1
CONNECTIES
NIEUWS- EN PUBLICATIEBLAD VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT
MEI 2005 NR 3
MARKTANALYSE
Goedkoper bellen van vast naar mobiel
bespaart consument 145 miljoen euro
ACHTERGROND
Opkomende markten:
2
In dit nummer
Colofon
EINDREDACTIE Gemma Lago Stefan Wijers REDACTIE Jasper van Delft Rob van Eijl Esther Kroese Gemma Lago Wino Penris Lourens la Roi Cas van de Velde Stefan Wijers FOTOGRAFIE Hans OostrumONTWERP & ILLUSTRATIES Gilbert Sanders
GRAFISCHE PRODUCTIE Rooduijn, bureau voor communicatie en design DRUKWERK Rooduijn Drukkerij REDACTIEADRES, ABONNEMENTEN EN ADRESWIJZIGINGEN Postbus 90420, 2509 LK Den Haag Telefoon (070) 315 35 64 Fax (070) 315 35 01 E-mail: mail@opta.nl
Connecties is het nieuwsblad van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit. OPTA wil met deze uitgave onder meer bereiken dat de organisaties in de markt voor telecommunicatie en post op gelijke voet geïnformeerd zijn over de inge-nomen standpunten, gedane uitspraken en nieuwe ontwikkelingen in verband met het werk van OPTA. Reacties op de inhoud van dit blad zijn van harte welkom.
Connecties wordt met grote zorgvuldigheid samengesteld. Om de leesbaarheid te bevor-deren zijn juridische zinsneden vaak vereen-voudigd weergegeven. Soms betreft het ook delen van of uittreksels uit wetteksten. In al deze gevallen is het verstandig de originele teksten te raadplegen. Aan de artikelen in Connecties kunnen geen rechten worden ontleend.
Missie OPTA
OPTA stimuleert bestendige concurrentie in de telecommunicatie en postmarkten. Dat wil zeggen: een duurzame situatie waarin particuliere en zakelijke eindgebruikers een keuze kunnen maken tussen aanbieders en tussen diensten, zodanig dat het prijs- en kwaliteitsaanbod op de diverse deelmarkten tot stand komt door effectieve marktprikkels. Bij onvoldoende keuze beschermt OPTA eindgebruikers.
MARKTANALYSE
Bellen van vast naar
Dezer dagen presenteert OPTA haar jaarverslag 2004 met de bijbe-horende Visie op de Markt. Het blijkt dat de elektronische communi-catiesector weer vooruit gaat, na de zware terugval in 2001-2002. Onder invloed van de groeiende beschik-baarheid van breedbandinternet wordt de lang verwachte convergen-tie van diensten naar multifunctionele netwerken gerealiseerd. De dominante aanbieders van telefonie, media of internet concurreren op elkaars terreinen, in toenemende mate via het aanbieden van dien-stenbundels. Dit kan op termijn grote invloed hebben op de nationale marktverhoudingen en de bijbehorende regulering. Wat mij betreft krijgen deze ontwikkelingen de ruimte, zolang oude machtsposities niet naar nieuwe markten worden overgeheveld.
De eerste resultaten van onze marktanalyses zijn inmiddels gereed. Onze ontwerpbesluiten inzake de markten voor mobiele telefonie zijn ter nationale consultatie voorgelegd. Binnenkort volgen de analyses van de omroepmarkten. In juni volgt de rest van onze ontwerpbeslui-ten (inzake vaste telefonie, huurlijnen en breedband). Op sommige deelmarkten lijkt mededinging nu zo ver gevorderd dat het vooraf ingrijpen door OPTA niet langer nodig is of in lichtere mate kan plaats-vinden. Daar was het allemaal om te doen in 1997, toen de telecom-municatiemarkt werd geliberaliseerd en tegelijkertijd OPTA opgericht werd om dit proces in goede banen te leiden. Een recente studie van Oxera voor het ministerie van Economische Zaken schat de welvaartswinst voor Nederland hieruit op jaarlijks meer dan 1 miljard euro, waarvan bijna 75 procent toevalt aan de consument.
Op 1 augustus a.s. loopt de tweede benoemingsperiode van het college van OPTA af. Medio vorig jaar heeft het voltallig college aangegeven géén derde termijn te ambiëren. Na acht jaar met allerlei spannende uitdagingen lijkt het ons verstandig om nu een ander team aan het roer van OPTA te laten staan, met frisse inzichten in - en een scherp oog voor - de vitale, steeds dynamischer markten van trans-port van informatie. Minister Brinkhorst zal een nieuw college van OPTA samen- en instellen.
Mijn beide collega’s en ik zien terug op twee interessante, turbulente en - voor ons én hopelijk ook de markt - leerzame periodes van eerst pionieren en dan ontwikkelen van marktwerking in de beide monopo-liesectoren van telecommunicatie en post. Voor het daarbij in OPTA gestelde vertrouwen door de achtereenvolgende moederdepartemen-ten (V&W en EZ), door marktpartijen en – als laatste, maar zeker niet de minste – door onze eigen medewerkers zijn wij dankbaar.
Jens Arnbak voorzitter van het college
Vernieuwing en
vooruitgang
Column
3 MEI 2005 NR 3INTERNATIONAAL
OPTA bepaalt
internationale
prioriteiten
16
FACTS & FIGURES
MEI 2005 MARKTANALYSE
NR 3
4
Marktanalyse ontwerpbesluiten mobiel
Goedkoper bellen van vast naar mobiel bespaart consument 145 miljoen euro
H
et eerste woord dat Jilles van den Beukel te binnen schiet als hem gevraagd wordt naar de ontwerpbeslui-ten mobiel? Verantwoording. “Voor de marktanalysebeslui-ten mobiel hebben wij veel informatie moemarktanalysebeslui-ten aanleveren. Wat wij graag terug zouden zien is hoe deze informatie is aangewend in de afwegingen die OPTA heeft gemaakt, de motivatie achter de besluiten. Het gevoel overheerstdat OPTA toch te veel is uitgegaan van het NMa-rapport (in 2002 deed de NMa al onderzoek naar de positie van mobiele aanbieders, red.) en de besluiten die in andere EU-landen zijn genomen, en te weinig loslaat over haar eigen onderzoek. OPTA geeft daarmee geen verantwoording over haar besluiten, zij mist de A van Accountability”.
Over de inhoud van de besluiten is de reactie verdeeld. “In het ontwerpbesluit gespreksopbouw reageert OPTA prima op de concurrentie in de markt. De toetredingsbarrières in deze markt zijn vrij laag. Het is dan ook terecht dat een economische analyse leidt tot een intrekking van de aanwijzing aanmerkelijke macht van KPN op deze markt. De gewijzigde Telecommunicatiewet voorziet in een meer economische benadering van de markten en OPTA lijkt dat hier juist te hebben toegepast. Echter, ook bij het besluit voor gespreksopbouw ontbreekt een uitgebreide motivering.”
“Met het gespreksafgiftebesluit dat de MTA-tarieven verlaagd moeten worden, zijn we toch minder tevreden. OPTA heeft nog niet aangegeven wat zij als efficiënte prijs ziet en dus tot op welk niveau zij de prijzen wil verlagen. Wel is te verwachten dat de mobiele aanbieders honderden miljoenen verliezen als gevolg van deze verlaging. Dat geld investeerden de aanbieders in het ontwikkelen van nieuwe technologieën zoals UMTS. Het feit dat OPTA heeft aange-geven nu juist investeringen in deze technologieën niet mee te nemen bij het berekenen van de efficiënte prijs is zorgwekkend. Steeds meer verkeer zal worden afgewikkeld via UMTS en daarom hoort UMTS thuis in een berekening van een kostprijs van MTA-tarieven. OPTA geeft ook hier te weinig aan hoe zij tot dit besluit is gekomen.”
TEKST: GEMMA LAGO & CAS VAN DE VELDE
Op 17 maart 2005 maakte OPTA de ontwerpbesluiten openbaar voor mobiele gespreksopbouw en gespreksafgifte. Na een uitvoerig onderzoek van het project Marktanalyse mobiel is het nu aan de marktpartijen om te reageren op de ontwerpbesluiten. Wanneer deze reacties zijn verwerkt, overhandigt OPTA de besluiten aan de Europese Commissie. Connecties peilde vast een eerste reactie op de conceptbesluiten en interviewde daarvoor OPTA, KPN en T-Mobile.
