Roma in de Europese Unie
2.1 Wie zijn de Roma?
Een heterogene minderheid
Van Roma zijn weinig kronieken of andere geschreven historische bronnen bekend. Hoewel dergelijke bronnen vaak vooringenomen zijn, vormen ze gewoonlijk wel de basis voor
geschiedschrijving. De geschiedenis van Roma wordt daarom beschouwd als iets waarover weinig bekend is. Toch hielden enkele Europese wetenschappers zich in de 18e eeuw bezig met wat zij
Gypsy Studies of Romani Studies noemden. Eén van deze wetenschappers was Johann Rüdiger, die
op basis van linguïstisch onderzoek de ‘oorsprong’ van Roma als groep probeerde te bewijzen.1
Door de grammaticale structuren van een Romataal te vergelijken met een Hindoestaanse taal, maakte hij aannemelijk dat groepen die nu worden aangeduid met de term Roma (deels) van het Indiase subcontinent afkomstig zijn en vervolgens richting Europa zijn gemigreerd.2
In de Europese geschiedenis hebben Roma vaak te maken gehad met discriminatie, een onderwerp dat zelden wordt aangekaart in het onderwijs of door publieke personen. Roma hebben perioden met ernstige beperkingen van hun vrijheid gekend, waarvan de gevolgen nu nog merkbaar zijn. Zo waren er regels die beperkten met wie zij konden trouwen en waarheen zij mochten reizen. Bovendien hebben Roma te maken gehad met slavernij. Dat was met name het geval in het
voormoderne Roemenië, maar ook in de Balkan, Rusland en Spanje. Door de staat georganiseerd geweld tegen Roma bereikte zijn hoogtepunt tijdens de Tweede Wereldoorlog. Als onderdeel van de
1 H. van Baar, The European Roma. Minority Representation, Memory and the Limits of Transnational
Governmentality, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam 2011, pp. 77-78.
Holocaust werden Roma op basis van fysieke kenmerken beschouwd als behorend tot een inferieur ras. Ze werden naar concentratiekampen gebracht en vaak verder gedeporteerd naar
vernietigingskampen. In Oost-Europa werden veel Roma geëxecuteerd door SS-eenheden.3 Een
andere zware periode in de recente geschiedenis was de tijd na de val van het communisme in 1989. Anti-Roma sentimenten werden tijdens de communistische regimes onderdrukt, maar leefden sterk op na de val van het IJzeren Gordijn.4 De economieën in Oost-Europa stortten in, waardoor veel
staatsbedrijven moesten sluiten. Roma werden in veel gevallen als eerste ontslagen en velen van hen zijn sindsdien werkloos gebleven.5
Naar schatting wonen er in totaal 10 tot 12 miljoen Roma in Europa, waarvan zes miljoen in de Europese Unie.6 De herkomst van Roma is zoals gezegd te herleiden tot India, maar eeuwenlang
contact met verschillende culturen en pogingen om de Romani cultuur te vernietigen of te assimileren met de dominante cultuur, hebben hun taal, traditie en manier van leven veranderd. Roma in Europa vormen vandaag de dag daarom een buitengewoon heterogene groep.7 In
documenten van EU instellingen, Roma-organisaties en wetenschappelijke artikelen wordt de term Roma vaak als overkoepelende term gebruikt, hoewel in de meeste gevallen expliciet vermeld wordt dat hiermee niet bedoeld wordt dat Roma een homogene groep vormen. De Europese Commissie verduidelijkt het gebruik van term Roma bijvoorbeeld als volgt in een noot:
De term “Roma” is – zoals in andere politieke documenten van het Europees Parlement en de Europese Raad – een overkoepelende term voor groepen mensen met min of meer vergelijkbare culturele kenmerken, zoals de Sinti, travellers, Kalé, gens du voyage, zigeuners en dergelijke, ook als zij sedentair leven (circa 80% van de Roma is sedentair, zie SEC(2010) 400).8
Het is belangrijk om te bedenken dat deze definitie gezien kan worden als een vorm van
categorisering door een overheidsorgaan, namelijk de Europese Commissie. Dit citaat moet daarom
31
3 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
European Journal of Migration and Law, nr. 15 (2013), pp. 9-10.
4 E. Szénássy, ‘Living in disrespect: discrimination against Roma and anti-Gypsy sentiments in contemporary Europa’,
in: K. Pietarinen (ed.), Roma and Traveller Inclusion in Europe. Green Questions and Answers, Green European Foundation 2011, p. 80.
