Masterscriptie Europese Studies
Studiepad Institutionele Integratie van Europa Faculteit der Geesteswetenschappen
Universiteit van Amsterdam
September 2014
Roma in de Europese Unie
Het normatieve karakter van het Europees beleid ten opzichte van Roma
Josje Cappetijn
josjecappetijn@gmail.com
Studentnummer: 5882648
Eerste lezer: dr. H.J.M. van Baar
Tweede lezer: dr. E. van Ree
Voorwoord
Na een zomer hard werken presenteer ik met trots mijn masterscriptie, waarmee ik mijn opleiding aan de Universiteit van Amsterdam hoop af te ronden. In mijn bachelor en master Europese Studies heb ik mijn bestaande interesses, zoals die voor de Franse taal en cultuur, verder kunnen uitwerken. Bovendien zijn tot mijn verrassing nieuwe interesses aangewakkerd die ik nog niet van mezelf kende, zoals Europees recht en de complexe institutionele structuur van de EU. In deze scriptie heb ik al mijn favoriete onderwerpen weten te combineren: mijn enthousiasme voor juridische en politieke kwesties, mijn interesse voor de positie van minderheden binnen de samenleving en mijn voorliefde voor Frankrijk en de Franse politieke cultuur.
Ik wil graag van deze mogelijkheid gebruik maken om een paar mensen te bedanken. Allereerst dank ik studieadviseur Marjorie Pigge van het departement Geschiedenis, Archeologie en
Regiostudies voor haar advies om tóch de minor Recht en Economie in Europa te gaan volgen. Ik kan me nu niet meer voorstellen dat ik Europees recht ooit saai genoemd heb. Dankzij haar aanmoediging ontdekte ik mijn interesse voor rechten, wat uiteindelijk leidde tot mijn keuze voor het studiepad Institutionele Integratie van Europa en het onderwerp van deze scriptie. Daarnaast wil mijn begeleider en eerste lezer Huub van Baar hartelijk danken. Hij heeft deze zomer veel tijd voor me gemaakt en zijn opbouwende kritieken en motiverende mailtjes hebben een onmisbare bijdrage geleverd aan de totstandkoming van dit eindresultaat. Ik wil ook mijn tweede lezer Erik van Ree graag bedanken voor zijn flexibiliteit.
Tot slot nog enkele aanwijzingen die het lezen van deze scriptie aangenamer kunnen maken. Op de voorpagina en titelpagina’s bij de hoofdstukken staan afbeeldingen die aansluiten bij de inhoud van de tekst. Een beschrijving en bronvermelding van deze afbeeldingen worden aan het einde van deze scriptie, op pagina 102, gegeven. In de tekst komen vrij veel Engelse en Franse begrippen en citaten voor. Ik heb ervoor gekozen deze niet te vertalen, omdat dat afbreuk zou doen aan de betekenis. Engelse en Franse termen worden alleen bij de eerste vermelding cursief weergegeven.
Ik wens u veel plezier bij het lezen van mijn scriptie.
Josje Cappetijn
Inhoudsopgave
Inleiding p. 4
Hoofdstuk I - Theoretisch Kader: Normative Power Europe en securitisering p. 10
1.1. Normative Power Europe p. 11
1.2. Normative Power Europe en mensenrechten p. 16
1.3. Securitisering p. 21
Hoofdstuk II - Roma in de Europese Unie p. 29
2.1. Wie zijn de Roma? p. 30
2.2. EU Romabeleid 1957-2007 p. 37
2.3. EU Romabeleid 2007-2014 p. 43
Hoofstuk III - Casestudy Frankrijk p. 51
3.1. Roma in Frankrijk p. 52
3.3. Securitisering en uitzettingen na incidenten in 2010 p. 58
3.4. De Nationale Romastrategie van Frankrijk p. 65
Hoofdstuk IV - De dialoog tussen de Europese Unie en Frankrijk p. 72
4.1. De reactie van de Commissie op uitzettingen p. 73 door Frankrijk
4.2. De dialoog tussen de EU-instellingen over uitzettingen p. 81 door Frankrijk
4.3. Ontwikkelingen naar aanleiding van het EU Romakader p. 89 en de Franse nationale strategie
Conclusie p. 95
Noten bij afbeeldingen p. 102
Inleiding
In Pierrefitte-sur-Seine, een voorstad van Parijs, werd deze zomer in een weekend in juni een bewusteloze zestienjarige jongen gevonden, achtergelaten in een winkelwagentje. Hij was door dorpsgenoten meegenomen uit zijn woning en ernstig mishandeld, omdat ze hem verdachten van winkeldiefstal. Volgens de burgemeester van Pierrefitte-sur-Seine staat de jongen bekend als een notoire dief. De mishandeling veroorzaakte veel ophef in Frankrijk. President Hollande noemde het ‘een onvergeeflijke daad die alle principes waarop de Franse Republiek is gebouwd, overtreedt,’ en Aline Archimbaud van de Groene Partij sprak van ‘barbaars geweld als resultaat van stigmatisering en haatcampagnes’.1 Mishandelingen zoals deze zijn altijd erg en laten een grote indruk achter op
de omgeving waar ze plaatsvinden. Maar waarom spraken Hollande en Archimbaud over de principes van de Franse Republiek en stigmatisering? Dat komt doordat in dit geval waarschijnlijk sprake was van etnisch geweld. Het zestienjarige slachtoffer behoorde namelijk tot een Roma-gemeenschap.
Geweld tegen Roma is geen zeldzaamheid in Frankrijk. Amnesty International meldt dat er in 2013 incidenten waren in Marseille, Parijs, Lille, Antibes, St. Denis en Villeneuve d’Ascq. Roma vormen de grootste etnische minderheid in Europa. In Frankrijk leven naar schatting zo’n 400.000 mensen die met de term Roma worden aangeduid.2 Op een totale bevolking van 65 miljoen is dat
een relatief klein aantal, maar toch worden ze vaak afgeschilderd als onwelkom en losstaand van de samenleving. Deze negatieve representatie van Roma speelt in heel Europa. Uit een publicatie van de Eurobarometer uit 2012 bleek dat 34 procent van de Europeanen denkt dat hun landgenoten zich ongemakkelijk zouden voelen wanneer hun kind Roma als klasgenootjes had.3 En in een enquête
van de European Union Agency for Fundamental Rights [FRA] gaf 46 procent van de ondervraagde Roma aan in de afgelopen twaalf maanden te maken te hebben gehad met discriminatie op basis van etniciteit.4
1 De Volkskrant, ‘Woede over comateuze Roma-jongen Frankrijk’, 17-06-2014, http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2668/
Buitenland/article/detail/3673953/2014/06/17/Woede-over-comateuze-Roma-jongen-Frankrijk.dhtml, geraadpleegd op 28-08-2014.
2 ERRC, ‘Written Comments by the European Roma Rights Centre Concerning France’, http://www.errc.org/cms/
upload/file/france-red-written-comments-5-april-2013.pdf, geraadpleegd op 22-08-2014.
3 European Commission, ‘Discrimination in the EU in 2012’, Special Eurobarometer 393, november 2012, p. 113. 4 European Union Agency for Fundamental Rights, ‘Survey data explorer. Results from the 2011 Roma survey’, http://
fra.europa.eu/en/publications-and-resources/data-and-maps/survey-data-explorer-results-2011-roma-survey, geraadpleegd op 28-08-2014.
De Europese Unie doet meer dan het verzamelen van gegevens over discriminatie van Roma. In haar beleid probeert de EU haar lidstaten aan te sporen om zich actief in te zetten voor acceptatie en een verbeterde sociaal-economische positie van Roma. Bovendien zijn rechten van minderheden zoals Roma vastgelegd in de Europese verdragen en verschillende richtlijnen. De vraag is echter: hoe effectief zijn deze maatregelen? Lukt het de EU om de lidstaten te motiveren maatregelen te treffen ter ondersteuning van integratie en participatie van Roma? En leidt dit tot daadwerkelijke verbeteringen? Afgaande op berichten over incidenten zoals in Pierrefitte-sur-Seine en gegevens zoals die van de FRA en Eurobarometer, blijkt er voor de EU en de lidstaten nog een grote taak te liggen om stigmatisering, discriminatie en sociaal-economische achterstelling van Roma aan te pakken.
In deze scriptie wordt onderzocht hoe de EU het beleid jegens Roma heeft vormgegeven en hoe zij omgaat met de implementatie van dit beleid in de lidstaten. De hoofdvraag die in deze scriptie centraal zal staan is:
Hoe ziet het op Roma gerichte beleid van de EU eruit en wat zegt dit beleid en de wijze waarop de EU en haar lidstaten dit ten uitvoer brengen over de EU als normatieve macht?
