De deeleconomie: mogelijkheden voor nieuwe economische
activiteit en uitdagingen voor het openbaar bestuur
Een case study van een conflict in de Nederlandse taximarkt
Master scriptie politicologie
Bestuur en Beleid
Universiteit van Amsterdam
Naam
Kjell van den Berg
Studentnummer 5681464
Datum
26-06-2015
Begeleider
J. Mak
Inhoudsopgave
1. Inleiding 7
1.1 Vraagstelling 9
2. Methoden 11
2.1 Inzet op kwalitatieve methoden 11
2.2 Inhoudsanalyse: geschiedschrijvend en discours analytisch 12 2.3 Van interviews naar kwantitatieve methoden 13
2.4 Strategie 15
2.5 Doel onderzoek en relevantie 16
3.Veranderingen 18
3.1 Economische verandering: de deeleconomie 18
3.2 Een veranderende overheid 20
3.3 Van government via governance naar een systeemperspectief 21 3.4 Een veranderende functie van de overheid: regulerend kapitalisme 22
3.5 Veranderende problemen 23
3.6 Veranderende maatschappij 24
4. Interacties en conflict 25
4.1 Interacties 26
4.2 Conflict: latent of manifest? 26
4.3 Beleidsconflicten 28
5. Frames 30
5.1 Van beleidsconflict naar frames 30
5.2 Soorten frames 31
5.3 Reframing 33
5.4 Consequenties voor de casus 34
6. De Taximarkt in Nederland 35
6.1 Een historisch overzicht 35
6.2 De Wet Personenvervoer 36
6.3 Monitoring en evaluatie 38
6.4 Reactie vanuit de markt 40
6.5 Reparatie van de WP2000 41
6.7 Standplaatscultuur 44
6.8 Ervaringen met de TTO’s 44
6.9 TTO-model: de Amsterdamse Taxxxivergunning 47 6.10 Analyse probleemdefinities taximarkt 48
6.11 Deregulering en her-regulering 50
7. Uber 52
7.1 Uber als matchmaker 52
7.2 Uber’s werkwijze 53
7.3 Beoordelen: een tweerichtingsverkeer 54
7.4 Potentieel 55
7.5 Uber in Amsterdam: van luxe naar differentiatie 55 7.6 Verhouding Uber tot het wettelijk kader 56
8. Het Conflict 59
8.1 Handhaving tegen de traditionele vervoersdiensten 59
8.2 Handhaving tegen Uberpop 60
8.3 Verharding van het conflict 62
9. Berichtgeving in landelijke dagbladen 64
9.1 Berichtgeving in beeld 64
9.2 Analyse pieken 66
9.3 Betekenisvolle momenten 68
10. Gehanteerde Frames 70
10.1 Uitspraken Uber 70
10.1.1 Door Uber gehanteerde frames 74
10.2 Uitspraken politiek 76
10.2.1 Door de politiek gehanteerde frames 79
10.3 Uitspraken ILT 81
10.3.1 Door de ILT gehanteerde frames 82
10.4 Uitspraken taxichauffeurs 82
10.4.1 Door de taxichauffeurs gehanteerde frames 85 10.5 De kern van het conflict: vier twistpunten 86
11. Evaluatie van de Taxiwet 89
11.1 Aanloop naar de evaluatie 89
11.2 Uitkomsten evaluatie 90
11.4 Consequenties voor Uber 95
12. Conclusies 97
12.1 Conclusie deelvragen 97
12.2 Conclusie hoofdvraag 100
12.2.1 Reflexiviteit 102
12.2.2 Snelheid en effectiviteit van optreden 102
12.2.3 Eenduidigheid 105
12.2.4 Meta discussie 106
13. Discussie 109
13.1 Externe validiteit 109
13.2 Betekenisvolle momenten en media analyse 109
13.3 Diversiteit aan taxichauffeurs 109
13.4 Regulerend kapitalisme vs social-political forms of governance 110
14. Bronnen 111 14.1 Literatuur 111 14.2 Documenten 112 14.3 Media materiaal 113 14.4 Websites 116 14.5 Overig 118 Bijlage 1 119
1. Inleiding
Gordon Moore voorspelde al in 1965 dat het aantal transistors in een geïntegreerde schakeling elke 2 jaar zou verdubbelen. Voor de minder technisch onderlegde lezer: Moore voorspelde hiermee dat de snelheid van computerchips elke twee jaar zou verdubbelen. De voorspelling van Moore bleek uit te komen en hoewel chipfabrikanten vandaag de dag tegen de limieten van miniaturisatie aan lijken te lopen geldt wat is bekend komende te staan als de “wet van Moore” nog steeds.
De wet van Moore is het symbool geworden van technologische innovatie op veel meer terreinen dan computerchips alleen. De wet is niet alleen voorspellend, maar ook, een drijvende kracht achter innovatie en vooruitgang geworden. De voorspelling van een verdubbeling elke twee jaar heeft er toe geleid dat producenten en ontwikkelaars uitgedaagd werden de grenzen te verleggen, alles moest kleiner en sneller!
De invloed die dit heeft gehad op het dagelijks leven valt moeilijk uit te drukken, maar dit maakt het niet minder relevant. Technologie is vanwege de steeds groter wordende mogelijkheden een integraal onderdeel geworden van ons dagelijks leven. Alleen al het gebruik van smartphones illustreert dit. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) berekende in 2013 dat de smartphone de laptop had verdrongen als apparaat voor mobiel internet. Het gebruik van mobiel internet lag in Nederland ruim boven het gemiddelde in de Europese Unie. Zestig procent van de internetgebruikers ging ook buitenshuis online, en dan voornamelijk vanaf een smartphone (Website CBS A). In 2014 was het gebruik van mobiel internet gestegen tot meer dan 70 procent van de internetgebruikers. Met een algemeen internetgebruik dat ruim boven de 90 procent ligt kan gesteld worden dat de smartphone en het gebruik van internet buitenshuis niet meer weg te denken zijn uit onze maatschappij (Website CBS B).
De stijging van het aantal smartphones in Nederland en het gebruik van mobiel internet heeft een reeks aan mogelijkheden geopend voor consumenten die voorheen niet beschikbaar waren. Zo kijkt inmiddels niemand meer op of om van het versturen of ontvangen van email, het kijken van filmpjes of het doen van een aankopen, vanaf de mobiele telefoon.
Naast mogelijkheden voor consumenten bieden deze ontwikkelingen tal van kansen voor ondernemers. Nu de smartphone een integraal onderdeel is geworden van het dagelijks leven van veel Nederlanders kunnen bedrijven zich specifiek richten op het bereiken van smartphone gebruikers als groep consumenten.
