De dialoog tussen de Europese Unie en Frankrijk
4.2 De dialoog tussen EU-instellingen over uitzettingen door Frankrijk De Commissie was niet de enige Europese instelling die zich betrokken voelde bij het handelen van
Frankrijk in de zomer van 2010. Deze paragraaf gaat over de reacties van EU instellingen op de uitzettingen door Frankrijk, en reacties van andere instellingen op het optreden van de Commissie. Het is interessant om te kijken welke mogelijkheden de instellingen in dit geval hebben en hoe zij daarvan gebruik maken. De machtsverhoudingen binnen de Europese Unie kunnen iets zeggen over de (normatieve) macht en geloofwaardigheid van de Unie als internationale actor.
De rol van het Europees Parlement, de Raad en het Hof van Justitie
De taken van het Europees Parlement [EP] kunnen in drie basisfuncties worden verdeeld: als quasi- wetgevingsorgaan (het deelt de beslissingsbevoegdheid met de Raad), democratische controle- instantie en budgethouder.33 Als controle-instantie heeft het Parlement verschillende mogelijkheden
om de Commissie te beïnvloeden. Bij vermeende inbreuken op het Unierecht of bij gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het Unierecht kan het Parlement gebruik maken van het
enquêterecht.34 Daarnaast heeft het Parlement vraagrecht ten opzichte van de Commissie. Dat wil
zeggen dat de Commissie verplicht is om antwoord te geven op haar door leden van het EP gestelde vragen.35 Het derde middel dat het Parlement tot haar beschikking heeft, is het indienen van een
motie van afkeuring tegen de Commissie. Als een motie wordt aangenomen, moet de Commissie als college aftreden. Een motie van afkeuring tegen individuele leden van de Commissie, is dus niet toegestaan.36
Hoewel het Europees Parlement enkele krachtige middelen tot haar beschikking heeft om de Commissie te beïnvloeden, kan het weinig doen wanneer een lidstaat zich in haar ogen niet aan de verdragen houdt. Vrijwel de enige mogelijkheid die het Parlement heeft, is de Commissie aansporen onderzoek te doen naar een lidstaat die weigert te handelen volgens het Europees recht.37 Dat
gebeurt bijvoorbeeld in resoluties en in vragen van parlementsleden aan de Commissie. In de
81
33 F. Amtenbrink en H.H.B. Vedder, Recht van de Europese Unie, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 40. 34 Zie artikel 226 VEU.
35 Zie artikel 230, tweede alinea, VWEU. 36 Zie artikel 234 VWEU.
37 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
resolutie van september 2010 uitte het EP kritiek aan de Commissie over het optreden tegen Frankrijk naar aanleiding van de uitzettingen van Roma:
[Het Parlement] betreurt de late en beperkte reactie van de Commissie, als hoedster van de Verdragen, wat betreft het controleren of de maatregelen van de lidstaten wel
verenigbaar zijn met het primaire EU-recht en de EU-wetgeving.38
Naast teleurstelling over mogelijke schending van EU wetgeving door Frankrijk, uit het Parlement kritiek over het uitblijven van initiatief van de Commissie voor het maken van Europees beleid voor Roma. De Commissie had, ondanks meerdere verzoeken van het Parlement, nog geen stappen ondernomen om de plannen voor een allesomvattende Europese strategie te ontwikkelen voor de integratie van de Roma.39 Beide verwijten zijn geformuleerd in scherpe woorden en tonen aan dat
het Parlement van mening is dat de Commissie haar werk niet goed doet. Uit deze woorden is wellicht ook op te maken dat het Parlement eigenlijk zelf meer mogelijkheden zou willen hebben om actie te ondernemen. In plaats daarvan kan het weinig anders doen dan bij de Commissie te blijven aandringen op actie. De duidelijke kritiek van het Parlement leek wel effect te hebben. Een paar dagen na deze resolutie deed eurocommissaris Reding haar uitspraak met de verwijzing naar de Tweede Wereldoorlog en begon het onderzoek als onderdeel van de infringement procedure.40
Naast de mogelijkheid van een resolutie, kan de Commissie door het EP beïnvloed worden door middel van het vraagrecht. Verschillende individuele europarlementariërs hebben kritische vragen gesteld aan de Commissie. Zo vroeg een parlementariër van Franse afkomst, Véronique Mathieu, naar de afwezigheid van een reactie van de Commissie op bekende gevallen van lidstaten die richtlijn 2004/38 onvolledig in hun nationale wetgeving hadden geïmplementeerd. De Italiaanse europarlementariër Sonia Alfano noemde het optreden van de Commissie ‘disastrous weakness’.41
In de resolutie van 9 september 2010 uit het Parlement niet alleen kritiek aan het adres van de Commissie, maar stelt het ook het optreden van Frankrijk aan de orde. Het EP waarschuwt voor het gevaar van stigmatisering en discriminatie in het publieke debat, omdat zij ‘geloofwaardigheid
38 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 9 september 2010 over de situatie van de Roma en
het vrije verkeer in de Europese Unie’, P7_TA(2010)0312, punt 11.