In het Europees beleid jegens Roma is rond 2011 een etnische omslag te signaleren. Voor 2011 was er geen beleid dat specifiek gericht was op Roma, of dat de Roma als groep benoemde die speciale aandacht nodig had. Het beleid dat moest zorgen voor een betere sociale en economische positie van Roma, was onderdeel van generieke regelingen die bijvoorbeeld waren gericht op minderheden in het algemeen en regionaal beleid. In 2011 veranderde dat toen de Europese Commissie een EU-Kader voor integratie van de Roma presenteerde. In dit document worden Roma benoemd als groep die speciale aandacht nodig heeft.5 Daarom kan men spreken van een etnische omslag in het beleid
van de Commissie. Het EU Roma Kader riep de lidstaten op tot de ontwikkeling van nationale strategieën voor het verbeteren van de economische en sociale situatie van Roma.6 In jaarlijkse
rapporten beoordeelt de Commissie de vorderingen bij de implementatie en legt deze voor aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie.7
In het onderzoek naar het Europees beleid voor Roma zal ik een theoretisch kader gebruiken dat twee conceptuele componenten heeft: Normative Power Europe [NPE] en securitiseringstheorie.
5
5 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’,
COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011, p. 4.
6 Idem., p. 10. 7 Idem., p. 14.
Het eerste concept, Normative Power Europe, werd in 2002 geïntroduceerd door Ian Manners. Volgens Manners kan de EU invloed uitoefenen door het beïnvloeden van cognitieve processen. De EU kan het denken van mensen veranderen, door een bepaald idee van wat ‘normaal’ is te verspreiden.8 Verschillende auteurs hebben kritiek op Manners’ theorie geleverd, onder wie
Michael Merlingen en Thomas Diez. Merlingen waarschuwt voor de macht die normen kunnen uitoefenen, omdat ze niet neutraal zijn. De EU doet zich voor als een macht die weet wat ‘goed’ is, maar we moeten ons bewust zijn van de invloed die dit kan hebben op
machtsverhoudingen.9 In 2006 schreef Manners een artikel waarin hij NPE in verband brengt
met vermeende dreigingen en stelt dat de EU haar eigen normatieve principes zou moeten toepassen op veiligheidsvraagstukken. Door zich op te stellen als normatieve macht, wil de EU invloed uitoefenen in internationale betrekkingen. Om hierin geloofwaardig te zijn, zou de EU echter ook intern volgens de normen moeten handelen die zij naar buiten toe uitdraagt.10
De tekst van het Roma Kader zou begrepen kunnen worden in lijn met het idee van Normative Power Europe. Toch lijkt het gedrag van de lidstaten, met name Frankrijk en Italië, daarmee in strijd te zijn. Er kan een discrepantie gezien worden in de teksten van de Commissie en de manier waarop dit in de lidstaten uitgevoerd wordt. Hoe komt het dat lidstaten zoals Frankrijk handelen in strijd met de regels en Europese burgerrechten? Naast een discrepantie tussen de wensen van de Commissie en de manier waarop deze in de lidstaten worden uitgevoerd, lijkt er ook tegenstrijdigheid te zijn in het handelen van de Commissie. Het zou bijvoorbeeld zo kunnen zijn dat de tekst van het EU Roma Kader wèl in lijn is met Normative Power Europe, maar het is maar zeer de vraag of de Commissie dit ideaal ook naleeft in haar optreden richting de lidstaten. Je kan je bijvoorbeeld afvragen waarom de Commissie geen juridische stappen ondernam tegen Frankrijk naar aanleiding van de recente uitzettingen van Roma.
De tweede component van mijn theoretisch kader is de securitiseringstheorie. In Frankrijk worden Roma gezien als dreiging voor de Republikeinse orde.11 Wanneer een groep als dreiging
wordt gezien, kan dit leiden tot uitzonderlijke politieke maatregelen. Dit proces wordt door wetenschappers van security studies securitisering genoemd. Securitisering vindt plaats wanneer
8 I. Manners, ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002),
pp. 236-239.
9 M. Merlingen, ‘Everything is Dangerous: A Critique of ‘Normative Power Europe’’, Security Dialogue, nr. 4 (2007),
pp. 440-443.
10 Idem., p. 438.
11 N. Sarkozy, ‘L’intégralité du discours de Nicolas Sarkozy le 30 juillet 2010 à Grenoble’,
een maatschappelijk fenomeen of een groep uit het ‘normale’ politieke debat verplaatst wordt naar het politieke gebied van noodsituaties. Dit gebeurt door het te presenteren als een existentiële dreiging. Wanneer een probleem succesvol is gesecuritiseerd, legitimeert dit het toepassen van uitzonderlijke politieke maatregelen.12 Migranten en minderheden krijgen in Europa vaak te maken
met securitisering, omdat ze worden neergezet als dreiging voor de Europese welvaartsstaat.13
Binnen de securitiseringstheorie bestaan verschillende stromingen. In deze scriptie zullen zowel de
Copenhagen School als de Paris School in verband worden gebracht met het beleid van de EU ten
opzichte van Roma.
Binnen de Copenhagen School zijn Waever, Huysmans, Columba en Vaughan-Williams belangrijke auteurs. Zij gaan uit van securitisering door middel van taalhandelingen. Politici kunnen een groep of maatschappelijk fenomeen door middel van narratieven van exceptionalisme en crisis presenteren als dreiging. Wanneer het publiek dit gevoel van dreiging overneemt, kunnen
uitzonderlijke maatregelen worden getroffen die in een ‘normale’ politieke situatie niet als gelegitimeerd zouden worden ervaren.14 In mijn scriptie is de Copenhagen school van belang,
omdat speech acts, bijvoorbeeld via politici en de media, een grote rol hebben gespeeld in de securitisering van Roma in Frankrijk. Dit zorgde er vervolgens voor dat het Franse beleid jegens Roma, waaronder uitzettingen, door de bevolking geaccepteerd werd.
Naast de Copenhagen School kan ook de Paris School van securitisering in verband worden gebracht met het onderwerp van deze scriptie. Binnen deze school is Didier Bigo de meest bekende auteur. Hij kent een minder grote rol toe aan speech acts in het securitiseringsproces. In plaats daarvan staan securitiserende invloeden van technologische en bureaucratische praktijken centraal. Staten gebruiken verschillende technieken om de bevolking en bepaalde groepen te reguleren, bijvoorbeeld statistieken en risicoanalyse.15 Bigo gebruikt vervolgens Foucaults opvatting van
macht, om aan te geven dat deze praktijken een disciplinerende invloed op mensen kunnen
7
12 C. Peoples en N. Vaughan-Williams, ‘Securitization theory’, in: Peoples, C. en N. Vaughan-Williams, Critical
Security Theory: An Introduction, London: Routledge 2010, p. 75.
13 D. Bigo, ‘Security and Immigration: Toward a Critique of the Governmentality of Unease’, Alternatives: Global,
Local, Political, nr. 1 (2002), pp. 63 en 64.
14 Idem., p. 78. 15 Idem., pp. 64-65.
hebben.16 Deze macht kan normatief worden genoemd, omdat het beïnvloedt wat mensen als
‘normaal’ ervaren.17
De theorieën van Normative Power Europe en securitisering kunnen samen worden gebracht rondom de bescherming van mensenrechten in de Europese Unie. De EU wil in de wereld graag bekend staan als belangrijkste actor op het gebied van mensenrechten, maar de vraag kan gesteld worden of mensenrechten binnen de EU zelf voldoende gewaarborgd zijn. Een grote rol voor mensenrechten in EU-beleid kan het beeld van Normative Power Europe versterken.18 Processen
van securitisering kunnen het belang van mensenrechten daarentegen verzwakken, omdat een narratief van dreiging ten koste kan gaan van bescherming van het individu.19 Dit is een interessante
kwestie, omdat de geloofwaardigheid van de EU als normatieve macht in internationale
betrekkingen ter discussie kan worden gesteld, wanneer de EU bescherming van mensenrechten in haar eigen lidstaten niet kan garanderen.20
Voor mijn onderzoek zal ik gebruikmaken van zowel primaire bronnen als secundaire literatuur. De primaire bronnen bestaan uit documenten van de Europese Commissie, het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en Frankrijk. De belangrijkste documenten zijn het EU-kader voor Nationale Romastrategieën tot 2020, de Franse Nationale Roma Strategie, en de reacties daarop van de Commissie en het Parlement. Deze documenten vormen een dialoog tussen de EU en Frankrijk, die ik zal analyseren. Daarnaast zal ik onderzoeken in hoeverre de praktijk van Roma in Frankrijk en de reactie van de Commissie daarop, aansluit bij Normative Power Europe.
Het eerste hoofdstuk van deze scriptie omvat het theoretisch kader met de theorieën van Normative Power Europe en securitisering volgens de Copenhagen en Paris School. Deze theorieën worden in verband gebracht met de bescherming van mensenrechten in de EU. Het tweede
hoofdstuk bevat een chronologisch overzicht van de ontwikkeling van het Europees beleid ten opzichte van Roma. Hierin zal onder andere worden stilgestaan bij een bijzonder kenmerk van het recente beleid: het gebruik van de Open Coördinatiemethode. Deze vorm van beleid staat bekend als soft law, omdat de Commissie geen mechanismen tot haar beschikking heeft om naleving door
16 M. Foucault, ‘The Subject and Power’, Critical Inquiry, nr. 4 (1982), pp. 777-795.
17 D. Reid, ‘The Paris School of Security Studies: Much Needed Elucidiation’, http://www.academia.edu, geraadpleegd
op 27-08-2014, p. 3.