Eén van de bedrijven die dit doet is Uber. Uber brengt smartphone gebruikers, via mobiel internet, in contact met taxichauffeurs. Het is het klinkende voorbeeld geworden van wat bekend is komen te staan als de deeleconomie. Het van origine Amerikaanse bedrijf heeft zich in rap tempo verspreid over taximarkten wereldwijd. De methode van Uber is in alle landen waar zij actief is nagenoeg gelijk maar het ziet zichzelf geconfronteerd met een veelheid aan reacties van zowel consumenten, lokale taxichauffeurs en overheden wereldwijd. Zo legde taxichauffeurs in Londen, San Francisco en Mexico City al het werk neer als protest tegen nieuwkomer Uber. En legde de rechter in Duitsland een nationaal verbod op tegen de diensten van Uber.
Ook in Nederland is ophef ontstaan in de lokale taximarkten. Op het Haagse Malieveld eisten, medio februari 2015, ruim twee honderd taxichauffeurs harder optreden tegen Uber door de overheid. Enkele weken later meldde Amsterdamse media dat Uber-chauffeurs waren mishandeld, bedreigd en achtervolgd door reguliere taxichauffeurs. De voor het taxibeleid verantwoordelijke staatssecretaris Mansveld gaf in een reactie aan de gewelddadigheden af te keuren, maar stelde ook dat Uber illegale diensten aanbiedt. Volgens de bewindsvrouw was haar toezichthouder op de taximarkt, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), voldoende toegerust om op te treden tegen illegale praktijken in de markt.
Echter, Uber leek niet erg onder de indruk van de opheft die zij had veroorzaakt. Het bedrijf had eerder aangegeven bereid te zijn boetes voor haar chauffeurs te betalen en was inmiddels naar de rechter gestapt om een voorlopige regeling voor haar diensten af te dwingen. In de tussentijd gaat het bedrijf gewoon door met het aanbieden van haar diensten.
Wat speelt hier? Een nieuw bedrijf betreedt een bestaande markt en ontketent een conflict tussen de overheid, de spelers die van oudsher in deze markt opereren en zichzelf, de nieuwkomer. Technologische innovatie heeft ervoor gezorgd dat Uber zich definitief als concurrent heeft kunnen vestigen in de Nederlandse taximarkt. Maar, gegeven de uitspraken van de staatssecretaris, opereert zij buiten de wettelijke kaders. Heeft technologische innovatie
ervoor gezorgd dat de grenzen van de wetgeving bereikt zijn?
Een studie van het conflict rondom Uber in de Nederlandse taximarkt kan inzicht verschaffen in de conflictueuze situatie die is ontstaan. Wat staat er op het spel in dit conflict en waarom? Verschilt de werkwijze van Uber zo sterk van de traditionele taxichauffeurs, dat zij buiten de wet valt en aangemerkt kan worden als illegaal? Wat als een bedrijf zich van boetes weinig lijkt aan te trekken en gewoon doorgaat met het aanbieden van haar diensten? Zijn de boete maatregelen dan nog wel een effectief middel om onderwerping aan de wet af te dwingen? Als technologische innovatie gereguleerde markten dusdanig opschud dat dit leidt tot fysiek geweld, actoren zich niet langer laten tegen houden door het optreden van handhavende instanties en multinationals in rap tempo kunnen concurreren met lokale taximarkten wereldwijd rijst de vraag hoe het openbaar bestuur om moet gaan met deze actoren.
Dit onderzoek zal zich in eerste plaats richten op een beter begrip van de conflictueuze situatie zoals deze is ontstaan op de Nederlandse taximarkt. Aan de hand hiervan zal gekeken worden naar de uitdagingen waar het openbaar bestuur voor staat bij de opkomst van nieuwe vormen van economische activiteit zoals Uber.
1.1 Vraagstelling
De hoofdvraag die in dit werk beantwoord zal worden luidt als volgt:
Voor welke uitdagingen staat het openbaar bestuur bij haar reactie op nieuwe vormen van economische activiteit, geassocieerd met de deeleconomie?
Ondersteunend aan deze hoofdvraag zal gebruik worden gemaakt van de volgende deelvragen:
1. Hoe geeft wet- en regelgeving vorm aan de Nederlandse taxi markt?
2. Hoe verhoudt de werkwijze van Uber zich tot de wet- en regelgeving in de Nederlandse taximarkt?
3. Welke betekenisvolle momenten zijn er in het conflict te onderscheiden? 4. Welke betekenis geven de betrokken partijen aan het conflict?
a. Welke soorten frames hanteren de actoren? 5. Wat is de politieke reactie op het conflict?
In het vervolg van dit werk zal allereerst worden ingegaan op de hier gehanteerde methoden. Vervolgens zal in hoofdstuk drie verschillende vormen van maatschappelijke, economische en bestuurlijke verandering worden geïntroduceerd welke de context schetsen waar binnen het conflict zich afspeelt. De theoretische fundamenten voor dit werk zullen worden uitgediept in hoofdstuk vier, over interacties als analyse eenheid en de kenmerkende eigenschappen van conflicten. Met betrekking op dit laatste punt zal bijzondere aandacht gegeven worden aan beleidsconflicten. In het hier opvolgende hoofdstuk zal verder worden ingegaan op een specifieke vorm van inhoudsanalyse, namelijk frame-analyse. In hoofdstuk zes zal een historisch overzicht gegeven worden van probleemrepresentaties en het nagestreefde beleid in de Nederlandse taximarkt. De Amsterdamse taximarkt zal als voorbeeld genomen worden om de meest recente wet- en regelgeving te illustreren. In de afsluitende paragrafen van dit hoofdstuk zullen de golven van probleemrepresentaties worden geanalyseerd en zal de Nederlandse taximarkt benaderd worden vanuit theorieën over het regulerend kapitalisme. In hoofdstuk zeven zullen de kenmerkende eigenschappen van Uber als bedrijf uiteen worden gezet, deze zullen vervolgens worden vergeleken met het huidige wet- en regelgevend kader, zoals beschreven in hoofdstuk zes, om te kunnen oordelen over de legaliteit, danwel illegaliteit van Uber in de Nederlandse taximarkt. In hoofdstuk acht zal een beschrijvend overzicht worden gepresenteerd van het conflict. Hoofdstuk negen zal bestaan uit een kwantitatieve analyse van het media materiaal over het conflict. Aan de hand van deze kwantitatieve analyses zullen een vijftal voor het conflict betekenisvolle momenten worden geïdentificeerd. Rondom deze momenten zullen, in hoofdstuk tien, de in de media verschenen uitspraken van de actoren worden uitgewerkt. Gebaseerd op deze uitspraken zal een framingsanalyse worden toegepast. In de afsluitende paragrafen van dit hoofdstuk zullen gebaseerd op deze framingsanalyse een viertal twistpunten in het conflict worden geïdentificeerd. De reactie van de verantwoordelijk staatssecretaris op het conflict zal worden behandeld in hoofdstuk elf, hierbij zal gekeken worden naar wat deze reactie betekend voor het conflict en specifiek voor de werkwijze van Uber. In hoofdstuk twaalf zullen de conclusies van dit onderzoek worden gepresenteerd. Naar aanleiding van deze conclusies is in hoofdstuk dertien ruimte voor discussie en gevolgtrekkingen.
