Casestudy Frankrijk
3.3 De Nationale Romastrategie van Frankrijk
Frankrijk heeft moeite met de ‘gerichte aanpak’ van de Commissie
In het EU Romakader van 2011 roept de Commissie de lidstaten op tot het formuleren van een ‘gerichte aanpak, die overeenkomstig de gemeenschappelijke basisbeginselen inzake
integratie van de Roma actief bijdraagt tot de maatschappelijke integratie van de Roma in de samenleving als geheel en tot het uitbannen van segregatie.’53 De ‘gerichte aanpak’ die de
Commissie verlangt, is voor Frankrijk een probleem.
Frankrijk heeft vanuit de republikeinse traditie moeite met het idee van beleid dat specifiek gericht is op welke etnische groep dan ook, dus dat geldt ook voor Roma.54 De
Franse overheid begint haar nationale romastrategie daarom met het uiteenzetten van deze bezwaren, die in de tekst van de strategie steeds opnieuw naar voren komen. De Franse overheid voorziet twee problemen naar aanleiding van de aanpak die de Commissie voorstelt. Ten eerste vreest de Franse overheid dat er door het maken van beleid voor de Roma als één groep geen aandacht zal zijn voor de verschillen die bestaan tussen verschillende ‘soorten’ Roma, waardoor het niet zal lukken om een adequate strategie te maken. Bovendien denkt de Franse overheid dat deze geïntegreerde aanpak ten koste gaat van de diversiteit en culturele verscheidenheid binnen de heterogene ‘groep’ van Roma. Het tweede probleem dat de Franse overheid constateert, is dat de Commissie opdraagt tot het opstellen van een strategie ten behoeve van Roma, maar het is volgens de Franse grondwet niet toegestaan om beleid te maken op basis van etniciteit. De Franse republikeinse traditie, die een strikte interpretatie van het gelijkheidsbeginsel kent, staat niet toe dat maatregelen tot een bepaalde etnische groep worden gericht.55
Desalniettemin ziet de Franse overheid mogelijkheden om ongelijkheden zoals armoede, lagere levensverwachting, werkloosheid en schending van fundamentele rechten van Roma aan te pakken, zonder dat dit in strijd is met de Franse wetgeving. De maatregelen in de nationale Romastrategie van Frankrijk maken deel uit van de doelstellingen van de Europa 2020 strategie.
65
53 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’,
COM(2011) 173, Brussel, 05-04-2011, p. 9.
54 O. Parker en D. Toke, ‘The Politics of a Multi-level Citizenship: French Republicanism, Roma Mobility and the EU’,
Global Society, nr. 3 (2013), pp. 364-365.
55 Nationale Romastrategie van Frankrijk, ‘An equal place in French society: French government strategy for Roma
integration within the framework of the Communication from the Commission of 5 April 2011 and the Council conclusions of 19 May 2011’, pp. 1-2.
Daarom zal het beleid volgens de overheid niet alleen ten goede komen aan Roma, maar aan alle Franse burgers.56
Frankrijk lijkt met deze aanpak af te wijken van de etnische omslag die de Commissie initieert. De Commissie slaat met het Europees Roma Kader een nieuwe weg in, die afwijkt van de gebruikelijke methode om de situatie van Roma te verbeteren via algemene mensenrechten, rechten voor minderheden en generieke middelen om achterstanden te verhelpen. Frankrijk daarentegen, beroept zich op het verbod in de Franse wet om onderscheid te maken op basis van etniciteit, en stelt maatregelen voor die voortbouwen op bestaand beleid voor minderheden. Maatregelen die wel gericht zijn op een bepaalde groep, zijn gebaseerd op onderscheid in levensstijl, niet op onderscheid in etnische afkomst. De voorzichtigheid in het aanspreken van Roma als etnische groep, is in de gehele nationale Romastrategie zichtbaar. Zo is de nationale strategie bijvoorbeeld opgedeeld in twee delen. Deel één is getiteld: ‘Priorities for all marginalised populations, including Roma’ en deel twee heet ‘Specific measures for travelers’. Het eerste deel is dus gericht aan alle minderheden in Frankrijk en het tweede deel maakt slechts onderscheid op basis van leefwijze, niet op basis van etnische kenmerken.57
In hoeverre wordt uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Commissie?