FOT
O:
HANS
OOSTRUM
nemingen die beschikken over een aanmerkelijke markt-macht krijgen passende verplichtingen opgelegd. In het voorjaar van 2004 is OPTA begonnen met verscheidene marktanalyses, waaronder die voor de mobiele sector. Naar aanleiding van dit onderzoek zijn uiteindelijk twee markten afgebakend: gespreksopbouw en gespreksafgifte. Marktafbakening
Volgens de Telecommunicatiewet moet OPTA bepaalde relevante markten in de sector elektronische communicatie onderzoeken om vast te stellen of op die markten sprake is van daadwerkelijke concurrentie of dat ondernemingen beschikken over een aanmerkelijke marktmacht. De
onder-Jilles van den Beukel, senior jurist bij de afdeling
Legal & Regulatory Affairs van KPN
5
MARKTANALYSE MEI 2005 NR 3
Ontwerpbesluit gespreksopbouw
OPTA concludeert dat er op de markt voor toegang en gespreksopbouw op openbare mobiele telefoonnetwerken daadwerkelijke concurrentie is en dat deze markt daarom niet in aanmerking komt voor ex ante-regulering. Op de markt voor gespreksopbouw zijn vijf concurrerende netwer-ken en nog meer aanbieders aanwezig. Daarmee is er volgens OPTA voldoende keuze voor de eindgebruiker en is dus bellen met een mobiele telefoon niet te duur. KPN, die een marktaandeel van ongeveer veertig procent heeft, wordt niet langer als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht aangemerkt. De aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor
mobiele openbare telefonie wordt ingetrokken. Daarmee vervallen ook de verplichtingen die daarbij gelden, zoals het bieden van toegang aan concurrenten tot het eigen netwerk.
Ontwerpbesluit gespreksafgifte
OPTA stelt dat er afzonderlijke relevante markten zijn voor gespreksafgifte op elk individueel mobiel netwerk in Nederland. De aanbieders van gespreksafgifte op deze markten beschikken over een aanmerkelijke marktmacht. Deze aanmerkelijke marktmacht stelt hen in staat om toegang tot de dienst gespreksafgifte te weigeren en om voor deze dienst buitensporig hoge tarieven te vragen
»
Marktanalyse ontwerpbesluiten mobiel
Goedkoper bellen van vast naar mobiel bespaart consument 145 miljoen euro
“T
eleurgesteld,” antwoordt Jochem van den Berg wanneer hem om een eerste reactie op de ontwerp-besluiten mobiel gevraagd wordt. “De vrij omvangrijke vragenlijsten en de goede voorbereiding schepten verwachtingen, maar het resultaat is niet navenant. OPTA hield zich procedureel aan haar afspraken, de kwaliteit van de vragen was goed en de kwantiteit zeer uitgebreid. Dan is het toch een teleurstelling als je de informatie die je hebt aangeleverd niet terugziet in het besluit. De onderbouwing en de analyse zijn heel erg dun.”“Afgaand op de omvang van de vragen die OPTA ons gesteld heeft, dachten we veel van de afwegingen die OPTA had gemaakt terug te zullen vinden in de ontwerpbe-sluiten, waarbij niet alleen de markt in zijn geheel maar ook de specifieke situatie van iedere marktpartij zou worden geanalyseerd. Hiervoor hebben we veel informatie aange-leverd, maar we zien deze informatie niet terugkomen in de ontwerpbesluiten. Dat wekt het vermoeden dat de ontwerp-besluiten slechts op het NMa-rapport en de ontwerp-besluiten van andere EU-landen zijn gebaseerd. En zelfs dan verwijst OPTA soms naar bronnen die voor ons ontoegankelijk zijn, zoals de MTA-benchmark tussen de verschillende EU-landen.”
Niet alleen met de onderbouwing en transparantie, maar ook met de uiteindelijke besluiten is Van den Berg niet tevreden. “Het besluit om de markt op te splitsen naar gespreksafgifte en gespreksopbouw is onlogisch. Mensen willen immers bellen en gebeld kunnen worden. Er is dus maar één markt voor mobiele telefonie. Wanneer iemand schoenen gaat kopen wil die persoon altijd een páár
schoe-nen. Er is toch ook geen markt voor alleen linkerschoenen?” Is er ook een positieve noot te ontdekken in de uiteindelijke besluiten? “Jawel, mocht het uiteindelijk komen tot regule-ring, dan zijn we wel tevreden met de beslissing van OPTA om de verlaging stapsgewijs door te voeren. Op die manier word je als aanbieder tenminste niet in één keer geconfron-teerd met een sterk verlaagd MTA-tarief.”
FOT
O:
HANS
OOSTRUM
“ Markt opsplitsen naar
gespreks-afgifte en gespreksopbouw
FOT
O:
HANS
OOSTRUM
“ Het was veel pionieren,
het reguleringskader bevatte
nog veel witte vlekken.”
MEI 2005 MARKTANALYSE
NR 3
6
aan afnemers. Vanwege deze hoge tarieven voor gespreksafgifte betalen eindgebruikers te veel voor het bellen naar een mobiel nummer, vooral als ze vanaf een vast toestel bellen. OPTA concludeert daarom dat de markten voor gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken in aanmerking komen voor ex ante-regulering.
Goedkoper bellen
Voor het oplossen van de mededingingsproblemen op deze markten verplicht OPTA de partijen met aanmerkelijke marktmacht om op verzoek tegen redelijke voorwaarden toegang tot het netwerk te verlenen, zodat netwerken direct gekoppeld kunnen worden en andere partijen de dienst gespreksafgifte kunnen afnemen.
Het tarief voor gespreksafgifte moet gebaseerd worden op de onderliggende kosten en moet in drie jaar tijd op het kostengeoriënteerde niveau gebracht zijn. Daarvoor komen
er op 1 juli 2006, 1 juli 2007 en 1 juli 2008 tariefverlagingen, zodat halverwege 2008 de tarieven voor gespreksafgifte ongeveer dertig tot veertig procent lager liggen dan het huidige tarief. OPTA verwacht dat eindgebruikers door deze tariefverlagingen uiteindelijk jaarlijks minimaal 145 miljoen euro besparen op de kosten voor bellen van ‘vast naar mobiel’.
Eerder al hebben de mobiele aanbieders, onder druk van de Nederlandse Mededingingsautoriteit en OPTA, de tarieven voor het bellen van vast naar mobiel stapsgewijs omlaag gebracht. Deze geleidelijke verlaging zorgt ervoor dat bijvoorbeeld het tarief van KPN van 30 cent in 2003 wordt teruggebracht tot 11 cent in december 2005. Dit is meer in lijn met het tarief dat wordt gehanteerd in de ons omringende landen. De aangekondigde verlaging in het ontwerpbesluit zal dus tot nog lagere tarieven leiden.
«
O
ver het begin van de marktanalyse mobiel zegt Robert Stil: “Doordat er aanvankelijk nog geen Telecommunicatiewet was, was OPTA lange tijd niet bevoegd om informatie bij partijen op te vragen. Toen begin 2004 de Kabelwet in ging, zijn we meteen hard aan de slag gegaan. We startten in 2003 met twee mensen en inmiddels is dat uitgegroeid tot 25 voor allemarktanaly-ses bij elkaar, waarvan vijf voor marktanalyse mobiel. We begonnen met meerdere analyses tegelijk, maar mobiel liep voorop omdat daar al meer over bekend was, dat is immers het ‘oude’ onderwerp van OPTA.”
In het proces rond de marktanalyses heeft Stil een pioniers-functie: “De marktanalyses zijn eigenlijk vijf verschillende projecten. Voor zover zaken voor alle projecten hetzelfde waren, heb ik gekeken hoe je het inhoudelijk aan kon pakken. Dan gaat het bijvoorbeeld om de passendheid van verplichtingen, de effectentoets, besluitsjablonen. Die heb ik afgestemd met alle projectleiders. Je kunt mij dus zien als de ontwikkelaar en bewaarder van de aanpak. Het was veel pionieren, het reguleringskader bevatte nog veel witte vlekken. Tijdens het proces kwamen we steeds punten tegen die niet alleen belangrijk waren voor mobiel, maar ook voor de andere analyses: hoe weeg je dingen, welke methoden gebruik je? Ondanks dat mobiel voorop liep, moesten we daar dan langer bij stil blijven staan.”
“We konden de marktanalyse mobiel relatief snel afronden. Dat kwam deels doordat we al veel informatie over de markt hadden, maar ook omdat de vragenlijsten snel en compleet terug kwamen. Mobiele aanbieders zijn gewend dit soort informatie te geven en weten daar goed mee om te gaan. Bovendien is het aantal aanbieders en afnemers in de mobiele markt overzichtelijk. Het mooie aan het besluit mobiel is dat een langlopende zaak over de tarie-ven voor bellen van vast naar mobiel nu eindelijk wordt afgesloten. De NMa heeft ermee te maken gehad, OPTA is er op allerlei manieren mee bezig geweest en nu ronden we het netjes en op een goede manier af.”