18 K. Nicolaïdis en R. Howse, “This is my EUtopia…’: Narrative as Power’, Journal of Common Market Studies, nr. 4
(2002), p. 788.
19 P. Roe, ‘Securitization and Minority Rights: Conditions for Desecuritization’, Security Dialogue, nr. 3 (2004), pp.
282-283.
20 M. Merlingen, ‘Everything is Dangerous: A Critique of ‘Normative Power Europe’’, Security Dialogue, nr. 4 (2007),
de lidstaten af te dwingen. Bovendien wordt in dit hoofdstuk de etnische omslag in het Europees beleid voor Roma toegelicht.
In het derde hoofdstuk wordt vervolgens ingezoomd op de situatie van Roma in één lidstaat: Frankrijk. Ik heb ervoor gekozen om Frankrijk uit te lichten, omdat het beleid van de Franse
presidenten Sarkozy en Hollande ten opzichte van Roma internationaal tot veel ophef heeft geleid. De kritiek richtte zich niet alleen op Frankrijk zelf, maar ook op de Europese Unie, die een gebrek aan daadkracht verweten werd.21 In dit hoofdstuk wordt uitgebreid stilgestaan bij twee aspecten van
het Franse beleid ten opzichte van Roma: het uitzetten van Roma met EU-burgerschap en de
implementatie van de Franse nationale Romastrategie. Dit tweede aspect werpt een interessant licht op de etnische omslag van de Commissie, omdat deze ‘botst’ met de Republikeinse traditie in Frankrijk die de staat verbiedt om onderscheid te maken op basis van etniciteit. In het vierde hoofdstuk wordt de reactie van de Europese instellingen op de situatie van Roma in Frankrijk behandeld. Wetenschappers hebben verschillende verklaringen gegeven voor het gedrag van de Commissie. Deze worden in dit hoofdstuk met elkaar vergeleken. Daarnaast wordt gekeken hoe de implementatie van de nationale Romastrategie zich de afgelopen drie jaar heeft ontwikkeld. In de conclusie wordt tenslotte een antwoord gegeven op de vraag wat de bevindingen uit de
hoofdstukken zeggen over de mogelijkheid van de EU om een normatieve macht te zijn.
9
21 L. Phillips ed., ‘EU turning blind eye to discrimination against Roma, say human rights groups’, The Guardian,
30-07-2010, http://www.theguardian.com/world/2010/jul/30/european-union-roma-human-rights, geraadpleegd op 22-08-2014.
Hoofdstuk I
Inleiding
Dit eerste hoofdstuk omvat het theoretisch kader van mijn onderzoek. In de eerste paragraaf zal het concept van Normative Power Europe uitgelegd worden, zoals dat door Ian Manners is
geïntroduceerd. Vervolgens worden de kritieken hierop van Michael Merlingen en Thomas Diez kort besproken. De tweede paragraaf brengt Normative Power Europe in verband met de
bescherming van mensenrechten in de EU. In de derde paragraaf komt vervolgens het tweede onderdeel van het theoretisch kader aan bod, het begrip securitisering. Dit begrip zal vanuit twee invalshoeken benaderd worden: die van de zogenaamde Copenhagen School en de Paris School in secrutity studies.
1.1 Normative Power Europe
Het begrip Normative Power Europe
Binnen de wetenschappelijke discipline van internationale betrekkingen is veel nagedacht over de aard van de Europese Unie. Wat voor soort entiteit heeft het Europese integratieproject opgeleverd en hoe verhoudt dit zich tot de traditionele Westfaalse staten? In 1972 presenteerde François
Duchêne zijn antwoord op deze vragen: Civilian Power Europe.1 Met dit begrip bedoelde hij dat de
toenmalige Europese Gemeenschappen invloed konden uitoefenen door normen uit te dragen in internationale betrekkingen. Economische macht stond centraal, en het ontbreken van militaire macht zag hij niet als tekortkoming, maar als kwaliteit.2 In reactie op Duchêne’s Civilian Power
Europe formuleerde Hedley Bull in 1979 zijn concept van Military Power Europe. Naar aanleiding van crises zoals de Oliecrisis in de jaren ’70 en de Russische inval in Afghanistan in 1979 was Bull tot de conclusie gekomen dat de EU te afhankelijk was van de aanvoerdersrol van de Verenigde Staten in internationale vraagstukken. Europa zou juist buiten de trans-Atlantische relaties moeten denken en een eigen militaire macht en federaal buitenlandbeleid moeten ontwikkelen. Zo zou de EU een derde naar de soevereine staatsvorm gemodelleerde entiteit kunnen worden naast de VS en Rusland.3
11
1 F. Duchêne, ‘Europe’s Role in World Peace’, in: R. Mayne ed., Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead,
London: Fontana 1972, pp. 32-47.
2 I. Manners, ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002),
pp. 235-236.
3 H. Bull, ‘Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 2 (1982), pp.
Naast Duchêne en Bull is Ian Manners een derde belangrijke naam in het denken over de aard van de EU in internationale betrekkingen. Volgens Manners noodzaakten ontwikkelingen in de jaren negentig tot een nieuw, geactualiseerd concept om de rol van de EU in internationale betrekkingen te duiden. Hij introduceerde daarom in 2002 zijn theorie van Normative Power Europe [NPE]. Om te beginnen benadrukt Manners de gemeenschappelijke invalshoek van de EU als civiele en als militaire macht. In beide theorieën wordt macht uitgelegd in termen van het klassieke Westfaalse idee van de staat en directe machtsuitoefening, of deze nu door middel van economische of militaire macht tot uitdrukking komt. Manners erkent dat het centraal stellen van de macht van staten nuttig was tijdens de Koude Oorlog, maar die eindigde uiteindelijk dankzij een crisis van normen: regimes in Oost Europa stortten van binnenuit ineen na het wegvallen van legitimatie van de normen waarop het communisme was gebaseerd. Directe machtsuitoefening tussen staten speelde daarbij een
ondergeschikte rol. Hieruit concludeert Manners dat normen krachtiger kunnen zijn dan directe macht. In de huidige geglobaliseerde wereld is daarom een nieuwe benadering nodig, waarvoor Manners de term Normative Power Europe introduceert. Een belangrijk verschil met de EU als civiele en militaire macht, is dat Normative Power Europe niet alleen kijkt naar empirische, maar naar normatieve verworvenheden. Daarmee bedoelt Manners dat de EU niet alleen invloed uitoefent door directe macht, maar ook door het beïnvloeden van cognitieve processen. De EU kan het
denken van mensen veranderen, door een bepaald idee van wat als ‘normaal’ gezien wordt te verspreiden.4
Aan de ontwikkeling van de EU tot normatieve macht ligt volgens Manners een combinatie van drie factoren ten grondslag. Ten eerste speelt de historische context van oorlogen een rol. De EU is opgericht omdat Europeanen wilden voorkomen dat nationalistische sentimenten opnieuw zouden leiden tot oorlog en genocide. De tweede factor is de bijzondere politieke structuur van de EU, die het traditionele idee van de Westfaalse staat overstijgt. De derde factor in de ontwikkeling tot normatieve macht is de juridische grondslag van de EU. De belangrijkste kenmerken hiervan zijn de principes van democratie, rechtsstaat, sociale rechtvaardigheid en respect voor
mensenrechten.5 Deze principes zijn vastgelegd in de verdragen en worden beschermd door het Hof
van Justitie.6 Ze bepalen mede de internationale identiteit van de EU. De combinatie van historische
context, hybride staatsstructuur en juridische grondslag zorgden ervoor dat universele normen en
4 I. Manners, ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002),
pp. 236-239.
5 Idem., p. 240. 6 Zie artikel 2 VEU.
principes door de EU niet alleen centraal werden gesteld in relatie met de eigen lidstaten, maar ook met de rest van de wereld.7
Het debat over Normative Power Europe: Diez, Merlingen, Manners
Verschillende auteurs hebben kritiek geuit op het concept Normative Power Europe zoals dat door Manners werd geïntroduceerd. Twee belangrijke voorbeelden hiervan zijn Thomas Diez en Michael Merlingen. Hun ideeën kunnen worden gezien als een aanvulling op NPE van Manners en zullen hieronder nader toegelicht worden.