39 Idem., punt 13.
40 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
European Journal of Migration and Law, nr. 15 (2013), p. 18.
41 European Parliament, ‘Situation of Roma in Europe: MEPs quiz the Commission’, Press release, 30-09-2010, http://
verlenen aan de racistische retoriek en acties van extreemrechtse groeperingen’.42 Door daarnaast te
verwijzen naar de uitzettingen door Frankrijk als ‘vrijwillig’, dus tussen aanhalingstekens, erkent het Parlement dat dergelijke vertrekken met financiële stimulansen, toch niet helemaal vrijwillig genoemd kunnen worden. Het Parlement verwijt Frankrijk bovendien, hoewel in subtiele
bewoordingen, op 6 september 2010 een bijeenkomst te hebben georganiseerd voor ministers van verschillende lidstaten en vertegenwoordigers van de Commissie om problemen rondom migratie en vrij verkeer te bespreken.43 Omdat het gaat om een onderwerp dat hoort bij de bevoegdheden van
de EU, is het vreemd dat dit op een intergouvernementele wijze wordt besproken en dat niet alle lidstaten voor deze vergadering waren uitgenodigd. Het voorval illustreert volgens Carrera en Atger hoe de afzijdige houding van de EU instellingen de Franse overheid aanmoedigde om een oplossing buiten de Europese verdragen te zoeken, hoewel zonder succes.44 De overweging in de resolutie
maakt duidelijk dat het Parlement er niet blij mee is wanneer lidstaten buiten de verdragen om handelen, omdat het EP dan buiten spel wordt gezet.
Naast het Europees Parlement, kan ook de Raad van de Europese Unie zijn mening uiten over het beleid van de Commissie. Als instelling van de EU is de Raad medewetgever,
beleidsorgaan en bestuursorgaan. De Raad bestaat uit een vertegenwoordiger van elke lidstaat op ministerieel niveau en komt in verschillende formaties bijeen, afhankelijk van het onderwerp. In tegenstelling tot het Parlement en de Commissie, die het gemeenschappelijk belang van de Unie dienen, heeft de Raad vaak aandacht voor het lidstatelijk belang, omdat alle leden van de Raad hun eigen lidstaat vertegenwoordigen.45
Rondom de uitzettingen door Frankrijk in 2010 heeft de Raad weinig van zich laten horen, maar er was wel sprake van een soort verborgen betrokkenheid van de Raad. Op 16 september was er namelijk een buitengewone zitting van de Raad van algemene zaken. Die was eigenlijk bedoeld om het extern beleid van de EU te bespreken, maar bleek in de praktijk vooral een gelegenheid te bieden om de situatie van Roma in Europa te bespreken.46 Er vond zelfs een openlijke confrontatie
plaats tussen president Sarkozy en commissievoorzitter Barroso. De lidstaten zijn over het
83
42 Europees Parlement, Resolutie van het Europees Parlement van 9 september 2010 over de situatie van de Roma en
het vrije verkeer in de Europese Unie’, P7_TA(2010)0312, punt H en punt 3.
43 Idem., punt F en punt G.
44 S. Carrera en A.F. Atger, ‘L’affaire des Roms. A Challenge to the EU’s Area of Freedom, Security and Justice’, Centre
for European Policy Studies, 29-09-2010, p. 12.