2. Methoden
Bij de totstandkoming van dit werk is de manier waarop geprobeerd wordt een antwoord te formuleren op de onderzoekvragen in de loop van het proces veranderd. Allereerst zal ingegaan worden op de voorgenomen methoden, om dit aan te vullen met de daadwerkelijk gehanteerde methoden.
2.1 Inzet op kwalitatieve methoden
De oorspronkelijke opzet van dit werk was volledig gebaseerd op kwalitatieve onderzoekmethoden. Vromen (2010: 249) stelt dat de focus van kwalitatieve onderzoeksmethoden in de politicologie “is on detailed, text based answers that are often historical or included personal reflection from participants in political institutions, events, issues and processes.” Dit wordt vaak gekarakteriseerd door het gebruik van “’thick’ description and analysis rather than broad, numerical generalisations”. Voor kwalitatieve onderzoekers kan het verklaren en begrijpen van menselijk sociaal en politiek gedrag niet los worden gezien van de context. Het resultaat hiervan is dat de onderzoeker een zo volledig mogelijke beeld van een situatie probeert te schetsen wat resulteert in een rijke descriptieve studie. De keuze hier voor kwalitatieve onderzoeksmethoden wordt ingegeven door een epistemologische positie van de onderzoeker die omschreven kan worden als interpretatief.
In de oorspronkelijke opzet van dit onderzoek zou gebruik worden gemaakt diepte interviews met actoren die bij het conflict betrokken zijn. De auteur was voornemens semigestructureerd interviews af te nemen met de belangrijkste spelers die in het conflict betrokken zijn. Een semigestructureerd interview bied namelijk de mogelijkheid de uitkomsten van meerdere interview gemakkelijker met elkaar te vergelijken dan een ongestructureerd interview. Daarnaast laat dit ruimte onderwerpen aan bod te laten komen waar de interviewer bij de voorbereiding van de vraagstelling nog geen rekening mee heeft gehouden. De interviewer is immers niet strikt gebonden aan de vooraf opgestelde vragenlijsten maar kan hiervan afwijken. Zoals Bryman (2008: 438) stelt gaat het bij zulke interviews om “how the interviewee frames and understands issues and events, patterns and forms of behaviour.” De keuze voor een semigestructureerde interview stijl was in dit werk ingegeven door de het feit dat de auteur in een vroeg stadium van het onderzoek via media materiaal zich een goed beeld had kunnen vormen over het conflict zodat tijdens de interviews meer specifieke vragen gesteld zouden kunnen worden. Daarnaast was de keuze voor een semigestructureerde interviews
ingegeven door de vraagstelling van dit onderzoek, namelijk een vergelijking te maken tussen de door de verschillende actoren gehanteerde frames.
De voorgenomen interviews hadden met name betrekking op deelvragen 3 en 4, over de betekenisvolle momenten in het conflict en de gehanteerde frames. Met name deze laatste vraag is sterk interpretatief van aard.
2.2 Inhoudsanalyse: geschiedschrijvend en discours analytisch
Om de eerste deelvraag te kunnen beantwoorden, de manier waarop wet en regelgeving de Nederlandse taximarkt vorm geeft, zou gebruik worden gemaakt van inhoudsanalyse. Deze inhoudsanalyse zou zich richten op wet- en regelgeving, evaluatie- en monitoringsrapporten aangevuld met internationaal vergelijkend onderzoek naar verschillende taximarkten.
Vromen (2010: 262) stelt dat inhoudsanalyse een veel gebruikte methode is binnen het kwalitatief politicologisch onderzoek. Zij stelt dat er twee tradities zijn met betrekking tot het analyseren van documenten in de politicologie: een geschiedschrijvende benadering en een interpretivistische discours analyse. De geschiedschrijvende benadering kan opgevat worden als “the writing of history based on a selective, critical reading of sources that synthesizes particular bits of information into a narrative description or analysis of a subject” (Thies, 2002: 351). Onderzoekers die gebruik maken van een geschiedschrijvende manier van inhoudsanalyse plaatsen de verklaringen van politieke gebeurtenissen, kwesties en processen in een historische context (Vromen, 2010: 263). In dit werk is deze bandering toegepast op de wet- en regelgeving met betrekking tot het taxivervoer in Nederland. Dit leidt tot de presentatie van verschillende golven van beleidsvorming en probleemrepresentaties die de historische context van het conflict schetsen. Deze benadering van inhoudsanalyse is gehanteerd om een antwoord te kunnen formuleren op de eerste deelvraag.
In aanvulling op inhoudsanalyse als een geschiedschrijvende benadering identificeert Vromen (2010: 262) de interpretatieve discours analyse. Een inhoudsanalyse die gebruik maakt van discoursanalyse is gericht op de analyse van taal en de manier waarop actoren het handelen in taal en tekst uitdragen (Vromen, 2010: 264). Het analyseren van taal en handelingen zal hier niet benaderd worden als discours, maar als frame. Hoewel de terminologie verschilt gaan beide benaderingen uit van het interpretatief bestuderen van taal en handelingen. Hier is gekozen frames als concept te hanteren, omdat dit aansluit bij de gehanteerde theorie uit hoofdstuk vijf.
Zonder al te diep in te gaan op het verschil tussen beide zijn deze interpretatieve benaderingen in basis gelijk en zullen ze daarom in dit werk zo behandeld worden. In hoofdstuk vijf zal verder worden ingegaan op de theoretische fundamenten hiervan en de consequenties die dit heeft voor het onderzoek. Een inhoudsanalyse in de vorm van een frame-analyse is gehanteerd om antwoord te geven op de vierde deelvraag en de bijbehorende subvraag over de betekenis die de betrokken actoren geven aan het conflict en elkaar.
2.3 Van interviews naar kwantitatieve methoden
Zoals reeds aangegeven in de inleiding van dit hoofdstuk hebben zich gedurende de onderzoeksfase een aantal problemen voorgedaan die er toe geleid hebben dat de uiteindelijk gehanteerde onderzoeksmethoden verschillen van het oorspronkelijke onderzoeksplan.