De kritiek van Diez op Normative Power Europe van Manners is op te splitsen in twee categorieën. De eerste heeft te maken met de vermeende uniciteit van de EU als normatieve macht, zowel intern als extern. Diez benadrukt dat de EU als normatieve macht internationaal gezien geen uniek fenomeen is. De Verenigde Staten zouden ook zo genoemd kunnen worden, omdat het grootste deel van het Amerikaanse buitenlands beleid zich kenmerkt door de verspreiding van normen. Het maakt daarbij niet uit dat de VS hun normatieve macht ondersteunen door middel van militaire macht, want deze mogelijkheid wordt door Manners zelf ook erkend.8 Een vergelijkbare
vorm van kritiek die geuit kan worden is dat de EU zelf niet consistent is als normatieve macht. De EU benadert externe actoren niet altijd op gelijke wijze, maar neemt tegenover verschillende actoren een andere houding aan. Daarnaast kunnen normen van binnenuit worden ondermijnd, bijvoorbeeld wanneer het gedrag van de lidstaten niet strookt met de normatieve identiteit van de EU. De EU kan daarom volgens Diez worden beschuldigd van willekeur en vooringenomenheid in het naleven van mensenrechten.9 Bovendien stelt Diez dat NPE niet zoveel van civiele en militaire
macht verschilt als Manners doet voorkomen. Manners maakt een scherp onderscheid tussen civiele en normatieve macht, omdat hij constateert dat bij civiele macht directe macht wordt uitgeoefend, terwijl normatieve macht anderen beïnvloedt door middel van cognitieve processen. Diez ziet dat anders. Hij stelt dat een civiele macht zichzelf ook bindt aan bepaalde normen. De twee concepten verschillen dus niet zoveel van elkaar. Diez concludeert daarom dat civiele macht als een bepaald soort normatieve macht gezien zou kunnen worden.10
13
7 I. Manners, ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002),
p. 241.
8 T. Diez, ‘Constructing the Self and Changing Others: Reconsidering ‘Normative Power Europe’’, Millennium: Journal
of International Studies, nr. 3 (2005), pp. 614, 621-622.
9 Idem., p. 624. 10 Idem., p. 617.
De tweede vorm van kritiek van Diez heeft te maken met de manier waarop de EU als normatieve macht door wetenschappers benaderd wordt. Veel van de discussie rondom NPE onderzoekt niet wat de invloed van EU-beleid is, maar kijkt of de EU zich opstelt als normatieve macht. Volgens Diez is het beter om te kijken naar de werkelijke invloed van beleid om vast te stellen in hoeverre de EU normatieve macht heeft.11 Normative Power Europe werd door Manners geïntroduceerd als
een descriptief begrip. Diez daarentegen noemt NPE een vorm van discursive representation. Daarmee bedoelt hij dat normatieve macht geen empirisch fenomeen is, maar dat de macht van NPE ligt in het gebruik van deze term. Diez gaat uit van het principe dat taal mede de realiteit construeert. In het gebruik van de term NPE wordt tegelijkertijd de identiteit van de EU
vormgegeven, alsmede de manier waarop de EU naar anderen kijkt. De mate waarin extern EU-beleid normatief is, hangt dus af van de manier waarop de EU een beeld van ‘de ander’ construeert in relatie tot zichzelf.12 De ‘ander’ waartegen NPE zich afzet, is niet alleen een geografische ander.
De zelfrepresentatie als normatieve macht en het idee van de ‘ander’ komen volgens Diez namelijk voort uit het verleden van Europa. De EU representeert zichzelf nu als waardengemeenschap, wiens ‘ander’ zijn eigen door oorlog getekende verleden is. Diez concludeert met een advies aan
wetenschappers en beleidsmakers: zij zouden meer zelf-reflexiviteit moeten toepassen in hun benadering van Europa als normatieve macht. Dit kan voorkomen dat NPE te zelfingenomen wordt en denkt te weten wat Europa is en wat anderen in de wereld zouden moeten zijn.13
Een tweede belangrijke wetenschapper die aanvullingen formuleerde op NPE van Manners is Michael Merlingen. In zijn artikel ‘Everything is Dangerous: A Critique of ‘Normative Power Europe’’, laat hij een verborgen kant van NPE zien aan de hand van de theorie van Michel Foucault. Volgens Foucault zijn normen niet neutraal, maar oefenen ze een bepaalde macht uit op het
individu.14 Merlingen past deze theorie toe op NPE. De EU heeft zichzelf als missie gesteld om de
fundamentele, politieke en economische rechten in de wereld te verbeteren. Maar wat vaak over het hoofd wordt gezien, is dat deze missie leidt tot ongelijke relaties tussen de EU en de landen die ze probeert te helpen. Merlingen noemt drie nadelige effecten voor deze landen: epistemic violence,
technologization of politics en administrative arbitrariness. Het eerste effect, epistemic violence,
houdt in dat normen niet neutraal zijn, maar onvrijwillige invloed uitoefenen. Door verschillen uit
11 T. Diez, ‘Constructing the Self and Changing Others: Reconsidering ‘Normative Power Europe’’, Millennium:
Journal of International Studies, nr. 3 (2005), p. 616.
12 Idem., pp. 626-628. 13 Idem., pp. 634-636.
te bannen, kunnen normen beperkingen opleggen aan het individu. Technologization of politics treedt op wanneer door normalisering en regulering individuen en samenlevingen worden getechnologiseerd. Individuen worden dan aangemoedigd om geen vragen te stellen over de sociaal-politieke machtsverhoudingen. Daarnaast wordt het politieke veld, waarin mensen invloed kunnen uitoefenen, vervangen door experts die normen invoeren over wat geldt als good
governance. Volgens Merlingen doet de EU als normatieve macht dit ook, omdat het zich voordoet
als een macht die weet wat ‘goed’ is. Het derde effect, administrative arbitrariness, komt ook voort uit de theorie van Foucault. Hij schreef dat machtsrelaties voor een belangrijk deel bestaan uit administratieve macht, die buiten de wet om werkt en is gebaseerd op een sociaal contract. Hierdoor kan administratieve willekeur ontstaan. Merlingen past dit begrip toe op NPE, waar experts op het gebied van bijvoorbeeld ontwikkeling of mensenrechten beslissingen nemen op basis van wat zij als ‘normaal’ beschouwen.15
Met zijn drie op Foucault gebaseerde kritiekpunten wil Merlingen laten zien dat de
internationale promotie van fundamentele civiele, politieke en economische rechten, zelfs wanneer die is gebaseerd op bescherming van het individu, nooit duidelijk te onderscheiden is van de
onderwerping en ondergeschiktheid van de ander.16 Als Normative Power Europe zo complex is als
Manners, Diez en Merlingen beschrijven, is het iets waar wetenschappers en beleidsmakers voorzichtig mee om moeten gaan. Diez waarschuwt voor het beeld dat NPE van ‘de ander’ kan creëren.17 Merlingen wijst erop dat normen ongemerkt macht kunnen uitoefenen op individuen en
staten. Beide auteurs roepen op tot meer reflexiviteit met betrekking tot NPE.
15
15 M. Merlingen, ‘Everything is Dangerous: A Critique of ‘Normative Power Europe’’, Security Dialogue, nr. 4 (2007),
pp. 440-443.
16 Idem., p. 443.
17 T. Diez, ‘Constructing the Self and Changing Others: Reconsidering ‘Normative Power Europe’’, Millennium:
1.2 Normative Power Europe en mensenrechten
De normatieve basis van de EU
In zijn artikel uit 2002 zet Ian Manners uiteen wat de normatieve basis van de EU is. Deze basis is ontwikkeld in de afgelopen vijftig jaar en is vastgelegd in vele verklaringen, verdragen,
beleidsstukken en criteria, waaronder het acquis communautaire. Manners onderscheidt vijf
kernnormen. De eerste is het centraal stellen van vrede. Het Europese integratieproject is gestart om oorlog in de toekomst te voorkomen, en dit streven is dan ook terug te vinden in de Schuman Declaratie van 1950 en de preambule van het verdrag tot de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. De tweede kernnorm is het idee van vrijheid. Dit is onder andere zichtbaar in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie [VEU]. De derde, vierde en vijfde normen zijn democratie, rechtsstaat en respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden. Deze drie principes zijn terug te vinden in de preambule van het VEU en in artikel 2 VEU en in de Kopenhagen Criteria voor toetreding uit 1993.18
Naast de vijf kernnormen onderscheidt Manners vier secundaire normen. Deze maken ook deel uit van de verdragen, maar zijn meer omstreden dan de basisnormen. De eerste secundaire norm die Manners noemt is sociale solidariteit, zichtbaar in artikel 2 en 3 VEU. De tweede is non-discriminatie, dat vooral te vinden is in artikel 3 VEU en artikel 10 en 18 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie [VWEU].19 De derde secundaire norm, duurzame
ontwikkeling, is vastgelegd in artikel 3 VEU. De vierde norm is het meest omstreden, omdat deze nog geen duidelijke vermelding in de verdragen heeft gevonden. Deze norm is het principe van
good governance,20 die het duidelijkst zichtbaar is in het witboek ‘Europese Governance’ van de
Commissie uit 2001.21
Sinds de publicatie van Manners’ artikel in 2002, hebben er enkele belangrijke
ontwikkelingen plaatsgevonden die de normatieve basis van de EU verder vastleggen en uitbreiden. De belangrijkste ontwikkeling is de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009, dat
18 I. Manners, ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002),
p. 242.
19 Het verbod op discriminatie is bovendien vastgelegd in Richtlijn 2000/43 houdende toepassing van het beginsel van
gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming en Richtlijn 2000/78 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep.
20 I. Manners, ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002),
pp. 242-243.