5 L. Peltonen, ‘The Roma and employment’, in: K. Pietarinen (ed.), Roma and Traveller Inclusion in Europe. Green
Questions and Answers, Green European Foundation 2011, p. 42.
6 European Commission, ‘Discrimination in the EU in 2012’, Special Eurobarometer 393, november 2012, p. 107. 7 K. Pietarinen, ‘Green voices for inclusion’, in: K. Pietarinen (ed.), Roma and Traveller Inclusion in Europe. Green
Questions and Answers, Green European Foundation 2011, p. 7.
8 Europese Commissie, ‘Een EU-Kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020’,
niet als neutrale informatie worden opgevat, maar kan gezien worden als een vorm van ‘macht’ of disciplinering in de zin van Foucault. Individuen worden gecategoriseerd, waardoor zijzelf en anderen zich bewust worden van een bepaalde identiteit die als waarheid wordt gepresenteerd.9 In
dit geval worden individuen met verschillende achtergronden door de Commissie onder één noemer geplaatst. Dat maakt het mogelijk om hen tot onderwerp van Europees beleid te maken. De
Commissie Europeaniseert op deze manier de representatie van Roma als minderheid.10
Hoewel het belangrijk is om stil te staan bij de etnische verscheidenheid van Roma, is het voor dit onderzoek nuttig om te kijken naar juridische verschillen tussen groepen die met de term Roma worden aangeduid. Aan de hand van hun juridische status, kunnen deze groepen aanspraak maken op verschillende rechten. Vermeersch stelt vier categorieën voor. Om te beginnen maakt hij onderscheid tussen rondreizende groepen en Roma die burger van een lidstaat zijn en geen
rondreizend bestaan hebben of nastreven. Rondreizende groepen zijn bijvoorbeeld de Gens du
Voyage, Franse burgers die binnen het land rondtrekken. De derde categorie betreft Roma die burger
van een andere EU lidstaat zijn en gebruik maken van hun recht op vrij reizen om zich voor langere tijd te vestigen in een andere lidstaat. De vierde categorie ten slotte, betreft mensen die van buiten de EU komen. Zij worden derdelanders genoemd en kunnen bijvoorbeeld asielzoekers of
vluchtelingen zijn. Al deze categorieën worden door anderen aangeduid met de term Roma, maar zo zullen ze zichzelf niet altijd noemen.11 De Europese Commissie benoemt in beleidsdocumenten ook
verschillende categorieën Roma. Net als Vermeersch onderscheidt de Commissie Roma met EU burgerschap die naar een andere lidstaat reizen van Roma uit een land buiten de EU die als vluchteling, stateloos persoon of asielzoeker naar de EU komen. Daarnaast onderscheidt de Commissie Roma in achtergestelde, dichtbevolkte stedelijke gebieden van Roma in dorpen en landelijk gebied.12
Het is een wijdverbreid misverstand dat de meeste Roma een rondreizend bestaan nastreven. Dit beeld kan zelfs door politici worden gebruikt om het veronderstelde sociaal afwijkende karakter van de Romani cultuur te benadrukken. Het stereotype beeld levert negatieve associaties op die
9 M. Foucault, ‘The Subject and Power’, Critical Inquiry, nr. 4 (1982), p. 781.
10 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D:
Society and Space, nr. 2 (2011) p. 204.