Na meerdere malen, en via verschillende kanalen, vergeefs contact te hebben gezocht met Uber, een cruciale actor in het conflict, is medio mei geconcludeerd dat het houden van interviews met Uber niet meer tot de mogelijkheden zou behoren. Hoewel een directe aanleiding voor het gebrek aan bereidheid mee te willen werken aan dit onderzoek niet gegeven is, er is immers helemaal geen contact geweest, zou de gevoeligheid van het conflict wellicht een verklarende factor geweest kunnen zijn. Er waren inmiddels afspraken voor interviews gepland met andere bij het conflict betrokken actoren (Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de taxibranche), maar besloten is het interview als onderzoeksmethoden in het geheel niet meer te hanteren. Deze beslissing werd ingegeven door de argumentatie die ten grondslag lag aan het oorspronkelijk plan om semigestructureerde interviews te hanteren. Namelijk de mogelijkheden die dit bied voor een vergelijking tussen de interviews. Dit zou de basis moeten gaan vormen voor een vergelijking van de door de actoren gehanteerde frames. Nu een cruciale schakel in deze vergelijking weg gevallen was zou de vergelijking gebaseerd op interviews, aangevuld met andere methoden om informatie over Uber te vergaren, een bedreiging vormen voor de interne validiteit van het onderzoek.
Om toch een comparatief element in het onderzoek in te brengen, omdat dit een essentieel onderdeel is van de theorie over conflicten zoals beschreven in hoofdstuk vier, is besloten naast de kwalitatieve methoden van inhoudsanalyse gebruik te maken van vormen van kwantitatieve onderzoeksmethoden.
Het kwantitatieve aspect van dit onderzoek heeft betrekking op de analyse van media materiaal, zoals gepresenteerd in hoofdstuk negen. Via de online zoekmachine LexisNexis is gezocht naar berichtgeving over Uber in de landelijke kranten. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de landelijk kranten waar bij een LexisNexis zoekopdracht uit wordt geput. De meest in het oog springende krant hierbij is Het Parool. Hoewel deze krant een sterke focus heeft op het nieuws uit Amsterdam verschijnt deze wel in een landelijke oplage en wordt daarom door LexisNexis als landelijk dagblad beschouwd. In het onderzoek is deze krant zelfs zeer waardevol gebleken omdat het veel en uitgebreid bericht heeft over het conflict. Dit zou verklaard kunnen worden uit het feit dat Amsterdam de eerste stad was waar Uber haar dienstverlening lanceerde en het conflict hier gewelddadige uiting tot gevolg had.
Artikelen die getoond werden in de zoekresultaten maar waarvan inhoudelijk de term Uber betrekking had op de Duitse betekenis van dit woord zijn buiten de analyse gehouden door deze handmatig van de maand- en weekscores af te trekken. Dit was een beperkt aantal artikelen, namelijk 2 van de totaal 829 artikelen. Om een eerste impressie te krijgen van het conflict is de hoeveelheid berichtgeving, sinds de lancering van Uber in Nederland, afgezet tegen de betreffende maand. Daarna is in meer detail, op week niveau, gekeken naar de periode waarin ten opzichte van de eerdere maanden meer media berichten werden gepubliceerd.
Door de pieken in de berichtgeving afzonder inhoudelijk te analyseren is gezocht naar momenten die van betekenis kunnen zijn geweest voor de loop van het conflict. Aan de hand hiervan zijn een vijftal betekenisvolle momenten geïdentificeerd voor het conflict in Nederland die veel media aandacht hebben gehad. Op basis van de berichtgeving rondom deze momenten is een inhoudsanalyse gemaakt die Vromen (2010: 264) zou omschrijven als een interpretatieve discours analyse, maar hier aangeduid zal worden als een frame-analyse.
Samenvattend kan gesteld worden dat de uiteindelijk gehanteerde onderzoeksmethoden kwantitatief met kwalitatief onderzoek combineren. Gebaseerd op kwantitatief onderzoek konden de momenten worden geïdentificeerd welke met kwalitatief onderzoek verder konden worden geanalyseerd. Gezien het grote aantal media berichten dat over dit conflict verschenen is, was het, gegeven de tijd, niet uitvoerbaar alle berichtgeving inhoudelijk te analyseren. De toegevoegde kwantitatieve schifting heeft ervoor gezorgd dat rondom specifieke momenten die veel media aandacht hebben gehad het mediamateriaal in meer detail kon worden geanalyseerd. Een kwantitatieve analyse van het media materiaal rechtvaardigt hiermee de selectie van
artikelen waarop de frame-analyse is gebaseerd. 2.4 Strategie
Dit onderzoek kan worden getypeerd als een enkelvoudige case study. Het is er immers op gericht meer informatie te vergaren over één casus, namelijk het conflict tussen Uber en de Nederlandse overheid. Echter de casus is niet opzichzelf staand maar is onderdeel van een bredere trend in maatschappij en economie die ookwel omschreven wordt als de deeleconomie. In het volgende hoofdstuk zal verder worden ingegaan op de kenmerkende eigenschappen van deze “nieuwe economie”. Uber is een van de nieuwe ondernemingen in deze economie die gebruik maken van een fundamenteel andere werkwijze dan de gevestigde bedrijven. Waar de dienstverlening van Uber voornamelijk gericht is op het aanbieden van vervoersdiensten zijn in een veelvoud aan sectoren nieuwe ondernemingen te identificeren die gebruik maken van een soortgelijke organisatiestructuur en winstmodel. Wat deze ondernemingen gemeen hebben is dat zij zelf weinig personeel in dienst hebben en op basis van technologische, innovatieve platformen, vraag en aanbod bij elkaar weten te brengen. De winst voor de onderneming krijgt de vorm van commissies over de transacties of een vast bedrag aan abonnementsgelden. In het volgende hoofdstuk zullen de kenmerkende eigenschappen van deze organisaties verder worden uitgewerkt. In de hotelbranche is Airbnb een voorbeeld van een dergelijke onderneming en met betrekking tot de huishoudelijke hulp is Helpling een goed voorbeeld.
De keuze voor Uber als casus wordt onder andere ingegeven door de grote media aandacht die het bedrijf nationaal als internationaal heeft gekregen. In landen wereldwijd zijn de diensten van Uber opgemerkt en hebben overheden zich geconfronteerd gezien met een speler die niet zonder meer past in het huidige wet- en regelgevend kader. Vanwege de vele media aandacht is Uber het voorbeeld geworden van ondernemingen die inspelen op de opkomende deeleconomie, maar zoals aangegeven is zij niet de enige. In termen van Bryman (2010: 56) kan gesteld worden dat Uber een exemplifying case is. Een casus die een bredere group representeert waar het onderdeel van uitmaakt. Hoewel er geen vergelijking gemaakt is tussen verschillende organisaties die inspelen op de deeleconomie zouden de hier getrokken conclusies een indicatie kunnen geven van de uitdagingen waar het openbaar bestuur voor staat bij de opkomst van deze bedrijven. Aanvullend onderzoek over de kenmerkende eigenschappen van deze organisaties en of de hier getrokken conclusies generaliseerbaar zijn voor de bredere group van nieuwe economische actoren is gewenst. Het hier gepresenteerde onderzoek kan dan ook het best worden opgevat als een eerste verkenning naar gevolgen van de opkomst van deze
organisaties. Het onderzoek kan daarmee aanleiding geven tot vervolgonderzoek waarin de kenmerkende eigenschappen van verschillende ondernemingen nader worden bestudeerd. 2.5 Doel onderzoek en relevantie
Het doel van het onderzoek kan dan ook worden samengevat als het verkennen van de mogelijke uitdagingen waar het openbaar bestuur voor komt te staan bij de opkomst van nieuwe economische actoren.