Nadat alle nationale Roma strategieën waren ingediend, heeft de Commissie in mei 2012 een rapport gepresenteerd waarin beoordeeld wordt in hoeverre de strategieën voldoen aan de
doelstellingen uit het EU Roma Kader. Daarnaast publiceerden het ERPC en het ERRC rapporten over de inhoud van de nationale strategieën. De belangrijkste conclusies over de Franse nationale strategie zullen hieronder uiteengezet worden. Het is belangrijk om op te merken dat het hier gaat om een eerste beoordeling van de doelstellingen en plannen op papier. De veranderingen in de praktijk en de dialoog tussen Frankrijk en de EU over de nationale strategie zullen in het volgende hoofdstuk aan bod komen. De inhoud van de Franse nationale strategie wordt hieronder besproken aan de hand van de vier hoofdonderdelen: onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting. Vervolgens komen enkele structurele vereisten en de implementatie van de ten common basic principles on Roma inclusion aan bod.
56 Nationale Romastrategie van Frankrijk, ‘An equal place in French society: French government strategy for Roma
integration within the framework of the Communication from the Commission of 5 April 2011 and the Council conclusions of 19 May 2011’, pp. 1-2.
Onderwijs
De Commissie verlangt in het EU Romakader dat de lidstaten plannen maken om er voor te zorgen dat alle kinderen uit Romafamilies ten minste de basisschool afmaken en toegang hebben tot hoogwaardig onderwijs. De meeste lidstaten hebben in hun nationale strategie doelstellingen die verder gaan dan deze minimumeis van de Commissie. Dat geldt niet voor Frankrijk. Frankrijk beschrijft wel maatregelen om te zorgen dat Roma-kinderen de basisschool afmaken en maatregelen om het schooluitval in het secundair onderwijs terug te dringen, maar de Commissie vindt dat Frankrijk meer zou moeten doen. Zo staan er in de Franse nationale strategie geen concrete doelstellingen om de onderwijskloof te verkleinen en geen maatregelen om toegang tot het tertiair onderwijs te bevorderen en segregatie te voorkomen.58 Door resultaten beter te meten en goed te
kijken naar ervaringen in bestaande projecten, zou Frankrijk ervoor moeten zorgen de strategie van gelijke behandeling meer effect heeft.59
Werkgelegenheid
Het doel van de EU is de arbeidsparticipatiekloof tussen de Roma en de rest van de bevolking te dichten. Frankrijk onderschrijft, net als alle andere lidstaten, het belang van deze doelstelling. De nationale strategie van Frankrijk bevat bovendien concrete doelstellingen om de
arbeidsparticipatiekloof te verkleinen en algemene maatregelen om deze te bereiken. Zo besteedt Frankrijk bijvoorbeeld aandacht aan de toegang tot microkredieten voor Roma. Wat Frankrijk in tegenstelling tot veel andere lidstaten niet doet, is het benoemen van extra of specifieke maatregelen voor Roma op het gebied van werkgelegenheid. De oorzaak hiervan ligt bij het republikeinse
model, dat Frankrijk belet maatregelen te treffen die onderscheid maken op basis van etnische achtergrond.60
Gezondheidszorg
De EU wil de gezondheidskloof tussen de Roma en de rest van de bevolking dichten. In alle lidstaten, dus ook Frankrijk, hebben alle mensen formeel toegang tot de gezondheidszorg. In de praktijk is zorg echter niet voor alle Roma even toegankelijk als voor andere bevolkingsgroepen. In
67
58 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, p. 6.
59 Europese Commissie, ‘Factsheet France’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/country_factsheets_2012/
france_en.pdf, geraadpleegd op 17-01-2014.
