De dialoog tussen de Europese Unie en Frankrijk
4.3 Ontwikkelingen naar aanleiding van het EU Roma Kader en de Franse nationale Romastrategie
Reactie van het Parlement en de Raad op het EU Romakader en de Nationale strategieën
In haar resolutie van 2010 spoorde het Europees Parlement de Commissie aan werk te maken van de plannen voor een allesomvattende Europese strategie voor de integratie van Roma.68 In maart
2011 nam het Parlement een resolutie aan over de Europese strategie voor Roma inclusie. Hierin verzoekt het EP de Commissie verschillende punten in acht te nemen bij het opstellen van het Europees Romakader. Het Parlement wijst er met name op dat een aanpak van non-discriminatie belangrijk is, maar dat die op zichzelf nog geen adequaat antwoord biedt op de structurele discriminatie waaronder Roma lijden. Om dit aan te pakken is beleid nodig om gelijke kansen te realiseren.69 De Commissie lijkt de door het EP voorgestelde benadering te hebben overgenomen in
het uiteindelijke kader. De Commissie is het ermee eens dat een eenzijdige focus op non-
discriminatie ontoereikend is en dat er een gecombineerde aanpak nodig is van non-discriminatie, dat onderdeel is van een politiek van recognition, en realiseren van gelijke kansen, dat hoort bij een politiek van redistribution.70 De aansporingen en adviezen van het Parlement lijken dus effect te
hebben op het beleid van de Commissie.
In april 2011 presenteerde de Commissie een Europees Romakader, waarna alle lidstaten een nationale strategie voor de inclusie van Roma moesten ontwikkelen. In december 2013 nam het Parlement vervolgens een resolutie aan over de geboekte vooruitgang bij de uitvoering van deze nationale strategieën. Hierin geeft het Parlement in duidelijke taal aan dat de Commissie de problemen van Roma krachtdadiger aan moet pakken.71 Er wordt zelfs verwezen naar schending
van grondrechten:
89
68 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 9 september 2010 over de situatie van de Roma en
het vrije verkeer in de Europese Unie’, P7_TA(2010)0312, punt 11.
69 Europees Parlement, ‘Resolutie van het Europees Parlement van 9 maart 2011 over de EU-strategie voor de integratie
van de Roma’, P7_TA(2011)0092, punt L.
70 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’,
COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011, p. 2. Zie paragraaf 3 van hoofdstuk 2 voor een uitleg van de termen ‘recognition’ en ‘redistribution’.
71 Europees Parlement, ‘Resolutie van het Europees Parlement van 12 december 2013 over de geboekte vooruitgang bij
[Het Parlement] veroordeelt in krachtige bewoordingen de discriminatie van en het racisme tegen de Roma, en betreurt het feit dat de grondrechten van de Roma in de EU nog altijd niet volledig zijn gewaarborgd; verzoekt de Commissie en de lidstaten discriminatie te bestrijden en ervoor te zorgen dat de relevante EU-richtlijnen, zoals Richtlijn 2000/43/EG en 2012/29/EU(8), goed worden omgezet en ten uitvoer gelegd;72
Over de uitvoering van de nationale strategieën zegt het Parlement dat de vooruitgang tot nu toe ‘van zeer bescheiden aard is’. Bovendien zijn voor doeltreffende uitvoering van de strategieën structurele voorwaarden nodig, maar het Parlement zegt dat hierover ‘nauwelijks iets positiefs te melden valt’.73 Daarnaast is het Parlement kritisch over de inzet van Europees geld. De Commissie
moet duidelijker kenbaar maken hoeveel Europees middelen er precies beschikbaar zijn voor de integratie van de Roma. Er moet ook goed gecontroleerd worden hoe de lidstaten het Europees geld uitgeven.74 Uit deze resolutie blijkt dat het Parlement zich opstelt als vertegenwoordiger van het
belang van de Unie en in het bijzonder voor Europese burgers en minderheden.
