juni 2016
‘U vraagt, wij draaien’
Een casestudie over de totstandkoming
van interdepartementaal beleid
P. (Phéline) Grawden S1141104
Scriptiebegeleider: dr. J. Reijling Tweede lezer: dr. W.J. van Noort Crisis and Security Management
Universiteit Leiden
Interdepartementale
samenwerking inzake de
bescherming tegen piraterij
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3
“Hun taak is ook niet allereerst hun Minister uit de wind te houden. In een wereld vol ambitie, gekleurde opvattingen en onder de permanente druk van de publieke opinie horen zij de rust van de
feiten te belichamen. Ministers vinden dat in theorie prima, maar in de praktijk bieden ze hun ambtenaren weinig ruimte voor autonoom advies.”
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 4
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 5
V
OORWOORD
Voor u ligt de scriptie ‘U vraagt, wij draaien’ – een onderzoek naar de interdepartementale samenwerking inzake het besluitvormingsproces omtrent de inzet van particuliere beveiligers op Nederlandse koopvaardijschepen ter bescherming tegen piraterij. Deze scriptie is geschreven in het kader van mijn afstuderen aan de masteropleiding Crisis and Security
Management aan de Universiteit Leiden en ik werd hierin begeleid en ondersteund door de
heer Reijling.
Na het afronden van mijn bachelor criminologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam wilde ik mijn universitaire leerloopbaan graag afsluiten met een masteropleiding binnen een ander sociaal wetenschappelijk vakgebied. Na het mogen overslaan van de pre-master van bestuurskunde, begon ik in februari 2015 vol goede moed aan een studie op een andere universiteit. Ik liet mijn vertrouwde ‘uni’ in Rotterdam achter en begon, omringt door nog onbekende medestudenten en professoren, met het schrijven van vele rolling exam questions, evaluaties van serious games, (midterm) assignments, policy papers en tentamens. Dit ging me vrij gemakkelijk af en ik begon dan ook optimistisch aan het allerlaatste onderzoek dat ik moest uitvoeren om mijn MSc-titel te mogen behalen: deze afstudeerscriptie. Iets meer dan een half jaar geleden begonnen de voorbereidingen. Drie keer veranderen van onderwerp, het lopen van een fulltime stage bij de Financial Intelligence Unit (FIU) Nederland en een aantal andere ‘drempels’ hebben dit afstudeerproces (helaas) enigszins vertraagd. Desondanks ben ik uiteindelijk trots op het onderzoek waarvan u op punt staat het te lezen.
Uiteraard neem ik de gelegenheid een aantal mensen te bedanken. Het schrijven van deze afstudeerscriptie heeft regelmatig gezorgd voor onzekerheid en frustratie en ik voelde mij erg gesteund door een groot aantal mensen om mij heen. Allereerst wil ik mijn scriptiebegeleider
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 6
Jaap Reijling bedanken voor zijn eindeloze geduld en de keer op keer snelle en uitgebreide feedback. Zonder zijn begeleiding had dit onderzoek minder diepgang gehad, waren bepaalde inzichten mij ontschoten en was dit een boekwerk van zo’n 213 pagina’s geweest. Daarnaast wil ik mijn respondenten bedanken voor de eerlijke informatie die zij hebben gegeven, de tijd die zij hebben vrijgemaakt en de moeite die zij hebben genomen mij waar mogelijk te kunnen ondersteunen in dit onderzoek.
Op persoonlijk vlak bedank ik mijn ouders en Valery die precies op tijd hebben geïntervenieerd en mij keer op keer moed hebben ingepraat. Bedankt voor de vele weekenden ‘thuis thuis’ in Roosendaal en de lieve ouderlijke en zusterlijke zorgen. Celine, Estelle en Anastasia: bedankt voor jullie ‘zijn’, jullie waardevolle vriendschap en het vertrouwen in mijn kunnen wanneer ik dit zelf niet had. Mijn huisgenootje Laura, die mijn mood swings als geen ander begreep. Mijn studiegenoten Inge en Anouk, met wie ik mij door alle rolling exam
questions en tentamens heb gesleept. De Boefjes van mijn opleiding criminologie en El Movimiento Contrario van SKADI, die mij eraan bleven herinneren dat het goed was te
ontspannen naast fulltime werken en studeren – helaas heb ik hier de afgelopen maanden niet bepaald naar geluisterd en jullie veel te weinig gezien. Tevens bedank ik mijn collega’s en leidinggevenden binnen de FIU die mij de ruimte gaven studie en werk met elkaar te kunnen combineren. In het bijzonder bedank ik in dezen Inge, die mij hielp onze struggles te blijven relativeren en mij altijd op de juiste momenten weer aan het lachen maakte. Anderen die ik nu niet bij naam noem: bedankt.
Rest mij niets dan u veel leesplezier toe te wensen!
Phéline Grawden Rotterdam, juni 2016
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 7
S
AMENVATTING
Sinds januari 2015 is Nederland het enige land in Europa dat particuliere beveiliging op Nederlandse koopvaardijschepen ter bescherming tegen piraterij nog niet toestaat. In december 2015 kwam het Kabinet met een beleidsstandpunt dat deze private vorm van gewapende beveiliging in de toekomst toe zal gaan staan. Dit onderzoek tracht het interdepartementale overleg inzake het vormen van dit beleidsstandpunt op zowel organisatorisch als institutioneel niveau te analyseren.
Gelet op de snelheid waarin de wet- en regelgeving in andere landen dusdanig veranderde dat het de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven op koopvaardijschepen toestond, is het wetenswaardig te bekijken waarom de besluitvorming van Nederland aangaande dit fenomeen naar verhouding meer tijd vergt. De vraag is of dit kan worden verklaard door de wijze waarop het interdepartementale overleg inzake dit dossier is ingericht. Conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek kunnen worden gebruikt als management instrument dat dient ter advies voor de inrichting van toekomstige interdepartementale overlegvormen op structureel, cultureel, relationeel en inhoudelijk afstemmingsniveau. Daarnaast is het op wetenschappelijk gebied interessant te bezien of de organisatorische vormgeving van een netwerkorganisatie op zichzelf voldoende verklaring geeft voor de voortgang van een besluitvormingsproces, of dat ook de institutionele context hierop van invloed is.
De volgende centrale onderzoeksvraag is derhalve geformuleerd:
Hoe werd het interdepartementale overleg inzake de totstandkoming van beleid omtrent de beveiliging van Nederlandse koopvaardijschepen van 2013 tot op heden vormgegeven op
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 8 zowel organisatorisch en institutioneel niveau en hoe kan het daaraan verbonden besluitvormingsproces worden verklaard?
Na het uitvoeren van een uitgebreide literatuurstudie zijn een viertal deelvragen geformuleerd. Deze hebben enerzijds betrekking op de eerste drie analyse-aspecten van Whelan (de organisatorische context) en anderzijds op de afstemming van beleidsnetwerken (de institutionele context).
1. Op welke wijze wordt het interdepartementale overleg gekenmerkt in termen van de netwerkstructuur?
2. Op welke wijze wordt het interdepartementale overleg gekenmerkt in termen van de netwerkcultuur?
3. Op welke wijze wordt het interdepartementale overleg gekenmerkt in termen van de netwerkrelaties?
4. In hoeverre is sprake van procedurele en onderlinge inhoudelijke afstemming van standpunten en werkmethoden gegeven het institutionele referentiekader van betrokken actoren?