De maatschappelijke relevantie van het onderzoek wordt gevormd door de groeiende omvang van de deeleconomie en aanverwante ondernemingen, zowel in omzet als in aantal. Zoals het volgende hoofdstuk laat zien nemen deze nieuwe ondernemingsvormen een steeds grotere positie in onze economie in. De vraag rijst welke invloed de opkomst van deze ondernemingen zal hebben op het gevoerde beleid en op de samenleving als geheel. De gewelddadigheden tussen Uber chauffeurs en Amsterdamse taxichauffeurs illustreren de impact die nieuwe organisaties kunnen hebben op reeds bestaande markten. In een maatschappij waarin men van oudsher vertrouwt op de overheid voor handhaving van de openbare orde rijst de vraag hoe deze overheid om moet gaan met deze nieuwe spelers? Hoe kan de overheid ervoor zorgen dat deze nieuwe ondernemingen de bestaande markten niet zodanig ontwrichten dat dit leidt tot verstoringen van de openbare orde? Uber is hier wellicht een extreem voorbeeld waarin het conflict tussen bestaande markt en nieuwkomer de vorm aan neemt van fysiek geweld, maar ook met betrekking tot andere markten, zoals bijvoorbeeld de hotelmarkt welke sterk ageert tegen Airbnb, ziet men een conflictueuze situatie ontstaan. Tegelijkertijd vind de nieuwe dienstverlening gretig aftrek bij consumenten. Meer en meer overnachtingsmogelijkheden worden aangeboden bij Airbnb en Uber maakt wereldwijd een explosieve groei door. De ontwrichting van lokale markten, de verstoring van de openbare orde en de consequenties voor zowel consument als overheid illustreren het belang van onderzoek naar deze casus.
De basis voor de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek wordt gevormd door de noviteiten die deze ondernemingen zijn. Zoals aangegeven is de werkwijze van deze ondernemingen zo significant verschillende van de traditionele ondernemers dat wetenschappelijke theorieën hier tekort schieten. Een voorbeeld hiervan is de disruptieve strategie die verschillende nieuwe ondernemingen hanteren. Het opzoeken van de grenzen van de wet staat hierbij centraal. Hoe gaat het openbaar bestuur om met een onderneming welke zich niet laat tegenhouden door financiële sanctionering en doelbewust de confrontatie aangaat
met de bestaande wet- en regelgeving? Over welke kwaliteiten dienen bestuurders te beschikken om om te gaan met deze nieuwe economische spelers? Antwoorden hierop kunnen niet gemakkelijk worden gegeven. Kortom de theorie over deze spelers staat nog in de kinderschoenen. Dit onderzoek geeft een eerste aanzet tot de ontwikkeling van deze theorie.
3. Veranderingen
Onze tijd is een tijd van verandering, verandering die zoals de wet van Moore stel razendsnel gaat. De maatschappij en het openbaar bestuur zijn constant aan verandering onderhevig, iets dat weinigen zullen ontkennen. Echter, wat deze verandering inhoud blijft veelal buiten beschouwing. Termen als privatisering, deregulering en uitbesteding worden veelal als het gevolg gezien van een dominant neo-liberalistisch discours en de krachten van mondialisering (Levi-Faur, 2005: 12). Het spreken over mondialisering, in het bijzonder economische, suggereert veelal een terugtrekkende rol van de overheid (Levi-Faur, 2005: 17). Echter, mondialisering is meer dan een economisch proces. Het is tevens sociaal, cultureel en politiek. Hoewel de verschillende aspecten van mondialisering verschillende implicaties hebben voor de maatschappij, en betwist wordt of dit een nieuw fenomeen is of de basis hiervoor al gelegd werd bij de vorming van de natiestaat1, zal men in de meeste definities van mondialisering
noties vinden van vervagende territoriale scheidslijnen en een grotere mate van wederzijdse afhankelijkheid. Een belangrijk argument welke het belang van (economische) mondialisering onderstreept zijn de kansen die het bedrijven biedt te opereren op een mondiaal niveau zonder beperkt te worden door landsgrenzen.
De populariteit van Uber en het conflict tussen Uber en de Nederlandse overheid moet gezien worden binnen deze context van economische mondialisering. Het in 2006 in San Francisco opgerichte bedrijf is inmiddels actief in achtenvijftig landen en biedt haar diensten aan in meer dan tweehonderd steden wereldwijd. Het is daarmee een voorbeeld van een bedrijf dat inspeelt op de mogelijkheden en kansen die een geïntegreerde wereldeconomie te bieden heeft. Het conflict in Nederland omtrent Uber staat dan ook niet op zichzelf. Hoewel het bedrijf in de verschillende landen (en soms zelfs steden) te maken krijgt met verschillende wet- en regelgeving staat het conflict zoals hier onderzocht symbool voor de uitdagingen waar het hedendaagse openbaar bestuur, in de context van een mondiale wereldeconomie, mee te maken krijgt.
3.1 Economische verandering: de deeleconomie
Het is binnen deze mondialisering van de wereldeconomie dat de contouren van een nieuwe,
1 Zie bijvoorbeeld Schwartz (2000) over het gezamenlijk ontstaan van mondiale markten en natiestaten.
andere soort, economie opdoemen. Vanaf om en nabij 2008 ziet men de opkomst van ondernemingen welke inspelen op deze economische mondialisering door middel van het faciliteren van economische transacties in plaats van het zelf aanbieden van diensten. Deze technologische platformen zorgen er voor dat individuen onder- of niet gebruikte private goederen kunnen aanwenden om inkomsten te genereren (Zervas et. al., 2015). Het winstmodel van deze organisaties gaat uit van een comissie- of abonnements-structuur.