7
MARKTANALYSE MEI 2005 NR 3
W
elke reacties verwacht OPTA van de marktpartijen op de conceptbesluiten?“De verwachting was al dat gespreksafgifte gereguleerd zou worden, maar mobiele aanbieders vinden dat je naar het geheel van de mobiele telefonie moet kijken en niet alleen naar gespreksafgifte. Met de winsten uit het ene segment worden namelijk andere segmenten van de markt betaald, gratis mobieltjes bijvoorbeeld. Maar vaste aanbieders zijn de dupe van de hoge kosten voor bellen van vast naar mobiel. Mobiele aanbieders argumenteren dat niemand alleen vanaf ‘vast’ belt en dat een vaste net-gebruiker als het ware z’n eigen mobiel subsidieert. Wij zijn het daar niet mee eens, er zijn genoeg abonnees afhankelijk van een vaste lijn.”
“Het is goed dat OPTA eindelijk kan optreden tegen de al jaren te hoge MTA-tarieven. Er is geen enkele
concur-rentiedruk bij het vaststellen ervan. Nu hebben Europese toezichthouders het instrumentarium om daar een einde aan te maken. ‘Lichte’ instrumenten, zoals het introduce-ren van meer transparantie of andere concurintroduce-rentieprikkels, hebben onvoldoende effect. Elke operator blijft monopolist op het eigen netwerk, daarom helpt alleen direct ingrijpen in de prijs. Met de stapsgewijze tariefverlaging houden we wel rekening met de investerings- en marketingplan-nen van mobiele aanbieders. Ik denk dat we een reële afweging hebben gemaakt om eindgebruikers op redelijke termijn een reële prijs te laten betalen.”
“Het is voor ons wel interessant waar marktpartijen in reactie op de conceptbesluiten precies mee gaan komen. Ik snap dat marktpartijen vinden dat ze niet alle informatie terugzien in de besluiten, maar het zou raar zijn om één op één alles terug te willen vinden. We zijn graag transparant over wat er met hun reacties gebeurt en dat komt dus in het uiteindelijke besluit zeker terug.
Het verwijt dat OPTA alleen naar het NMa-rapport heeft gekeken houdt geen stand. We hebben dat rapport vooral gebruikt om onze eigen bevindingen te toetsen. De conclu-sie blijft hetzelfde: bij gespreksafgifte is geen sprake van concurrentie.”
“ Alleen direct ingrijpen in de prijs
helpt tegen te hoge MTA-tarieven”
Marnix de Meij, projectleider Marktanalyse Mobiele Telefonie bij de afdeling Eindgebruikersmarkt van OPTA
FOT
O’S:
HANS
kers volgens OPTA zouden kunnen besparen. De rechter ziet echter geen aanleiding het verzoek van KPN tot rectificatie toe te wijzen en doet ook geen uitspraak over eventueel aan KPN te betalen schadevergoeding. KPN kon volgens de rechter niet het directe verband aantonen tussen de uitingen van OPTA en eventuele schade, maar KPN mag zijn eventu-ele eis op dit punt nader onderbou-wen.
Kostentoerekening Telco-Telco
Op 3 maart 2005 heeft OPTA KPN’s kostentoerekeningssystematiek voor de dienst Telco-Telco-migratie goed-gekeurd. Hieruit resulteren de kosten-georiënteerde tarieven voor migratie van ASL- en xTL-aansluitlijnen die KPN in de periode 1 juli 2004 tot en met 31 december 2005 aan afnemers in rekening mag brengen. Het goed-keuringsbesluit is te vinden op de website van OPTA.
Besluit handhavingszaken UPC-KPN
Onlangs heeft OPTA een besluit genomen in twee handhavingszaken over het afwikkeltarief dat UPC aan KPN in rekening brengt wanneer eindgebruikers van KPN bellen met eindgebruikers van UPC.
In de eerste zaak wees OPTA een handhavingsverzoek af dat werd inge-diend door KPN. Het verzoek richtte zich tegen een te hoog afwikkelta-rief van UPC. De reden voor deze afwijzing was dat KPN het hogere tarief reeds had doorberekend aan zijn eindgebruikers. Terugbetaling van dergelijke bedragen is praktisch moeilijk en mogelijk verwarrend voor eindgebruikers.
In de tweede zaak wilde UPC dat KPN een lager bedrag zou doorberekenen aan zijn eindge-bruikers. KPN zou,
direct nadat OPTA in een eerder besluit het afwikkeltarief van UPC onredelijk had verklaard, zijn eindgebruikersta-rieven moeten verlagen. OPTA vond echter dat UPC eerst een nieuw tarief met KPN moest overeenkomen. Pas MEI 2005 NIEUWSVARIA
NR 3
8
Meer informatie over de onderwer-pen in deze rubriek is te vinden op OPTA’s website: www.opta.nl. Om dagelijks, wekelijks of maan-delijks op de hoogte te blijven van actuele nieuwsfeiten kunt u zich via de website abonneren op de digitale nieuwsbrief Conn@cties.
Zitting bij het CBb over FTA
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven boog zich op 24 maart 2005 over het beleid van OPTA in de afwikkeltarieven voor het vaste net van aanbieders anders dan KPN (ook wel FTA-beleid genoemd). Tijdens deze zitting kwamen ook de besluiten inzake de geschillen van KPN tegen respectievelijk Versatel en Casema aan de orde. Bij deze geschillen gaat het om de afwikkeltarieven die Versatel en Casema bij KPN in reke-ning brengen. Naar verwachting doet het CBb begin mei uitspraak.
Zitting toezichtskosten TNT
Op 5 april 2005 vond de zitting plaats bij de rechtbank Rotterdam inzake het beroep van TNT (voorheen TPG) tegen de factuur voor toezichtskosten over de jaren 2002 en 2003. TNT stelt dat OPTA bij het doorberekenen van de toezichtskosten rekening had moeten houden met het rapport “Maat houden”. Volgens dit rapport moeten handhavingskosten worden betaald uit de algemene middelen en kunnen deze niet worden doorberekend aan marktpartijen zoals TNT. Uitspraak van de rechtbank half mei.
CPS-besluit
Op 14 april 2005 deed het gerechts-hof in Den Haag uitspraak in de zaak die KPN had aangespannen over CPS-lokaal. OPTA plaatste een advertentie over CPS in landelijke dagbladen, deed een persbericht uit en stelde een tarievenwebsite open. In 2003 oordeelde de rechtbank al dat OPTA zulke publiciteitsuitingen mag doen. Nu geeft het gerechtshof aan dat OPTA bij zulke uitingen zeer zorg-vuldig te werk moet gaan. Bij de CPS-uitingen handelde OPTA volgens het hof onzorgvuldig met het noemen van de precieze bedragen die
eindgebrui-daarna moet KPN de kostendaling door laten werken in zijn eindgebrui-kerstarieven. Dit is volgens OPTA de strekking van het geldende beleid voor de beoordeling van eindgebrui-kerstarieven.
Telefoonnummers voor VoIP
Spraakdiensten gebaseerd op pakket-geschakelde netwerken, ook wel Voice over Internet Protocol (VoIP), zijn sterk in opkomst. Het huidige nummerplan is ontworpen voordat deze nieuwe diensten met hun eigen specifieke kenmerken ontstonden. Duidelijk moet zijn welke nummers voor VoIP gebruikt mogen worden. Eind 2004 heeft OPTA haar voorge-nomen nummerbeleid geconsulteerd. Dertien marktpartijen hebben daarop gereageerd. Inmiddels zijn de reacties verwerkt in officieel nummerbeleid dat inmiddels is gepubliceerd. Inhoudelijk wijkt het beleid niet af van het voorne-men, maar op basis van de reacties is het beleid duidelijker geformuleerd. Het besluit over het nummerbeleid is te vinden op de website van OPTA. Daar zijn ook de reacties van markt-partijen gepubliceerd, voor zover
niet-vertrouwelijk van aard.
9 NR 3
Dialers staan vaak in de schijnwerpers en meestal niet op een positieve manier. Dialers? Is dat eigenlijk niet gewoon hetzelfde als autodialers? Nee dus. En hoe staat het momen-teel met de aanpak van OPTA om misbruik van dialers te bestrijden? Een nadere blik op de stand van zaken.