Data is verzameld middels een wetenschappelijke literatuurstudie, een documentanalyse en de afname van verscheidene interviews met individuen binnen de verschillende betrokken partijen. Deze triangulatie van dataverzamelingsmethoden heeft inzicht verschaft in het interdepartementale overleg op zowel organisatorisch als institutioneel niveau. Een aantal zaken wordt bevonden en hiermee wordt antwoord gegeven op de geformuleerde deelvragen. Allereerst blijkt het interdepartementale overleg te zijn ontstaan naar aanleiding van een combinatie van de behoefte van Nederlandse reders, het rapport van de Commissie de Wijkerslooth dat beargumenteerde waarom de Nederlandse overheid het geweldsmonopolie niet meer zou moeten beschouwen als een uitsluitend publieke taak en het feit dat het Kabinet in 2013 besloot een wetgevingstraject in te willen slaan om de inzet van particuliere beveiligers op Nederlandse koopvaardijschepen in de toekomst toe te staan. Op dit moment heeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie de leiding binnen dit overleg en lijkt het informeel te zijn ingericht. Tussen de betrokken actoren bevinden zich korte lijntjes en dit komt de mogelijkheden tot informatie-uitwisseling ten goede. Ten tweede blijkt binnen het overleg geen daadwerkelijke netwerkcultuur te bestaan. De betrokken departementen hebben daarentegen wel een gemeenschappelijke mind-set. Dit wil zeggen dat zij gezamenlijk richting het schrijven van een goed beleidsstandpunt werken. Mede door een wisselend
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 9
lidmaatschap, lijkt het moeilijk(er) een netwerkcultuur te creëren of te doen laten ontstaan. Ten derde blijken binnen het overleg relatief informele relaties te bestaan. Er is sprake van een bepaalde mate van afgeleid vertrouwen en de gesproken individuen lijken een positieve verwachting te hebben van de intenties en het gedrag van de andere betrokkenen. Voornamelijk de Ministeries van Defensie en Veiligheid en Justitie lijken op zeer regelmatige basis met elkaar samen te werken. Geen enkel departement lijkt buiten dit overleg veel in aanraking te komen met het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Tenslotte lijkt vanuit het Kabinet weinig tot geen overzicht te worden gehouden op de voortgang binnen het interdepartementale overleg. Er is geen sprake van een formele instellingsbeschikking en
planning and control mechanismen lijken niet aan de orde. Ministeries zijn bij dit overleg
betrokken vanuit hun eigen beleidsverantwoordelijkheid. De logica’s van handelen van de verschillende actoren zijn goed op elkaar afgestemd en de netwerkactoren zijn in zekere mate van elkaars expertisegebieden afhankelijk om een beleidsstandpunt te kunnen creëren. Deze wederzijdse afhankelijkheid doet de inhoudelijke afstemming tussen de betrokken actoren ten goede. Zowel Nederlandse reders als particuliere beveiligingsbedrijven zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze van het probleem te delen met het interdepartementale overleg. Deze partijen blijken het probleem echter totaal anders te percipiëren en in die context lijken de betrokken individuen binnen het overleg zich in zekere zin te hebben gedistantieerd van het probleem. Zij zien vooral het gegeven dat dit een compleet nieuw probleem vormt voor de Nederlandse regering en het feit dat twee coalitiepartijen haaks op elkaar staan wanneer het gaat om de oplossing ervan, als oorzaak van de inertie van het besluitvormingsproces.
Uiteindelijk wordt geconcludeerd dat het overleg opgericht voor het vormen van een beleidsstandpunt inzake de inzet van particuliere beveiligers op Nederlandse koopvaardijschepen ter bescherming tegen piraterij op organisatorisch niveau goed georganiseerd is. Zowel structureel, cultureel als relationeel is de organisatie van het overleg goed ingericht. Wanneer wordt gekeken naar het institutionele niveau van het overleg blijkt daarentegen dat weinig sturing vanuit institutionele context wordt gegeven. Betrokkenen bij het overleg lijken zich te hebben gedistantieerd van het probleem dat reders al een aantal jaar schetsen. Het probleem wordt in diens politieke context geplaatst en er wordt op opdracht en sturing vanuit het Kabinet gewacht: “U vraagt, wij draaien”. Deze sturing blijkt echter niet erg eenduidig en dit zou de oorzaak kunnen zijn voor het feit dat het besluitvormingsproces reeds ruim twee jaar duurt en dat nog geen definitief standpunt is ingenomen. Er wordt afgesloten met een drietal aanbevelingen voor toekomstig in te richten interdepartementale
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 0
overlegstructuren, welke voornamelijk in hun institutionele context te herkennen zijn. Allereerst wordt geadviseerd te allen tijde een formele instellingsbeschikking op te stellen – ook wanneer dit onnodig lijkt. Ten tweede wordt aangeraden meer planning and control mechanismen in werking te stellen. Ten derde wordt op ambtelijk niveau geadviseerd dat de betrokkenen zich niet zouden moeten distantiëren van het op te lossen probleem. Er wordt afgesloten met een aanbeveling voor toekomst wetenschappelijke onderzoek. Het gaat namelijk voorbij aan het doel van dit onderzoek om te bekijken in hoeverre de politieke context van invloed is geweest op de vormgeving van het interdepartementale overleg op zowel organisatorisch als institutioneel niveau en op welke wijze het daaraan verbonden besluitvormingsproces kan worden verklaard. Het betrekken van deze politieke context biedt de mogelijkheid tot verdieping van onderzoek naar de relatie tussen organistische en institutionele niveaus. Dit zorgt voor een derde contextueel niveau van onderzoek, welke idealiter een politicologisch wetenschappelijke basis heeft.
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 1
I
NHOUDSOPGAVE
VOORWOORD 5 SAMENVATTING 7 INHOUDSOPGAVE 11 AFKORTINGEN 17 FIGUREN EN TABELLEN 18 INLEIDING 19 1.1 Aanleiding 201.1.1 Publieke bescherming tegen piraterij 20
1.1.2 Adviescommissie de Wijkerslooth 20 1.1.3 Interdepartementaal overleg 22 1.2 Centrale onderzoeksvraag 22 1.3 Verantwoording 23 1.3.1 Maatschappelijke relevantie 23 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie 24 1.4 Opbouw 24 THEORETISCH KADER 25 2.1 Inleiding 26 2.2 Organisatorische netwerkaspecten 26 2.2.1 Inleiding 26 2.2.2 Netwerk structuur 27 2.2.3 Netwerk cultuur 30 2.2.4 Netwerk relaties 31
2.2.5 Subconclusie netwerkaspecten in organisatorische context 33
2.3 Institutionele netwerkaspecten 33
2.3.1 Inleiding 33
2.3.2 Planning and control mechanismen 34
2.3.3 Communicatiepatronen binnen netwerkorganisaties 35
2.3.4 Subconclusie netwerkaspecten in institutionele context 37
2.4 Analysekader voor empirisch onderzoek 38
2.4.1 Organisatorische en institutionele verkenning 38
2.4.2 Deelvragen 39
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 2
METHODOLOGISCH KADER 41
3.1 Onderzoeksontwerp 42
3.1.1 Kwalitatief onderzoek 42
3.1.2 Enkelvoudige holistische casestudie 42
3.1.3 Operationalisatie 44 3.2 Dataverzameling 44 3.2.1 Literatuuronderzoek 44 3.2.2 Documentanalyse 45 3.2.3 Interviews 46 3.3 Data-analyse en -beoordeling 47 3.3.1 Content analyse 47 3.4 Methodologische kwaliteit 47 3.4.1 Betrouwbaarheid 48 3.4.2 Validiteit 49 3.5 Afsluiting 50 ANALYSE 51 4.1 Inleiding 52 4.1.1 Probleembeschrijving 52 4.1.2 Internationale samenwerking 52
4.1.3 Nederlandse inzet militairen 53
4.1.4 Geweldsmonopolie 53
4.2 Interdepartementaal overleg als netwerkorganisatie 54
4.3 Organisatorische netwerkaspecten 55
4.3.1 Netwerk structuur 55
4.3.2 Netwerk cultuur 62
4.3.3 Netwerk relaties 64
4.3.4 Subconclusie analyse organisatorische context 67
4.4 Institutionele netwerkaspecten 69
4.4.1 Planning and control mechanismen 69
4.4.2 Communicatiepatronen binnen netwerkorganisaties 73
4.4.4 Subconclusie analyse institutionele context 78
4.5 Afsluiting 80
CONCLUSIE 83
5.1 Conclusie 84
5.2 Reflectie maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie 84
5.2.1 Maatschappelijke relevantie 84
5.2.2 Wetenschappelijke relevantie 85