De Raad, als vertegenwoordiger van de lidstaten, stelt zich in de communicatie naar aanleiding van het EU Romakader en de nationale strategieën anders op dan het Parlement. De Raad vraagt aandacht voor de problemen waaronder Roma lijden en refereert aan wetsartikelen en richtlijnen ter voorkoming van discriminatie, maar wijst tegelijkertijd op de soevereiniteit van de lidstaten bij de implementatie van sociaal beleid:
[H]et subsidiariteitsbeginsel en de primaire verantwoordelijkheid van de lidstaten op dit gebied [moeten] volledig in acht worden genomen, ermee rekening houdend dat het verzamelen van gegevens op etnische gronden gevoelig kan liggen en in het besef dat de lidstaten hun eigen methoden van toezicht, inclusief passende methoden voor eventuele gegevensverzameling, en mogelijke indicatoren moeten kiezen.75
Door te verwijzen naar de mogelijke gevoeligheid van het verzamelen van etnische gegevens, lijkt de Raad bovendien begrip te uiten voor de bezwaren die Frankrijk heeft tegen de etnische
benadering van de Commissie.
72 Europees Parlement, ‘Resolutie van het Europees Parlement van 12 december 2013 over de geboekte vooruitgang bij
de uitvoering van de nationale strategieën voor integratie van de Roma’, P7_TA--PROV(2013)0594, punt 1.
73 Idem., punt H. 74 Idem., punt M.
75 Raad van de Europese Unie, ‘Aanbevelingen van de Raad van 9 december 2013 over doeltreffende maatregelen voor
Ontwikkelingen naar aanleiding van de Franse Romastrategie
In paragraaf 3.3 is uiteengezet in hoeverre de nationale Romastrategie van Frankrijk op papier voldoet aan de doelstellingen van de Commissie. Inmiddels is er ruim twee jaar verstreken sinds de Commissie voor het eerst verslag uitbracht over verbeterpunten in de nationale Romastrategieën. Elk jaar moeten de lidstaten de Commissie opnieuw informeren over vorderingen en ervaringen bij de implementatie van de nationale Romastrategie. Op basis daarvan stelt de Commissie een rapport op met verbeterpunten en best practices voor alle lidstaten, zodat ze van elkaar kunnen leren. Daarnaast vraagt de Commissie de European Union Fundamental Rights Agency en Roma- organisaties zoals het ERRC, onderzoek te doen naar ontwikkelingen in de lidstaten. De belangrijkste ontwikkelingen op de vier hoofdthema’s onderwijs, werkgelegenheid,
gezondheidszorg zullen hieronder uiteengezet worden. Tenslotte wordt vermeld wat er in de afgelopen twee jaar veranderd is op het gebied van discriminatie en vertegenwoordiging van Roma in Frankrijk.
Onderwijs
Uit beoordeling van de Commissie blijkt dat investeringen in onderwijs zichtbare positieve resultaten opleveren in verschillende lidstaten. Wat betreft Frankrijk prijst de Commissie het
aanbieden van ondersteunend taalonderwijs voor Romakinderen.76 Daarnaast zorgde Frankrijk voor
gratis vervoer naar school voor kinderen uit kamen van Roma.77 Toch zijn er nog grote
verbeterpunten te noemen. Er moet bijvoorbeeld meer aandacht komen voor kinderen die illegaal in Frankrijk verblijven en dus geen officiële documenten hebben. De Franse ombudsman vestigde de aandacht op een aantal gevallen waarin lokale autoriteiten kinderen de toegang tot onderwijs weigerden, omdat ze niet over de juiste papieren beschikten.78
Werkgelegenheid
Op het gebied van werkgelegenheid constateert de Commissie dat de maatregelen in geen van de lidstaten tot nu toe de gehoopte resultaten hebben bereikt. Wel wordt een Frans programma genaamd Adantu, genoemd als voorbeeld van effectief beleid op dit gebied. Het gaat om een
91
76 European Commission, ‘Report on the implementation of the EU Framework for National Roma Integration
Strategies’, COM(2014) 209, Brussel, 02-04-2014, p. 4.
77 European Union Agency for Fundamental Rights, ‘Annual Report 2013. Fundamental rights: challenges and
achievements in 2013’, http://fra.europa.eu/en/publication/2014/fundamental-rights-challenges-and-achievements-2013, geraadpleegd op 18-08-2014, p. 173.