45 Zie artikel 16 VEU.
46 S. Carrera en A.F. Atger, ‘L’affaire des Roms. A Challenge to the EU’s Area of Freedom, Security and Justice’, Centre
onderwerp niet tot een gemeenschappelijk standpunt gekomen, waardoor er niets over Roma vermeld wordt in de persverklaring.47 Voor het publiek is het optreden van de Raad vaak
onzichtbaar, omdat de gesprekken achter gesloten deuren plaatsvinden.
De vierde en laatste instelling die een rol kan spelen bij het optreden tegen een lidstaat die mogelijk inbreuk maakt op het Unierecht, is het Hof van Justitie. Het Hof ‘verzekert de
eerbiediging van het recht bij de uitlegging van de Verdagen.’48 Zoals eerder in dit hoofdstuk al
vermeld is, heeft het Hof niet de bevoegdheid om zelfstandig een zaak tegen een lidstaat te beginnen. Voor het starten van een infringement procedure, moet het Hof dus het initiatief van de Commissie afwachten.
Een andere mogelijkheid voor het Hof om uitspraak te doen over mogelijke inbreuk op de verdragen of schending van fundamentele rechten door lidstaten, is wanneer natuurlijke personen of rechtspersonen zelf gerechtelijke stappen ondernemen. Roma die beperkt worden in hun recht op vrij reizen, kunnen bijvoorbeeld naar nationale gerechtshoven gaan. Nationale rechters kunnen dan prejudiciële vragen stellen aan het Hof van Justitie en het Hof moet dan beslissen of de betreffende lidstaat het Europees recht overtreedt.49 Volgens Gehring is dit echter geen effectieve manier om
gelijke behandeling van Roma af te dwingen, omdat Roma die dreigen te worden uitgezet of op een andere manier onrechtvaardig worden behandeld, niet snel juridische stappen zullen ondernemen. Vaak zijn ze laaggeschoold en hebben ze niet de financiële middelen om een advocaat te vinden. Bovendien duurt het vaak jaren voor een zaak bij het Hof van Justitie komt en een Europese rechter uitspraak doet.50 De beperkte mogelijkheden van het Hof om het Europees recht in de lidstaten te
handhaven, wordt door Douglas-Scott gezien als belemmering voor de EU om op te treden als beschermer van fundamentele rechten.51
47 Raad van de Europese Unie, ‘Persmededeling buitengewone zitting van de Raad: Algemene Zaken’, 13705/10,
Brussel, 16-09-2010.
48 Zie artikel 19, lid 1, VEU. 49 Zie artikel 267 VWEU.
50 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
European Journal of Migration and Law, nr. 15 (2013), p. 27.
51 S. Douglas-Scott, ‘The European Union and Human Rights after the Treaty of Lisbon’, Human Rights Law Review,
Wat zegt het optreden van de Commissie over de machtsverhoudingen in de EU?
Nadat Frankrijk de nationale wetgeving had aangepast, constateerde de Commissie dat er formeel geen inbreuk meer was op richtlijn 2004/38. De aanpassing van de wet leidde echter niet tot veranderingen in de praktijk: Frankrijk ging door met het uitzetten van Roma met EU burgerschap.52
De macht van de Commissie ten opzichte van een grote lidstaat als Frankrijk blijkt dus beperkt te zijn. Gehring noemt hiervoor twee mogelijke verklaringen. Ten eerste heeft de Commissie beperkte handhavingsmechanismen tot haar beschikking om bepaald gedrag van de lidstaten af te dwingen. Een mogelijke manier voor de Commissie om meer grip te krijgen op implementatie van Europese regels in lidstaten, zou kunnen gebeuren door meer verordeningen toe te passen in plaats van richtlijnen. Richtlijnen worden door de lidstaten zelf omgezet in nationale wetgeving, terwijl verordeningen directe doorwerking hebben in het nationale rechtssysteem.53 De
Commissie heeft in dat laatste geval meer mogelijkheden om implementatie af te dwingen. Het is echter onwaarschijnlijk dat lidstaten hiermee akkoord zouden gaan. Zij willen de macht over implementatie in het nationale recht niet opgeven. Dat zou bovendien ook bosten met het principe van subsidiariteit.54
De tweede mogelijke verklaring voor de beperkte macht van de Commissie is de
toegenomen druk van machtige lidstaten. Sinds Jacques Delors Commissievoorzitter was van 1984 tot 1994, zijn lidstaten steeds assertiever geworden en houdt de Commissie meer rekening met de mogelijke reacties van lidstaten.55 Machtige lidstaten als Frankrijk vertrouwen er vaak op dat de
Commissie geen vergaande stappen zal ondernemen om hen te dwingen tot het in de praktijk brengen van Europese regels.56 Het feit dat Frankrijk er nu in lijkt te slagen om onbestraft inbreuk
te maken op het recht op vrij reizen, zou ertoe kunnen leiden dat machtige lidstaten in de toekomst nóg sneller zullen proberen de Europese regels te omzeilen.57
85
52 European Union Agency for Fundamental Rights, ‘Chapter 7: Roma inclusion’, in: ‘Annual Report 2013: challenges
and achievements in 2013’, http://fra.europa.eu/en/publication/2014/fundamental-rights-challenges-and- achievements-2013, p. 177.