5.3 Reflectie methodologisch en theoretisch kader 85
5.3.1 Methodologisch kader 85
5.3.2 Theoretisch kader 86
5.4 Aanbevelingen 87
5.4.1 Besluitvormingsprocessen binnen de Nederlandse regering 87
5.4.2 Aanvullend onderzoek 88
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 3 BIJLAGE I - OPERATIONALISATIESCHEMA 97 I.1 Constructen 97 I.2 Operationalisatieschema 98 BIJLAGE II - DOCUMENTEN 99
II.1 Kamerstukken en interne documentatie 99
II.2 Schriftelijke bevraging 103
BIJLAGE III - INTERVIEWS 105
III.1 Overzicht gesproken respondenten 105
III.2 Topiclijst departementen 106
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 4
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 5
Interdepartementale samenwerking rond
de bescherming tegen piraterij
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 6
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 7
A
FKORTINGEN
Afkorting Uitleg
AC All-channel
BMP Best Management Practice
CMF Combined Maritime Forces
EU Europese Unie
IMO International Maritime Organization
ING Internal Network Governance
IRTC Internationally Recommended Transit Corridor
KVNR Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders NAVO Noord-Atlantische Verdragsorganisatie
P&C Planning and Control
VN Verenigde Naties
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 8
F
IGUREN EN TABELLEN
Figuur/tabel Uitleg
Figuur 1 Structuratietheorie: organisatorische en institutionele context Figuur 2 Holistische enkelvoudige casestudie
Figuur 3 Structuratietheorie: organisatorische, institutionele en politieke context Tabel 1 Operationalisatieschema
Tabel 2 Overzicht geraadpleegde documenten dossier 32706 Tabel 3 Overzicht gesproken respondenten
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 1 9
1
I
NLEIDING
De zeevaart wordt wereldwijd geteisterd door piraten die koopvaardijschepen aanvallen of dreigen aan te vallen. Nadat de ministerraad van België in januari 2015 goedkeurde dat een particuliere maritieme veiligheidsonderneming zowel beveiliging als toezicht aan boord van Belgische koopvaardijschepen mocht gaan uitvoeren ter bescherming tegen piraterij, bleek Nederland het laatste land binnen Europa dat een dergelijke inzet nog niet toestond (TotaalTrans, 2015). Naast België gingen binnen de Europese Unie (EU) ook Noorwegen, Zweden, Finland, Denemarken, Duitsland, Luxemburg, Frankrijk, Malta, Griekenland, Cyprus, Engeland, Gibraltar en het eiland Man Nederland voor in de ontwikkeling van beleid daaromtrent (KVNR & Nautilus International, 2015). Op 4 december 2015 verscheen het Nederlandse beleidsstandpunt ter bescherming van Nederlandse schepen tegen piraterij. Hoewel het aantal piraterijaanvallen op koopvaardijschepen in de afgelopen jaren significant is gedaald, blijft, zeker zolang de situatie op land niet verbetert, de dreiging van piraterij aanwezig.
In 2009 kwamen reders met een publicatie welke het probleem rondom piraterij in de buurt van (onder andere) Somalië aan het licht stelde en welke de inzet van bewapening op schepen opperde (KVNR, 2009:31). In 2013 werd besloten het vraagstuk integraal te behandelen. Zo’n
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 0
twee jaar later is een beleidsstandpunt gepubliceerd inzake de bescherming van Nederlandse schepen tegen piraterij door middel van particuliere beveiligingsbedrijven. Dit roept de vraag op welke oorzaken ten grondslag kunnen liggen aan de inertie van de totstandkoming van de beleidsnota wanneer gekeken naar de wetgeving van andere Europese landen en hoe het daaraan verbonden besluitvormingsproces kan worden verklaard.
1.1 Aanleiding
1.1.1 Publieke bescherming tegen piraterij
Piraterij is een ernstige vorm van criminaliteit welke in Somalische en omliggende wateren nog steeds aanwezig is en verschillende maatschappelijke en economische consequenties teweeg brengt. Vanaf 2008 vormt dit probleem een groot gevaar voor zowel koopvaardijschepen als diens bemanning. Eind 2008 en begin 2009 waren er volgens de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR) dusdanig veel kapingen, dat bescherming door mariniers door de vereniging als noodzakelijk werd gezien. Waar de KVNR aangaf dat reders gewapende beveiliging wilden op hun schepen, gaven ook toenmalig Tweede Kamerleden Joel Voordewind en Rita Verdonk in 2009 aan piraterij in Somalië een halt te willen roepen door koopvaardijschepen te bewapenen (Schenkel, 2009).
In juni 2011 werd door het Ministerie van Defensie het beleidskader Vessel Protection
Detachment (VPD)opgesteld: een precisering van de mogelijkheid tot militaire bescherming van de koopvaardij. Piraterij wordt volgens dit beleidskader beschouwd als een universeel delict, waardoor het internationale recht van de zee in het kader van de bestrijding van dit delict staten machtigt hier middelen tegen in te zetten.
1.1.2 Adviescommissie de Wijkerslooth
Commissie de Wijkerslooth, een adviescommissie speciaal in het leven geroepen om de vraag te beantwoorden of piraterij het best kan worden aangepakt middels de inzet van mariniers of gewapende particuliere beveiligers, adviseerde een paar jaar geleden in het rapport
Geweldsmonopolie en piraterij dat de bescherming in de vorm van de inzet van VPD’s door
het Ministerie van Defensie moest worden uitgebreid (Commissie de Wijkerslooth, 2011:7). In tegenstelling tot de regering, beschouwde de Adviescommissie het geweldsmonopolie van de overheid niet als absoluut. De overheid draagt een zorgplicht om haar samenleving te
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 1
verzekeren van veiligheid, welke ook geldt voor reders op koopvaardijschepen die onder de Koningsvlag varen. Aangezien deze beveiliging niet altijd voldoende toereikend kan worden bewerkstelligd, ontstaat volgens de Adviescommissie ruimte voor het toestaan van bepaalde vormen van gewapende zelfbescherming. Onder andere na het advies van de Commissie de Wijkerslooth breidde het Ministerie van Defensie in 2012 het VPD-concept uit, waarmee het operatieconcept een meer doeltreffende en doelmatige vorm kreeg. Een jaar later, in 2013, constateerde het Kabinet echter dat ook de inzet van VPD’s niet voor alle categorieën van Nederlandse koopvaardijschepen genoeg was om de zorgplicht na te kunnen komen en werd besloten het vraagstuk integraal te behandelen. Aan het concept van de inzet van VPD’s zaten grenzen en in oktober 2014 werd door een groot aantal partijen een brief gestuurd waarin deze partijen ervoor uitkwamen dat de inzet van particuliere beveiligingsteams onder strikte voorwaarden moest worden toegestaan wanneer een VPD niet mogelijk of voldoende was (KVNR, 2014). Begin december 2015 is een beleidsstandpunt tot stand gekomen dat aankondigt dat er bijzondere wet- en regelgeving zal worden opgesteld die de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven in de toekomst zal toestaan. Veel vragen in dit beleidsstandpunt blijven echter nog onbeantwoord. Zo werd op 4 mei 2016 bijvoorbeeld nog de vraag gesteld of er gebeurtenissen zijn waarbij private beveiligers aan boord van schepen (van landen die wetgeving hebben voor private beveiliging) geweld hebben gebruikt tegen piraten en of hier voorbeelden van kunnen worden toegelicht, inclusief de stappen die genomen zijn na de gebeurtenissen.1 Experts binnen het Rotterdamse kantoor Kneppelhout &
Korthals denken dan ook dat er een kleine kans is dat private beveiligers vanaf januari 2017 daadwerkelijk door Nederlandse reders kunnen worden ingezet (Lalkens, 2016). Het gegeven dat al lang over het punt wordt gediscussieerd en dat de inzet nog niet voldoende duidelijk is, heeft ertoe geleid dat reders begin februari 2016 een open brief naar de Tweede Kamer hebben gestuurd. In deze brief dringen zij er wederom op aan dat Justitie het beleidsstandpunt op korte termijn zal behandelen en het inzetten van gewapende particuliere beveiligers per 1 januari 2017 onder strikte voorwaarden zal toestaan wanneer de inzet van een VPD niet mogelijk is (Paul, De Buck, Van Oord, Kortenhorst, e.a., 2016).