TEKST: JASPER VAN DELFT Betaalmethode
Dialers zijn computerprogramma’s die ervoor zorgen dat een computer uitbelt naar bepaalde, vaak dure, telefoon-nummers. Het doel is op een snelle manier betalingen te laten verrichten via internet. Dialers worden vaak gebruikt als geaccepteerde betaalmethode voor het bezoeken van websites of het downloaden van spelletjes, ringtones of (erotische) filmpjes. Deze programma’s zijn niet in strijd met de wet. Dat zijn ze echter wel als ze uit zichzelf uitbel-len zonder dat de computergebruiker daar toestemming voor heeft verleend. Dan is sprake van autodialers. Om binnen de grenzen van haar bevoegdheid greep te krijgen op dit soort uitwassen verricht OPTA al enige tijd intensief onderzoek naar dialers. Zij richt zich hierbij op het aanbie-den van dialers op bepaalde websites. Daarnaast gaat OPTA op bezoek bij klagers thuis en onderzoekt ze de internethistorie op hun computer om de herkomst en aard van de dialers te achterhalen.
Spyware en cookies
Sinds de nieuwe Telecommunicatiewet kan OPTA optreden tegen misstanden rond programma’s die zonder toestem-ming van gebruikers op hun computer zijn geïnstalleerd. Behalve autodialers kan het hierbij ook gaan om spyware of cookies. Spyware is een programma dat “spioneert” door informatie van de computer door te geven aan derden. Bijvoorbeeld informatie over het internetgedrag van gebruikers om hen vervolgens gericht reclameaan-biedingen te doen. Ook bankgegevens kunnen op deze wijze worden achterhaald en doorgespeeld. Cookies zijn kleine bestandjes die door websites op je computer worden gezet om ervoor te zorgen dat je goed met zo’n site kunt communiceren.
Is dit onderzoek nog wel zinvol nu steeds meer eindge-bruikers overstappen op breedbandinternet en hiervoor
dus niet meer betalen per minuut? “Ja, want nog steeds gebruikt de helft van de internetgebruikers
in Nederland een inbelmodem,” aldus Danyel Molenaar, werkzaam bij OPTA als projectleider
spam en autodialers. “Je praat dan toch over ongeveer drie miljoen potentiële slachtoffers. Bovendien is er ook nog een groep breedband-internetters die hun oude inbelmodem nog steeds hebben aangesloten in verband met het gebruik van Girotel of simpelweg vergeten zijn om hem af te sluiten.”
Nederlandse overtreders
OPTA kan alleen ongeoorloofde praktijken van overtreders in Nederland aanpakken. Tot nu toe is uit haar onderzoek gebleken dat de Nederlandse dialeraanbieders zich aan de wet houden en dus geen sancties krijgen opgelegd. Over deze aanbieders wordt wel veel geklaagd en de huidige regelgeving biedt onvoldoende bescherming om dit aan te pakken. Ook worden veel problemen veroorzaakt door houders van buitenlandse nummers, waartegen OPTA vooralsnog weinig kan doen.
De onderzoeken hebben wel geleid tot intensiever overleg met het ministerie van Economische Zaken over de invoe-ring van wettelijke maatregelen om consumenten beter te beschermen (zoals een maximum stellen aan de hoogte van de telefoonrekening en de inbelduur) en OPTA ruimere bevoegdheden te geven om op te treden tegen nummer-misbruik. Omdat deze maatregelen naar verwachting pas op langere termijn ingaan, probeert OPTA een aantal zaken vast op korte termijn aan te pakken. Zo overlegt zij met marktpartijen over het geven van meer voorlichting en het aanbieden van beschermende software aan eindgebruikers (zie ook het artikel over spam- en dialerklachten elders in dit nummer).
Zwarte lijst
Daarnaast is OPTA bezig met de publicatie van een “zwarte lijst” van buitenlandse nummers die worden misbruikt. Hiermee wil OPTA telecomaanbieders een objectieve grond geven om die nummers te blokkeren. Hoewel de aanbie-ders hiertoe niet verplicht zijn, hebben zij wel aangegeven daarin zeer geïnteresseerd te zijn. Molenaar: “Door deze gezamenlijke aanpak van overheid, marktpartijen en consu-mentenorganisaties zijn wij optimistisch gestemd over een goede afloop van de huidige problemen.”
«
“ Nog steeds gebruikt de helft van de
Nederlandse internetgebruikers een
inbelmodem, dat zijn ongeveer drie
miljoen potentiële slachtoffers.”
WETGEVING MEI 2005
9
Veel problemen worden veroorzaakt door houders van buitenlandse nummers
MEI 2005 ACHTER DE SCHERMEN
NR 3
10
Voor de lezers van Connecties zal het even wennen zijn. Connecties ziet er heel anders uit en is ook wat de inhoud betreft vernieuwd. Vanaf nu verschijnt Connecties in twee verschillende vormen. Vier keer per jaar brengen we een journalistiek kwartaalblad uit en daarnaast komt er vanaf juni een digitale nieuwsbrief met het actuele nieuws.
TEKST: STEFAN WIJERS
Met de vernieuwde bladformule beoogt OPTA meer in te spelen op de informatiebehoefte bij onze doelgroepen. Welke ontwikkelingen zijn van belang, wat betekenen die voor de markt en welke gevolgen heeft dat voor regulering en toezicht? Ook wil Connecties meer meningen en opinies uit de buitenwereld in het blad laten doorklinken.
Lezersonderzoek
Om te komen tot deze nieuw formule is via e-mail een brede groep lezers van Connecties geënquêteerd. De doel-groep van Connecties zit primair bij marktpartijen, advoca-tuur, ambtenarij, consumenten- en belangenorganisaties, pers en de politiek. Uit de enquête blijkt een spagaat in doelgroepen. Connecties is te technisch voor de leek, maar tegelijk te oppervlakkig voor de echt ingewijde. Met de brede doelgroep van Connecties zul je er nooit helemaal in slagen om die kloof te dichten. De verwachting is wel dat de tweeledigheid van de nieuwe formule enige soelaas zal bieden: diepgang, visie en terugblik in het kwartaalblad en het actuele nieuws in de digitale nieuwsbrief. Heel duidelijk is wel dat Connecties zich richt op een brede groep zake-lijke partijen en niet de individuele consument specifiek op het oog heeft.
Uit de respons rijst verder een sterke behoefte aan snel en uitputtend zijn met berichtgeving. Bij voorkeur doen wij verslag van álles wat er bij OPTA speelt, loopt of is besloten. Bovendien is er behoefte aan meer diepgang, visie en analyse. Meer aandacht voor horizontale thema’s, Europese ontwikkelingen en uitleg over het waaróm van opvattingen van OPTA. De diepgang vindt u terug in het kwartaalblad, met
uitge-breide artikelen en interviews over lopende zaken.
Dagelijks, wekelijks of maandelijks op de hoogte blijven van zeer actueel nieuws kan met de nieuwsbrief Conn@cties, die bovendien is toegesneden op de wensen van de abonnee.
Klederdracht
Recent is ook de huisstijl van OPTA vernieuwd. Ander kleurgebruik, een opgefrist logo en een strakker, prakti-scher lettertype zijn de hoofdelementen van de nieuwe stijl. We hebben kleuren gekozen die eigentijdser zijn en bovendien professionaliteit, consistentie en autoriteit uitstralen. De verwachting is dat de nieuwe huisstijl de juiste vorm biedt voor de veranderde werkwijze die van OPTA wordt gevraagd onder het regime van de vernieuwde Telecommunicatiewet. Om die verandering te
benadruk-ken en toe te lichten wat zij is en doet, brengt OPTA een brochure uit met een uitleg over haar taken en missie. Uiteraard gaat het primair om de inhoud van besluiten en oordelen, maar voor OPTA is ook belangrijk dat haar ‘klederdracht’ strookt met hoe zij wil zijn.
Vernieuwing Connecties en OPTA-huisstijl
Twee voor de prijs van één
in een nieuw jasje
11
ACHTERGROND MEI 2005 NR 3
Vernieuwing Connecties en OPTA-huisstijl
Twee voor de prijs van één
in een nieuw jasje
TEKST: ESTHER KROESE & STEFAN WIJERS
“Dan is waakzaamheid geboden,” vindt Christa Cramer, als senior adviseur werkzaam bij OPTA’s Economisch Analyse Team (EAT). Professor Eric van Damme, verbonden aan de Universiteit van Tilburg, stelt echter: “Liever een monopo-liemarkt dan geen markt.” Het Economisch Analyse Team fungeert binnen OPTA als denktank en aanjager van de economische fundering van besluiten. Het team schreef een discussiestuk over opkomende markten en wil hand-vatten ontwikkelen voor wanneer reguleren wel en niet aan de orde is.
