgerold. Hoewel slechts een zeer beperkt aantal aanbieders thans met een eigen aansluitnetwerk lokaal aanwezig is, beschouwt het college de markt voor lokaal verkeer als een potentieel concurrerende markt. Reeds in het Enertel besluit32 heeft het college aangegeven dat toegang tot het lokale niveau voor de hand ligt
wanneer marktpartijen in bepaalde gebieden veel verkeer willen afleveren of veel verkeer uit een be-paald gebied willen ophalen. Toegang tot de NRC maakt het daarbij voor concurrenten van KPN mo-gelijk om concurrentie op een breed gebied aan te gaan. Verwezen zij ook naar de besluitvorming van het college inzake de ontbundeling van de lokale aansluitlijnen van KPN33. Verder bemerkt het
colle-ge dat in diverse lidstaten van de Europese Unie interconnectie op het niveau van de NRC reeds is gerealiseerd34.
74. Dat concurrenten van KPN thans nog niet naar het lokale niveau in het netwerk van KPN zijn uitge-rold, is mede toe te schrijven aan het gegeven dat KPN thans niet daadwerkelijk een lokale intercon-nectiedienst levert35. Dit in de zin dat momenteel geen overeenstemming tussen KPN en haar
con-currenten bestaat inzake de aan deze dienst te verbinden voorwaarden en tarieven. De lokale inter-connectiedienst zoals KPN die voorstaat, is voor concurrenten van KPN economisch gezien thans niet
31 Voorbeeld van landen waar één telefoontarief wordt gehanteerd zijn België en Zweden.
32 Oordeel van het college van 17 december 1997 in het geschil Enertel – KPN, kenmerk OPTA/MI/97/1158. 33 Richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn van KPN van 12 maart 1999, kenmerk OPTA/J/99/1443; Aanpassing richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn van KPN van 8 november 1999, kenmerk OPTA/I/99/7938; Consultatiedocument voor interconnectie en bijzondere toegangsdien-sten van 21 december 2000, kenmerk OPTA/IBT/2000/203518.
34 Voor meer uitgebreide informatie wordt verwezen naar bijlage II van dit consultatiedocument.
aantrekkelijk genoeg om hun netwerken zodanig verder uit te rollen dat zij tot een substantieel ge-deelte van de vele nummercentrales in het netwerk van KPN toegang zouden verkrijgen. Dit beeld wordt te meer bevestigd daar marktpartijen in het kader van de ontbundeling van de local loop wel uitrollen naar lokaal niveau in het netwerk van KPN.
Toetredingsdrempels
75. Desondanks is het denkbaar dat een aantal concurrenten van KPN vanwege bepaalde toetredings-drempels niet zal uitrollen naar lokaal niveau, zelfs al biedt KPN de lokale interconnectiedienst wél daadwerkelijk aan. Hierbij denkt het college met name aan de drempel die samenhangt met de situa-tie dat concurrenten vooralsnog niet over een voldoende groot klantenbestand beschikken waarmee de hoge investeringen in de uitrol naar lokaal niveau gerechtvaardigd kunnen worden (het ontbreken van ‘kritische massa’). In een dergelijke situatie kan worden gesteld dat de historische ‘first mover advantages’ van KPN - vanwege haar voormalige monopolie - van dien aard zijn dat daardoor voor concurrenten van KPN dermate hoge toetredingsdrempels zijn ontstaan dat concurrentie op de lokale toegangsmarkt ook binnen middellange termijn niet tot stand komt, ondanks dat een dergelijke uit-rol op economische gronden zeer wel verdedigbaar zou zijn.
76. Het college onderkent in dit verband dat het netwerk van KPN over een ten opzichte van andere lan-den groot aantal lokale centrales beschikt, wat resulteert in relatief weinig aansluitingen per centra-le. Dit grote aantal lokale centrales is een gevolg van industrie-politieke beslissingen uit het verle-den. Met de huidige technologie zou een kleiner aantal centrales volstaan. De vraag rijst dan ook in hoeverre het macro-economisch verantwoord is indien concurrenten van KPN, teneinde in staat te zijn om landelijk met KPN op lokaal niveau te concurreren, gedwongen zijn om naar al deze lokale centrales uit te rollen. Gegeven het relatief grote aantal van deze centrales kan het college zich voor-stellen dat het antwoord op deze vraag negatief zal zijn. In dit verband wijst het college op de in Oostenrijk gekozen benadering waarbij 42 van de 200 lokale centrales van de gevestigde aanbieder als lokaal interconnectie-punt zijn aangemerkt.
