De dialoog tussen de Europese Unie en Frankrijk
4.1 De reactie van de Commissie op uitzettingen door Frankrijk
Uitspraken van Viviane Reding: securitisering en desecuritisering
De uitzettingen van Bulgaarse en vooral Roemeense EU-burgers met een Roma achtergrond die Frankrijk in de zomer van 2010 uitvoerde, leidden tot felle kritiek van mensenrechtenorganisaties. Amnesty International beschuldigde Frankrijk bijvoorbeeld van het stigmatiseren van Roma en het schenden van internationale mensenrechten.1 Ook de Verenigde Naties, het Vaticaan en zelfs enkele
Franse politici veroordeelden de Franse aanpak.2 Maar er was niet alleen kritiek op Frankrijk zelf:
de Europese Commissie werd verweten een te lakse houding aan te nemen ten opzichte van de Franse overheid, omdat er na weken van uitzettingen nog geen duidelijke reactie van de Commissie was verschenen.3 Uiteindelijk kwam die reactie er toch. Viviane Reding, destijds vice-voorzitter van
de Commissie en eurocommissaris voor justitie en burgerrechten, gaf op 14 september 2010 een toespraak. Hierin gaf ze aan diep teleurgesteld te zijn in de Franse overheid, omdat Frankrijk
73
1 Amnesty International, ‘France must end stigmatization of Roma and Travellers’, 27-08-2010, http://
www.amnesty.org/en/news-and-updates/france-must-end-stigmatization-roma-and-travellers-2010-08-27, geraadpleegd op 22-08-2014.
2 K. Severance, ‘France’s Expulsion of Roma Migrants: A Test Case for Europe’, Migration Policy Institute,
21-10-2010, http://www.migrationpolicy.org/article/frances-expulsion-roma-migrants-test-case-europe, geraadpleegd op 09-06-2014, p. 3.
3 L. Phillips ed., ‘EU turning blind eye to discrimination against Roma, say human rights groups’, The Guardian,
30-07-2010, http://www.theguardian.com/world/2010/jul/30/european-union-roma-human-rights, geraadpleegd op 22-08-2014.
specifiek kampementen van Roma selecteerde voor opruiming. Zoals in hoofdstuk 3 al aan de orde is gekomen, had Frankrijk de Commissie ervan verzekerd dat er bij de uitzettingen geen sprake was van specifieke maatregelen tegen Roma. Deze belofte bleek onjuist toen een memo van de Franse overheid uitlekte, waarin aan de hoofden van departementen wèl opdracht werd gegeven tot het aanpakken van Roma in het bijzonder.4
In haar toespraak maakte eurocommissaris Reding een opmerking, die later werd
geïnterpreteerd als een vergelijking tussen de uitzettingen van Roma en de deportaties die door het Vichy Regime werden uitgevoerd tijdens de Tweede Wereldoorlog:5
I personally have been appalled by a situation which gave the impression that people are being removed from a Member State of the European Union just because they belong to a certain ethnic minority. This is a situation I had thought Europe would not have to witness again after the Second World War.6
Deze opmerking leidde tot boze reacties van Franse ministers en andere overheidsfunctionarissen. De Franse staatssecretaris van Europese Zaken Lellouche zei: ‘Zo spreekt men niet over een grote staat als Frankrijk: de moeder van de mensenrechten en één van de oprichters van de Europese Unie.’7 Een paar dagen later verklaarde Reding spijt te hebben van haar uitspraak. Ze zei dat de
situatie van Roma in Frankrijk onvergelijkbaar is met wat er in de Tweede Wereldoorlog is gebeurd.8
De uitspraak van Reding zorgde voor opheffing, omdat haar woorden door de Franse
overheid en anderen werden geïnterpreteerd als een vergelijking tussen uitzettingen van Roma en de genocide tijdens de Holocaust. Het is echter de vraag of dit een terechte redenering is. Reding wilde met haar uitspraak waarschijnlijk niet verwijzen naar deportaties en genocidaal geweld. In plaats daarvan doelde ze op één van de hoofdredenen voor het oprichten van de voorlopers van de EU: het
4 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
Common Market Studies, nr. 3 (2012), pp. 4-5.
5 H. van Baar, ‘Vergelijking van Romabeleid met WO II is steekhoudend’, De Volkskrant, 20-09-2010, http://
www.volkskrant.nl/vk/nl/2844/Archief/archief/article/detail/1025414/2010/09/20/Vergelijking-van-Romabeleid-met- WO-II-is-steekhoudend.dhtml, geraadpleegd op 01-09-2014.
6 V. Reding, ‘Statement on the latest developments on the Roma situation’, 14-09-2010, http://europa.eu/rapid/press-
release_SPEECH-10-428_en.htm, geraadpleegd op 16-08-2010.