Dilemma
Naar hun aard zijn opkomende markten pril en risicovol en horen zij vrijgesteld te zijn van regulering. We willen investeringen niet ontmoedigen en innovatie stimuleren. Dit principe van laissez faire volgt uit het Europese kader voor regulering van elektronische communicatie dat is gestoeld op het algemene mededingingsrecht. Als je een opko-mende markt mededingingsrechtelijk wél als een gewone markt benadert, dan moet je wat regulering betreft tot hele ingrijpende maatregelen besluiten. Een opkomende markt is immers doorgaans een monopoloïde markt, omdat het een totaal nieuw product behelst dat uniek is in zijn soort. Niemand anders biedt het nog aan en de prijs is niet aan concurrentie onderworpen. Als een bedrijf met aanmer-kelijke marktmacht in het spel is, wordt het in de praktijk extra belangrijk om vast te stellen of een markt of dienst opkomend is. Door hun sterke positie zijn zulke bedrijven als enige in staat om hun marktmacht over te hevelen als een opkomende markt sterk in het verlengde ligt van een al bestaande klassieke markt.
Alleen marktknelpunten oplossen
“Is bellen in een nieuw jasje, zoals internetbellen (Voice over IP ofwel VoIP), een opkomende dienst? Er zijn geen definities en in heel Europa en daarbuiten worstelen toezichthouders met de praktische invulling van het begrip ‘opkomende markt’. In zijn algemeenheid zijn we het eens dat je een opkomende dienst niet reguleert, maar... Waar we allemaal tegenop lopen is het risico op marktverstoring, dat ontstaat waar een voormalige monopolist marktmacht mee kan nemen van een oude naar een nieuwe markt.
Bij het onterecht in de luwte houden van een opkomende markt ontstaat namelijk gevaar voor nieuwe monopolise-ring,” aldus Christa Cramer.
Het Economisch Analyse Team heeft gekeken hoe andere landen het probleem aanpakken. Cramer: “We weten inmiddels dat de klassieke reguleringslakmoesproef van marktanalyse en het aanpakken van concurrentiebe-perkend gedrag in een opkomende markt onvoldoende soelaas biedt. Van een echte markt is immers vaak geen sprake. We kiezen eerder voor een praktische regule-ringsmethode waarbij het concreet aanpakken van markt-knelpunten voorop staat. Waar raakt concurrentie op de langere termijn buitenspel en wat is nodig, bijvoorbeeld het geven van netwerktoegang, om wel een goed speelveld te maken?” De crux is dat in de huidige situatie nieuwe diensten nog altijd lopen over schaarse en niet dupliceer-bare infrastructuur. Voor bellen met een vaste telefoon is er bijvoorbeeld (nog) maar één lokale aansluitlijn, nieuwe dienst internetbellen of niet.
Knelpuntenbenadering
“We ontkomen er niet aan om stil te staan bij mogelijk risico op overheveling van ‘oude’ marktmacht naar een opkomende markt,” aldus Roderik Hylkema, werkzaam bij
het OPTA-project Marktanalyse dat marktafbakeningen uitvoert op 18 markten in de elektronische communicatie-sector. Deze markten worden in vijf clusters onderzocht –mobiele telefonie, omroep, vaste telefonie, huurlijnen en breedband– en vormen de basis voor eventuele oplegging van verplichtingen aan partijen met aanmerkelijke markt-macht. Specifiek voor VoIP bekijkt OPTA in hoeverre de consument kan profiteren van lagere kosten en met welke traditionele diensten internetbellen concurreert. Hylkema: “Voor ons is een van de vragen of de positie van de voor-malige monopolist al of niet tot her-monopolisering kan
Van Damme: “Liever een monopoliemarkt dan geen markt.”
Opkomende markten:
rust gunnen of reguleren?
“ Het risico op marktverstoring
ontstaat waar een voormalige
monopolist marktmacht over kan
hevelen van een oude naar een
nieuwe markt.”
MEI 2005 ACHTERGROND
NR 3
12
leiden in de opkomende markt en of andere partijen in de markt daardoor feitelijk de pas wordt afgesneden om ook in opkomende diensten actief te zijn.” Op de suggestie om alleen te kijken naar marktknelpunten reageert Hylkema voorzichtig: “Wat de praktische oplossing betreft ligt een knelpuntenbenadering voor de hand, maar dat strookt niet met het Europees regulerend kader dat uitgaat van een mededingingsrechtelijke marktafbakening. Het is namelijk niet gezegd dat je op die manier uitkomt op diezelfde knel-punten.”
Ook in andere Europese lidstaten spelen opkomende markten een rol. In Finland is VoIP vanwege de uiterst geringe omvang geheel met rust gelaten, terwijl de Fransen nu voor de keuze staan om VoIP ofwel niet te reguleren, ofwel te betrekken bij de afbakening van bijvoorbeeld de markten voor vaste telefonie of die voor breedband.
Welvaartsverliezen
Professor Eric van Damme geeft alvast zijn visie op de regulering van opkomende markten en las op verzoek van
FOT
O’S:
HANS
OOSTRUM
“ Ex ante-regulering is alleen
gerecht-vaardigd als blijkt dat ex post-toezicht
door algemeen mededingingsrecht
onvoldoende is.”
Christa Cramer
13
ACHTERGROND MEI 2005 NR 3
van het algemene mededingingsrecht en dus achteraf.” Van Damme kan begrijpen dat het Economisch Analyse Team kiest voor focus op regulering van marktknelpun-ten. “Daarbij vraag ik me wel af of daarmee aansluiting is gezocht bij de essential facilities-doctrine uit de mededin-gingsrechtelijke jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie.”
Andere branches
Volgens Van Damme valt er over opkomende markten veel te leren van andere branches: “De toezichthouder moet niet alleen kijken wat er in het buitenland gebeurt en daarvan leren. Wat ik graag in het discussiestuk had gezien is een blik op andere sectoren, bijvoorbeeld de farmacie. Dat is een branche waar een aantal partijen een sterke marktpositie inneemt en die wordt gekenmerkt door intensieve concurrentie. Ook besteden deze partijen veel middelen aan research en development van producten. Nieuwe producten worden beschermd door patenten. Volgens mij vormt die bescherming een prikkel voor die
partijen om hun producten te vernieuwen en dat heeft weer een gunstige uitwerking op investeringsbeslissin-gen. Zo’n vergelijking met de telecomsector lijkt mij heel nuttig.”
Volgens Roderik Hylkema gaat de vergelijking met de farmacie echter niet geheel op: “Van Damme maakt een goed punt. Alleen zijn het in de elektronische communi-catie-sector veelal geen op zichzelf staande vindingen zoals medicijnen die investeringsbescherming behoeven, maar eerder standaarden zoals VoIP of ADSL2+ die voor de héle markt beschikbaar komen. Het ligt dus niet voor de hand om de één zijn positie te beschermen ten nadele van die van anderen. Je moet zien dat je ook bij anderen dan de voormalige monopolist investeringsprikkels kunt behou-den. Het lijkt onwenselijk dat we een marktsituatie creëren waarbij de eerste aanbieder in een opkomende markt in staat is de nieuwe én de oude, eventueel daaraan gerela-teerde, markt geheel en al naar zich toe te trekken.”
Consultatie en discussie
De opvattingen van het Economisch Analyse Team worden in een Economic Policy Note vervat en voor commentaar voorgelegd aan de buitenwereld. Marktpartijen en andere belanghebbenden worden uitgenodigd op het discus-siepaper van het Economisch Analyse Team te reageren. Ook wordt het stuk ingebracht in de discussies hierover in Europees verband binnen de European Regulators Group (ERG). De paper is te downloaden via de website van OPTA. De visie op regulering van opkomende markten die ontstaat door het discussiestuk slaat neer in het werk van OPTA en wordt betrokken bij relevante besluitvorming.«
FOT
O:
HANS
OOSTRUM
de redactie het ontwerpdiscussiestuk over opkomende markten. Volgens hem is een dergelijk abstract document nuttig om de discussie te voeren over de vraag of, en zo ja hoe de toezichthouder opkomende markten moet reguleren: “Waarom is het eigenlijk nodig om markten die opkomend zijn te reguleren? De suggestie wordt gewekt dat daarover al een keuze is gemaakt. Eén van de voor-waarden die de Europese wetgever heeft gesteld is dat ex ante-regulering alleen gerechtvaardigd is als blijkt dat ex post-toezicht door algemeen mededingingsrecht onvol-doende is.”
Van Damme: “Mijn denken is sterk beïnvloed door het artikel van Jerry Hausman over de effecten van regulering op opkomende markten. Volgens Hausman heeft de ontwik-keling van de markt voor mobiele telefonie in het verleden fikse vertraging opgelopen door reguleringsperikelen. Dit heeft welvaartsverliezen veroorzaakt.” Op zich kan Van Damme zich voorstellen dat er klachten komen bij de toezichthouder als er in een opkomende markt een mono-poliepositie ontstaat: “Maar mijn stelling is dat er anders helemaal geen markt was ontstaan. Volgens mij moet je een opkomende markt nooit vooraf reguleren.