VIII.a. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten ten aanzien van de op-vatting van het college dat de markt voor lokale interconnectie een in beginsel concurreren-de markt is.
VIII.b. Belanghebbenden worden verzocht aan te geven of zij voornemens zijn hun netwerk uit te rollen naar lokaal niveau, en zo ja, binnen welke termijnen en onder welke voorwaarden. Mogelijke maatregelen
77. Het creëren van een ‘level playing field’ voor concurrentie op de markt voor lokaal verkeer kan gl o-baal op twee manieren worden benaderd:
78. i) Allereerst kunnen mogelijke belemmeringen die samenhangen met de wijze waarop KPN de lokale interconnectiedienst thans aanbiedt, weggenomen worden. Het college onderkent hierbij zijn taak om op grond van zijn wettelijke bevoegdheden bepaalde belemmeringen ten aanzien van de voor-waarden en tarieven voor de lokale interconnectiedienst weg te nemen.
totstandbrenging van concurrentie op lokaal verkeer verder aan de markt zelf zou moeten worden overgelaten. Deze benadering lijkt echter niet afdoende, gegeven dat geldt dat de biba-problematiek al per 1 juli 2002 opgelost dient te zijn. Immers, uitgesloten moet worden dat KPN en marktpartijen in staat zijn om vóór 1 juli lokale interconnectie feitelijk te realiseren in een mate die de biba-problematiek opheft. Hierdoor kan het bijna niet anders dan dat nadere maatregelen redelijkerwijs noodzakelijk zijn;
80. ii) Als maatregel ter oplossing van de biba-problematiek en het opheffen van belemmeringen voor het ontstaan van concurrentie op de markt voor lokaal verkeer, denkt het college dan ook aan de tij-delijke beschikbaarstelling van lokale dienstverlening door KPN aan haar concurrenten die (voor-alsnog) niet op de lokale toegangspunten in het netwerk van KPN aanwezig zijn.
81. De onder ii) bedoelde beschikbaarstelling kan op verschillende wijzen worden vormgegeven. Denk-baar is een administratieve maatregel waarbij KPN wordt verplicht om voor het afwikkelen van het bi-ba-verkeer dat KPN zelf laag in haar eigen net zou hebben afgewikkeld, haar concurrenten niet meer dan het lokale interconnectietarief in rekening te brengen. Het voorbeeld in kader 2 licht dit toe. Kader 2.
Voorbeeld: een eindgebruiker belt vanuit het 070-gebied met gebruikmaking van carrier select een eind-gebruiker in hetzelfde 070-gebied. In KPN’s retail-termen is dit een biba-gesprek, en, in dit geval, een biba-gesprek waarbij uitsluitend gebruik wordt gemaakt van een NRC (de wholesale pendant is dan ook lokale interconnectie). De carrier select aanbieder is echter niet lokaal uitgerold, zodat het gesprek door KPN eerst naar de EVKC wordt gebracht waarop de carrier select aanbieder wél aanwezig is. De carrier se-lect operator maakt dus gebruik van regionale interconnectie (i.c. regional carrier sese-lect en regional ter-minating access), waardoor zijn kostenbasis hoger is dan het KPN biba-tarief waartegen deze aanbieder voor dit gesprek moet concurreren.
In het kader van de bedoelde administratieve maatregel zou KPN nu verplicht kunnen worden om de in-terconnectie dienstverlening onderliggend aan een gesprek als dit niet tegen regionaal tariefniveau bij de carrier select aanbieder in rekening te brengen, maar tegen het lokale tariefniveau.