Of het nu gaat om het verhuren van je huis (Airbnb), het aanbieden van schoonmaakhulp (Helpling) of het aanwenden van je auto ten doel inkomsten te genereren (UberPOP), de platformen waarop vraag en aanbod elkaar kunnen vinden zijn volop aanweizg. De kracht van deze platform organisaties ligt erin dat ze het aanbod razendsnel kunnen uitbreiden, zowel in kwantiteit als diversiteit (Zervas et. al, 2015: 2). Hoewel de theorie over deze organisaties nog dun gezaaid is en de impact die deze bedrijven hebben op de huidige markten nog grotendeels onbekend is, wordt het potentieel van deze organisatievormen door zowel opiniemakers als investeerders erkent. In dit werk zal gesproken worden over platform organisaties als een onderdeel van de deeleconomie. Gekozen wordt deze terminologie te hanteren omdat het “deel” van de deeleconomie een mate van idealisme kan impliceren welke niet te rijmen is met de realiteit van op winst gerichte multinationals. Dit neemt niet weg dat technologische innovatie ook ruimte bied aan meer idealistisch initiatieven welke winst niet al primaire drijfveer hebben, aanvullend onderzoek zou meer inzicht in deze organisaties kunnen creëren. Waar de eerste conceptualiseringen van de deeleconomie nog uitgingen van een marginale impact stellen Zervas et. al (2015: 25) op basis van onderzoek naar de impact van Airbnb op de Texaanse hotel branche dat platformorganisaties op significante wijze de consumptiepatronen van consumenten veranderen.
De vraag rijst, gegeven de economische mondialisering, populariteit en explosieve groei van platformorganisaties, welke consequenties deze organisaties hebben voor de reeds bestaande markten waarmee zij mee concurreren. Als alternatief voor bestaande markten kan men zich afvragen hoe deze initiatieven passen binnen de huidige wet- en regelgeving en welke impact de opkomst van deze spelers in het economisch systeem heeft voor processen van beleidsontwikkeling.
3.2 Een veranderende overheid
Zoals reeds gesteld, wordt er als men spreekt over een neo-liberalistisch discours en de krachten van mondialisering veelal de link gelegd tussen een terugtrekkende rol van de overheid. De dynamiek van mondialisering is immers niet door natiestaten afzonderlijk te beteugelen en is een opzichzelfstaande dynamiek geworden welke de landsgrenzen overstijgt. Dit betekend echter nog niet dat de natiestaat als analyse-eenheid of bestuursvorm overbodig is geworden. Waar de scheidslijnen tussen publieke en private belangen in een economisch systeem gedomineerd door natiestaten nog duidelijk waren, ziet men in het huidige gemondialiseerde economische systeem dat deze vervagen. Belangen zijn niet enkel publiek of privaat maar worden in toenemende mate gedeeld (Kooiman, 2000: 139). Het is daarom van belang te spreken over een veranderende rol van de overheid in plaats van een terugtrekkende. Het verschuiven van overheidstaken en een groeiende bewustwording van de noodzaak samen te werken met maatschappelijke en private actoren betekent niet dat traditionele overheidsinterventie overbodig is geworden: “It merely implies a growing awareness, not only of the limitations of traditional public command-and-control as a governing mechanism, but also as responses to societal problems which require broader sets of approaches and instruments” (Kooiman, 2000: 139).
Een dergelijke observatie heeft consequenties voor de discipline welke van oudsher de overheid als centrale analyse-eenheid had: de politicologie. Van der Eijk (2001: 4) illustreert, door gebruik te maken van een grote diversiteit aan verschillende definities, dat ‘politiek’ beschouwd kan worden vanuit een tweetal overkoepelende benaderingen. De ‘domeinbenadering’ van de politiek stelt dat de politiek specifiek betrekking heeft op een afgebakende sfeer van menselijke organisaties, instellingen en actoren (Van der Eijk, 2001: 6). Dit terrein wordt veelal omschreven in termen als: staats, overheid, regering, (openbaar) bestuur en publieke sfeer. Een dergelijke benadering van het politieke resulteert in het bestuderen van processen die zich afspelen binnen het domein van de staat of overheid, wat leidt tot een door de politicologie te bestuderen domein wat beperkt is qua omvang. De consequentie van een dergelijke benadering is dat de vraag centraal komt te staan wat er tot het publieke domein (waar de staat zich in kan mengen) en tot het private domein (waarin de staat zich niet hoort te mengen) behoort (Van der Eijk, 2001: 6).
De tweede overkoepelde benadering die Van der Eijk (2001: 4) identificeert als men spreekt over ‘politiek’ is de ‘aspectbenadering’. Politiek kan beschouwd worden als een van
de aspecten van menselijke verhoudingen en interacties in verschillende levenssferen. In definities welke hier onder geschaard kunnen worden staan macht, conflict, samenwerking, verdeling en collectieve besluitvorming centraal. Van der Eijk (2001: 5) erkent dat op het eerste gezicht de verscheidenheid aan concepten groot lijkt. Echter: “Conflicten en samenwerking gaan vaak over de verdeling van (schaarse) zaken, en macht is er daar zelf een van” (Van der Eijk, 2001: 5). Samenvattend kan gesteld worden dat conflicten en samenwerking over schaarse goederen binnen de aspectbenadering van de politiek centraal staan. Om dergelijke conflicten tot een goed einde te brengen is collectieve besluitvorming nodig.
De in dit werk gehanteerde definitie van politiek kan geschaard worden onder de domeinbenadering zoals geformuleerd door Van der Eijk (2001), dit past binnen de observatie dat de rol van de overheid verandert. Het conflict omtrent Uber en UberPOP reikt immers verder dan alleen het domein van de staat. Er worden Kamervragen gesteld over de handelwijze van Uber en er is overleg tussen de directie van Uber Nederland en het verantwoordelijke ministerie, maar tegelijkertijd komt het conflict tot uiting op straat waar taxichauffeurs het ‘recht in eigen hand nemen’ en de aangeboden vervoersdiensten bij de consumenten gretig aftrek vinden. In termen van Kooiman (2000: 139) kan men stellen dat bij de hier onderzochte casus de scheidslijnen tussen publieke en private sectoren vervagen, of te minste onderdeel van de discussie worden. Is het in het publiek belang dat particulieren via het Uber platform vervoersdiensten kunnen aanbieden? Of dienen deze mogelijkheden enkel het private belang van een mondiaal opererende onderneming? Daarnaast rijst de vraag of het huidige instrumentarium van de overheid afdoende toegerust is een antwoord te formuleren op een dergelijk maatschappelijk fenomeen?