21 Europese Commissie, ‘Europese Governance - een Witboek’, COM(2001) 428, Publicatieblad der Europese
vooral op het gebied van fundamentele rechten zorgt voor meer bescherming en bevoegdheden voor de EU. Een belangrijke ontwikkeling betreft het Handvest voor de Grondrechten. Dat bestond al sinds 2000, maar heeft nu bindende werking gekregen voor de lidstaten en instellingen wanneer zij EU-recht toepassen. Artikel 6 VEU vermeldt dat het Handvest dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen.22 De bindende werking van het Handvest zorgt ervoor dat het Hof van Justitie van de
Europese Unie [HvJ] meer bevoegdheden heeft op het gebied van mensenrechtenbescherming. Bovendien heeft het Hof meer zeggenschap gekregen over zaken als asiel, immigratie en
criminaliteit als gevolg van de nieuwe Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht.23 Daarnaast bevat
artikel 6 VEU de bepaling dat de EU zal toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dat is mogelijk, omdat de Unie sinds het Verdrag van Lissabon rechtspersoonlijkheid heeft gekregen.24 Toetreding tot het EVRM zou
betekenen dat het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de bescherming van de rechten van de mens [EHRM] formeel met elkaar worden verbonden. Een voordeel daarvan zou zijn dat het EHRM kan dienen als aanvullende laag van bescherming van mensenrechten in de EU. Bovendien zou dit voorkomen dat het HvJ en EHRM conflicterende uitspraken doen in dezelfde zaak, een risico dat nu wel bestaat.25 Een andere uitbreiding op het gebied van mensenrechtenbescherming is
te vinden in artikel 2, waarin nu de eerbiediging van mensenrechten wordt genoemd als een van de waarden waarop de Unie berust. Bovendien wordt hier de bescherming van personen die tot minderheden behoren, expliciet benoemd.26
Bescherming van mensenrechten binnen en buiten de EU
Uit het voorgaande blijkt dat de basis voor een normatief Europa is vastgelegd in de verdragen en dat de bevoegdheden van de Unie op het gebied van fundamentele rechten sinds het Verdrag van Lissabon verder zijn uitgebreid. Toch constateren verschillende auteurs dat er nog tekortkomingen en tegenstrijdigheden aanwezig zijn in de bescherming van mensenrechten, zowel binnen de EU als in internationale betrekkingen.
17
22 S. Douglas-Scott, ‘The European Union and Human Rights after the Treaty of Lisbon’, Human Rights Law Review,
nr. 4 (2011), p. 646.
23 Zie artikel 2 (2), VEU en Titel V, VEU: ‘De Ruime van Vrijheid, Veiligheid en Recht’. 24 Zie artikel 47 VEU: ‘De Unie bezit rechtspersoonlijkheid’.
25 S. Douglas-Scott, ‘The European Union and Human Rights after the Treaty of Lisbon’, Human Rights Law Review,
nr. 4 (2011), pp. 658-659.
Sionaidh Douglas-Scott laat zien dat de positie van mensenrechten in de EU de afgelopen jaren verbeterd is, maar ze constateert nog steeds aanzienlijke tekortkomingen. Zij zoekt de oorzaak hiervan primair in de manier waarop de EU tot stand gekomen is. Het is in de jaren vijftig van de vorige eeuw begonnen als een economisch project, en zo kan het nog steeds gezien worden. De belangrijkste vrijheden binnen de EU zijn economische vrijheden en deze vormen daarom de kern van het Europees burgerschap. Een andere tekortkoming heeft ook te maken met deze economische oorsprong. Het is namelijk zo dat Handvest weliswaar bindende werking heeft, maar het moet alleen in acht worden genomen waneer lidstaten of Europese instellingen EU-recht toepassen. Hierachter schuilt een bewuste keuze om het Verdrag van Lissabon geen constitutionele status te verlenen.27
Als derde tekortkoming noemt Douglas-Scott de beperkte rol van het Hof van Justitie. Hoewel het Hof door de jaren heen meer macht heeft verworven, moet het deze macht delen met nationale gerechtshoven. Individuen kunnen slechts terecht bij Het hof wanneer er sprake is van EU-recht, en alle nationale gerechtelijke stappen al doorlopen zijn. Bovendien komen de meeste zaken van individuen slechts bij het Hof als prejudiciële procedures van nationale rechters. Het Hof kan dan slechts over delen van de zaak een uitspraak doen. Nationale gerechtshoven willen zelf een grote rol blijven spelen als het aankomt op bescherming van mensenrechten in de lidstaten.28 Dat
blijkt bijvoorbeeld uit het het Lissabonoordeel van het Duitse Constitutionele Hof.29 In deze zaak
moest het Bundesverfassungsgericht beslissen of het Verdrag van Lissabon verenigbaar was met de Duitse grondwet, omdat verdere overdracht van bevoegdheden naar Europees niveau ten koste zou kunnen gaan van de Duitse identiteit en soevereiniteit. Bovendien plaatste het Duitse hof
kanttekeningen bij het democratische gehalte van de EU. Uiteindelijk besliste het
Bundesverfassungsgericht dat de Duitse grondwet geen blokkade vormde voor het Verdrag van Lissabon, zolang het Duitse volk via de Bondsdag invloed kan uitoefenen op besluitvorming in de EU. Deze zaak toont aan dat het Hof van Justitie beperkt is in haar mogelijkheden, omdat het Duitse constitutionele hof zich bevoegd achtte om uitspraak te doen over belangrijke kwesties op EU-niveau.30
27 S. Douglas-Scott, ‘The European Union and Human Rights after the Treaty of Lisbon’, Human Rights Law Review,
nr. 4 (2011), p. 680.
28 Idem., pp. 680-681.
29 Bundesverfassungsgericht, 2 BvE 2/08, Oordeel over de verbindendheid van het Verdrag van Lissabon in relatie tot
de Duitse Grondwet, 30 juni 2009.
30 W. Hulstijn en J. W. van Rossem, ‘Het Lissabon-Urteil: pluralisme op Duitse voorwaarden’, http://
www.publiekrechtenpolitiek.nl/wordpress/wp-content/uploads/2010/05/staatsrechtdag-preadvies-Rossem-en-Hulstijn.pdf, geraadpleegd op 27-08-2014, pp. 1-4.
Hoewel de Europese Unie in eerste instantie is begonnen als economisch project, en dat volgens Douglas-Scott nog steeds is, heerst er in de Unie de gedachte dat mensenrechten traditioneel bij de EU horen. In zijn artikel ‘The European Union’s Fundamental Rights Myth’ laat Stijn Smismans zien dat dit idee gezien kan worden als een mythe die deels gebaseerd is op onjuiste aannames. Mensenrechten maakten geen deel uit van de verdragen die ten grondslag liggen aan de EU, maar toch heeft de EU gaandeweg narratieven van fundamentele rechten ontwikkeld. Het Hof van Justitie vond in eerste instantie dat het zich niet zou moeten bezighouden met mensenrechten. Dat
veranderde pas in de jaren zeventig als gevolg van kritiek uit de lidstaten, toen het Duitse Bundesverfassungsgericht het Hof van Justitie in haar arrest Solange I31 een gebrek aan
mensenrechtenbescherming verweet.32
In het Verdrag van Maastricht werden mensenrechten voor het eerst expliciet genoemd als fundamentele principes van de EU. De indruk werd gewekt dat deze principes altijd al deel
uitmaakten van de Europese Verdragen. Het Verdrag van Maastricht zorgde ook voor een politieke
narrative over fundamentele rechten in internationale betrekkingen, dankzij de oprichting van een
gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid [GBVB]. In artikel 21 VEU is te lezen dat bescherming van mensenrechten één van de doelstellingen van het GBVB is. Smismans laat zien dat de mythe van mensenrechtenbescherming in de EU gebaseerd is op onjuiste aannames. Net als Douglas-Scott ziet hij de EU primair als een economisch project, dat om die reden juist gezien kan worden als een bedreiging voor mensenrechten. Er is nauwelijks een echte rechtsbasis voor de EU om beleid te maken dat mensenrechten beschermt.33 Als gevolg van deze tekortkoming wordt de
EU bekritiseerd, omdat mensenrechtenstandaarden in extern beleid strenger zijn dan de controle op mensenrechtenbescherming richting de eigen lidstaten.34
Deze kloof tussen interne en externe bescherming van mensenrechten door de EU wordt door verschillende auteurs geconstateerd. Zo zeggen Nicolaïdis en Howse dat de EU veel aandacht besteedt aan normatief buitenlands beleid, maar tegelijkertijd vergeet dat de naleving van haar eigen normen verre van perfect is. Dat verzwakt de mogelijkheid om normen internationaal uit te
19
31 Bundesverfassungsgericht, 37/271, Solange I-oordeel van 29 mei 1974. In deze uitspraak gaf het Duitse Hof zichzelf
het recht om Europese regels te toetsen aan de Duitse grondwet, zolang fundamentele rechten door het Hof van Justitie van de EU nog niet gegarandeerd werden.
32 S. Smismans, ‘The European Union’s Fundamental Rights Myth’, Journal of Common Market Studies, nr. 1 (2010),
pp. 45-49.