82. Een andere maatregel zou kunnen bestaan uit de verplichting aan KPN tot doorverkoop oftewel ‘re-sale’ van biba-verkeer. Met resale wordt hier bedoeld dat een met KPN concurrerende partij met ge-bruikmaking van KPN’s netwerk biba-verkeer kan aanbieden, zonder daarbij op het lokale niveau met het netwerk van KPN geïnterconnecteerd te zijn (een ‘wholesale biba equivalent’). Deze partij onde r-houdt daarbij zelf de klantrelatie en betaalt KPN voor het gebruik van het netwerk. Zodoende wordt concurrenten de mogelijkheid geboden om marktaandeel te verwerven om zo in een betere positie te komen om hun eigen netwerk naar lokaal niveau uit te rollen36. Het college merkt op dat deze
maat-regel in lijn is met de toekomstige ONP-maat-regels waarin een resale-aanbod expliciet kan worden voorge-schreven als op langere termijn de concurrentie daarmee is gebaat37.
36 Australië kent deze vorm van lokale toegang (‘local carriage’).
verplich-83. In verband met de eventueel wenselijke tijdelijkheid van deze maatregel zou een ‘sunset clause’ ge-hanteerd kunnen worden. Deze ‘sunset clause’ oftewel ‘horizonbepaling’ zou in kunnen houden dat de beschikbaarstelling van de lokale dienstverlening door KPN aan haar concurrenten slechts voor een bepaalde periode geldt. Na deze periode is KPN in beginsel vrij om partijen die niet op lokaal ni-veau in KPN’s netwerk aanwezig zijn, het feitelijke netwerkbeslag in rekening te brengen.
Voor- en nadelen
84. Indien toegang tot lokaal niveau beschikbaar komt, ontstaat de mogelijkheid voor aanbieders om met KPN op elk niveau te concurreren. Het maakt dan niet meer uit of het on-net verkeer van KPN hoog of laag in het net van KPN wordt afgewikkeld. Bovendien wordt door de onder ii) beschreven maatregelen de uitrol naar het lokale niveau gestimuleerd, hetgeen naar het oordeel van het college de concurrentie op de markt zou intensiveren en mogelijk ook bestendigen.
IX. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten met betrekking tot de oplossingsrichting waarin de lokale dienst ter beschikking van KPN’s concurrenten zou wor-den gesteld.
5.
Vragen aan belanghebbenden en verdere procedure
5.1 Vragen aan belanghebbenden
85. Volledigheidshalve worden hieronder de vraagpunten van het college nogmaals samengevat. Graag verneemt het college de opvatting
en
inzichten van partijen ten aanzien van:I. Mogelijkerwijs ervaren belanghebbenden nog andere vraagstukken welke zijn gerelateerd aan (de oorzaken van) prijssqueeze dan in onderhavig document onderkend. Indien dit het geval is, wor-den belanghebbenwor-den verzocht deze aan het college kenbaar te maken.
II.a. Belanghebbenden worden verzocht om het college te voorzien van hun standpunten en inzichten ten aanzien van de wenselijkheid van een eventuele migratie naar een meerjarig systeem voor de tariefregulering van KPN’s interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, en de in dat verband ten aanzien van een dergelijk systeem te gelden voorwaarden;
II.b. Belanghebbenden worden daarbij verzocht om uitgebreid in te gaan op de door het college in dit verband in paragraaf 3.2.4 aangevoerde overwegingen, met name wat betreft de vraag of de hui-dige situatie in de markt zich leent voor een voldoende juiste voorspelbaarheid van kosten- en volumeontwikkelingen.
III. Belanghebbenden worden verzocht te reageren op het voornemen van het college om KPN te verplichten tot de door de Europese Commissie voorgestane boekhoudkundige scheiding, waarbij KPN’s retailbedrijf tegen dezelfde voorwaarden en op basis van dezelfde kostenprincipes bij KPN’s netwerkbedrijf inkoopt als de met KPN interconnecterende pa rtijen.
IV. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten ten aanzien van de vraag of de invoering van de financiële rapportage langs de lijnen van een inkoopmodel zou moeten bete-kenen dat KPN’s retail verkeer ook daadwerkelijk gebruik zou moeten maken van de wholesale specifieke faciliteiten en voorzieningen (zoals het wholesale billing systeem en de Carrier Servi-ces organisatie).