7 Citaat vertaald van: BBC News, ‘French ministers fume after Reding rebuke over Roma’, 15-09-2010, http://
www.bbc.co.uk/news/world-europe-11310560, geraadpleegd op 01-07-2014.
8 NOS, ‘Reding: spijt van vergelijking WOII’, 15-09-2010, http://nos.nl/artikel/185165-reding-spijt-van-vergelijking-
voorkomen dat personen of groepen op basis van hun etnische achtergrond achtergesteld worden.9
Dit principe valt onder respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden, dat door Manners wordt aangemerkt als één van de vijf kernnormen die samen de normatieve basis van de Europese Unie vormen.10
Deze interpretatie van de uitspraak van Reding blijkt ondersteund te worden door
Commissievoorzitter Barroso. Hij zei dat de woordkeus van Reding aanleiding kon geven tot een verkeerde interpretatie, maar dat de hele Commissie achter haar toespraak stond.11 Barroso gaf
vervolgens zelf een toespraak, waarin hij ook duidelijk maakte dat bescherming van mensenrechten één van de kernwaarden van de Europese Unie is, die voortkomt uit het oorlogsverleden:
Governments must respect human rights, including those of minorities. Racism and xenophobia have no place in Europe. On such sensitive issues, when a problem arises, we must all act with responsibility. I make a strong appeal not to reawaken the ghosts of Europe's past.12
Uit de opmerkingen van Reding en Barroso, waarin zij verwijzen naar het oorlogsverleden en één van de kernnormen van de EU, kan worden afgeleid dat het handelen van Frankrijk door de Commissie werd geïnterpreteerd als een existentiële dreiging voor het Europese vredesproject, waarvan de Commissie zichzelf als bewaker presenteert.13Een mogelijke schending van
mensenrechten kan door de Commissie als existentiële dreiging worden ervaren, omdat het raakt aan de normatieve basis die de EU voor zichzelf heeft opgesteld. Zoals in hoofdstuk 1 uiteen is gezet, beargumenteert Smismans dat de voorlopers van de EU gaandeweg een narratief van fundamentele rechten hebben ontwikkeld. Met deze ‘mythe’ van fundamentele rechten, zoals
Smismans het noemt, construeert de EU voor zichzelf bestaansrecht.14 Het is dus niet zo vreemd dat
Reding felle woorden gebruikte, toen uit de uitgelekte memo bleek dat Frankrijk de norm van
75
9 R. Dijksterhuis en H. van Baar, ‘EU moet Roma beter beschermen’, De Volkskrant, 11-09-2010, http://
www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/archief/article/detail/1019320/2010/09/11/EU-moet-Roma-beter- beschermen.dhtml, geraadpleegd op 11-08-2014.
10 I. Manners, ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?’, Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002),
p. 242. Zie ook paragraaf 2.1.
11 Charlemagne, ‘Row over the Roma: Don’t mention the war’, The Economist, 16-09-2010, http://www.
economist.com/blogs/charlemagne/2010/09/row_over_roma, geraadpleegd op 16-08-2014.
12 J.M. Barroso, zoals geciteerd in: I. Traynor, ‘Barroso makes veiled criticism of French anti-Gypsy campaign’, The
Guardian, 07-09-2010, http://www.theguardian.com/world/2010/sep/07/barroso-french-anti-gypsy-campaign,
geraadpleegd op 16-08-2014.
13 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
Common Market Studies, nr. 3 (2012), p. 5.
14 S. Smismans, ‘The European Union’s Fundamental Rights Myth’, Journal of Common Market Studies, nr. 1 (2010),
mensenrechten en fundamentele vrijheden overtrad door Roma als groep aan te pakken en mogelijk inbreuk te maken op het recht op vrij reizen.