78 European Commission, ‘Report on the implementation of the EU Framework for National Roma Integration
programma waarbij verschillende lokale en nationale actoren en civil society actoren betrokken zijn. Er wordt persoonlijke training, begeleiding, en een taalcursus geboden.79 De doelgroep van het
programma zijn Roma die in kraakpanden of andere ontoereikende huisvesting leven en een bereidheid tonen om mee te werken. Ze moeten al enige tijd in Lyon wonen, mogen geen strafblad hebben en mogen ook niet de financiële bijdrage voor terugkeer naar hun land van herkomst hebben ontvangen. Tot nu toe hebben 400 van de 1500 Roma in Lyon steun ontvangen.80
Gezondheidszorg
Op het gebied van gezondheidszorg heeft de Franse overheid in januari 2013 naar aanleiding van de crisis actie ondernomen om financiële barrières in toegang tot zorg weg te nemen.81 Bovendien zijn
belastingen voor door de staat geregelde gezondheidszorg opgeheven en is het dekkingsniveau van universele gezondheidszorg [AME, Aide Medical d’État] verhoogd.82 Een groot nadeel is alleen dat
migrerende Roma hierop slechts aanspraak kunnen maken wanneer ze kunnen bewijzen dat ze de afgelopen drie maanden in Frankrijk hebben gewoond. Er bestaat bovendien een programma voor tegemoetkoming in kosten voor zorg [CMU, Couverture Maladie Universelle], maar hoewel dit eerder beschikbaar was voor alle EU-burgers, is het sinds 2007 afhankelijk van het hebben van een zorgverzekering. Daarmee worden veel leden van achtergestelde groepen zoals Roma in de praktijk uitgesloten van deze steun.83
Huisvesting
Frankrijk maakt gebruik van Europese fondsen om huisvesting te realiseren. Met steun van het
European Regional Development Fund [ERDF] worden tijdelijke huizen gebouwd. Bij de
ontwikkeling van deze nederzettingen worden ook leden van de Franse Romagemeenschap betrokken. Toch is de Commissie nog niet tevreden over de ontwikkelingen op dit gebied. De
79 European Commission, ‘Report on the implementation of the EU Framework for National Roma Integration
Strategies’, COM(2014) 209, Brussel, 02-04-2014, p. 6.
80 Onbekende auteur, ‘Concentrated Forces’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_stories_2013/
france_en.pdf, geraadpleegd op 18-08-2014.
81 European Commission, ‘Report on the implementation of the EU Framework for National Roma Integration
Strategies’, COM(2014) 209, Brussel, 02-04-2014, p. 7.
82 Idem., p. 24.
83 M. Martin, ‘Analysis. Expulsion of Roma: the French government’s broken promise’, Statewatch, nr. 4 (2013), http://
meeste lidstaten, waaronder Frankrijk, zouden nog beter gebruik kunnen maken van de beschikbare Europese fondsen.84
Discriminatie en vertegenwoordiging
In 2012 werd Sarkozy als president opgevolgd door François Hollande van de Parti Socialiste. Hij beloofde een ander beleid ten opzichte van Roma te gaan voeren dan zijn voorganger. Hollande kondigde aan dat alleen nog ontruimingen van kampen zouden plaatsvinden, wanneer alternatieve accommodatie gegarandeerd kon worden. Helaas maakt president Hollande zijn beloften niet waar. Amnesty International uitte felle kritiek en stelde vast dat in de eerste helft van 2013 meer dan tienduizend Roma zijn weggestuurd uit informele nederzettingen, terwijl er geen alternatieve accommodatie was.85 In 2013 werden meer dan 21.537 Roma verdreven van in totaal 187
ontruimde nederzettingen. Dat aantal is meer dan het dubbele van 2012.86 Bovendien zijn er onder
het beleid van Hollande duizenden Roma van Oost-Europese afkomst het land uitgezet.87
Hollande’s Minister van binnenlandse zaken, Manuel Valls, heeft een grote rol in de huidige verharding van het publieke debat over Roma in Frankrijk. In 2010 uitte hij nog kritiek op de manier waarop Sarkozy Roma stigmatiseerde in zijn toespraak in Grenoble. Nu zegt minister Valls zelf dat dat de meeste Roma zouden moeten worden teruggestuurd naar Roemenië.88 Naar
aanleiding van de uitspraken van minister Valls, kreeg Frankrijk opnieuw een waarschuwing van de Commissie.89
Naast uitzettingen en stigmatiserende uitspraken in het publieke debat, is ook het geweld tegen Roma in Frankrijk nog aan de orde van de dag. In juni van dit jaar werd een zestienjarige Rom ernstig mishandeld nadat hij door woedende burgers werd beschuldigd van woninginbraak. De bewoners van het kamp van de jongen zijn gevlucht uit angst voor meer geweld. President Hollande
93
84 European Law Monitor, ‘Roma Integration - 2014 Commssion assessment: questions and answers’, http://
www.europeanlawmonitor.org/latest-eu-news/roma-integration-2014-commission-assessment-questions-and- answers.html, geraadpleegd op 18-08-2014.