11 P. Vermeersch, ‘Roma and mobility in the European Union’, in: K. Pietarinen (ed.), Roma and Traveller Inclusion in
Europe. Green Questions and Answers, Green European Foundation 2011, p. 92
12 Europese Commissie, ‘De sociale en economische integratie van de Roma’, COM(2010) 133, Brussel, 14-04-2010,
bevestigen dat Roma van nature crimineel, wanordelijk en ‘anders’ zijn.13 Segregatie en uitzetting
kunnen worden gepresenteerd als logisch antwoord op de keuze van een nomadische manier van leven die in verband wordt gebracht met criminaliteit en armoede. Het stempel van ‘nomade’ leidt er bovendien toe dat de erkenning van etnische identiteit verloren gaat. Overheden worden daardoor in staat gesteld om verzoeken om toekenning van minderhedenstatus, die bepaalde rechten kan opleveren, te verwerpen. In Italië had dat bijvoorbeeld tot gevolg dat bepaalde Roma en Sinti konden worden uitgesloten van een wet ter bescherming van historische en linguïstieke minderheden.14
Sinds 1989 hebben organisaties voor Roma geprobeerd de aandacht van Europese overheden en instellingen te vestigen op de moeilijke omstandigheden waaronder Europese Roma leven. Hoewel de aanwezigheid van Roma in het politieke debat vaak over het hoofd wordt gezien, hebben Roma-organisaties actief bijgedragen aan de ontwikkeling van het minderhedenbeleid van de EU. Voorbeelden hiervan zijn het European Roma Rights Centre [ERRC] en het European Roma
Information Office [ERIO]. Deze organisaties doen onderzoek naar de situatie van Roma in de EU,
adviseren de Europese instellingen en stimuleren publiek debat. Veel Roma-organisaties zijn verenigd in de European Roma Policy Coalition [ERPC]. Daarnaast bestaan er organisaties die de belangen van Roma op nationaal niveau behartigen, zoals Voix des Rroms in Frankrijk. De
organisaties hebben er gezamenlijk voor gezorgd dat het debat over Roma zich niet langer beperkt tot Centraal- en Oost-Europa, maar de gehele EU omvat. Ze stellen onder andere de marginalisering aan de kaak en zorgen ervoor dat de sociaal-economische, politieke en historische redenen hiervan weer deel uitmaken van het debat.15 Hoewel er dus veel organisaties zijn die streven naar
verbetering van de situatie van Roma, blijkt uit onderzoek van de Fundamental Rights Agency van de EU [FRA] dat Roma zich nauwelijks bewust zijn van dit publieke debat. In een enquête uit 2011 gaf slechts zeven procent van de ondervraagde Roma aan lid te zijn van een vakbond, politieke organisatie of Roma-organisatie. Daarnaast is het opvallend dat 62 procent niet op de hoogte bleek te zijn van het bestaan van organisaties die zich inzetten voor verbetering van de situatie van Roma in Europa.16
33
13 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
European Journal of Migration and Law, nr. 15 (2013), p. 13.
14 H. O’Nions, ‘Roma Expulsions and Discrimination: The Elephant in Brussels’, European Journal of Migration and
Law, nr. 13 (2011), pp. 378-379.
15 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D:
Society and Space, nr. 2 (2011) p. 210.
16 European Union Agency for Fundamental Rights, ‘Survey data explorer - Results from the 2011 Roma survey’, http://
Discriminatie en problemen van Roma
Uit gegevens van de FRA uit 2009 blijkt dat Roma de minst geliefde etnische groep in Europa vormen. Ze hebben in de gehele EU te maken met discriminatie.17 Uit onderzoek van de FRA uit
2012 bleek onder meer dat 46 procent van de ondervraagde Roma in de voorgaande twaalf maanden te maken had gehad met discriminatie.18 Racisme is in Europa dus nog steeds aanwezig, ondanks de
pijnlijke collectieve herinnering aan de Tweede Wereldoorlog en de daaruit voortkomende aandacht voor mensenrechten. Jacqueline Gehring schrijft over de aard van racisme in Europa en suggereert dat biologisch racisme als gevolg van de Holocaust grotendeels verdwenen is. Juist daardoor zou cultureel racisme echter als meer acceptabel worden gezien. Cultureel racisme kan worden gedefinieerd als een proces van othering, waarin uitsluiting van ‘anderen’ wordt gelegitimeerd op basis van culturele verschillen. Dit racistische discours rechtvaardigt uitsluiting en houdt de dominante machtsstructuren in stand. Sociale en economische ongelijkheden worden vergoelijkt, omdat deze problemen het gevolg zouden zijn van culturele verschillen.19
Hoewel de discriminatie van Roma altijd aanwezig is gebleven in de Europese geschiedenis, heeft deze niet altijd dezelfde vorm en intensiteit gehad. Zo is er de laatste jaren een verandering opgetreden in de representatie van Roma in Europa. Eerst werden ze gezien als een Europese minderheid, maar ze worden nu steeds meer geframed als een ‘Europees probleem’. Na de val van het communisme in 1989 bleken Roma in Centraal en Oost-Europa ernstig te worden
gediscrimineerd. De Europese Unie en mensenrechtenorganisaties begonnen hen daarom te
beschouwen als echte Europese minderheid, iets wat hun status ten goede zou moeten komen. Sinds een paar jaar is de aard van deze representatie echter veranderd. Vooral sinds de aandacht voor de uitzettingen van Roma door Frankrijk in 2010, worden Roma nu in toenemende mate neergezet als ‘Europees probleem’. Van Baar noemt deze verschuiving symptomatisch voor het toenemende nationalisme in Europa, dat samengaat met geweld tegen migranten en minderheden, en Roma in het bijzonder.20
De framing van Roma als ‘Europees probleem’ komt de bescherming van hun rechten niet ten goede. Om de problemen van Roma adequaat aan te pakken, moet er volgens van Baar aandacht
17 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
European Journal of Migration and Law, nr. 15 (2013), pp. 10-11.