Hoewel Reding vanuit de Franse overheid sterk bekritiseerd werd, werd zij door internationale media en NGO’s juist geprezen om haar optreden tegen Frankrijk. Het werd
gewaardeerd dat ze durfde op te treden tegen een sterke lidstaat om op te komen voor fundamentele rechten. Bekeken vanuit de securitiseringstheorie volgens de Copenhagen School, zou gezegd kunnen worden dat de Commissie een poging deed om de Romakwestie in Frankrijk in 2010 te desecuritiseren. Desecuritisering wil zeggen dat een onderwerp dat eerst gesecuritiseerd was, dus verplaatst naar het politieke debat van dreiging en noodsituaties, weer terug wordt gebracht in het ‘normale’ politieke debat. Wanneer een onderwerp succesvol is gedesecuritiseerd, worden
uitzonderlijke maatregelen die onderscheid maken op basis van afkomst, door het publiek niet meer als legitiem ervaren.15 Desecuritisering is volgens Waever vaak wenselijk, omdat de aanpak van
veel onderwerpen succesvoller is wanneer dit gebeurt via het ‘normale’ politieke debat en regulier beleid.16
Het is echter de vraag of succesvolle desecuritisering van Roma vanuit EU-niveau mogelijk is. Owen Parker toont in zijn artikel ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’ aan dat securitisering een verschijnsel is dat inherent is aan de juridische structuur van de EU. Hierdoor kan securitisering van fenomenen of sociale groepen zoals Roma op Europees niveau plaatsvinden binnen het ‘normale’ politieke veld. Volgens Parker kan de nadruk die de Copenhagen School legt op het uitzonderlijke ertoe leiden dat ook binnen het ‘normale’ politieke debat securitiserende processen mogelijk zijn. Daarom bekijkt Parker de securitisering van Roma op Europees niveau ook vanuit de invalshoek van de Paris School, waarin wordt gekeken naar technologische en institutionele securitisering. Deze mogelijkheid is in hoofdstuk 3
aangetoond met de voorbeelden van beleid die een voedingsbodem schiepen voor securitiserende speech acts van president Sarkozy. Uit een nadere beschouwing van de politieke en juridische structuur van de EU kan worden afgeleid dat ook op Europees niveau securitisering mogelijk is. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de voorwaarden in Richtlijn 2004/38, de vrijreizenrichtlijn.17 Deze
voorwaarden maken het voor lidstaten mogelijk om EU-burgers uit te zetten op basis van vage
15 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
Common Market Studies, nr. 3 (2012), pp. 6-10.
16 O. Waever, zoals geciteerd in: P. Roe, ‘Securitization and Minority Rights: Conditions for Desecuritization’, Security
Dialogue, nr. 3 (2004), p. 282.
17 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
gronden zoals openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.18 Deze bepalingen maken
secrutiserende maatregelen en discriminatie mogelijk, zonder dat er sprake is van inbreuk op het Europees recht. Hieruit concludeert Parker dat de mogelijkheid tot securitisering inherent is aan de EU, wat desecuritisering op Europees niveau bemoeilijkt.19
De Commissie als ‘hoedster van de verdragen’
De Europese Commissie werd opgericht met het Verdrag van Rome in 1957 en bestaat momenteel uit 28 commissarissen, vanuit iedere lidstaat één. Op gebieden waar de EU volgens de verdragen exclusieve bevoegdheid heeft, heeft de Commissie het recht van initiatief. Zij dient een
wetsvoorstel in bij de Raad en het Parlement, die er vervolgens over stemmen.20 Daarnaast
presenteert de Commissie zichzelf als ‘bewaker’ van het Europese vredesproject en de mythe van fundamentele rechten die hier een belangrijk onderdeel van is.21 Deze functie is vastgelegd in
artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie:
De Commissie bevordert het algemeen belang van de Unie en neemt daartoe passende initiatieven. Zij ziet toe op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen. Onder de controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie ziet zij toe op de toepassing van het recht van de Unie.
Als hoedster van de verdragen is het de taak van de Commissie om altijd te handelen in het belang van de Unie. Dat wil zeggen dat zij moet kiezen voor het gemeenschappelijk belang boven het belang van bepaalde lidstaten.22 Als zij het vermoeden heeft dat een lidstaat de verplichtingen uit de
verdragen niet nakomt, kan de Commissie op grond van artikel 258 VWEU een infringement
procedure, of inbreukprocedure, starten. Een lidstaat schendt de verdragen wanneer in strijd met het
recht gehandeld wordt. Schending vindt ook plaats wanneer uit de verdragen voortkomende verplichtingen niet worden nagekomen, bijvoorbeeld wanneer een richtlijn niet tijdig wordt omgezet in nationale wetgeving. De infringement procedure bestaat uit verschillende fasen. In de zogenaamde precontentieuze fase wordt eerst door de Commissie onderzoek gedaan naar de
77
18 Artikel 1 van richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.
19 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
Common Market Studies, nr. 3 (2012), pp. 9-10.
20 Zie artikel 289 en 294 VWEU.
21 Deze mythe van fundamentele rechten is in paragraaf 2 van hoofdstuk 1 besproken aan de hand van Stijn Smismans’
artikel ‘‘The European Union’s Fundamental Rights Myth’.