3.3 Van government via governance naar een systeemperspectief
Zoals aangegeven veranderen de economische systemen, maatschappij en de rol van de overheid. Over dit laatste punt wordt binnen de politicologie en de bestuurskunde veelvuldig geschreven: de literatuur over de verschuiving van government naar governance. Vanaf midden jaren ’80 van de vorige eeuw ziet men dat het woord government langzaam vervangen wordt door governance. Bevir (2010: 1) omschrijft deze verschuiving als volgt: governance behelst een meer pluralistisch patroon van sturing dan government: governance is in mindere mate gericht op staatsinterventie, en meer op het proces en de interacties welke de staat met de samenleving verbindt. Zoals gesteld is er binnen de discipline veelvuldig over het onderwerp gepubliceerd. Het is dan ook niet verwonderlijk dat verschillende interpretaties van het concept
hun weerslag hebben gevonden in het vakgebied. Rhodes (1996: 652) geeft een duidelijke uiteenzetting van de verschillende wijze waarop betekenis gegeven wordt aan het concept governance. Zo spreekt men met het gebruik van governance over (1) minimale staatsinterventie, (2) behoorlijk ondernemingsbestuur, (3) new public management, (4) good governance, (5) zelf organiserende netwerken en (6) socio-cybernetische systemen (Rhodes, 1996: 653). Rhodes stelt dat met de verschuiving van government naar governance overheden de keuze hebben gekregen uit meer manieren om vorm te geven aan het besturen van de maatschappij: “To markets and hierarchies, we can now add networks”. De keuze voor een bestuurssysteem is niet per definitie gestoeld op ideologische overtuigingen maar wordt ingegeven door praktische overwegingen: onder welke voorwaarden welke bestuurssysteem het meest effectief werkt (Rhodes, 1996: 653).
Werkend vanuit wat Rhodes (1996: 656-657) de socio-cybernetische betekenis van governance noemt stelt Kooiman (2000: 139) dat het effectief besturen van moderne samenlevingen een mix is van bestuurlijke niveaus, manieren van bestuur en machtsverhoudingen. Vanuit een systeemtheoretische grondslag betoogt Kooiman (2000: 139) voor een social-political benadering van governance, welke hij definieert als: “arrangement in which public as well as private actors aim at solving societal problems or create societal opportunities, and aim at the care for the societal institutions within which these governing activities take place”. Met andere woorden de social-political governance behelst de verschuiving van het eenrichtingsverkeer van de bestuurders richting degenen die bestuurd worden naar een tweerichtings model waarin aspecten, problemen en mogelijkheden van zowel het bestuurssysteem als het te besturen systeem in overweging worden genomen (Kooiman, 2000: 142).
Het benaderen van de taximarkt vanuit een systeemperspectief bied ruimte voor reflectie op zowel het functioneren van het systeem als geheel, maar ook op het bestuurssysteem dat deze tracht te besturen. Dit past binnen een veranderende rol van de overheid waarin de interacties tussen de samenleving (systeem) en de overheid (bestuurssysteem) centraal komen te staan.
3.4 Een veranderende functie van de overheid: regulerend kapitalisme
Zoals aan de hand van Kooiman (2000: 139) duidelijk is geworden is gemaakt, is de verschuiving van government naar governance niet zo zeer een terugtrekking van de staat, maar
een herdefiniëring van de staat als actor. Braithwaite (2008: 1) stelt dat regulering een belangrijk onderdeel van deze nieuwe vorm van overheidssturing is. Regulering is het grote subonderdeel van governance dat gaat over het sturen van de stroom van gebeurtenissen. Dit verschilt wezenlijk van de voorzienende en distribuerende functies die staten kunnen vervullen (Braithwaite, 2008: 1).
Het is binnen deze context van een verschuiving van government naar governance en de groeiende rol van regulerende overheidssturing dat Jordana en Levi-Faur (2005) empirisch vast stellen dat sinds 1980 staten in Latijns Amerika zich steeds meer bezig zijn gaan houden met het regulerend aspect van governance en in mindere mate met de voorzienende. Ook in West-Europa is een dergelijke tendens te onderscheiden. Zoals bijvoorbeeld Gilardi (2005: 97) illustreert door te stellen dat toezichthouders (al dan niet onafhankelijk) de institutionele fundering leggen voor het regulerend kapitalisme in West-Europa. Zoals al uiteen is gezet wordt economische mondialisering vaak in verband gebracht met een terugtrekkende rol van de overheid en aandacht voor privatisering en deregulering. Echter, deregulering is een beperkt element in de verschuiving van government naar governance gebleken, en werd veelal gevolgd door nieuwe vormen van regulering. De verspreiding van regulerende aspecten van governance heeft hiermee een eigen dynamiek gekregen. De neoliberale hervormingen volgend uit een ogenschijnlijke terugtrekkende rol van de overheid zijn door het regulatieve aspect van governance zowel beperkt als versneld (Levi-Faur, 2005: 13).
Door een analyse te maken van de ontwikkelingen in de taximarkt van de afgelopen vijfendertig jaar, en daarbij gebruik te maken van de context van de theorie van het regulerend kapitalisme, kan inzichtelijk gemaakt worden hoe verschillende stadia van regulering en deregulering elkaar historisch hebben opgevolgd. Een dergelijke analyse zal de context schetsen waarbinnen het hier onderzochte conflict moet worden geplaatst.
3.5 Veranderende problemen
Een probleem gecentreerde benadering van governance, zoals voorgestaan door onder andere Hoppe (2013), kan handvatten bieden om duiding te geven aan deze golven van ontwikkelingen in de taximarkt. In het bijzonder de dynamiek van het structureren, de-structureren en herstructureren die Hoppe (2013: 30) hanteert, kan inzicht bieden in de verschillende historische probleemrepresentaties binnen de taximarkt als systeem. Door een tweetal dimensies dichotoom tegen elkaar af te zetten creëert Hoppe (2013: 73) een viertal
verschillende type problemen. Indien er bij een probleem duidelijkheid bestaat over de ter zaken doende en beschikbare kennis en de betreffende normen en waarden niet ter discussie staan spreekt Hoppe (2013) van een gestructureerd probleem. Als er onduidelijkheid bestaat over de benodigde en beschikbare kennis en de normen en waarden ter discussie staan spreekt men van een ongestructureerd probleem. De tussenvormen zijn matig gestructureerd; wanneer er enkel overeenstemming bestaat over de normen en waarden spreek men van een matig gestructureerd probleem door doelen en wanneer er enkel overeenstemming bestaat over de beschikbare kennis spreekt men van een matig gestructureerd probleem door middelen (Hoppe, 2013: 74). De structurering van een probleem wordt beïnvloed door drie dynamieken puzzling, powering and participation (Hoppe, 2013: 17). Puzzelen is het zoeken naar cognitieve onderbouwing voor beleidskeuzes. Machtsuitoefening (powering) is het proces waarin voldoende druk en invloed wordt gemobiliseerd om de representatie van een probleem te beïnvloeden (Hoppe, 2013: 18). Naast actoren kunnen ook betekenisvolle momenten via machtsuitoefening de dominante probleemdefinitie beïnvloeden (Hoppe, 2013: 78). Participatie heeft betrekking op de actoren welke wel of niet betrokken zijn in het proces van puzzelen.