1 Niet-dossierstuk (Tweede Kamer der Staten-Generaal).Vergaderjaar 2015-2016; Documentnummer
2016D18065; Gepubliceerd op 4 mei 2016. De vaste commissie voor Defensie heeft een aantal vragen
voorgelegd aan de Ministers van Veiligheid en Justitie, Infrastructuur en Milieu, Defensie en Buitenlandse Zaken over de brief van deze Ministers inzake het beleidsstandpunt “Bescherming Nederlandse schepen tegen piraterij”; Kamerstuk 32 706, nr. 74.
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 2
1.1.3 Interdepartementaal overleg
Het beleidsstandpunt inzake de inzet van particuliere beveiligers op Nederlandse koopvaardijschepen is de resultante van een interdepartementaal overleg ingericht door de vier betrokken Ministeries (respectievelijk de Ministeries van Veiligheid en Justitie, Infrastructuur en Milieu, Defensie en Buitenlandse Zaken). De samenwerking tussen een aantal departementen kan worden gezien als samenwerking tussen actoren die binnen verschillende beleidsnetwerken werkzaam zijn. Gezamenlijk vormen deze departementen een organisatienetwerk. In de wetenschappelijke literatuur wordt dit fenomeen in het bijzonder door Whelan (2012) bestudeerd. Hij stelt vast dat de effectiviteit van de samenwerking binnen een organisatienetwerk samenhangt met de structuur, cultuur, relaties, technologieën en beleid van het netwerk. Zijn theoretische inzichten vormen een model dat het mogelijk maakt de samenwerking tussen de betrokken Ministeries meer in detail te bestuderen.
1.2 Centrale onderzoeksvraag
In 2009 ontstond het vraagstuk omtrent het inzetten van bewapende bescherming op Nederlandse koopvaardijschepen. Waar de KVNR bewapening eerst te riskant vond, wijzigde deze in april 2009 haar standpunt, omdat de dreiging bij Somalië dusdanig groot werd dat deze bewapening noodzakelijk maakte (Redactie NRC, 21 april 2009). Ondanks dit onderwerp in 2009 op de politieke agenda kwam te staan, is in 2013 in het Kabinet besloten het vraagstuk integraal, in casu met betrokkenheid van meerdere Ministeries, te behandelen. Het beleidsstandpunt dat nieuwe wet- en regelgeving ter bescherming van Nederlandse schepen door particuliere beveiligingsbedrijven tegen piraterij aankondigde, kwam in december 2015 zo’n twee jaar later tot stand. In de tussenliggende jaren heeft de Kamer veel gediscussieerd over dit onderwerp. Dit onderzoek tracht het interdepartementale overleg inzake dit beleidsstandpunt op zowel organisatorisch als institutioneel niveau te analyseren. In dit onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal:
Hoe werd het interdepartementale overleg inzake de totstandkoming van beleid omtrent de beveiliging van Nederlandse koopvaardijschepen van 2013 tot op heden vormgegeven op zowel organisatorisch en institutioneel niveau en hoe kan het daaraan verbonden besluitvormingsproces worden verklaard?
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 3
1.3 Verantwoording
1.3.1 Maatschappelijke relevantie
Gelet op de snelheid waarin de wet- en regelgeving in andere landen dusdanig veranderde dat het de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven op koopvaardijschepen toestond, is het wetenswaardig te bekijken waarom de besluitvorming van Nederland aangaande dit fenomeen naar verhouding meer tijd vergt. De vraag is of dit kan worden verklaard door de wijze waarop het interdepartementale overleg inzake dit dossier is ingericht. De schade die kan worden opgevat als (indirect) resultaat van deze (ver)traag(d)heid is behoorlijk en op verschillende vlakken te herkennen. Allereerst is schade toegebracht aan de aantrekkelijkheid van het beroep van zeevarende. Dit heeft invloed op de Nederlandse maritieme cluster, die uitermate afhankelijk is van ex-zeevarenden en hun varende expertise om goed te kunnen functioneren (Beleidsstandpunt, 4 december 2015:6). Omdat de discussie omtrent het al dan niet inzetten van particuliere beveiligingsbedrijven op koopvaardijschepen in veel landen heeft geleid tot wet- en regelgeving waarmee dit is toegestaan, is het level playing field verstoort voor onder de vlag van Nederland varende koopvaardijschepen (Beleidsstandpunt, 4 december 2015:2). Binnen het onderwerp van dit onderzoek leidt uitstel van besluitvorming op internationaal niveau tot oneerlijke concurrentie. Deze ontstaat wanneer concurrerende partijen aan minder strenge regelgeving hoeven voldoen – bijvoorbeeld met betrekking tot de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven ter bescherming tegen piraterij. Dit creëert voordelen voor de concurrentie waardoor zij een groot deel van de internationale markt veroveren (Appelman, Gorter, Lijesen, Onderstal & Venniker, 2003:13). Met het benoemen van het ontstaan van een economisch nadeel voor Nederlandse schepen wordt hier niet bedoeld dat Nederlandse militaire beveiliging kwalitatief minder degelijk zou zijn dan beveiliging door particuliere bedrijven. Er wordt eerder bedoeld dat de mogelijkheid op bescherming, op welke manier vormgegeven dan ook, voor Nederlandse reders kleiner is gezien de gelegenheid van verschillende soorten bescherming geringer is in vergelijking met andere Europese landen.
Conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek kunnen worden gebruikt als management instrument dat dient ter advies voor de inrichting van toekomstige interdepartementale overlegvormen op structureel-, cultureel-, relationeel- en inhoudelijk afstemmingsniveau. Wanneer nieuw interdepartementaal overleg moet worden vormgegeven, kan worden geleund op inzichten uit dit onderzoek.
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 4
1.3.2 Wetenschappelijke relevantie
De samenwerking tussen de vier betrokken Ministeries kan worden gezien als het samenkomen van verschillende beleidsnetwerken die als organisatienetwerk zijn opgericht om een beleidsstandpunt vorm te geven inzake de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven op Nederlandse koopvaardijschepen ter bescherming tegen piraterij. Het overleg wordt op zowel organisatorisch als institutioneel niveau onderzocht. Voor het analyseren van organisatienetwerken heeft Whelan (2012) een raamwerk ontworpen dat vijf analyseniveaus behelst: structuur, cultuur, relaties, beleid en technologieën. In dit onderzoek worden slechts structuur, cultuur en relaties onderzocht. Daarnaast wordt binnen de institutionele context het procedurele en inhoudelijke afstemmingsniveau onderzocht. De wetenschappelijke relevantie ligt in dezen binnen het toetsen en toepassen van zowel de netwerkorganisatietheorie van Whelan en de structuratietheorie van Perlow, Gittel en Katz (2004). Verdieping van kennis over deze netwerktheorieën staat centraal. Daar waar Whelan vooral de interne organisatorische samenhang binnen een netwerkorganisatie analyseert en weinig oog heeft voor de rol die actoren ten behoeve van hun eigen institutie vervullen, wordt middels het plaatsen van aandacht op de institutionele context geprobeerd de integratie inzichtelijk te maken van een netwerkorganisatie binnen een institutionele wereld.
1.4 Opbouw
De aanleiding van dit onderzoek is nu helder, evenals de onderzoeksvraag die centraal zal staan en de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie die het uitvoeren van dit onderzoek dient. In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader uiteengezet. Dit bouwt enerzijds op de organisatorische context van het overleg, waaraan de netwerktheorie van Whelan (2012) ten grondslag ligt. Anderzijds bouwt dit op de institutionele context, waaraan de structuratietheorie van Perlow e.a. (2004) ten grondslag ligt. Integratie van beiden leidt tot een analysekader dat de basis vormt voor de analyse van het besluitvormingsproces en dat nader wordt geconcretiseerd in een viertal onderzoeksvragen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 het methodologisch kader uiteengezet. In hoofdstuk 4 wordt allereerst de gevonden informatie uit documenten, schriftelijke bevragingen en afgenomen interviews gepresenteerd. Vervolgens wordt voor deze data per onderzocht netwerkniveau teruggekoppeld naar de opgedane theoretische inzichten. In hoofdstuk 5 worden hier conclusies uit getrokken en volgt een reflectie op het gehele onderzoek in zowel praktische als theoretische zin.
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 5
2
T
HEORETISCH KADER
Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, wordt een theoretisch kader gevormd aan de hand waarvan het besluitvormingsproces inzake de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven ter bescherming tegen piraterij kan worden bestudeerd. Het theoretisch kader beschrijft op basis van eerder verricht academisch onderzoek het te onderzoeken fenomeen in wetenschappelijke zin. Het vormt een raamwerk aan de hand waarvan de verzamelde data wordt geanalyseerd. De totstandkoming van beleid inzake de particuliere beveiliging van de scheepvaartroutes wordt gezien als het resultaat van de samenwerking tussen vier verschillende departementen binnen de Nederlandse overheid. Deze hebben ieder vanuit hun specifieke expertise en hun eigen perspectief een bijdrage geleverd aan het beleidsproces. Het interdepartementaal overleg heeft daarmee een multicultureel karakter en behelst samenwerking op verschillende knooppunten. Deze samenwerking wordt in dit onderzoek beschouwd als een netwerkorganisatie bestaande uit beleidsnetwerken, waarbinnen verschillende Ministeries met elkaar samenwerken om een gemeenschappelijk probleem op te lossen.
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 6 2.1 Inleiding
Vanuit theoretisch opzicht bestaan twee aandachtspunten die in onderling verband worden bestudeerd. Dit betreft ten eerste de vraag hoe partijen in organisatorisch verband met elkaar samenwerken. Hiertoe reikt Whelan (2012) analyse-aspecten binnen een netwerk aan waarvan specifiek ten behoeve van het analyseren van het te onderzoeken interdepartementale overleg drie aspecten centraal zullen staan. Dit zijn respectievelijk het structurele, culturele en relationele aspect. Ten tweede betreft dit de vraag hoe de samenwerking zich binnen zijn institutionele context heeft ontwikkeld. Perlow, Gittel en Katz (2004) benadrukken dat het gedrag van actoren in een netwerkorganisatie mede wordt bepaald door hetgeen gebruikelijk is binnen bredere institutionele netwerken. Daarnaast tonen zij aan dat bepaalde handelswijzen van actoren in een organisatienetwerk ook vanuit de institutionele omgeving van actoren moeten worden ondersteund. Zij spreken in dezen over nested theory of
structuration. Bacharach, Bamberger en Sonnestuhl (1996) onderkenden in dezen reeds
eerder dat binnen organisaties sprake zou moeten zijn van een zekere alignment of
institutional logics. Daarmee staan in dit onderzoek zowel de netwerktheorie van Whelan als
de nested theory of structuration van Perlow e.a. centraal. De uitwerking van beide inzichten leidt tot een analyseraamwerk waarmee een aantal deelvragen worden geformuleerd welke, ter beantwoording van de centrale onderzoeksvraag, leidend zijn voor het onderzoek.
2.2 Organisatorische netwerkaspecten
2.2.1 Inleiding
Whelan bestudeert in zijn boek Networks and National Security (2012) op een kwalitatieve en multidisciplinaire wijze netwerken en ontwerpt een methodologisch kader met vijf onderling afhankelijke analyse-aspecten: het structurele, culturele, relationele, beleidsmatige en technologische aspect. Uit zijn literatuuronderzoek komt naar voren dat academici bepaalde factoren belangrijk achten voor het bestuderen van de dynamiek en effectiviteit van een netwerkorganisatie. Dit betreft in eerste instantie het structurele en relationele aspect. Whelan heeft hier cultuur, beleid en technologie aan toegevoegd als verdere verdieping hiervan. Het beleidsaspect kan in het bijzonder worden verbonden aan de legitimering van een netwerkorganisatie vanuit diens omgeving. In het licht hiervan zal dit aspect nader worden uitgewerkt als onderdeel van de institutionele context van het te bestuderen interdepartementale overleg. Voorts wordt het technologische aspect behandeld als onderdeel
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 7
van de structurele karakteristieken van het netwerk, een gegeven dat ook door Kenis en Provan wordt ondersteund: “in the same way that organizational control is typically viewed
as one specific dimension of management, we consider the control of networks to be a dimension of the broader concept of network governance” (Kenis & Provan, 2006:228). Het
technologische aspect van netwerkorganisaties betreft de infrastructuur die het mogelijk maakt dat actoren in een netwerkorganisatie informatie kunnen uitwisselen (Whelan, 2012:97). Wanneer de structuur van het netwerk verandert, is een aanpassing van de informatie-infrastructuur nodig om enerzijds te kunnen faciliteren dat individuele actoren binnen het netwerk informatie kunnen delen en anderzijds te kunnen faciliteren dat bepaalde informatie wordt beschermd door middel van technische controles en protocollen (Kim, Jarvenpaa & Majchrzak, geciteerd in Whelan, 2012:36). Een van de meest belangrijke taken binnen het veld van nationale veiligheid is het vinden van de juiste balans tussen enerzijds de bescherming van informatie en anderzijds het delen van informatie.
Ten slotte kan ten aanzien van het culturele aspect van netwerkorganisaties onderscheid worden gemaakt tussen de cultuur van een netwerk en de (sub)culturen binnen een netwerk. De cultuur van een netwerk wordt binnen de organisatorische netwerkaspecten behandeld. In de paragraaf over institutionele netwerkaspecten wordt ingegaan op de (sub)culturen binnen een netwerkorganisatie.
2.2.2 Netwerk structuur
Het eerste kenmerk behelst de structurele verhoudingen binnen een netwerk (Whelan, 2012:43). Binnen de netwerkstructuur worden network design, network development en
network governance nader uitgediept. Door deze elementen te behandelen, maken zij
gezamenlijk de structuur van een netwerkorganisatie in organisatorische context meer inzichtelijk.
2.2.2.1 Network design en network development
Voor de structurele verhoudingen van een netwerkorganisatie zijn twee perspectieven van belang: network design en network development. Network design, hierna netwerkontwerp, beschouwt een netwerk als een statische vorm van organisatie op een specifiek moment in de tijd. De focus ligt op patronen van informatie-uitwisseling tussen verschillende actoren en de
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 8
structuur van de internal network governance. Binnen het netwerkontwerp bestaan twee basis modellen betreffende ideale informatie-uitwisseling. Enerzijds het hub netwerk, waarin iedere actor afzonderlijk gebonden is aan een centrale actor. Deze centrale actor controleert de stroom van informatie en heeft het hoogste aantal directe connecties met andere actoren binnen het netwerk (Wasserman & Faust, geciteerd in Whelan, 2012:12). Anderzijds het
all-channel (AC) netwerk, waarin iedere afzonderlijke actor verbonden is aan elke andere
afzonderlijke actor. Beide vormen van informatie-uitwisseling hebben hun eigen voor- en nadelen. Zo kan een AC netwerk bijvoorbeeld als efficiënter worden beschouwd doordat slechts één communicatiekanaal van de ene actor naar de andere actor nodig is om informatie te kunnen uitwisselen. Een AC netwerk bevat, daarentegen, wel het risico op irrelevante of zelfs overbodige informatie-uitwisseling. Wanneer van dit laatste sprake is, is het verstandiger om een hub netwerk te bewerkstelligen, welke als centrale actor de informatie verzamelt en verspreidt. Binnen een hub netwerk het risico dat er bepaalde informatie niet of te laat wordt gedeeld met andere actoren, omdat de keuze om al dan niet te delen wordt gemaakt op basis van wat de informatie-houdende actor relevant acht. Dit risico wordt tegengegaan wanneer alle informatie met alle actoren wordt gedeeld, zodat elke actor de mogelijkheid heeft zelf te bepalen of de informatie al dan niet belangrijk voor hem is (Whelan, 2012:46). Het is tevens efficiënter om gebruik te maken van een hub netwerk wanneer deze fungeert als tussenpersoon en de verzamelde informatie coördineert om op deze manier situational
awareness te vergroten. Dit laatste is afhankelijk van de kennis en middelen die de centrale
actor ter beschikking heeft. Het is binnen netwerkorganisaties mogelijk dat zowel hub- als AC-elementen te herkennen zijn (Whelan, 2012:44).
Network development, hierna netwerkontwikkeling, heeft betrekking op de wijze waarop
netwerkorganisaties ontstaan en veranderen door de tijd. Twee dimensies zijn in dezen van belang. Enerzijds het proces waarin actoren een netwerkorganisatie betreden: de wijze waarop en de reden waarom actoren bij een netwerk worden betrokken. Anderzijds de wijze waarop netwerkorganisaties veranderen en worden geherstructureerd als gevolg van interne en externe factoren (Whelan, 2012:53). In dit onderzoek is het vooral van belang kort aan te geven waarom netwerkorganisaties doorgaans ontstaan: bepaalde doelen zijn eenvoudigweg niet te behalen zonder er een netwerkorganisatie voor in te zetten. In de publieke sector ontstaan netwerken bijvoorbeeld wanneer zogenaamde wicked problems moeten worden opgelost. Omdat dergelijke problemen dusdanig gecompliceerd zijn, hebben academici al vaak gesteld dat effectief management van deze problemen een combinatie van verschillende
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 2 9
functies binnen een traditionele bureaucratie vereist (Weber & Khademian, 2008:337). Zo’n probleem bevindt zich op nog onbekend terrein en op het grijze gebied tussen mandaten en belangen van verschillende overheidsdepartementen en -organisaties. Een organisatienetwerk zal zich hierdoor continu ontwikkelen tot een netwerk dat op een bepaald moment het dan geldende optimale resultaat kan behalen.
2.2.2.2 Network governance
Network governance heeft betrekking op de manier waarop een netwerkorganisatie wordt
gestuurd. Wat betreft network governance zijn volgens Whelan (2012) twee ideaaltypen te onderscheiden. Deze aanname wordt door Provan en Kenis (2008) ondersteund en zij stellen dat management binnen een netwerk middels één van deze dimensies de mate van een effectieve network governance bepaalt. Binnen de eerste dimensie bestaat enerzijds een vorm waarbij de network governance verdeeld is over verschillende actoren. De organisatie kan worden gemanaged door onderling overleg tussen alle actoren die participeren binnen het netwerk. Elke afhankelijke actor interacteert met de anderen en middels deze interactie managen zij het netwerk. Anderzijds kan de organisatie volledig gemanaged worden via een gecentraliseerde vorm van bestuur. Hiervan is sprake wanneer slechts een beperkt aantal actor-naar-actor interacties plaatsvindt. De tweede dimensie betreft een onderscheid tussen externe en interne network governance. Wanneer een netwerk extern wordt gemanaged, wordt het netwerk gestuurd door een aparte organisatie. Wanneer een netwerk intern wordt gemanaged, wordt het netwerk gestuurd door alle deelnemende actoren of door één individuele netwerkactor die de rol van leidende organisatie op zich neemt. Collegiale besluitvorming is met name binnen de publieke sector belangrijk, wat impliceert dat binnen netwerkorganisaties in deze sector vrijwel altijd een gedeelde vorm van network governance zal zijn. Interne network governance hangt sterk samen met de netwerkstructuur. Een AC netwerk neemt meestal een model aan waarin een actor de leiding neemt over de network
governance. Een hub netwerk neemt daarentegen meestal een vorm aan waarin alle actoren
van ongeveer gelijke invloed zijn op de beleidsvoering (Whelan, 2012:49).
Beide vormen van network governance, zowel gedeeld als gecentraliseerd, hebben hun eigen voor- en nadelen. Volgens Provan en Milward (2001) is een gecentraliseerde vorm geen kritisch vereiste voor het succes van een netwerk, maar geeft het een netwerkorganisatie over het algemeen wel een meer levensvatbare vorm en biedt het middelen die nodig zijn voor het
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3 0
kunnen blijven ontwikkelen binnen een netwerk. Wanneer er sprake is van een gedeelde vorm van network governance, doet zich geen actor voor die alle activiteiten begeleidt, coördineert, legitimeert of in de gaten houdt. Een dergelijke structuur is zeer ongebruikelijk in grotere netwerken en heeft een grotere kans zwakke netwerkuitkomsten te produceren. Netwerkorganisaties die worden gemanaged door verschillende betrokken actoren vereisen een hoge mate van betrokkenheid bij de gemeenschappelijk te bereiken doelen en samenwerking, wat moeilijk te bereiken is (Provan & Milward, 2001:419). Zo bleek uit eerder onderzoek van Provan en Milward (geciteerd in Provan & Milward, 2001) dat er bij het ontbreken van een sterke centrale actor al gauw sprake was van een informele vorm van samenwerking en coördinatie. Hoewel er veel verbindingen tussen verschillende actoren bestonden, werden de uit te voeren activiteiten niet voldoende goed gecoördineerd en was de effectiviteit van de organisatie niet gunstig.
2.2.3 Netwerk cultuur
Binnen de netwerk cultuur worden verschillende elementen besproken op basis van de inzichten van Whelan (2012). Dit kenmerk behelst zowel de cultuur van het netwerk als de cultuur binnen het netwerk. Zoals in de inleiding gezegd, worden de (sub)culturen binnen een netwerk behandeld bij de bespreking van de institutionele context waarbinnen netwerkorganisaties opereren. In deze paragraaf wordt de cultuur van een netwerkorganisatie uitgelegd. De cultuur van een netwerk heeft betrekking op bepaalde overtuigingen, normen, waarden en houdingen die in de loop der tijd invloed hebben op hoe een netwerk denkt en handelt met betrekking tot specifieke situaties en problemen (Schein, geciteerd in Management Site, z.j.). Cultuur kan het uitvoerend vermogen van een netwerk verbeteren en versterken (Whelan, 2012:73). Zo zorgt een gedeelde cultuur binnen een netwerk voor een vorm van sociale controle die de actoren doet samenwerken richting een gemeenschappelijk doel in plaats van eigen doelen (Arquilla & Ronfeldt, geciteerd in Whelan, 2012). De mate waarin deze gemeenschappelijke mind-set wordt bereikt middels interactie tussen de verschillende actoren bepaalt de effectiviteit van het netwerk. Het bereiken van zo’n gemeenschappelijke mind-set kan zowel doordat de actoren van zichzelf gemeenschappelijke culturele normen en waarden hebben, of doordat een centrale actor een bepaalde cultuur van gemeenschappelijke overtuigingen creëert (Monge & Contractor, geciteerd in Whelan, 2012:16). Het ontwikkelen van zo’n netwerkcultuur wordt vaak opgevat als een uitdaging, omdat deze netwerkcultuur in strijd kan zijn met de diep ingesleten organisatorische culturen
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3 1
en subculturen van de deelnemende actoren. De kracht van een gedeelde cultuur binnen een netwerk hangt af van de al dan niet lange historie van het netwerk, de stabiliteit van lidmaatschap en de emotionele intensiteit van ervaringen die leden van het netwerk met elkaar hebben gedeeld (Schein, geciteerd in Whelan, 2012:34).
Netwerk subculturen verwijzen naar de verschillende culturen die binnen elk netwerk kunnen bestaan en die zowel op organisatorisch als sub-organisatorisch niveau kunnen worden herkend. Voor het vormgeven van een netwerkcultuur in organisatorische context is het belangrijk in ogenschouw te nemen dat actoren binnen netwerkorganisaties in hun handelen worden beïnvloed door invloeden uit de omgeving van deze netwerkorganisatie (Reijling, 2015:54). Dat wil zeggen dat innerlijke processen, persoonlijkheid en normen en waarden worden gestuurd door invloeden uit de omgeving van de netwerkorganisatie en dat dit op diens beurt invloed heeft op het gedrag en handelen van de betreffende actor. Deze subculturen binnen een netwerkorganisatie worden relevant geacht binnen hun institutionele context en zullen derhalve als onderdeel van paragraaf 2.3 worden behandeld.
2.2.4 Netwerk relaties
Het derde organisatorische netwerkkenmerk heeft betrekking op de onderlinge relaties die binnen een netwerk bestaan (Whelan, 2012:119). Dit kenmerk behelst zowel sociale en organisatorische relaties als interpersoonlijk en interorganisatorisch vertrouwen. Deze elementen maken gezamenlijk het relationele kenmerk meer duidelijk.