53 Zie artikel 288 VWEU.
54 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
European Journal of Migration and Law, nr. 15 (2013), pp. 25-26.
55 Idem., pp. 23-24.
56 T. Börzel, T. Hoffmann, D. Panke en C. Sprungk, ‘Obstinate and inefficient: Why Member States do not comply with
European Law’, Comparative Political Studies, nr. 43 (2010), p. 21.
57 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
Het onvermogen van de Commissie om naleving van Europees recht af te dwingen, zegt iets over haar potentie als hoedster van de verdragen. Gehring stelt dat de legitimiteit van de Commissie als bewaker van rechten die horen bij Europees burgerschap ondermijnd wordt. Bovendien wordt de realiteit van de discriminatie van migrerende Roma in Europa ontkent, omdat discriminerende handelingen van een lidstaat onbestraft blijven. De waardering die de Commissie van onder andere NGO’s kreeg voor het optreden tegen Frankrijk, laat bovendien zien dat er lage verwachtingen zijn over het vermogen van de Commissie om op te treden tegen een machtige lidstaat. Dat het optreden van de Commissie ‘gedurfd’ werd genoemd, suggereert dat het als verrassend wordt ervaren
wanneer de Commissie haar taken vervuld zoals die zijn vastgelegd in de verdragen.58
Deze situatie is illustrerend voor het in hoofdstuk 1 besproken probleem van de dubbele standaard in mensenrechtenbescherming. Zo schrijft de Búrca dat de rol van de EU in het handhaven van mensenrechten in de lidstaten controversieel is, omdat lidstaten nauwelijks inmenging van de EU toelaten op dit gebied.59 Het feit dat Frankrijk nog steeds inbreuk maakt op
het recht op vrij reizen van Europese Roma, laat zien dat de EU er inderdaad niet in slaagt om discriminatie uit te sluiten en gelijke behandeling af te dwingen. De dubbele standaard wordt ook door Nicolaïdis en Howse geconstateerd. Zij zeggen dat de mogelijkheid van de EU om normen zoals fundamentele rechten internationaal uit te dragen, verzwakt wordt wanneer de EU vergeet dat de naleving van haar eigen normen verre van perfect is.60 Als gevolg hiervan kan de
geloofwaardigheid van de EU als normatieve macht ter discussie worden gesteld.61
Waarom zette de Commissie de infringement procedure niet door?
De Commissie reageerde in eerste instantie fel tegen Frankrijk, maar trok zich vervolgens ook snel weer terug.62 Wetenschappers voeren verschillende verklaringen aan voor deze manier van
handelen.
58 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
European Journal of Migration and Law, nr. 15 (2013), pp. 19-20.
59 G. de Búrca, ‘The road not taken: The European Union as a global human rights actor’, American Journal of
International Law, nr. 4 (2011), pp. 681-683.
60 K. Nicolaïdis en R. Howse, “This is my EUtopia…’: Narrative as Power’, Journal of Common Market Studies, nr. 4
(2002), p. 788.
61 M. Merlingen, ‘Everything is Dangerous: A Critique of ‘Normative Power Europe’’, Security Dialogue, nr. 4 (2007),
p. 438.