33 Smismans noemt alleen artikel 18 VWEU, het verbod op discriminatie.
34 S. Smismans, ‘The European Union’s Fundamental Rights Myth’, Journal of Common Market Studies, nr. 1 (2010),
dragen.35 Merlingen neemt deze uitspraak over en stelt hiermee de geloofwaardigheid van de EU als
een normatieve macht ter discussie.36 Een andere auteur die kritiek uit op de kloof tussen interne en
externe promotie van mensenrechten is Gráinne de Búrca. Zij schrijft dat de rol van de EU in mensenrechtenbescherming in de lidstaten controversieel is, omdat de lidstaten nauwelijks inmenging van de EU toelaten op dit gebied. Dit staat in schril contrast met het extern beleid, waarvan mensenrechtenbescherming juist één van de hoofddoelen is. De kloof tussen intern en extern mensenrechtenbeleid wordt duidelijk waneer artikel 3 (3) VEU wordt vergeleken met artikel 3 (5). Bescherming van mensenrechten wordt genoemd als overkoepelend doel van als het extern beleid, maar de reikwijdte van mensenrechten in intern beleid beperkt zich tot gebieden van EU competentie die direct met mensenrechten te maken hebben, voornamelijk anti-discriminatie en sociale inclusie. Dit contrast is opmerkelijk, omdat de EU intern invloed kan uitoefenen dan extern.37
De Búrca verwijt de EU om deze reden het hanteren van een dubbele standaard als het aankomt op de bescherming van mensenrechten. Een bekend voorbeeld hiervan zijn de rechten van minderheden binnen de EU. Eerder maakte de EU de rechten van minderheden een voorwaarde tot toetreding van de Unie, maar tegenover bestaande lidstaten toont de EU zich passief, wat leidde tot kritiek van Amnesty International. Mensenrechten zijn een belangrijk onderdeel van de normative power-identiteit die de EU internationaal wil uitdragen, maar Amnesty zegt dat de EU serieuze problemen heeft op het gebied van mensenrechten en noemt de situatie van Roma als voorbeeld.38
Ondanks veranderingen in het Verdrag van Lissabon, blijven er volgens de Búrca twee belangrijke tekorten bestaan: het ontbreekt de EU enerzijds aan een samenhangend mensenrechtenbeleid richting de lidstaten en anderzijds bestaat er een dubbele standaard in het intern en extern optreden van de Unie op het gebied van mensenrechten.39
35 K. Nicolaïdis en R. Howse, “This is my EUtopia…’: Narrative as Power’, Journal of Common Market Studies, nr. 4
(2002), p. 788.
36 M. Merlingen, ‘Everything is Dangerous: A Critique of ‘Normative Power Europe’’, Security Dialogue, nr. 4 (2007),
p. 438.
37 G. de Búrca, ‘The road not taken: The European Union as a global human rights actor’, American Journal of
International Law, nr. 4 (2011), pp. 681-683.
38 Zie onder andere het volgende persbericht: Amnesty International, ‘Willing and able? EU fails to ensure respect for
Roma human rights’, 07-04-2011, http://www.amnesty.eu/en/news/press-releases/eu/business-and-human-rights/ 0492-0492/#.U5XVDZR_tVg, geraadpleegd op 16-06-2014.
39 G. de Búrca, ‘The road not taken: The European Union as a global human rights actor’, American Journal of
1.3 Securitisering
Securitisering volgens de Copenhagen School
Binnen security studies wordt het begrip securitisering met name geassocieerd met de Copenhagen School, een groep wetenschappers waarvan Barry Buzan en Ole Waever de bekendste zijn. De naam is ontstaan doordat zij verbonden waren aan het Centre for Peace and Conflict Research in Kopenhagen. Securitisering is een belangrijk begrip binnen security studies. Het betekent dat een maatschappelijk fenomeen of een groep uit het ‘normale’ politieke debat geplaatst wordt, en wordt verplaatst naar het politieke gebied van noodsituaties. Dit gebeurt door het te presenteren als een existentiële dreiging. Wanneer een probleem succesvol is gesecuritiseerd, legitimeert dit het toepassen van uitzonderlijke politieke maatregelen.40 Binnen de Copenhagen School wordt
securitisering benaderd vanuit de linguistiek. Waever baseert zijn ideeën over securitisering op de
Speech Act Theory van John L. Austin, die in 1962 het boek How to do things with words schreef.41
In dit boek stelt Austin dat veel uitspraken tegelijkertijd handelingen zijn. Door iets te zeggen in bepaalde woorden, wordt een bepaalde handeling uitgevoerd.42 Volgens Waever kan een kwestie
gesecuritiseerd worden door de manier waarop het gepresenteerd wordt, en dus niet doordat het daadwerkelijk een directe dreiging vormt. Securitisering begint met een speech act: een kwestie die eerst niet als bedreigend werd gezien, wordt door invloedrijke politieke actoren gepresenteerd als dreiging. Waever noemt deze handeling saying security. Het proces van securitisering kan succesvol worden genoemd, wanneer de securitiserende taalhandeling door het relevante publiek geaccepteerd wordt. Zonder deze acceptatie zou de securitiserende handeling niet compleet zijn.43
Het concept van securitisering is voornamelijk gebruikt met verwijzing naar de natiestaat.44
Veiligheid lijkt bij uitstek een taak te zijn van staten, maar Waever ziet dat anders. Zelfs tijdens de Koude Oorlog kon veiligheid niet slechts binnen het kader van nationale veiligheid begrepen
worden: er waren machtsblokken, systemen en ideologieën die verdedigd moesten worden. Sinds de Koude Oorlog wordt in meer uiteenlopende structuren over veiligheid nagedacht. Niet alleen binnen staten en naties speelt veiligheid een rol, maar ook binnen structuren als Europa of het milieu wordt
21
40 C. Peoples en N. Vaughan-Williams, ‘Securitization theory’, in: Peoples, C. en N. Vaughan-Williams, Critical
Security Theory: An Introduction, London: Routledge 2010, p. 75.
41 Zie: J. L. Austin en J. O. Urmson, How to do things with words, Oxford: Oxford University Press 1971. 42 O. Waever, ‘European Security Identities’, Journal of Common Market Studies, nr. 1 (1996), pp. 106-107. 43 C. Peoples en N. Vaughan-Williams, ‘Securitization theory’, in: Peoples, C. en N. Vaughan-Williams, Critical
Security Theory: An Introduction, London: Routledge 2010, p. 78.
over veiligheid nagedacht. Een belangrijke recente ontwikkeling in debatten over veiligheid is de toename van de focus op identiteit. Dat is ook in Europa het geval. In Oost-Europa hebben veel conflicten te maken met minderheden en grenzen, dus met de grenzen van staten en naties. In West-Europa vond na de val van de Berlijnse Muur een versnelling van de Europese integratie plaats, maar snelle integratie in tijden waarin ideeën over natie en identiteit circuleerden bleek
problematisch. West-Europeanen gingen vragen stellen bij Europese integratie. Waever schrijft dat nationale identiteit in zowel Oost- als West-Europa in toenemende mate wordt gezien als een veiligheidsvraagstuk. Het is een kwestie die voorrang krijgt boven andere onderwerpen, omdat men identiteit ervaart als fundamenteel voor het voortbestaan van de natie. Als gevolg van het gevoel van bedreigde identiteit vindt er sinds de jaren negentig een opleving van nationalisme plaats in Europa.45
Securitisering volgens de Paris School
Naast de Copenhagen School, bestaat er nog een andere school in het academisch veld van security studies: de Paris School, waarvan Didier Bigo de bekendste auteur is. De Paris School baseert zich op sociologische theorieën, met name die van Michel Foucault en Pierre Bourdieu. Bigo refereert in zijn werk vaak aan Foucaults idee van governmentality. Dat gaat bijvoorbeeld over de relatie tussen de staat en haar onderdanen en de manieren waarop de staat invloed uitoefent op de burger.