18 European Union Agency for Fundamental Rights, ‘Survey data explorer - Results from the 2011 Roma survey’, http://
fra.europa.eu/DVS/DVT/roma.php, geraadpleegd op 03-07-2014.
19 K. Wren, ‘Cultural Racism: Something Rotten in the State of Denmark?’, 2 Social and Cultural Geography, nr. 2
(2001), p. 144.
20 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D:
zijn voor het probleem van irregularization. De identiteit en mobiliteit van Roma worden
gepresenteerd als ongewoon en ‘anders’, waardoor Roma anders behandeld kunnen worden dan de meerderheid van de EU burgers. Deze irregularization komt tot uitdrukking in het feit dat Roma door velen worden gezien als profiteurs die niet willen werken, of zelfs als criminelen en nomaden die weigeren te integreren. De representatie van Roma als profiteurs, criminelen en nomaden, leidt ertoe dat de verschillende sociaal-economische moeilijkheden waarmee zij te maken hebben,
gelegitimeerd worden in de ogen van de overige bevolking. De oorzaak van de moeilijkheden wordt te veel in termen van cultuur en eigen verantwoordelijkheid gezien, en te weinig in sociaal-
maatschappelijk, politiek en historisch perspectief geplaatst. Deze moeilijkheden betreffen onder andere uitzetting uit huizen of zelfs uit een land, slechte huisvesting en gezondheidszorg en onvoldoende onderwijs.21
De irregularization van Roma maakt het mogelijk dat lidstaten beleid maken dat onderscheid maakt tussen Roma en andere inwoners. Dat beleid kan een illegaliserend effect hebben. Een
duidelijk voorbeeld hiervan is Italië, dat vanaf de jaren negentig verklaarde dat Romani culturen ‘beschermd’ zouden moeten worden, door Roma in speciaal toegewezen kampen te laten wonen. De wet ter ‘bescherming’ van Romani cultuur stelt de Italiaanse overheid echter ook in staat om
bestaande nederzettingen van Roma te vernietigen. Integratie en participatie in de Italiaanse samenleving worden op deze manier heel moeilijk gemaakt. Het repressieve beleid van lidstaten zoals Italië noodzaakt Roma om illegale nederzettingen voor zichzelf te creëren. Zo wordt voor de overige bevolking het beeld bevestigd dat Roma ‘anders’ zijn en geen plaats hebben in de
maatschappij.22
Van beleid zoals dat van Italië zou gezegd kunnen worden dat dit niet in de eerste plaats ontworpen is om de Roma te helpen, maar om hen buiten de maatschappij te plaatsen. Er zijn ook voorbeelden van beleid dat in eerste plaats bedoeld is om Roma te helpen, maar dat onbedoelde negatieve effecten heeft voor Roma. Een voorbeeld hiervan is een programma in Slowakije dat gericht is op het ondersteunen van werklozen in het algemeen, maar waarin Roma
oververtegenwoordigd zijn. Een onderdeel van dit programma is een subsidie die werkgevers ontvangen wanneer ze een werkloze in dienst nemen. Het gaat vaak om laaggeschoolde baantjes, zoals vuilnis ophalen en werk in publieke tuinen. Het probleem met dit beleid is dat het uiteindelijk niet leidt tot meer langdurige stabiele banen voor de deelnemers. Er is namelijk geen limiet gesteld
35
21 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D:
Society and Space, nr. 2 (2011), p. 205.