85 Amnesty International, ‘France: Record number of forced evictions’, 25-09-2013, http://www.amnesty.org/en/news/
france-record-number-forced-evictions-2013-09-25, geraadpleegd op 19-08-2014.
86 European Union Agency for Fundamental Rights, ‘Chapter 7: Roma inclusion’, in: ‘Annual Report 2013: challenges
and achievements in 2013’, http://fra.europa.eu/en/publication/2014/fundamental-rights-challenges-and- achievements-2013, p. 177.
87 BBC News, ‘France’s Hollande condemns attack on Roma teenager’, 17-06-2014, http://www.bbc.com/news/world-
europe-27886205, geraadpleegd op 19-08-2014.
88 Le Monde, ‘Roms: la faute lourde de Manuel Valls’, 25-09-2013, http://www.lemonde.fr/a-la-une/article/2013/09/25/
roms-la-faute-de-manuel-valls_3484159_3208.html, geraadpleegd op 20-08-2014.
89 The Guardian, ‘Roma teenager in coma after being attacked by residents of French estate’, 17-06-2014, http://
veroordeelde de geweldsincidenten tegen Roma, maar tot nu toe lijkt er weinig verandering in de aanpak van discriminatie van Roma.90
Conclusie
In dit hoofdstuk zijn drie aspecten van het optreden van de Commissie en andere Europese instellingen ten aanzien van de Franse casestudy onderzocht. Het eerste was de reactie van de Commissie op de uitzettingen in 2010 en haar vermogen om haar functie als hoedster van de
verdragen te vervullen. Daarna zijn in de tweede paragraaf enkele visies op de machtsverhoudingen binnen de EU met elkaar vergeleken. Vervolgens is in de derde paragraaf de implementatie van de Franse Romastrategie geanalyseerd. Deze drie aspecten zeggen zowel iets over de mogelijkheden van de EU om haar lidstaten te beïnvloeden als over het vermogen van de EU om als consistente macht op te treden. Deze bevindingen zijn van belang om uiteindelijk een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag van deze scriptie: wat het Europees beleid ten opzichte van Roma zegt over de vraag in hoeverre de EU in staat is om op te treden als normatieve macht. Deze vraag zal
beantwoord worden in het volgende deel van deze scriptie, de conclusie.
90 BBC News, ‘France’s Hollande condemns attack on Roma teenager’, 17-06-2014, http://www.bbc.com/news/world-
Conclusie
In dit afsluitende hoofdstuk zullen op basis van de voorgaande hoofdstukken een aantal
concluderende opmerkingen worden gemaakt. Deze kunnen voor een groot deel in verband worden gebracht met Ian Manners’ Normative Power Europe. De conclusies worden verdeeld in drie thema’s. Het eerste draait om de vraag wat naar mijn idee gedaan moet worden om de sociaal- economische situatie van de Roma te verbeteren. Ik zal beargumenteren dat een combinatie van de benaderingswijzen recognition, redistribution en representation nodig is om de problematiek van Roma adequaat aan te pakken. Het tweede onderdeel van deze conclusie gaat over de verhoudingen tussen de Europese Commissie en de lidstaten. Uit de voorgaande hoofdstukken is gebleken dat een uitsluitend juridische benadering van de situatie van Roma ontoereikend is. Dit gegeven zou ook een verklaring kunnen zijn voor het feit dat de Commissie afzag van een juridische oplossing van de uitzettingen in Frankrijk. Ik zal proberen een antwoord te geven op de vraag hoe de macht van de Commissie eruit ziet en wat dit zegt over het vermogen van de EU om zich als normatieve macht op te stellen. Ten slotte wordt nog eens gekeken naar het verband tussen de realiteit van securitiserende processen in Europa en de gevolgen hiervan voor de bescherming van mensenrechten. Dit gegeven zal in verband worden gebracht met geloofwaardigheid van de EU als normatieve macht.