Eventueel ingrijpen in zo’n markt moet gebeuren op basis
13
“ We kiezen eerder voor een
praktische reguleringsmethode
waarbij het concreet aanpakken van
marktknelpunten voorop staat.”
TEKST: JASPER VAN DELFT ADSL en ADSL2+
ADSL staat voor Asymmetric Digital Subscriber Line en verwijst naar de opwaardering van koperverbindingen van KPN die lopen van de telefooncentrales tot aan de meterkast in je huis. Die verbindingen waren oorspron-kelijk alleen bedoeld voor het transport van telefoon-signalen, maar zijn later geschikt gemaakt voor het transport van signalen met een hogere bandbreedte en dus een grotere snelheid. Hierdoor kunnen ook ander-soortige gegevens sneller over hetzelfde koperdraadje worden verzonden. ‘Asymmetrisch’ (asymmetrical) omdat er meer gegevens van de centrale naar de eind-gebruiker worden gestuurd dan andersom. Voorbeelden van deze “nieuwe soort” gegevens zijn televisiebeelden.
Bij ADSL2+ is sprake van signalen met een nog hogere bandbreedte dan ADSL. Daarom is deze techniek uitermate geschikt voor het aanbieden van triple play-diensten. Dat wil zeggen: internet, telefonie en digitale televisie of radio via één abonnement bij één aanbieder. Om te komen tot redelijke afspraken tussen KPN en marktpartijen over de toepassing van ADSL2+, bracht OPTA de twee belangrijkste partijen, KPN en Versatel, om de tafel en begeleidde zij het proces uitvoerig om de afspraken op een juiste wijze vast te leggen. Dit leidde tot een akkoord dat marktpartijen toestaat ADSL2+ toe te passen in het aansluitnet van KPN, zonder het voor-behoud van een pilotovereenkomst zoals alleen KPN eerst wilde.
Minimale verstoring
Een ander discussiepunt was de verstoring van ADSL2+ bij de introductie van VDSL2. VDSL (Very high-speed Digital Subscriber Line) heeft een nog hogere band-breedte dan ADSL2+. Hierbij lopen de signalen vanaf de straatkast naar je huis in plaats vanaf de centrale. Deze MEI 2005 TECHNIEK
NR 3
14
kortere afstand heeft als belangrijk voordeel boven beide ADSL-varianten dat ook eindgebruikers er gebruik van kunnen maken die verder van de centrale wonen dan ongeveer anderhalve kilometer. Het nadeel voor veel marktpartijen van VDSL is momenteel nog dat er grote investeringen nodig zijn voor het plaatsen van de beno-digde apparatuur in de straatkasten. Voor ADSL is de apparatuur in veel gevallen al aanwezig in de colloca-tieruimtes van centrales. Dit zijn ruimtes in de centrales van KPN, waar de telecombedrijven hun apparatuur in mogen plaatsen om met KPN te kunnen communiceren.
Het bereikte akkoord voorziet dus ook in een minimale verstoring van ADSL2+ als de opvolger van VDSL, VDSL2, wordt geïntroduceerd. Dit is belangrijk omdat gelijktijdig gebruik van ADSL2+ vanuit de centrale door de ene aanbieder en VDSL vanuit de straatkast door de ander, het ADSL2+-signaal sterk kan hinderen. Inmiddels werken marktpartijen aan een standaard om ADSL2+ samen met VDSL2 te gebruiken zonder dit storingseffect. Hierover moeten ook internationale afspraken worden gemaakt.
Kans op geschillen klein
Hoewel er een akkoord ligt, is OPTA nog steeds bevoegd eventuele geschillen in dit kader te beslechten tussen partijen over de toepassing van ADSL2+. De kans op dergelijke geschillen is overigens klein, omdat ook andere marktpartijen dan Versatel en KPN inmiddels hebben laten weten achter het akkoord te staan.
Eredivisievoetbal
In Nederland hebben verschillende partijen, waaronder dus Versatel, concrete plannen om ADSL2+ commer-cieel aan te bieden. De verwachting is dat Versatel dit
Voetbalwedstrijden bekijken
via de telefoonlijn
15
TECHNIEK MEI 2005 NR 3
vanaf 12 augustus doet, omdat het de rechten heeft om vanaf dat moment Eredivisievoetbal uit te zenden. Dit past ook in de ontwikkeling van eerdergenoemde triple play-diensten. Nieuw is dat televisiebeelden via ADSL2+ te bekijken zijn zonder tussenkomst van de computer. Waarschijnlijk zullen nu meer partijen klanten werven via het (bijna) gratis aanbieden van modems, decoders en installatiewerkzaamheden. Ook in andere Europese landen, waaronder Frankrijk en België, zijn inmiddels initiatieven genomen om ADSL2+ in de markt te zetten.
«
Voetbalwedstrijden bekijken
via de telefoonlijn
Wat kun je met ADSL?
Maximale snelheid van 8 megabit per seconde. Daarmee kun je onder andere:
• muziek, spelletjes, foto’s en korte films downloaden • digitale radio-uitzendingen beluisteren van goede
kwaliteit en digitale televisie-uitzendingen bekijken van matige kwaliteit.
Wat kun je met ADSL2+?
Maximale snelheid van 24 megabit per seconde. Daarmee kun je naast de ADSL-opties ook digitale televi-sie-uitzendingen bekijken in goede kwaliteit.
Wat kun je met VDSL(2)?
MEI 2005 INTERNATIONAAL
NR 3
16
TEKST: ROB VAN EIJL & ESTHER KROESE
Toen in 1997 Independent Regulators Group (IRG) werd opgericht (een samenwerkingsverband tussen Europese toezichthouders op het gebied van elektronische communi-catie waaraan ook niet-EU-lidstaten deelnemen), stonden bovenstaande onderwerpen niet breed in de belangstel-ling. Ook niet toen in 2002 de European Regulators Group (ERG) werd ingesteld (eenzelfde samenwerkingsverband als IRG, maar dan met enkel Europese nationale toezicht-houders en de Europese Commissie). Dat deze onderwer-pen nu speerpunt zijn, schetst de snelle ontwikkelingen in de sector en de manier waarop de Europese OPTA’s daarop inspelen.
Internationale zaken
OPTA-medewerkers van verschillende afdelingen parti-ciperen in de werk- en projectgroepen van ERG en IRG. Roel Polmans, senior adviseur internationale zaken, coör-dineert de deelname van zijn collega’s. Hij vergezelt de collegevoorzitter en heeft vrijwel dagelijks contact met zijn buitenlandse evenknieën. Hij beantwoordt ook de meeste van de vele vragenlijsten die buitenlandse toezichthouders, consultants en studenten voorleggen: hoe is dit onderwerp bij jullie geregeld? Hoe gaan jullie om met probleem X? De verzamelde antwoorden op dit soort vragen worden achteraf weer rondgestuurd, zodat iedereen zijn voordeel kan doen met de inventarisatie. Ten slotte legt Polmans contact tussen OPTA-medewerkers en verschillende experts uit diverse landen om over een actueel dossier informeel te overleggen.
Cultuur
Polmans: “OPTA heeft in het verleden een voortrekkersrol binnen IRG en ERG gehad. We hebben sinds 2004 een stapje terug gedaan vanwege de beperkte middelen die OPTA voor internationaal overleg ter beschikking heeft. Je ziet hierin ook het dilemma terugkomen waar OPTA steeds weer voor staat. Enerzijds kan een actieve internationale inzet veel opleveren aan feiten, kennis, aandacht voor onze prioriteiten, en draagvlak voor onze aanpak en uitgangs-punten. Anderzijds gaat er soms ook veel tijd zitten in het op één lijn krijgen van de verschillende landen. Je ziet dat elk land weer anders met dat dilemma omgaat. Er zijn afgevaardigden die vergaderingen alleen bezoeken om te luisteren. Ze zijn aanwezig, maar houden tijdens de verga-dering hun mond en gaan na afloop weer naar huis. OPTA-ers zijn meestal wel actief rond en tijdens vergaderingen en hanteren daarbij vaak een directe stijl. Collega’s uit
andere landen die de Nederlandse directheid niet gewend zijn vanuit hun nationale cultuur moeten daar wel eens aan wennen.”
Speerpunten
In 2005 gaat OPTA haar schaarse capaciteit vooral inzet-ten in drie projectgroepen. Ze behandelen de volgende onderwerpen: wholesale market for international roaming
on public mobile networks, VoIP-regulation en common position on remedies (zie ook kader).