V. Belanghebbenden worden verzocht te reageren op het oordeel dat ten aanzien van wholesale specifieke kosten het beginsel van kostenoriëntatie ruimer dient te worden geïnterpreteerd, en wel zo dat de wholesale specifieke kosten door KPN kunnen worden terugverdiend door middel van proportionele toerekening van die kosten aan al het verkeer dat van KPN’s netwerk gebruik maakt.
VII.a. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten met betrekking tot de op-lossingsrichting waarin biba zou worden ontbundeld. Hierbij gaarne aandacht voor beide varian-ten.
VII.b. Belanghebbenden worden daarbij verzocht om uitgebreid in te gaan op de door het college in dit verband aangevoerde voor- en nadelen.
VIII.a. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten ten aanzien van de opvat-ting van het college dat de markt voor lokale interconnectie een in beginsel concurrerende markt is.
VIII.b. Belanghebbenden worden verzocht aan te geven of zij voornemens zijn hun netwerk uit te rollen naar lokaal niveau, en zo ja, binnen welke termijnen en onder welke voorwaarden.
IX. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten met betrekking tot de op-lossingsrichting voor de biba-problematiek waarin de lokale dienst ter beschikking van KPN’s concurrenten zou worden gesteld.
5.2 De verdere procedure inzake de consultatie
86. Belanghebbenden kunnen tot en met 21 december aanstaande hun visie op het voorgaande schriftlijk aan het college kenbaar maken. Reacties dienen per brief én in elektronische vorm (diskette of e-mail) te worden gericht aan:
87. OPTA,
afdeling Eindgebruikersmarkt t.a.v. de heer drs. R. van Zoest Postbus 90420
2509 LK Den Haag
e-mail adres: R.vanZoest@opta.nl
onder vermelding van: “Consultatie Integrale Tariefregulering”
88. Na afloop van deze termijn zullen alle reacties in principe openbaar worden gemaakt door middel van publicatie op de OPTA website en/of een schriftelijke bundeling. Partijen die menen dat delen van hun commentaar als bedrijfsvertrouwelijk moeten worden behandeld, wordt verzocht dit uitdrukkelijk aan te geven met een nadere motivering waarom vertrouwelijkheid geboden is. Bedrijfsvertrouwelijke gegevens worden niet gepubliceerd.
5.3 Het proces na januari 2002
91. Zoals in hoofdstuk 1 reeds is aangegeven, is het college voornemens om - mede op basis van de re-acties van belanghebbenden op onderhavige consultatie – in januari 2002 een definitief standpunt in te nemen inzake de beleidsvragen zoals die in dit consultatiedocument zijn geadresseerd. Dit defini-tieve standpunt zal met name een conceptueel beleidskader betreffen, dat in de periode na januari 2002 nader zal dienen te worden geoperationaliseerd. Van belang daarbij is dat de huidige tarieven voor de door KPN aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten in beginsel gelden tot 1 juli 2002, wat tevens de datum is waarop de reguleringsperiode van het huidige price cap systeem voor de door KPN aangeboden eindgebruikerstarieven afloopt.
92. De vraag wordt hiermee of het mogelijk zal zijn om het in het definitieve beleidsvoornemen verwoor-de beleid nog voor 1 juli 2002 te operationaliseren, resulterend in een tariefreguleringssysteem en resulterende tarieven per die datum. Het antwoord, dat mede afhankelijk is van de inhoud van het definitieve beleidsvoornemen en daarmee ook van de resultaten van onderhavige consultatie, wordt door het college nog nader onderzocht.
93. In het geval dat zal blijken dat de operationalisering van het beleidsvoornemen niet per 1 juli 2002 kan worden afgerond, stelt het college zich voor dat in een overgangsregime wordt voorzien. Denk-baar is dat binnen een dergelijk regime voor de eindgebruikerstarieven de huidige price cap wordt verlengd, terwijl voor de terminating tarieven en de originating tarieven wordt gehandeld conform de Richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten d.d. 13 april 2001 (i.c. ‘BU-LRIC II’ en ‘EDC-V’).