De situatie van Roma verbeteren
In hoofdstuk 2 zijn enkele valkuilen in recent EU-beleid voor Roma besproken. McGarry en Kostadinova pleiten voor een combinatie van twee benaderingswijzen om discriminatie van Roma aan te pakken en hun sociaal-economische situatie te verbeteren. Ze zeggen dat er in het beleid zowel aandacht moet zijn voor recognition als voor redistribution. Problemen van Roma die voortkomen uit een gebrek aan recognition zijn bijvoorbeeld racistisch geweld of ontkenning van hun cultuur en identiteit als groep.1 Daarnaast hebben Roma een achterstand op sociaal-economisch
gebied, die niet slechts door middel van erkenning kan worden verbeterd. Hiervoor is beleid nodig dat focust op redistribution, om de sociaal-economische kansen van Roma te vergroten.2 Uit de
tekst van het EU Roma kader blijkt dat de Commissie beseft dat er een alomvattende strategie nodig is om de situatie van Roma te verbeteren. Roma worden als groep erkend, dus er is aandacht voor
95
1 A. McGarry, ‘The dilemma of the European Union’s Roma Policy’, Critical Social Policy, nr. 1 (2011), p. 128. 2 G. Kostadinova, ‘Minority Rights as a Normative Framework for Adressing the Situation of Roma in Europe’, Oxford
recognition. Daarnaast roept de Commissie op tot het maken van beleid dat Roma meer kansen geeft op sociaal-economisch gebied, dus redistribution.3
Ik zou hier willen beargumenteren dat er nog een derde aspect nodig is om de situatie van Roma te verbeteren. Daarvoor zou ik eerst even stil willen staan bij Bigo’s idee van de regulerende macht die uit kan gaan van overheidsbeleid.4 Dit is in hoofdstuk 1 en 3 aan de orde gekomen. Met
het EU Roma Kader wordt geprobeerd Roma de erkenning en kansen te bieden die zij verdienen, maar juist door hen als achtergestelde groep aan te merken, plaatst het hen in een bepaalde categorie. Dit heeft gevolgen voor de manier waarop Roma zichzelf zien en de manier waarop anderen over hen denken: als Europese minderheid. Dit ‘label’ kan zowel positieve als negatieve effecten hebben. Het maakt gericht beleid voor Roma mogelijk, maar tegelijkertijd kan er een vorm van regulering ontstaan die tegen leden van Roma minderheden kan werken. Mede hierdoor maken Roma nog steeds geen volwaardig deel uit van de samenleving en zijn er nog geen werkelijk gelijke kansen.5 Daarom zou een alomvattend beleid niet alleen moeten focussen op recogniton en
redistribution, maar ook op representation.6
Het belang van een combinatie van deze drie begrippen kan duidelijk gemaakt worden aan de hand van een voorbeeld: het onderwijs. Recognition in onderwijs kan plaatsvinden door Roma- cultuur en -geschiedenis op te nemen in het reguliere lesprogramma. Dat is nodig om wederzijds begrip te creëren, maar het zorgt nog niet voor een betere toegang tot onderwijs. Daarvoor is redistribution nodig, bijvoorbeeld door geld beschikbaar te stellen om Roma extra begeleiding te bieden. Vervolgens kan een focus op representation ervoor zorgen dat Roma zich ook daadwerkelijk betrokken voelen bij het onderwijs.7 Dat kan bijvoorbeeld gebeuren door Roma aan te nemen als
onderwijzer en door ouders te betrekken bij het bestuur van de school. Door aandacht te schenken aan representation, zullen Roma naar mijn idee minder snel de beperkende gevolgen ervaren van de
3 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’,
COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011.
4 D. Reid, ‘The Paris School of Security Studies: Much Needed Elucidiation’, University of Maine, William S. Cohen
Center, http://www.academia.edu/4056614/The_Paris_School_Much_Needed_Elucidation, geraadpleegd op
27-08-2014, p. 3.
5 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D:
Society and Space, nr. 2 (2011) p. 210.
6 G. Kostadinova, ‘Minority Rights as a Normative Framework for Adressing the Situation of Roma in Europe’, Oxford
Development Studies, nr. 2 (2011), p. 168.
Kostadinova ziet representation als onderdeel van recognition. Ik zou het graag los willen zien, omdat representation betrokkenheid van de Roma civil society vereist. Dat vergt van de overheid een andere inspanning dan beleid voor recognition.
categorisering zoals Bigo die omschrijft. Mijn verwachting is dat een driezijdige focus op
recognition, redistribution en representation ervoor kan zorgen dat Roma volwaardig onderdeel van de samenleving worden. De Commissie lijkt ook te beseffen dat er representation nodig is, omdat ze in alle rapporten aangeeft dat de lidstaten meer moeten doen om de Roma civil society bij het beleid te betrekken.8 Het probleem is echter dat dit tot nu toe weinig heeft opgeleverd. Dit brengt me op
het tweede onderdeel van deze conclusie: het vermogen van de Commissie om de lidstaten te