60 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
de beoordeling van de Commissie scoort Frankrijk op het gebied van gezondheidszorg niet slecht in vergelijking met andere lidstaten. Frankrijk noemt concrete doelstellingen om de gezondheidskloof te verkleinen en doet dat deels op basis van bestaande structuren. Frankrijk wil bovendien de toegang tot hoogwaardige zorg, vooral voor vrouwen en kinderen, verbeteren.61 De Commissie is
positief over regionale programma’s die preventieve zorg bieden aan achtergestelde groepen, met name vrouwen en kinderen.62 Als verbeterpunten noemt de Commissie onder andere uitbreiding van
de sociale zekerheid, het geven van voorlichting en preventieve medische zorg en het verbeteren van leefomstandigheden. Deze verbeterpunten gelden voor alle lidstaten.63
Huisvesting
In vergelijking met de rest van de bevolking, hebben Roma vaak meer moeite met het vinden van adequate huisvesting en het verkrijgen van toegang tot openbare nutsvoorzieningen. Frankrijk noemt concrete doelstellingen om deze kloof te verkleinen. Zo is er een programma voor sociale huur en integratie van daklozen. De lokale overheden spelen hierin een grote rol. Het is opvallend dat de Commissie de Franse villages d’insertion als positief voorbeeld noemt. Wetenschappers zoals Parker en Toke plaatsen vraagtekens bij deze vorm van huisvesting, omdat het een securitiserend en segregerend effect zou hebben.64
Structurele vereisten
Betrokkenheid van de civil society is noodzakelijk om passend beleid te maken en representatie van Roma te verbeteren. De EU wil daarom lidstaten een permanente dialoog onderhouden met
regionale en plaatselijke autoriteiten en met maatschappelijke Roma-organisaties over de opzet, uitvoering en monitoring van de nationale strategieën. De Commissie merkt op dat de meeste lidstaten zich wel voornemen om plaatselijke autoriteiten en vertegenwoordigers van Roma bij het beleid te betrekken, maar hun rol in de totstandkoming en monitoring van de doelstellingen lijkt zeer beperkt.65 Deze tekortkoming geldt ook voor Frankrijk. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een enquête
61 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, pp. 10-11.
62 Europese Commissie, ‘Factsheet France’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/country_factsheets_2012/
france_en.pdf, geraadpleegd op 17-01-2014.
63 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, pp. 10-11.
64 Zie paragraaf 1 van dit hoofdstuk: ‘Beleid jegens Roma in Frankrijk’.
65 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
van het ERCP: op de vraag of belanghebbenden voldoende waren geraadpleegd bij het tot stand komen van de Franse strategie, antwoordden alle respondenten in Frankrijk ‘nee’.66 Frankrijk
beperkte zich tot het raadplegen van slechts één civil society organisatie: de Commission Nationale
Consultative des Gens du Voyage. Er worden bovendien geen regio’s genoemd die extra aandacht
nodig hebben.67
Alle lidstaten besteden aandacht aan de bestrijding van discriminatie en bescherming van de grondrechten. Frankrijk doet dat in een apart hoofdstuk in de strategie, getiteld ‘Better defending the fundamental rights of populations suffering discrimination’. Hier valt weer op dat het om algemene maatregelen gaat, die niet met specifiek Roma in gedachten zijn ontworpen.68 Het ERPC
is erg kritisch over de Franse aanpak van anti-Gypsyism en geweld tegen Roma. Hier doet Frankrijk helemaal niks aan. Er wordt bovendien niet verwezen naar internationale instrumenten voor
mensenrechten, zoals bijvoorbeeld van de VN of Raad van Europa. Een verwijzing naar het Handvest voor de Grondrechten ontbreekt ook.69
De EU vereist dat lidstaten krachtige monitoringsmechanismen opnemen om het effect van de maatregelen voor de integratie van Roma te beoordelen. Net als veel andere lidstaten, schiet Frankrijk hierin volgens de Commissie tekort.70 Ook het ERPC merkt deze tekortkoming op.71
De EU vraagt alle lidstaten om nationale contactpunten voor de nationale strategie voor intergratie van de Roma op te zetten, met de bevoegdheid om de ontwikkeling en uitvoering van de strategie te coördineren. Alle lidstaten noemen een dergelijk contactpunt in hun strategie.72 In Frankrijk ligt
deze verantwoordelijkheid bij de minister van sociale zaken.73 Wat betreft financiering constateert
de Commissie dat de meeste lidstaten onvoldoende begrotingsmiddelen hebben uitgetrokken voor
69
66 ERPC, ‘Analysis of the National Roma Integration Strategies’, maart 2012, http://www.ergonetwork.org/media/
userfiles/media/Final%20ERPC%20Analysis%2021%2003%2012_FINAL.pdf, gedownload op 20-06-2014, p. 45.
67 Idem., p. 9.
68 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, p. 15.
69 D. Gergely, ‘Fighting Discrimination and Promoting Equality in the Context of the Roma Inclusion Policies in
Europe’, in: ERRC, ‘National Roma integration strategies: what next?’, december 2013, p. 51.
70 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, p. 14.
71 ERPC, ‘Analysis of the National Roma Integration Strategies’, maart 2012, http://www.ergonetwork.org/media/
userfiles/media/Final%20ERPC%20Analysis%2021%2003%2012_FINAL.pdf, gedownload op 20-06-2014, p. 40.
72 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, p. 16.
73 Nationale Romastrategie van Frankrijk, ‘An equal place in French society: French government strategy for Roma
integration within the framework of the Communication from the Commission of 5 April 2011 and the Council conclusions of 19 May 2011’, p. 20.
het realiseren van hun nationale strategie. De Commissie stelt vast dat ook Frankrijk geen
financieringswijze heeft aangegeven en geen toewijzing uit internationale of EU-financiering heeft aangegeven.74
Ten common basic principles on Roma inclusion
Een belangrijk onderdeel van het beleid van de Commissie ten opzichte van Roma zijn de ten common basic principles on Roma inclusion.75 Deze werden in opgesteld door het Roma Platform
in 2009 en zijn overgenomen door de Raad en de Commissie. Als gevolg van het Franse verbod op etnisch gericht beleid, maken de gemeenschappelijke basisbeginselen slechts beperkt onderdeel uit van de Franse strategie. Beginselen 1 (constructief, pragmatisch en niet-discriminerend beleid), 5 (bewustmaking van het genderaspect), 7 (gebruik van EU-instrumenten) en 8 (participatie van het lokale en regionale bestuursniveau) botsen niet met dit principe en komen daarom in meer of mindere mate in de Franse strategie voor. Enkele andere basisbeginselen komen als gevolg van het republikeinse principe niet aan bod. Dat geldt met name voor principes 2 (uitdrukkelijke maar niet- exclusieve gerichtheid) en 3 (interculturele benadering).76 Hieruit blijkt opnieuw dat de weigering
van Frankrijk om specifiek beleid voor Roma te maken, in de weg staat aan een volledige implementatie van het EU Romakader van de Commissie.
Conclusie
Volgens het ERPC-rapport worden de doelen van de Commissie niet adequaat aan de orde gesteld in de Franse nationale strategie. Er worden geen realistische nationale doelen voor Roma inclusie genoemd op de gebieden onderwijs, werkgelegenheid, gezondheid en huisvesting. De oorzaak hiervoor is de weigering van Frankrijk om de etnische benadering van de Commissie over te nemen.77 Een ander kritiekpunt dat het ERPC constateert, is het ontbreken van exacte termijnen
waarbinnen de voorgestelde acties moeten worden voltooid.78 De Commissie constateert op alle
vier de hoofdterreinen (onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting) een gebrek
74 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, p. 17.
75 Zie paragraaf 2.3.
76 ERPC, ‘Analysis of the National Roma Integration Strategies’, maart 2012, http://www.ergonetwork.org/media/
userfiles/media/Final%20ERPC%20Analysis%2021%2003%2012_FINAL.pdf, gedownload op 20-06-2014, p. 9.
77 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, p. 9.
78 ERPC, ‘Analysis of the National Roma Integration Strategies’, maart 2012, http://www.ergonetwork.org/media/
aan mechanismen om resultaten te meten en te evalueren.79 Een belangrijke tekortkoming is
onvoldoende betrokkenheid van belanghebbenden en de Roma civil society.80 Toch is er ook een
positief punt: zowel het ERPC als het ERRC noemen de Franse strategie over het geheel genomen realistisch en uitvoerbaar.81 In het volgende hoofdstuk zal de verdere ontwikkeling van de Franse
strategie aan de hand van communicatie tussen Frankrijk en de EU instellingen en tussen de EU instellingen onderling uiteen worden gezet.
71
79 Europese Commissie, ‘Factsheet France’, http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/country_factsheets_2012/
france_en.pdf, geraadpleegd op 17-01-2014.
80 Europese Commissie, ‘Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-
kader’, COM(2012) 226, Brussel, 21-05-2012, p. 13.
81 C. Fernández Díez en B. Sánchez-Rubio, ‘ERPC’s Assessment of National Roma Integration Strategies: 2012 Report