62 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
Parker wijst erop dat de inbreukprocedures focusten op het niet voldoen aan de procedurele
waarborgen in de richtlijn. Het uitzetten van EU burgers werd op zichzelf niet ter discussie gesteld. Dat zou volgens Parker kunnen komen doordat dergelijke uitzettingen binnen het veld van
‘normale’ of dagelijkse Europese politiek, niet verboden zijn. Dit heeft te maken met de
securitiserende elementen in Europees recht, die in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk al aan de orde zijn gekomen. Parker concludeert hieruit dat het mogelijk is om te discrimineren binnen het EU-recht en richtlijn 2004/38 in het bijzonder, want er zijn omstandigheden waaronder staten inbreuk mogen maken op het recht van vrij reizen van bepaalde personen. Discriminatie wordt door EU-recht dus niet uitgesloten. Parker brengt dit kenmerk van Europees recht in verband met de securitiseringstheorie van de Copenhagen School, die de nadruk op het ‘buitengewone’, datgene dat zich buiten het normale politieke debat afspeelt en wordt aangeduid met een taal van dreiging. Daardoor zou je over het hoofd kunnen zien het ‘gewone’ en bureaucratische domein ook securitiserend kan werken, met negatieve gevolgen voor bepaalde bevolkingsgroepen. Het
belangrijke punt van Parker is dat uitzettingen en ander discriminerend beleid mogelijk zijn binnen het juridisch kader van de EU. De in hoofdstuk 3 genoemde carnets de circulation en villages d’insertion, beide securitiserende maatregelen, waren mogelijk binnen de grenzen van het Frans en Europees recht. Zelfs in augustus 2010, voor het uitlekken van de memo, verdedigde Frankrijk zijn handelingen door te verwijzen naar de mogelijkheden voor uitzetting in richtlijn 2004/38.63
Gehring suggereert een alternatieve en meer optimistische verklaring voor het ‘zwakke’ optreden van de Commissie: ze zegt dat de Commissie misschien afziet van harde maatregelen tegen Frankrijk, omdat zij achter de schermen bezig is steun van de lidstaten te kweken voor een sterkere Europese Romastrategie.64 Deze theorie wordt ondersteund door Dawson en Muir, die
zeggen dat het stoppen van juridische stappen tegen Frankrijk geplaatst kan worden in de context van een gezamenlijke poging om een meer effectieve pan-Europese strategie te ontwikkelen. Zo kunnen de problemen van sociale en economische exclusie van Roma bij de wortel worden aangepakt, in plaats van de symptomen te bestrijden. Dawson en Muir zien de infringement
procedure niet als een neutraal handhavingsmechanisme, maar als een manier om een dialoog aan te gaan met een lidstaat. Het machtsspel wordt meestal al in de informele precontentieuze fase
uitgespeeld, omdat het in deze fase mogelijk is om tot een compromis te komen. Het doorzetten van een infringement procedure door de zaak aanhangig te maken bij het Hof van Justitie kan in dit
87
63 O. Parker, ‘Roma and the Politics of EU Citizenship in France: Everyday Security and Resistance’, Journal of
Common Market Studies, nr. 3 (2012), pp. 6-9.
64 J.S. Gehring, ‘Free Movement for Some: The Treatment of the Roma after the European Union’s Eastern Expansion’,
kader gezien worden als een stoort ‘stok achter de deur’. Op elk moment tijdens het onderzoek van de Commissie kan een lidstaat aantonen dat het aanpassingen heeft gedaan om te voldoen aan EU wetgeving en de Commissie staakt dan gewoonlijk haar juridische stappen. Dawson en Muir zien dit langzame proces als essentieel, omdat het een startpunt kan zijn voor een open dialoog. Er blijft ruimte over politieke manipulatie en het uitwisselen van belangen.65
Er zijn ook nadelen aan het verkiezen van een politieke boven een juridische benadering. Volgens Dawson en Muir dient de Commissie soms een tegenstrijdig doel, omdat zij tegelijkertijd optreedt als hoedster van de verdragen en als een politieke actor. In deze dubbele functie wordt soms gekozen voor een politieke benadering, omdat hiermee uiteindelijk een groter doel bereikt kan worden. Het nadeel is dan dat individuen geen gerechtigheid krijgen, omdat de Commissie het grotere politieke belang in dat geval voor laat gaan.66
Het verschijnen van het Europees Roma Kader in 2011 versterkt het vermoeden dat de Commissie inderdaad heeft gekozen voor een constructieve benadering door middel van soft law in