aan de contractduur, waardoor veel werkgevers in staat worden gesteld mensen langdurig gebonden te houden aan onderbetaald werk. Aangezien het beleid vooral Roma treft, maakt dit van Roma in Slowakije goedkope en makkelijk uit te buiten arbeidskrachten.23
De representatie van Roma als ‘Europees probleem’, irregularization, illegalisering en bevestiging van stereotypen zijn voorbeelden van processen die ertoe bijdragen dat Roma zich in een vicieuze cirkel van armoede, ondergeschiktheid en sociale uitsluiting bevinden. Hun sociaal- economische achterstand met bijkomende problemen zoals armoede, slechte huisvesting,
onvoldoende toegang tot gezondheidszorg, gebrekkig onderwijs en werkloosheid zijn met elkaar verbonden en van elkaar afhankelijk.24 Van Baar beargumenteert dat de problematisering van Roma
als profiteurs, criminelen en nomaden en de vormen van minderhedenbeleid die hiermee
samengaan, alleen adequaat aangepakt kunnen worden wanneer de problemen aan de orde worden gesteld door wetenschappers, media en beleidsmakers in Europa.25 In de volgende twee paragrafen
zal uiteengezet worden op welke manieren de EU heeft geprobeerd de slechte sociaal-economische situatie en discriminatie van Roma aan te pakken.
23 H. van Baar, ‘Socio-economic Mobility and Neo-Liberal Governmentality in Post-Socialist Europe: Activation and
dehumanisation of the Roma’, Journal of Ethnic and Migration Studies, nr. 8 (2012), p. 1295-1297.
24 G. Kostadinova, ‘Minority Rights as a Normative Framework for Adressing the Situation of Roma in Europe’, Oxford
Development Studies, nr. 2 (2011), p. 167.
25 H. van Baar, ‘Europe’s Romaphobia: Problematization, Securitization, Nomadization,’ Environment and Planning D:
2.2 EU Romabeleid 1957-2007
Mensenrechten en rechten voor minderheden in internationaal recht
In de eerste decennia na de oprichting van de voorlopers van de Europese Unie, was er nog geen sprake van beleid dat specifiek voor Roma als minderheid ontworpen was. Roma ontleenden daarom vooral rechten aan universele mensenrechten en minderhedenrechten die voor een groot deel hun oorsprong hebben in internationaal recht, bijvoorbeeld van de Verenigde Naties of de Raad van Europa.
Mensenrechten zijn universeel en gelden voor iedereen. Daarnaast bestaan er rechten voor minderheden. Dit kunnen rechten zijn voor individuen die tot minderheden behoren, of collectieve rechten die gelden voor minderheden als geheel. Minderhedenrechten zijn aanwezig in algemene instrumenten voor mensenrechten in internationaal- en EU-recht. Galina Kostadinova noemt als voorbeeld artikel 27 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten26 en
artikel 30 van het Verdrag inzake de rechten van het kind.27 Bovendien zijn er bepalingen voor
mensenrechten die minderheden niet specifiek benoemen, maar die wel geïnterpreteerd worden als rechten die speciale bescherming bieden aan minderheden. Dat geldt bijvoorbeeld voor het
Europees Sociaal Handvest en het Europees Verdrag tot bescherming voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [EVRM], met name protocol 12.28
De bepalingen met betrekking tot minderheden in internationaal recht worden vervolgens nader uitgewerkt door middel van specifieke instrumenten voor minderheden, zoals de Verklaring over de rechten van personen behorend tot nationale of etnische, religieuze en taalkundige
minderheden van de VN uit 1992 en het Kaderverdrag van de Raad van Europa inzake de
bescherming van nationale minderheden uit 1995. Uit deze rechtsbronnen is af te leiden dat staten de verplichting hebben om het bestaan van minderheden te ondersteunen.29 Enkele specifieke
37
26 Artikel 27 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, VN (1966): ‘In Staten waar zich
etnische, godsdienstige of linguïstische minderheden bevinden, mag aan personen die tot die minderheden behoren niet het recht worden ontzegd, in gemeenschap met de andere leden van hun groep, hun eigen cultuur te beleven, hun eigen godsdienst te belijden en in de praktijk toe te passen, of zich van hun eigen taal te bedienen.’
27 Artikel 30 van het Verdrag inzake de rechten van het kind, VN (1989): ‘Een kind uit een etnische, religieuze of
linguïstische minderheidsgroep heeft recht om zijn of haar eigen cultuur te beleven, godsdienst te belijden of taal te gebruiken.’
28 Artikel 1 van het twaalfde protocol bij het EVRM, Europese Raad (1950): ‘Het genot van elk in de wet neergelegd
recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale