Network design en network development Documenten

In de onderzochte documenten uit het moederdossier omtrent de inzet van particuliere beveiligers op koopvaardijschepen wordt niets vermeld over de manier waarop de verschillende departementen binnen het overleg informatie uitwisselen. Het technologische aspect blijft hierdoor onderbelicht. Tevens komt uit de documenten noch gedetailleerd naar voren hoe de structurele verhoudingen van het interdepartementale overleg zijn vormgegeven, noch hoe deze zich hebben ontwikkeld in de loop der jaren. Het ontstaan van het interdepartementale overleg wordt impliciet aangekondigd in Kamerstuk 32706, nr. 44:

“Als onverhoopt zou blijken dat met uitbreiding van militaire VPD-capaciteit geen toereikend niveau van bescherming zou kunnen worden geboden, zou het kabinet een besluit nemen over het al dan niet mogelijk maken van gewapende particuliere beveiliging.” (Kamerstuk 32706, nr. 44:2)

Daarnaast wordt duidelijk dat het Ministerie van Veiligheid en Justitie de leiding heeft over het definitief op te stellen beleidsstandpunt:

INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN ₅ 6

“Op basis van de reacties van de belanghebbende organisaties op het beleidsstandpunt wordt onder leiding van de Minister van Veiligheid en Justitie een definitief beleidsstandpunt opgesteld.” (Kamerstuk 32706, nr. 59:1)

Ook Minister Hennis-Plasschaert (Minister van Defensie), maakt dit kenbaar in het Algemeen Overleg op 17 december 2014 (Kamerstuk 29521, nr. 285:24). Zij zegt dat de leiding in handen is van het Ministerie van Veiligheid en Justitie en dat dit departement samenwerkt met en wordt ondersteund door de Ministeries van Infrastructuur en Milieu, Defensie en Buitenlandse Zaken. Uit de brief die het beleidsstandpunt Bescherming Nederlandse schepen

tegen piraterij aangaande de inzet van gewapende particuliere beveiligers aan boord van

Nederlandse koopvaardijschepen introduceert, is de volgorde van ondertekening achtereenvolgens de Minister van Veiligheid en Justitie, de Minister van Infrastructuur en Milieu, de Minister van Defensie en de Minister van Buitenlandse Zaken.

Uit de schriftelijke bevraging komt ongeveer hetzelfde naar voren en wordt gesteld dat in de loop van 2014 een meer coördinerende rol voor het Ministerie van Veiligheid en Justitie is afgesproken tussen de betrokken Ministers. Er wordt aangegeven dat dit departement ook op werkniveau gaandeweg een steeds meer coördinerende rol heeft gekregen, bijvoorbeeld door werkoverleggen te plannen en deze voor te zitten, het voortouw te nemen bij het rondsturen van vragen en stukken aan de andere departementen, en als eerste Minister van de vier betrokken departementen de stukken aan de Kamer te ondertekenen. Deze rol is echter nooit formeel vastgelegd.

Respondenten

De geïnterviewde respondenten gaven een duidelijker beeld van verschillende aspecten binnen de structuur van het interdepartementale overleg. Allemaal gaven zij aan dat zij vooral emailcontact hadden en op deze manier informatie met elkaar uitwisselden. Ook wordt door geen van de geïnterviewde respondenten gesteld dat zij het gevoel hebben (gehad) dat bepaalde informatie door hun collega’s werd achtergehouden. Over het algemeen wordt het beeld geschetst dat alle informatie die beschikbaar was op een bepaald moment werd gedeeld met alle betrokken departementen.

Het ontstaan van het interdepartementale overleg door alle respondenten op ongeveer dezelfde manier omschreven. Zo werd door respondenten binnen het Ministerie van Defensie

INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN ₅ 7

gesteld dat het rapport van de Commissie de Wijkerslooth het startsein is geweest het opzetten van het interdepartementaal overleg:

“En dat rapport van die Commissie is eigenlijk een beetje het startsein geweest voor ook interdepartementaal overleg over dat onderwerp. Uiteindelijk is er in 2013 een brief van het Kabinet naar de Kamer gestuurd waarin werd aangekondigd dat we dat gingen onderzoeken en dat het Kabinet zou komen met een standpunt.” (Respondent A, persoonlijke mededeling, 24 maart 2016)

De vraag welk departement de lead heeft binnen het overleg, wordt redelijk eenduidig beantwoord. Volgens een tweetal respondenten werd het overleg eerst “een beetje ad hoc, de ene keer bij die en [dan] daar” voorgezeten, waarna dit door het Ministerie van Veiligheid en Justitie werd overgenomen. Volgens een andere respondent werd deze leidende functie eerst vervuld door het Ministerie van Defensie, waarna de Ministeries van Veiligheid en Justitie en Infrastructuur en Milieu deze functie hebben overgenomen.

Tenslotte wordt door alle binnen de departementen gesproken respondenten de nadruk gelegd op het feit dat zij sterk te maken hadden met een compleet nieuw fenomeen waarvoor een passende oplossing moest worden gezocht. Dit maakte dat zij een totaal nieuwe wetgeving zouden moeten opstellen en dat het in die zin, volgens één van de respondenten, een samenspel werd van de praktische uitwerking, het politieke spel daaromheen en een heel juridisch traject. Het gegeven dat het interdepartementale overleg het wiel helemaal opnieuw moest uitvinden, wordt meerdere malen benadrukt.

Reflectie aangereikte theoretische inzichten

De Ministeries die betrokken zijn bij het interdepartementale overleg wisselen informatie uit tijdens een overleg of vergadering, of middels het versturen van e-mails. Alle mogelijk interessante informatie wordt middels een soort e-mailclubje gedeeld. Wanneer wordt gekeken naar de balans tussen enerzijds het beschermen van gevoelige informatie en anderzijds het delen van informatie, blijkt het zoeken naar deze balans volgens de gesproken respondenten geen probleem te vormen. Er schijnt niet te worden gewerkt met extra beveiligde systemen of iets in die trant. Deze enigszins informele vorm van informatie- uitwisseling past binnen de geschetste structuur van het interdepartementale overleg.

INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN ₅ 8

In het theoretisch kader werd uiteengezet dat er onderscheid kan worden gemaakt tussen

network design en network development. Het netwerkontwerp heeft betrekking op de

netwerkorganisatie als statische vorm van organisatie op een specifiek moment in de tijd. Er wordt gefocust op patronen van informatie-uitwisseling tussen verschillende actoren en de structuur van de internal network governance. Het Ministerie van Defensie blijkt tijdens de totstandkoming van het interdepartementale overleg de leiding te hebben gehad. Dit kwam voornamelijk doordat het beleidsstandpunt een vervolg zou vormen op de VPD-regeling. Op een gegeven moment heeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie de lead overgenomen, waarin deze op dit moment wordt ondersteund door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Wanneer wordt gekeken naar de structuur van het overleg en hoe deze informatie uitwisselt, kan gesteld worden dat het samenkomen van de verschillende Ministeries overwegend de vorm van een AC netwerk aanneemt waarin iedere actor afzonderlijk gebonden is aan alle andere actoren. Zoals de respondenten zelf aangeven, zijn de lijntjes tussen alle vertegenwoordigers kort en delen zij alle informatie met elkaar: er is slecht één communicatiekanaal van het ene Ministerie naar de andere Ministerie nodig om informatie uit te wisselen. Het risico bestaat dat er irrelevante of misschien zelfs overbodige informatie wordt gedeeld. Daarentegen wordt op deze manier het risico vermeden dat niet alle actoren op de hoogte zijn van wat gaande is. De betrokken Ministeries kunnen zelf beslissen wat zij belangrijk achten voor het goed kunnen vervullen van hun specifieke rol binnen het besluitvormingsproces. Het enige hub-element dat in het interdepartementale overleg te herkennen is, is de functie van het Ministerie van Veiligheid en Justitie als trekker van het geheel wanneer het gaat om het agenderen van bepaalde zaken en het inplannen van overleg.

Netwerkontwikkeling heeft daarentegen betrekking op de wijze waarop netwerkorganisaties ontstaan en veranderen over tijd. Het interdepartementale overleg blijkt ontworpen naar aanleiding van een aantal factoren. Reders hadden een paar jaar geleden al behoefte aan de bescherming van particuliere beveiligers naast de eerder ontstane mogelijkheid tot het inschakelen van VPD’s. Daarnaast hebben zowel het rapport van de Adviescommissie de Wijkerslooth als het wetgevingstraject dat het Kabinet in 2013 in wilde slaan hieraan bijgedragen. Uit zowel de documentanalyse als de interviews blijkt, dat het interdepartementale overleg vanaf het begin uit vier actoren heeft bestaan: de Ministeries van Veiligheid en Justitie, Infrastructuur en Milieu, Defensie en Buitenlandse Zaken. In die zin is geen sprake geweest van het toe- of aftreden van actoren gedurende het besluitvormingsproces. Uit de gesprekken met verschillende respondenten komt regelmatig

INTERDEPARTEMENTALE SAMENWERKING ROND DE BESCHERMING TEGEN PIRATERIJ – U VRAAGT, WIJ DRAAIEN ₅ 9

naar voren dat zij te maken hadden met een fenomeen dat nog niet eerder moest worden opgelost. Er was sprake van een wicked problem in het grijze gebied tussen mandaten en belangen van verschillende overheidsdepartementen en organisaties. Dit blijkt onder andere wanneer de respondenten de rollen van de verschillende betrokken Ministeries omschrijven, welke beschrijvingen elkaar regelmatig in belangrijke mate overlappen.

4.3.1.2 Network governance