2.2.4.1 Sociale en organisatorische relaties
Relaties kunnen zowel sociaal als organisatorisch van aard zijn en op zowel micro als macro analyseniveau bestaan. Op microniveau bestaan informele en interpersoonlijke relaties: sociale netwerken. Op macroniveau bestaan formele en interorganisatorisch relaties: organisatorische netwerken. Netwerkorganisaties zijn vaak gebaseerd op vertrouwen (Whelan, 2012:119). Vertrouwen kan op verschillende wijzen worden gedefinieerd. Er wordt uitgegaan van een psychologische toestand die de intentie omvat kwetsbaarheid te accepteren gebaseerd op positieve verwachtingen van de intenties of het gedrag van een ander (Whelan, 2012:134). Interpersoonlijke en interorganisatorische relaties gebaseerd op vertrouwen zullen de effectiviteit van een netwerk doorgaans vergroten (Whelan, 2012:119).
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3 2 2.2.4.2 Interpersoonlijk en interorganisatorisch vertrouwen
Vertrouwen bestaat dus op zowel interpersoonlijk als interorganisatorisch niveau. Interpersoonlijk vertrouwen verwijst naar het vertrouwen tussen verschillende individuen binnen een netwerk. Interorganisatorisch vertrouwen verwijst naar het vertrouwen in een netwerkorganisatie dat gebaseerd is op bepaalde systemen en processen die dit vertrouwen creëren, zoals bijvoorbeeld de verslaglegging van vergaderingen en dergelijke (Whelan, 2012:124). Enerzijds kan een sociaal netwerk worden onderkend dat gebaseerd is op informele relaties tussen verschillende individuen binnen het netwerk, anderzijds bestaat een organisatorisch netwerk dat gebaseerd is op institutionele en formele relaties tussen verschillende actoren of organisaties. Interpersoonlijke relaties worden door Whelan (2012:120) beschouwd als het microniveau waarop een netwerk gebaseerd is. Dit soort informele relaties ontstaan als gevolg van actor similariteit of actor nabijheid. Actor similariteit impliceert dat individuen die ‘hetzelfde’ zijn, geneigd zijn met elkaar om te gaan en dat netwerkorganisaties in welke dit soort relaties plaatsvinden waarschijnlijk gebaseerd zijn op sterke interpersoonlijke relaties en vertrouwen (Whelan, 2012:120). Actor nabijheid impliceert dat individuen met elkaar omgaan omdat zij zich in dezelfde ruimte bevinden en hierdoor gedwongen worden een bepaalde vorm van een relatie aan te gaan. De intensiteit van interpersoonlijke relaties en vertrouwen tussen individuen hangt af van onder andere de duur van de gemeenschappelijke geschiedenis, de stabiliteit van lidmaatschap en het soort ervaringen dat de leden van het netwerk hebben gedeeld. Sociale en informele netwerken zijn om een aantal redenen belangrijk in zowel de publieke als de private sector (Whelan, 2012:121). De belangrijkste reden heeft betrekking op het uitwisselen van informatie tussen verschillende actoren (Willem & Buelens, geciteerd in Whelan, 2012:121).
Organisatorische netwerken zijn gebaseerd op formele relaties tussen verschillende actoren (Whelan, 2012:131). Deze hebben betrekking op beleid en procedures die zijn opgesteld zodat een netwerkorganisatie kan opereren. De dynamieken van de organisatorische kant van een netwerk verschillen van een sociaal netwerk omdat er minder aandacht is voor interpersoonlijke relaties en meer aandacht voor interorganisatorische relaties. Formele relaties kunnen veranderen in informele relaties, iets wat het risico op onjuiste behandeling van geheime informatie vergroot (Whelan, 2012:132). Interorganisatorische relaties in een netwerkorganisatie zijn gebaseerd op wederkerigheid en vertrouwen.
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3 3
2.2.5 Subconclusie netwerkaspecten in organisatorische context
Dit onderzoek zal allereerst de structurele, culturele en relationele kenmerken van de netwerkorganisatie analyseren die ten grondslag liggen aan het besluitvormingsproces inzake de inzet van particuliere beveiligingsbedrijven op Nederlandse koopvaardijschepen. De
situational awareness wordt middels ieder analysekenmerk op een bepaalde manier gevormd
en vergroot of verkleind. Op structureel niveau betekent dit dat de departementen bij elkaar worden geplaatst en een bepaalde overlegvorm inrichten. Op cultureel niveau betekent dit dat de departementen ieder een bepaalde cultuur hebben en dat de departementen wat betreft normen en waarden een bepaalde vorm met elkaar moeten vinden die hen ondersteunt in het schrijven van een gemeenschappelijk beleidsstandpunt. Op relationeel niveau betekent dit dat de departementen met elkaar praten en een bepaalde verbinding met elkaar aangaan, wat op diens beurt invloed heeft op de effectiviteit van het interdepartementale overleg. Naast deze drie organisatorische netwerkaspecten wordt in institutionele context de procedurele en inhoudelijke afstemming tussen de verschillende beleidsterreinen onderzocht.
2.3 Institutionele netwerkaspecten
2.3.1 Inleiding
Perlow e.a. (2004) benadrukken dat het gedrag van actoren in een (netwerk)organisatie mede wordt bepaald door hetgeen gebruikelijk is binnen de hen omringende institutionele netwerken. Deze hangen nauw samen met de logics of action als behandelt door Bacharach e.a. (1996). De afstemming hiertussen vormt de inhoud van de analyse in institutionele context. De alignment of policy fields, hierna de afstemming tussen beleidsnetwerken, is van belang binnen de institutionele context van een netwerkorganisatie, omdat deze van invloed is op zowel de structurele, culturele als relationele kenmerken van het analyseobject. De oriëntatie van een netwerkorganisatie op diens omgeving wordt, zoals Whelan (2012) aangeeft, bepaald door de ontwikkeling van een netwerkbeleid. Dit aspect heeft betrekking op het beleid in relatie tot de verschillende taken van en de controle op het netwerk (Whelan, 2012:81). Whelan definieert dit als “the use of mechanisms by actors to monitor the actions
and activities of organizational networks to enhance the likelihood that network-level goals can be attained” (Whelan, 2012:35). Reijling (2015) benadrukt evenwel dat actoren bij het maken van keuzes ten aanzien van opgelegde structuurmaatregelen streven naar versterking van hun legitimiteit binnen een voor hen relevant organisatorisch veld of beleidsnetwerk.
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3 4
Ontwikkelingen in de omgeving van de netwerkorganisatie oefenen in die zin invloed uit op de interne bestuurlijke relaties, zij het alleen als resultante van de interpretatie daarvan door actoren in de organisatie. Gelet op dit laatste is het van belang dat de besturing van een netwerkorganisatie, of zoals Whelan (2012) het aangeeft: ‘beleid’, zich niet alleen richt op de afstemming van activiteiten van netwerkactoren door de vormgeving van planning and
control aspecten, maar zich ook richt op het wegnemen van bepaalde drijfveren van actoren
die de integrale samenwerking in de weg staan. Reijling (2015:78) spreek hier over besturing in enge zin en besturing in brede zin. Hij stelt dat vooral het ontwerpen van communicatiepatronen die gericht zijn op het versterken van zowel kennisontwikkeling als de inhoudelijke samenwerking tussen de verschillende onderdelen van de netwerkorganisatie centraal staan. Hierna wordt nader ingegaan op genoemde planning and control aspecten en communicatiepatronen.