Foucault gebruikt hiervoor de term government through mentalities. Dat betekent dat de staat bureaucratische instituties, programma’s en technologieën gebruikt om een vorm van discipline uit te oefenen op de samenleving. Zo houdt de staat bijvoorbeeld statistieken bij over demografische gegevens. Hier gaat een disciplinerende macht vanuit, omdat het gevolgen heeft voor de manier waarop mensen door zichzelf en anderen worden gezien. Deze vorm van macht kan normatief genoemd worden, want het beïnvloedt wat mensen als ‘normaal’ ervaren.46 Macht heeft bij Foucault
een brede betekenis. Het hoeft niet fysiek, repressief of onvrijwillig te zijn. Het is een structuur van handelingen die mogelijke handelingen van individuen beïnvloeden.47 Bij Bigo bestaan deze
structuren voornamelijk uit bureaucratische praktijken, zoals bevolkingsprofilering, risicoanalyse, statistische berekeningen en categorisering. Bij het securitiseringsproces zoals Bigo dat omschrijft spelen veiligheidsexperts een grote rol. Dit zijn uiteenlopende mensen, zoals politici, militairen,
45 O. Waever, ‘European Security Identities’, Journal of Common Market Studies, nr. 1 (1996), pp. 111-112.
46 D. Reid, ‘The Paris School of Security Studies: Much Needed Elucidiation’, University of Maine, William S. Cohen
Center, http://www.academia.edu/4056614/The_Paris_School_Much_Needed_Elucidation, geraadpleegd op
27-08-2014, p. 3.
beleidsmakers, grensbewakers, inlichtingendiensten en private bedrijven.48 Zij gebruiken
technologische ontwikkelingen om een bepaald risico of veiligheidsvraagstuk te presenteren als feit. De risico’s en veiligheidsvraagstukken kunnen worden gepresenteerd als waarheid, omdat ze
worden gegenereerd door technieken die als objectief worden ervaren, zoals satellieten.49
Een belangrijk onderdeel van de theorie van Bigo is zijn idee over convergentie tussen interne en externe veiligheidsactoren. Hiermee bedoelt hij dat er steeds minder onderscheid is tussen interne en externe veiligheid en de actoren die zich hiermee bezighouden. Tijdens de Koude Oorlog werden dreigingen behandeld binnen twee afzonderlijke gebieden: het ene hield zich bezig met het voorkomen van misdaad en handhaving van het recht binnen de staat en het andere hield zich bezig met oorlog en dreiging tussen staten. Er was dus een strikte scheiding tussen interne en externe veiligheidsactoren. Na de Koude Oorlog veranderde de perceptie van veiligheidsrisico's. Oorlog tussen staten leek minder waarschijnlijk, maar transnationale misdaad leek een bedreiging te vormen voor de staat en de identiteit van samenlevingen. Vooral sinds 11 september 2001 voelt het Westen zich bedreigd door de infiltratie van geweld uit de 'rest' van de wereld door transnationale kanalen. Er is een discours ontstaan over de noodzaak van meer wereldwijde veiligheid. Het gaat er voor Bigo niet om of de wereld er daadwerkelijk onveiliger op is geworden, maar om het feit dat dit zo ervaren wordt. Bigo noemt dit proces de globalisering van onveiligheid. Het gevolg is dat deze dreiging niet binnen het interne of externe kader kan worden aangepakt, maar geïntegreerd moet worden gezien. Dit betekent dus dat het leger, inlichtingendiensten en de politie moeten
samenwerken.50 Dat geldt ook op Europees niveau. De convergentie van interne en externe
veiligheid kan gezien worden als een expansie van interne veiligheid buiten de nationale grenzen van de lidstaten. Zo is er een Europees veiligheidsveld ontstaan, waarin politie, douane,
immigratiediensten, rechters en legers met elkaar samenwerken op Europees niveau.51
De push voor meer samenwerking tussen instanties op nationaal en transnationaal niveau, en de druk voor hen om informatie onmiddellijk te verstrekken, hebben aanzienlijke onduidelijkheid doen ontstaan met betrekking tot het proces van besluitvorming. De verantwoordelijkheden van
23
48 D. Bigo, ‘Security and Immigration: Toward a Critique of the Governmentality of Unease’, Alternatives: Global,
Local, Political, nr. 1 (2002), pp. 64-65.
49 Idem., pp. 75-76.
50 D. Bigo, ‘Internal and External Aspects of Security’, European Security, nr. 4 (2006), pp. 387-391. 51 Idem., pp. 395-396.
beleidsmakers en veiligheidsprofessionals, zoals inlichtingendiensten, zijn vervaagd. Dit kan een belemmering voor de burgerlijke vrijheden opleveren.52
Het convergeren van interne en externe veiligheidsactoren is echter niet alleen maar het gevolg van de perceptie van toegenomen wereldwijde dreiging. Het heeft ook te maken met
structurele veranderingen van de verschillende actoren die zich bezighouden met veiligheid en hun relaties met beleidsmakers. Meerdere semi-autonome actoren concurreren namelijk op het gebied van interne en externe veiligheid. Deze concurrentie wordt vooral duidelijk op het gebied van de controle van migratie.53 Veiligheidsexperts claimen dat ze slechts reageren op nieuwe dreigingen,
die buitengewone maatregelen nodig maken. In werkelijkheid is de focus op migranten het gevolg van de belangen van de veiligheidsexperts zelf, zoals competitie om budgetten en missies, en van de mogelijkheden van nieuwe technieken die ze gebruiken, zoals digitale databanken. De securitisering van migratie komt voort uit een wisselwerking tussen succesvolle speech-acts van politieke leiders en daarnaast de belangen van veiligheidsprofessionals.54 Over de oorzaken en mogelijke
consequenties van de securitisering van migratie gaat het volgende stuk.
Securitisering van migranten en minderheden in Europa
West-Europese welvaartsstaten hebben te maken met verschillende uitdagingen, die er onder andere toe leiden dat hun politieke legitimiteit onder druk staat. Deze uitdagingen zijn bijvoorbeeld
economische en financiële globalisatie, toename van armoede en opleving van xenofobe partijen en bewegingen. Deze omstandigheden hebben sinds de jaren tachtig bijgedragen aan het presenteren van migratie als een gevaar voor de publieke orde, culturele identiteit en de nationale economie en arbeidsmarkt. Jef Huysmans constateert daarom dat migratie is gesecuritiseerd. In eerste instantie werd migratie slechts gezien als bedreiging voor de West-Europese welvaartsstaten, maar het groeien van de Europese interne markt zorgde ervoor dat de securitisering van migratie ook plaatsvond op het Europese niveau.55 De securitisering van migratie in de EU en haar lidstaten is
volgens Huysmans ontwikkeld op basis van drie thema’s: interne veiligheid, culturele veiligheid en de crisis van de welvaartsstaat.56
52 D. Bigo, ‘Internal and External Aspects of Security’, European Security, nr. 4 (2006)., p. 391. 53 Idem., pp. 390-391.
54 D. Bigo, ‘Security and Immigration: Toward a Critique of the Governmentality of Unease’, Alternatives: Global,
Local, Political, nr. 1 (2002), pp. 63-64.
55 J. Huysmans, ‘The European Union and the Securitization of Migration’, Journal of Common Market Studies, nr. 5
(2000), pp. 751-752.
Binnen Huysmans’ eerste thema, interne veiligheid, is migratie een rol gaan spelen als gevolg van het groeien van de interne markt. Het afschaffen van de binnengrenzen leidde tot de gedachte dat de transnationale stromen van goederen, kapitaal, diensten en mensen een risico zouden kunnen
vormen voor de openbare orde en de rechtsstaat. Het idee ontstond daardoor dat het afschaffen van interne grenscontroles zou moeten worden gecompenseerd door extra strenge en geharmoniseerde controle aan de buitengrenzen van de EU. Men wil controleren wie en wat legitiem de ruimte van vrij verkeer kunnen binnenkomen.57 Zo zorgde de creatie van de gemeenschappelijke markt ervoor
dat er een spill-over plaatsvond van het sociaal-economische project van de interne markt naar een intern Europees veiligheidsproject. Dit is het duidelijkst zichtbaar in de zogenaamde Derde Pijler, die in het Verdrag van Maastricht ‘Justitie en Binnenlandse Zaken’ werd genoemd.58 Het tweede
thema op basis waarvan migratie zich in Europa ontwikkelde tot veiligheidskwestie is het idee van de culturele veiligheid. Zoals hierboven al ter sprake is gekomen, speelt identiteit een steeds grotere rol in veiligheidsvraagstukken. Volgens Huysmans verspreidt EU-beleid het idee van culturele homogeniteit als een stabiliserende factor. Dit is gebaseerd op de politieke mythe dat er ooit een homogene westerse gemeenschap bestond. Een voorbeeld van dergelijk EU-beleid is de
bevoorrechte positie van EU burgers tegenover derdelanders en de strenge migratiewetgeving. Dit beleid draagt bij aan het idee dat migratie een destabiliserende en gevaarlijke uitdaging voor de West-Europese samenlevingen is.59
Het derde thema dat door Huysmans besproken wordt in het kader van de securitisering van migratie in Europa is de crisis van de welvaartsstaat. Opeenvolgende economische crises sinds de jaren zeventig hebben geleid tot het gevoel dat de Europese welvaartsstaten onder druk staan. Het gevoel van schaarste maakt dat migranten worden gezien als concurrenten van nationale burgers op de arbeidsmarkt en in sociale voorzieningen. Dit leidt tot welfare chauvinism: nationale burgers krijgen voorrang boven migranten in de herverdeling van de welvaart en sociale voorzieningen. De manier waarop in deze context over migranten gesproken wordt, leidt tot een hoge mate van securitisering. Zo wordt er bijvoorbeeld gesproken over een ‘invasie’ of ‘overstroming’ van
migranten die de kwetsbare welvaartsstaat bedreigen. Welfare chauvinism leidt er bovendien toe dat
25
57 J. Huysmans, ‘The European Union and the Securitization of Migration’, Journal of Common Market Studies, nr. 5
(2000), pp. 758-759.