Het eerste speerpunt voor OPTA is de zogenaamde “common position”, het gezamenlijke standpunt van de Europese toezichthouders over verplichtingen. Alle toezicht-houders moeten ten minste 18 markten onderzoeken om na te gaan of daar een partij is met een aanmerkelijke marktmacht. Die partij kan dan verplichtingen, zogenaamde remedies, opgelegd krijgen om de concurrentieverstoring te verhelpen. Hoe dat het beste zou kunnen is verwoord in het document ‘ERG common position on remedies’. ERG heeft afgesproken om dit document te evalueren. Is het werkbaar? Is het nog juist? Moeten dingen anders? Moeten dingen anders worden verwoord? Polmans: “Dit document is een hele belangrijke input voor de marktanalysebeslui-ten van OPTA. We willen graag onze inzichmarktanalysebeslui-ten en die van andere toezichthouders bundelen, zodat de kwaliteit van de besluiten en van de werkwijze optimaal is.”
OPTA bepaalt
internationale prioriteiten
OPTA heeft voor 2005 haar speerpunten gekozen voor deelname aan internationaal overleg. Zij wil zich vooral richten op drie specifieke onderwerpen: roaming, remedies en VoIP. Een nadere blik op Europese OPTA’s en actuele ontwikkelingen in de sector.
European Regulators Group (ERG) is een
samenwer-kingsverband van nationale toezichthouders binnen de Europese Unie op het gebied van elektronische communi-catie, waarin ook de Europese Commissie participeert. ERG kent werkgroepen op het gebied van vaste telefo-nie, mobiele telefotelefo-nie, regulatory accounting (onder meer gescheiden boekhouding, kostentoerekeningssystemen), aanmerkelijke marktmacht (AMM), eindgebruikersonder-werpen en marktstatistieken. Daarnaast zijn er project-groepen op de volgende gebieden:
• wholesale market for international roaming on public mobile networks: roaming op het publieke netwerk door
zakelijke gebruikers
• VoIP-regulation: regulering van bellen over internet
• De evaluatie van de eerder door ERG vastgestelde
common position on the approach to appropriate reme-dies in the new regulatory framework: het gezamenlijke
17
INTERNATIONAAL MEI 2005 NR 3
Buitenlands netwerk
Het tweede speerpunt is roaming. Bij roaming bel je met je mobieltje vanuit het buitenland en maak je dus gebruik van een buitenlands netwerk. OPTA en nog zeven Europese toezichthouders zijn bezig met een onderzoek naar deze markt. In de loop van 2005 zal duidelijk zijn of ook op deze markt verplichtingen worden opgelegd. Polmans: “In Brussel wordt reikhalzend uitgezien naar de resulta-ten, want men vindt het daar maar gek dat je voor een roaming-gesprek veel meer kwijt bent dan voor een verge-lijkbaar gesprek vanuit je thuisland. Dat druist in tegen de Europese gedachte van Europa als één interne markt. Vanuit diezelfde gedachte is er bijvoorbeeld in de financiële sector in het verleden een einde gekomen aan de extra kosten voor pinnen in het buitenland.”
Bellen over internet
Het derde speerpunt van OPTA in het internationale overleg is Voice over IP (VoIP). Een mogelijkheid om via je breedbandinternetverbinding te telefoneren. Deze ontwikke-ling trekt nieuwe aanbieders naar de markt, kan marktstruc-turen veranderen, nieuwe diensten en innovatie opleveren en plaatst ook toezichthouders voor allerlei vragen: welke plichten gelden voor VoIP-aanbieders? Welke nummers mogen ze gebruiken voor hun VoIP-diensten? Polmans: “In Nederland zitten we midden in de trend naar triple play, de bundeling van telefonie, internet en tv in één abon-nement. Samen met andere toezichthouders kunnen we
nadenken over de gevolgen hiervan voor de markt en de beste manier waarop de Europese toezichthouders hiermee om kunnen gaan.”
Kopgroep
De EU-lidstaten moeten de EU-richtlijnen omzetten in nationale regelgeving en de Europese toezichthouders moeten allemaal marktanalysebesluiten maken. Onderdeel van de procedures om tot die besluiten te komen, is het zogenaamde notificeren (kennisgeven) van concept-besluiten bij de Europese Commissie en het nagaan of de andere Europese toezichthouders er commentaar op hebben. Niet alle toezichthouders zijn even ver. Sommige hebben al veel besluiten genomen, andere staan nog aan het begin. Nederland zit in de middenmoot, maar is bezig met een inhaalslag, zodat we naar verwachting binnenkort tot de kopgroep behoren waarin het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk, Finland, Ierland en Portugal zitten.
Polmans: “Het is eigenlijk jammer dat zo weinig toezicht-houders reageren op concept-besluiten van hun buiten-landse collega’s. OPTA heeft dat tweemaal gedaan,
»
Wat cijfers naar de stand van 30 maart 2005:
De Europese Commissie heeft sinds augustus 2003 166 notificaties ontvangen uit 14 landen (zie figuur).
De 166 besluiten hebben betrekking op 17 van de 18 te analyseren productmarkten. Alleen de internationale roamingmarkt is nog niet aan bod gekomen.
De Europese Commissie heeft het overgrote deel ervan al dan niet na een nadere toelichting goedgekeurd.
Viermaal sprak de Europese Commissie haar veto uit. Daarnaast heeft de Europese Commissie ook 11 notifica-ties ontvangen over voorgenomen ingrepen in de markt door toezichthouders, waarvan 8 in het kader van een geschilbeslechtingsprocedure.
Ten slotte ontving de Europese Commissie 20 notificaties van vervolgbesluiten op eerder al genotificeerde principe-besluiten.
Notifications per Member State
15% Austria 1% Denmark 12% Finland 1% France 3% Germany 1% Greece 7% Hungary 11% Ireland 1% Netherlands 11% Portugal 1% Slovakia 2% Slovenia 8% Sweden 26% UK
MEI 2005 FACTS & FIGURES
NR 3
18
TEKST: ROB VAN EIJL
Ongevraagde berichten via e-mail, via de mobiele telefoon (SMS of MMS) of fax worden ook wel ‘spam’ genoemd. Dit kunnen zowel reclameboodschappen zijn als berichten met een charitatief of ideëel karakter. Ook het opbellen van consumenten met een automatische boodschap van een zogeheten ‘belautomaat’ valt onder spam. (Zie ook het interview over dialers elders in dit nummer).
OPTA’s backoffice is het aanspreekpunt voor ingewikkelde consumentenvragen en brengt alle vragen en klachten in kaart. Backoffice-medewerker Jeroen de Kam: “Op 19 mei 2004 trad de nieuwe Telecommunicatiewet in werking. We hebben die dag ook de website www.spamklacht.nl geopend. Sindsdien kregen we daarop al meer dan vijfdui-zend klachten binnen.”
Voorlichtingscampagne
Spam is een uiterst vervelend en overlast veroorzakend verschijnsel. Dialers hebben zelfs vaak tot gevolg dat consumenten gevoelig worden getroffen in hun portemon-nee. OPTA is daarom actief bezig met de opsporing en het aanpakken van de boosdoeners. Zo zijn eind 2004 de maar het blijven uitzonderingen. Het is anderzijds ook
wel weer begrijpelijk, want de toezichthouders hebben de handen vol aan hun eigen marktanalysebesluiten. Op voorstel van OPTA heeft ERG onlangs besloten dat een notificerende toezichthouder een second opinion kan vragen aan ERG. Een paar ERG-leden gaan zich dan verdiepen in de conceptbesluiten en geven daarover hun mening. Zo is de kans groter dat er inhoudelijk wordt meegedacht met toezichthouders, wat de kwaliteit van de besluiten ten goede kan komen. Als een buitenlandse collega-toezichthouder zo’n second opinion vraagt, is OPTA bereid om met een deskundige medewerker uit het marktanalyseteam daaraan bij te dragen.”
Zware rol
Zowel in de IRG als in de ERG overleggen Nationale Regulerende Instanties (NRI’s, zeg maar de telecom-toezichthouders, waaronder OPTA) uit heel Europa met elkaar om de dingen zoveel mogelijk op dezelfde manier te doen en best practices uit te wisselen. De IRG en de ERG hebben momenteel vrijwel dezelfde samenstelling van deelnemende organisaties en vertegenwoordigers daarvan. Het belangrijkste verschil is nu nog dat de Europese Commissie in de ERG een zware formele rol heeft, en in de IRG niet. Door agenda’s en werkprogramma’s op elkaar af te stemmen en IRG- en ERG-vergaderingen op elkaar te laten aansluiten, gaan toezichthouders hier pragmatisch mee om.