2.3.2 Planning and control mechanismen
Het beleidsmatige aspect van analyse focust zich vanuit de optiek van Whelan (2012) op het beleid dat bepaalde formele mechanismen faciliteert die zorgen voor de controle van en binnen het netwerk. Deze mechanismen worden gebruikt voor het nauwkeurig omschrijven van verschillende acties voor bepaalde actoren, het reguleren van informatie-uitwisseling en het formeel vastleggen van de rollen en verantwoordelijkheden van elke actor binnen de netwerkorganisatie. Beleid dient als leidraad voor hoe de netwerkorganisatie in theorie zou moeten functioneren en op welke wijze deze de gemeenschappelijke doelen zou moeten behalen. Wanneer een netwerkorganisatie is ingericht met een leidende actor, is het doorgaans deze actor die de doelen, het beleid en de procedures vastlegt. Wanneer het veiligheidsnetwerk is ingericht met actoren die het leiderschap delen, worden deze doelen, het beleid en de procedures bepaald in overleg. Hiermee doelt Whelan (2012) op de inrichting van besturings- of planning and control mechanismen waarmee verschillende actoren in de netwerkorganisatie aan elkaar worden verbonden en waarmee hun gemeenschappelijke doelen worden bepaald.
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3 5
2.3.3 Communicatiepatronen binnen netwerkorganisaties
Inhoudelijke afstemming tussen de leden van de netwerkorganisatie is van groot belang. Weick stelt dat in de zoektocht naar de balans in netwerkorganisaties overeenstemming tussen actoren belangrijker is dan de effectiviteit. In zijn stuk geeft hij onder andere aan (geciteerd in Reijling, 2015:72): “Effectiveness focuses too much attention on decision making and
rationality and too little attention on what assumptions, frameworks, and resources people impose that give shape to that decision making.” (Weick, 1993:362). Participatie van alle
betrokken actoren op zowel uitvoerend als beleidsniveau is daarom essentieel. Mantere en Vaare (2008) pleitten in dit verband voor een discourse van concretisering waarin wordt gezocht naar concrete processen en handelswijzen die ook tot specifieke acties in de uitvoeringspraktijk leiden. Hierdoor krijgen de strategisch vastgestelde uitgangspunten betekenis op de werkvloer en wordt actieve deelname aan een netwerkorganisatie bevorderd. Concretisering lijkt in het bijzonder aan te sluiten op de door Bacharach, Bamberger en Sonnestuhl (1996) bepleitte alignment of logics. Het beleid wordt omgezet naar de gewenste operationele doelen, iets wat de afstemming van netwerkactiviteiten mogelijk maakt (Mantere & Vaare, 2008:346).
2.3.3.1 Alignment of logics of action
Bacharach e.a. (1996) hebben een analysemodel ontworpen dat veranderprocessen binnen organisaties centraal stelt. De auteurs stellen dat van organisaties gezegd kan worden dat deze zich transformeren middels een proces waarbij de logics of action, hierna logica’s van handelen, ertoe leiden dat de actoren die informatie uitwisselen worden aligned, misaligned of
realigned. Alle organisaties gaan volgens Bacharach e.a. (1996) uitwisselingsrelaties met
elkaar aan en binnen deze uitwisselingsrelaties wordt uitgegaan van twee assumpties: de logica van handelen en afstemming. Enerzijds wordt verondersteld dat elke actor zijn eigen specifieke doelen en specifieke middelen om deze te bereiken naar voren brengt in een netwerkorganisatie. Hieraan ligt een aantal algemene logische cognitieve kaders ten grondslag welke het gedrag van elke actor leidt: de logica van handelen. Deze logica van handelen omlijst als het ware de specifieke doelen en middelen van de actor en de impliciete relatie hiertussen ligt ten grondslag aan bepaalde handelingen, bepaald beleid en bepaalde activiteiten van leden van de organisatie (Bacharach e.a., 1996:478). De manier van handelen is voor individuen vaak vanzelfsprekend en manifesteert zich daarom meestal pas wanneer
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3 6
partijen hun handelen bij anderen proberen te rechtvaardigen: de rationalisatie van handelen (Giddens, 1993:90). Anderzijds wordt verondersteld dat geen uitwisseling mogelijk is tenzij de logica’s van handelen van twee of meer betrokken actoren binnen de uitwisselingsrelatie op één lijn liggen. Hoewel beide partijen verschillende logica’s van handelen kunnen hebben, moet de afstemming van hun logica’s van handelen dusdanige zijn dat een wederzijdse afhankelijkheid wordt gecreëerd die zorgt voor de mogelijkheid van de uitwisselingsrelatie (Bacharach e.a., 1996). Afstemming wordt hier bedoeld als zijnde: “the logics of action of
parties in an exchange relationship are not inconsistent with one another” (Bacharach e.a.,
1996:478). Dit wil niet zeggen dat er geen conflicten tussen de verschillende actoren mogen bestaan, maar slechts dat de specifieke middelen en doelen van de actoren niet inconsistent kunnen zijn.
Het plaatsen van enige nadruk op het reduceren van cognitieve dissonantie lijkt belangrijk wanneer wordt gekeken naar het afstemmen van de logica’s van handelen tussen verschillende actoren en het zoeken naar consistentie binnen een netwerkorganisatie (Bacharach e.a., 1996:480). Theorieën inzake cognitieve consistentie stellen dat actoren binnen een netwerkorganisatie inconsistentie te allen tijde proberen te vermijden of verminderen, zelfs wanneer dit de kans op maximaal presteren van de organisatie reduceert (Zimbardo & Leippe, geciteerd in Bacharach e.a., 1996:480). Wanneer actoren twee tegenstrijdige cognities hebben, ervaren zij een “averse state known as cognitive dissonance” (Kahle, 1984:11). Onderzoek toont aan dat actoren in dergelijke situaties gemotiveerd zijn deze cognitieve dissonantie te herstellen door hun eigen gedrag of de hoedanigheid van de cognitie te veranderen, of door nieuwe cognitie toe te voegen (Festinger, geciteerd in Bacharach e.a., 1996:480). Gezien het feit dat actoren consistentie de voorkeur geven en dissonantie willen voorkomen, kunnen zij zich verzetten tegen toekomstige veranderingen of veranderingen uitdagen die reeds hebben plaatsgevonden. De analyse van dissonantie en de daarop volgende afstemming kan inzicht bieden in de veranderprocessen op microniveau van de ene naar de andere vorm van consistentie.
Daarnaast verandert de interpretatie van een situatie (de probleemperceptie/-definitie) vaak als reactie op een bepaalde actie en andersom. Voortbordurend op het werk van symbolisch interactionisten, wordt gesteld dat de definitie die aan een situatie wordt gegeven het model is voor de werkelijke situatie en tevens het cognitieve element vervult in het analyseren van organisatieveranderingen (March & Simon, geciteerd in Bacharach e.a., 1996:478). De
INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN 3 7
cognitieve interpretatie van de situatie kan worden beschouwd als een kritisch startpunt van elke fase binnen veranderprocessen binnen organisaties (Bacharach e.a., 1996:482).
2.3.3.2 Netwerksubculturen
Netwerksubculturen verwijzen naar de verschillende culturen die binnen netwerkorganisaties kunnen bestaan en binnen hun institutionele context belangrijk zijn voor onderzoek. Reijling verwijst in dezen naar systems of signification van Giddens, waarin “de ontwikkeling van het interpretatief referentiekader van waaruit actoren hun directe omgeving herkennen en hun handelen rechtvaardigen” centraal staat (Reijling, 2015:52). Een belangrijk onderdeel voor onderzoek is in dezen de mate waarin leden zich binnen het netwerk aanpassen aan de verschillende culturen die bestaan bij de deelnemende actoren. De mate waarin leden van een netwerk met elkaar interacteren is een belangrijke factor welke bepalend is voor de snelheid waarmee organisatorische netwerkculturen en subculturen zich ontwikkelen (Whelan, 2012:66).
2.3.4 Subconclusie netwerkaspecten in institutionele context
Ook binnen het te onderzoeken aspect naar de afstemming tussen beleidsnetwerken is sprake van het bewerkstelligen van situational awareness binnen institutionele context. Deze afstemming binnen het interdepartementale overleg kan worden bestudeerd op basis van een tweetal aspecten. Enerzijds op basis van de aanwezigheid van zowel procedurele afstemming (planning and control aspecten) en anderzijds op basis van inhoudelijke afstemming. Dit laatste aspect richt zich op de ontwikkeling van een communicatiepatroon, of discourse, waarin theorie en praktijk voortdurend aan elkaar worden verbonden. Het reduceren van cognitieve dissonantie en een eenduidige perceptie van het gemeenschappelijke probleem maken hier deel van uit.