58 Idem., p. 760. 59 Idem., p. 753.
migranten door politici in een positie van zondebok geplaatst worden, als middel tegen afnemende politieke legitimiteit.60
Verschillende auteurs hebben Huysmans’ theorie over securitisering van migratie toegepast op minderheden in Europa.61 Eén daarvan is Roe, die naar de securitisering van minderheden kijkt
volgens de principes van de Copenhagen School. Hij stelt dat minderheden, net als migranten, worden gesecuritiseerd omdat ze worden gezien als een existentiële dreiging voor de staat. Dit heeft vaak negatieve gevolgen voor de groep die gesecuritiseerd wordt. Wetenschappers van de
Copenhagen School vinden daarom dat voor de meeste gesecuritiseerde kwesties gestreefd zou moeten worden naar desecuritisering. Het debat over een kwestie wordt dan verplaatst van het gebied van urgentie en noodzaak naar het ‘normale’ politieke debat. Als het gaat om migranten is Roe het met Waever en Huysmans eens dat desecuritisering wenselijk is. Wat betreft minderheden, stelt Roe echter dat desecuritisering misschien wel wenselijk, maar in veel gevallen onmogelijk is.62
De collectieve identiteit van een minderheid is namelijk vaak gebaseerd op een inherente
voorwaarde van securitisering. Het wegnemen van het veiligheidsdebat rondom deze minderheid zou dan kunnen leiden tot het afbrokkelen van de identiteit en daarmee het voortbestaan van de minderheid zelf bedreigen. Hoewel securitisering volgens Roe een belangrijk onderdeel is van de collectieve identiteit van bepaalde minderheden, benadrukken Roe en Waever ook dat securitisering vaak vooral negatieve effecten heeft. Zo zegt Waever bijvoorbeeld dat securitisering de democratie kan belemmeren, omdat gesecuritiseerde onderwerpen in het politieke debat van urgentie worden besproken, waar minder verantwoording hoeft te worden afgelegd.63
Deze vrees wordt gedeeld door Ian Manners. In zijn artikel ‘European Union ‘Normative Power’ and the Security Challenge’ uit hij zijn zorgen over toegenomen militarisering in de EU als reactie op dreigingen van buitenaf, zoals terroristische aanslagen. Manners vreest dat de snelle invoering van veiligheidsbeleid een negatief effect zal hebben op de over het algemeen positieve normatieve internationale identiteit van de EU.64 Hij suggereert dat de normatieve principes van de
EU de basis zouden kunnen vormen voor een meer omvattende benadering voor
60 J. Huysmans, ‘The European Union and the Securitization of Migration’, Journal of Common Market Studies, nr. 5
(2000), pp. 767-769.
61 Zie ook: D. Galbreath en J. McEvoy, ‘European organisations and minority rights in Europa: On transforming the
securitization dynamic’, Security Dialogue, nr. 3 (2012), pp. 267-284.
62 P. Roe, ‘Securitization and Minority Rights: Conditions for Desecuritization’, Security Dialogue, nr. 3 (2004), pp.
270-280.
63 Idem, pp. 282-283.
64 I. Manners, ‘European Union ‘Normative Power’ and the Security Challenge’, European Security, nr. 4 (2006), pp.
veiligheidsvraagstukken.65 Wellicht zou dit advies toegepast kunnen worden op het EU-beleid voor
migranten en minderheden binnen de Unie, zodat de kloof tussen de interne en externe naleving van de waarden van Normative Power Europe, gedicht kan worden. Dat zou de geloofwaardigheid en internationale invloed van de EU kunnen vergroten.66
Conclusie
In dit hoofdstuk zijn verschillende theorieën met betrekking tot de EU en bescherming van
mensenrechten in kwesties van veiligheid rondom migratie en minderheden behandeld. Deze korte conclusie dient ertoe om deze invalshoeken nog eens kort met elkaar in verband te brengen en uit te leggen waarom ze relevant zijn voor mijn onderzoek. In de eerste en tweede paragraaf heb ik de kenmerken en bronnen van Normative Power Europe uiteengezet. Dat is van belang, omdat ik in de volgende hoofdstukken zal onderzoeken in hoeverre het op Roma gerichte EU-beleid hiermee in lijn is. Vervolgens heb ik in de derde paragraaf het tweede onderdeel van mijn theoretisch kader geïntroduceerd: securitisering. Deze theorie is een belangrijk onderdeel van mijn onderzoek, omdat in de volgende hoofdstukken, met name hoofdstuk 3 en 4, zal blijken dat processen van
securitisering een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van op Roma gericht beleid vanuit de EU en vanuit de lidstaten. De theorieën van zowel de Copenhagen als de Paris School kunnen in verband worden gebracht met de manier waarop in de EU naar Roma gekeken wordt.
De twee componenten van mijn theoretisch kader kunnen met elkaar in verband worden gebracht rondom de bescherming van mensenrechten, waaronder rechten van minderheden zoals Roma. In een visie zoals die van Bigo kan gesteld worden dat processen van securitisering hebben geleid tot het ontstaan van een Europese veiligheidscultuur,67 die op gespannen voet staat met de
waarden die volgens Manners de basis vormen voor Normative Power Europe. In naam zegt de EU mensenrechten te willen beschermen, maar tegelijkertijd toont Huysmans aan dat een spill-over van de interne markt ertoe heeft geleid dat de EU naast een sociaal-economisch project, ook een intern veiligheidsproject is geworden.68 Deze ambiguïteit in het functioneren van de EU kan ertoe leiden
27
65 I. Manners, ‘European Union ‘Normative Power’ and the Security Challenge’, European Security, nr. 4 (2006), p.
416.
66 De kloof tussen interne en externe naleving van de waarden van NPE en de gevolgen hiervan voor de internationale
positie van de EU wordt naast Manners onder andere door Nicolaïdis en Howse en Merlingen genoemd.
Zie: K. Nicolaïdis en R. Howse, “This is my EUtopia…’: Narrative as Power’, Journal of Common Market Studies, nr. 4 (2002), p. 788. En: M. Merlingen, ‘Everything is Dangerous: A Critique of ‘Normative Power Europe’’, Security
Dialogue, nr. 4 (2007), p. 438.
67 D. Bigo, ‘Internal and External Aspects of Security’, European Security, nr. 4 (2006), pp. 395-396.
68 J. Huysmans, ‘The European Union and the Securitization of Migration’, Journal of Common Market Studies, nr. 5
dat de bescherming van mensenrechten binnen de EU ondermijnd wordt. In de volgende
hoofdstukken zal onderzocht worden in hoeverre hiervan sprake is met betrekking tot het Europese beleid voor het bestrijden van discriminatie van Roma en het verbeteren van hun
Hoofdstuk II
Inleiding
Dit tweede hoofdstuk gaat over de ontwikkeling van het Europees beleid voor minderheden in het algemeen en Roma in het bijzonder. In de eerste paragraaf wordt kort ingegaan op de kenmerken van Roma als ‘groep’. Het belangrijkste punt is hier dat zij een zeer heterogene minderheid vormen. Vervolgens wordt stilgestaan bij enkele problemen waaronder Roma lijden en de gevolgen die dit heeft voor hun sociaal-economische positie en representatie in de Europese samenlevingen. De tweede paragraaf betreft het EU-Romabeleid van 1957 tot 2007, toen het beleid voor Roma
onderdeel was van algemeen minderhedenbeleid en maatregelen in het kader van uitbreiding van de EU. In de derde paragraaf komt het EU-Romabeleid van 2007 tot heden aan bod. Hierin zal de etnische omslag in het beleid voor Roma toegelicht worden.
2.1 Wie zijn de Roma?
Een heterogene minderheid
Van Roma zijn weinig kronieken of andere geschreven historische bronnen bekend. Hoewel dergelijke bronnen vaak vooringenomen zijn, vormen ze gewoonlijk wel de basis voor
geschiedschrijving. De geschiedenis van Roma wordt daarom beschouwd als iets waarover weinig bekend is. Toch hielden enkele Europese wetenschappers zich in de 18e eeuw bezig met wat zij
Gypsy Studies of Romani Studies noemden. Eén van deze wetenschappers was Johann Rüdiger, die
op basis van linguïstisch onderzoek de ‘oorsprong’ van Roma als groep probeerde te bewijzen.1
Door de grammaticale structuren van een Romataal te vergelijken met een Hindoestaanse taal, maakte hij aannemelijk dat groepen die nu worden aangeduid met de term Roma (deels) van het Indiase subcontinent afkomstig zijn en vervolgens richting Europa zijn gemigreerd.2
In de Europese geschiedenis hebben Roma vaak te maken gehad met discriminatie, een onderwerp dat zelden wordt aangekaart in het onderwijs of door publieke personen. Roma hebben perioden met ernstige beperkingen van hun vrijheid gekend, waarvan de gevolgen nu nog merkbaar zijn. Zo waren er regels die beperkten met wie zij konden trouwen en waarheen zij mochten reizen. Bovendien hebben Roma te maken gehad met slavernij. Dat was met name het geval in het
voormoderne Roemenië, maar ook in de Balkan, Rusland en Spanje. Door de staat georganiseerd geweld tegen Roma bereikte zijn hoogtepunt tijdens de Tweede Wereldoorlog. Als onderdeel van de
1 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational
Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, pp. 77-78.