verdenking van inbreuk op het recht. Vervolgens wordt de lidstaat de kans geboden om binnen een bepaalde termijn de situatie vrijwillig in orde te brengen. Als dat niet naar tevredenheid van de Commissie gebeurt, kan zij de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie. Dat gebeurt in de contentieuze fase. De verantwoordelijkheid om een schending van Europees recht aanhangig te maken ligt dus bij de Commissie, niet bij het Hof van Justitie.23
Na het uitlekken van de memo en de reactie van de Commissie daarop, liet Frankrijk de Commissie op 22 september 2010 weten dat alle referenties aan Roma waren verwijderd. Toch startte de Commissie op 22 september een infringement procedure tegen Frankrijk. Deze focuste vooral op het feit dat Frankrijk de bepalingen in richtlijn 2004/38, de richtlijn voor vrij reizen, niet juist had omgezet in nationale wetgeving. Daardoor zou Frankrijk in staat zijn geweest om bepaalde voorwaarden ter bescherming van EU burgers te omzeilen. Deze voorwaarden zijn met name de waarborgen ter bescherming van uitzetting op basis van ‘dreiging voor de publieke orde of veiligheid’ en het beschikken over ‘onvoldoende financiële middelen’.24 De richtlijn bevat
mogelijkheden voor lidstaten om personen uit te zonderen van het recht op vrij reizen, maar deze mogen alleen in zeer uitzonderlijke gevallen worden gebruikt.25 Voor bescherming tegen uitzetting
bevat richtlijn 2004/38 de volgende waarborg:
Alvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, neemt een gastland de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging.26
Deze waarborg verplicht het gastland om de persoonlijke omstandigheden van het individu af te wegen tegen het belang van de staat. In veel gevallen zal het belang van het individu voor gaan: de gevolgen van uitzetting zijn voor een persoon vaak erg groot, terwijl het voor het gastland naar verhouding weinig oplevert. Er zijn daarnaast ook procedurele waarborgen die het individu beschermen:
23 European Commission, ‘Inbreuken’, http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_nl.htm, geraadpleegd
op 22-08-2014.
24 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
Common Market Studies, nr. 3 (2012), pp. 5-6.
25 Zie ook paragraaf 2.2.
26 Artikel 28 van richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van
In geval van besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid heeft de betrokkene in het gastland toegang tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om tegen het besluit beroep in te stellen.27
Gezien de snelheid waarmee de uitzettingen in 2010 plaatsvonden, kan voor onderzoek naar persoonlijke situaties en gerechtelijke toetsing geen sprake geweest zijn.28 De advocaten van een
uitgezette Romagemeenschap uit Montreuil voerden hiervoor als bewijs aan dat alle leden van de gemeenschap vrijwel identieke papieren met betrekking tot hun uitzetting hadden gekregen. Het enige verschil was de naam van de geadresseerde. Bovendien waren de formulieren deels al van te voren ingevuld.29 Daarnaast worden Roma die worden uitgezet niet duidelijk gewezen op de
mogelijkheid om de beslissing juridisch aan te vechten. Deze informatie staat wel op de achterkant van de papieren, maar aangezien veel migrerende Roma geen Frans spreken, zijn ze zich niet bewust van hun rechten.30
Frankrijk had zich dus niet gehouden aan de voorschriften in de richtlijn, die al in nationale wetgeving geïmplementeerd hadden moeten zijn. Toch leidde de inbreuk van Frankrijk niet tot een zaak bij het Hof, want de infringement procedure werd al in de precontentieuze fase gestopt. Enkele uren voor het verstrijken van de deadline, berichtte de Franse overheid aan de Commissie
maatregelen te nemen om de nationale wet aan te passen. Deze zou dan wel voldoen aan de in richtlijn 2004/38 voorgeschreven waarborgen, waarmee de inbreuk op het recht volgens de
Commissie was opgeheven. Hiermee leek het debacle van de zomer van 2010 tot een einde te zijn gekomen.31 Er kwam echter geen einde aan de uitzettingen van Bulgaarse en Roemeense EU-
burgers met een Roma achtergrond. Sarkozy’s opvolger François Hollande van de Parti Socialiste zette het beleid van zijn rechtse voorganger voort, ondanks zijn verkiezingsbelofte om met het Roma-gerelateerde beleid van Sarkozy te stoppen. Toch heeft dit nog niet tot een zaak bij het Hof
79
27 Artikel 31 van richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden.
28 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
Common Market Studies, nr. 3 (2012), p. 8.
29 M. Niosi, ‘Roma expulsion orders called into question by lawyers’, http://www.france24.com/en/20101014-france-
roma-expulsion-orders-documents-identical-justice-EU-law-police-montreuil/, 15-10-2010, geraadpleegd op 16-08-2014.
30 ERRC, ‘France Country Profile 2011-2012’, http://www.errc.org/article/country-profiles-2011-2012/4160,
geraadpleegd op 22-08-2014, p. 20.
31 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
geleid.32 Voor het besluit van de Commissie om de infringement procedure niet door te zetten of
opnieuw te openen toen bleek dat er nog steeds veel Roma werden uitgezet, voeren wetenschappers verschillende verklaringen aan. Deze zullen in de volgende paragraaf aan bod komen.
32 Reuters, ‘EU says monitoring France over wave of Roma expulsions’, 10-08-2012, http://www.reuters.com/article/