IRG- en ERG-hoofden komen viermaal per jaar bijeen. Voor OPTA zit dan haar voorzitter, prof. dr. J.C. Arnbak, aan tafel. Het voorzitterschap rouleert. De hoofden-verga-deringen worden voorbereid in bijeenkomsten van het Contact-Network (CN). Daaraan voorafgaand hebben de diverse werk- en projectgroepen al het inhoudelijke werk verzet. ERG kan zogenaamde common positions vast-stellen over een onderwerp. Dat zijn aanbevelingen aan de ERG-leden, de Europese toezichthouders dus, met principes, handreikingen en werkwijzen. De belangrijkste hiervan is de al eerder vermelde “common position on remedies”.
Polmans: “Er valt nog veel meer te zeggen over het internationale werk. Welke instanties en overlegfora bestaan er nog meer? Waar hebben zij het over? Hoe kunnen telecomaanbieders en andere marktpartijen weten wat er speelt? Welke rol hebben de lidstaten zelf, dus de ministeries, in de sector? Wat is een pre-notifica-tiemeeting? Hoe gaat zoiets? Een volgende Connecties zal ik daar wat dieper op ingaan. De Europese en ook de bredere internationale dimensie van OPTA’s werk is
here to stay.”
«
“ Een actieve internationale inzet kan
veel opleveren aan feiten, kennis,
aandacht voor onze prioriteiten en
draagvlak voor onze aanpak.”
De ergernis is groot als er tussen de nieuwe
19
FACTS & FIGURES MEI 2005 NR 3
eerste spam-boetes opgelegd. Met de huidige regels blijken de dialers echter nog niet goed aan te pakken. Deels kunnen de regels en de werkwijze van telecombedrijven nog worden aangescherpt. De minister van Economische Zaken heeft daarom nieuwe regels aangekondigd.
Het belangrijkste is dat mensen zich meer bewust worden van de gevaren van bepaalde sites (sex, games, ringtones) en het downloaden van allerlei programma’s. Omdat OPTA groot belang hecht aan een goede voorlichting, is ze blij dat het ministerie plannen heeft voor een voorlichtingscam-pagne (zie www.surfopsafe.nl). Ook op de OPTA-website is zo goed als alles te lezen over dialers, waarbij preventie hoog in het vaandel staat.
Misstanden
De Kam: “OPTA ontvangt ongeveer twintig telefonische klachten of vragen per dag over (vermeende) misstanden in de sector. Deze telefonische ingang verwerkt ongeveer de helft van de signalen vanuit de markt. Eenderde van de vragen en klachten ontvangt OPTA per mail. De rest
zijn brieven en faxen. De meeste vragen kunnen met de antwoorden op de OPTA-websites worden beantwoord. Op de wat ingewikkelder vragen die we niet meteen kunnen beantwoorden proberen we binnen drie dagen een inhou-delijke reactie te geven.”
OPTA neemt een klacht niet individueel in behandeling en er worden geen geschillen beslecht tussen aanbieders en consumenten. “Hoewel wij voor een individuele behande-ling vaak doorverwijzen naar een geschillencommissie, zijn vragen en klachten voor OPTA van wezenlijk belang voor het signaleren van misstanden in de markt,” legt De Kam uit. Als op basis van een klacht of een ander signaal het vermoeden bestaat dat een aanbieder zich niet aan de wet houdt, kan OPTA immers maatregelen nemen.
“ Vragen en klachten zijn voor OPTA
belangrijk voor het signaleren van
misstanden in de markt.”
Tips en tricks
Een aantal tips om telecomklachten te voorkomen: • Lees de informatie over (auto)dialers op de
OPTA-website (zie www.opta.nl) en andere sites als www. surfopsafe.nl en www.waarschuwingsdienst.nl. Met het opvolgen van preventietips kunt u een hoop klachten in de toekomst voorkomen.
• Zorg ervoor dat u goed geïnformeerd bent voordat u een overeenkomst aangaat met een aanbieder. Lees het contract én de algemene voorwaarden zorgvuldig door en vergelijk met andere aanbieders voordat u een contract ondertekent.
• Let bij nummerportering op de opzegtermijn.
Tips voor aanbieders:
• Zorg voor duidelijkheid over de inhoud van een dienst of product en de eventuele beperkingen die eraan kleven. Neem dit soort zaken niet alleen in de algemene voorwaarden op, maar wijs de consu-ment expliciet op deze voorwaarden. Met tevreden consumenten trek je nieuwe consumenten aan. Bovendien ben je minder geld kwijt aan klachtaf-handeling.
• Zorg voor een goede consumentenservice: wees telefonisch bereikbaar, neem klachten en signalen serieus en handel ze correct en snel af. Een nette manier van werken kan het imago van het bedrijf in de markt en daarmee de concurrentiepositie versterken.
“OPTA blijft graag signalen uit de markt ontvangen, omdat ze die gebruikt om gericht op te treden tegen aanbie-ders die de regels overtreden of om de minister van Economische Zaken te adviseren over wenselijke verbete-ringen in de regelgeving.”
Het is duidelijk dat iedereen zijn steentje moet bijdragen om de problemen goed aan te pakken: OPTA, het minis-terie, aanbieders en consumenten. Als dat gebeurt, zullen zowel consumenten als aanbieders minder ergernis en last ondervinden.
«
Spam en dialers
Lilian Gonçalves–Ho Kang You
(vice-voorzitter college OPTA)
Welk communicatiemiddel spreekt je het meeste aan en waarom?
Het gesprek in persoon! Communicatie is niet alleen wat je hoort en wat een ander zegt, maar ook de hele mens met wie je in gesprek bent, de gebaren, de dingen die hij níet zegt. Het is belangrijk om van mens tot mens contact te hebben.
Communicatie is meer dan alleen de middelen. Wat betekent communicatie voor jou?
Begrip, uitleg, vertrouwen. Om te communiceren is meer nodig dan alleen een stem en een boodschap. Om iemand te begrijpen en in te schatten wat hij bedoelt, moet je weten met wie je communiceert. Daarnaast is vertrouwen belang-rijk voor goed wederzijds begrip.
Hoe communiceert...
“ Om te communiceren is meer
nodig dan alleen een stem en
een boodschap. “
FOT
O:
HANS
OOSTRUM
Brieven schrijven doen we nauwelijks meer. Is brieven schrijven achterhaald? Schrijf je nog wel eens een brief? Toen ik in 1964 naar Nederland kwam om te studeren, was telefoneren naar Suriname erg duur en de lijn vaak slecht. Daarom schreef ik wekelijks een brief naar mijn ouders. In de jaren ‘70 is het schrijven verwaterd, toen werd bellen makkelijker en goedkoper. Als je schrijft besteed je meer aandacht aan het zorgvuldig verwoorden van wat je wilt zeggen. Anderzijds geeft een telefoongesprek je de kans direct te reageren op de ander. Dat maakt het communice-ren makkelijker.
De technologie ontwikkelt zich razendsnel en de keuze-mogelijkheden voor de consument worden steeds groter. Welke keuzes maak je zelf als het gaat om communicatie? Ik kies als het even kan bewust, zowel in prijs als kwaliteit. Dat komt deels door mijn werk bij OPTA, ik weet immers wat de mogelijkheden zijn! Niet alleen zakelijk, ook privé wil ik altijd bereikbaar zijn, thuis en op reis. E-mail, mobiel, SMS, VoIP, de huidige technologische ontwikkelingen zijn prachtig!
Is er de laatste decennia iets wezenlijk veranderd in de manier waarop mensen met elkaar communiceren? De manier van communiceren verandert voortdurend. Alles gaat sneller, stapels e-mail die direct om een reactie vragen. Dit vergroot de druk om ook sneller te presteren. Snelle reacties zijn vaak ongenuanceerd: de nuance stolt in de pen! Technologische ontwikkelingen hebben dus wel degelijk invloed op de wijze waarop we met elkaar communiceren.
Welke toekomst voorspel je voor de ontwikkeling van communicatie?
Ontwikkelingen zijn onmogelijk goed te voorspellen, zoals een expert bij Philips in een symposium 20 jaar geleden zei: ‘Met glasvezel wordt communicatie sneller, makkelijker en goedkoper, maar één ding blijft altijd hetzelfde: je staat ’s ochtends op, neemt een douche en eet een boterham met jam!’ Interessant is dat er zo ontzettend veel nieuwe ontwikkelingen zijn, maar uiteindelijk gaat het om de mens. Die moet kunnen kiezen en het leuke van werken bij OPTA is dat je daar iets aan kan doen.
Hoe communiceert Lilian Gonçalves? In een gesprek van mens tot mens! MEI 2005 HOE COMMUNICEERT...
NR 3