Indien men met deze theorieen de taximarkt bekijkt kan inzicht verworven worden in de manier waarop de verschillende rondes van probleemrepresentatie elkaar hebben opgevolgd en welke dynamieken deze probleemrepresentaties hebben beïnvloed. Door dit perspectief te plaatsen in de historisch context van beleidsontwikkeling kan inzicht verworven worden in de wijze waarop het openbaar bestuur gereageerd heeft op de gepercipieerde problemen.
3.6 Veranderende maatschappij
Naast het openbaar bestuur en de economie verandert ook de maatschappij, onder andere door het reeds benoemde sociale aspect van mondialisering. Om duiding te kunnen geven aan de veranderingen in de maatschappij en de gevolgen welke deze hebben voor bestuursvormen identificeert Kooiman (2000: 140) een drietal trends: (1) diversiteit, (2) complexiteit, (3) dynamiek. Diversiteit behelst de wijze waarop de in het systeem betrokken actoren van elkaar verschillen. Het werpt licht op de actoren binnen een sociaal-politiek systeem in termen van doelen, intenties en macht. Complexiteit is de wijze waarop de relaties binnen het systeem zijn samengesteld en hoe het systeem als geheel zich verhoudt tot de omgeving. Het concept complexiteit belicht hiermee de structuur, (wederzijdse) afhankelijkheid en onderlinge relaties op, en tussen, verschillende niveaus (Kooiman, 2000: 140). Dynamiek refereert aan de
spanningen binnen een systeem en tussen systemen. Deze drietal trends belichten allen een ander aspect van de maatschappelijke veranderingen welke van belang zijn bij het ontwikkelen van een nieuwe vorm van governance. Echter, de relatie tussen de kenmerken is eveneens van belang omdat ze aan betekenis en waarde winnen door hun wederzijdse afhankelijkheid (Kooiman, 2000: 140). “The starting point of this governance conceptualization is that social-political phenomena and their governing – in terms of interactions should be placed in the context of the diversity, dynamics and complexity of modern societies” (Kooiman, 2000: 141). Enkel en alleen als deze basis kenmerken van de moderne samenleving serieus worden genomen kan men beginnen met het vorm geven aan bestuur gericht op het besturen van de samenleving op een ‘cross-moderne’ manier waarbij gebruik wordt gemaakt van deze trends (Kooiman, 2000: 141).
Het onderzoeken van de maatschappelijke trends welke van invloed zijn op het systeem kan de bredere context schetsen waarbinnen de onderzochte problematiek zich afspeelt. Vragen die hierbij op doemen zijn: welke actoren bevinden zich in de taximarkt als systeem en hoe verhouden deze zich tot elkaar? En: welke spanning zijn in dit systeem te onderscheiden en waar komen deze uit voort?
4. Interacties en conflict
Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven zijn veranderingen inherent aan de moderne maatschappij. De vraag rijst wat de consequenties van deze veranderingen zijn voor het onderzoeken van conflicten
4.1 Interacties
Een verschuiving naar een tweerichtings, governance, model impliceert een focus op de interacties tussen de verschillende onderdelen van het systeem. Kooiman (2000: 142) stelt dat interacties vele verschillende vormen aan kunnen nemen. Bijvoorbeeld in de vorm van deregulering en privatisering, maar ook in de vorm van managen, sturen en leiden. Hoewel de verschillende vormen een andere betekenis hebben, blijft de aandacht gericht op bilaterale of multilaterale aspecten van governance. Dit betekent dat niet alleen de grenzen tussen de staat en de maatschappij vervagen maar ook dat de grenzen zelf van aard veranderen en in sterkere mate doordringbaar worden (Kooiman, 2000: 142). De grens tussen publieke en private verantwoordelijkheden wordt zelf het object van interactie.
Het conceptualiseren van interacties kan licht werpen op de wijze waarop acties zich tot elkaar verhouden en inzichtelijk maken dat onder zulke invloeden structuren, waaruit deze acties volgen, kunnen ontstaan (Kooiman, 2000: 143). Zo bezien bestaat elke interactie uit een procesmatige en een structurele component. De procesmatige component refereert aan het actie aspect van interactie: processen zijn de uitkomst van de capaciteit van sociale actoren te handelen (Kooiman, 2000: 143). Het structurele aspect van interacties bestaat uit de materiele, sociaal structurele en culturele raamwerken waarbinnen deze interacties tot stand komen (Kooiman, 2000: 143). Interactie als analyse-eenheid biedt inzicht in de wederzijds afhankelijke relaties tussen sociaal-politieke problemen en mogelijkheden, het richt de aandacht op momenten van spanning en de dynamiek tussen de betrokken actoren.“To govern social-political problems and opportunities requires clarity about the nature of interactions involved in a problem to be tackled or an opportunity to be created, the way these interactions hang together and their characteristic patterns” (Kooiman, 2000: 145).
4.2 Conflict: latent of manifest?
systemen, kunnen worden geanalyseerd? Wat in de inleiding duidelijk is geworden is dat er binnen het systeem een conflict is ontstaan tussen een nieuwe actor Uber en de reeds langer in het systeem aanwezige actoren (overheid en taxiaanbieders). Het feit dat men spreekt over een conflict impliceert een specifieke aard van de interacties. Van der Eijk (2001: 20) wijst er op dat in het alledaags taalgebruik de woorden conflict en samenwerking een normatieve lading hebben. Het is belangrijk in ogenschouw te nemen dat de hier gebruikte definitie van conflict enkel op beschrijvende wijze zal worden gehanteerd. Het begrip wordt slechts gebruikt om de relatie tussen individuen en groepen te beschrijven op een manier die inzicht biedt in hun streven en handelen.
Als een conflict een wijze is om de relatie tussen individuen en groepen te beschrijven en deze relatie gekenmerkt wordt door specifieke interacties blijft de vraag wat deze interacties en relatie uniek maakt. Oftewel, wat is een conflict? Rubin et. al. (1994: 5) stellen dat een conflict bestaat uit een gepercipieerde onverenigbaarheid van belangen, of de overtuiging dat de aspiraties van de betrokken partijen niet tegelijkertijd bereikt kunnen worden. Deze definitie legt de nadruk op de rol van belangen en aspiraties als drijvende kracht achter een conflict. Afgezien van het feit dat beargumenteerd kan worden dat verenigbaarheid of onverenigbaarheid van belangen afhankelijk is van perceptie van actoren, en niet alle betrokken partijen hieraan dezelfde betekenis hoeven te geven, wil een gepercipieerde onverenigbaarheid van belangen niet per definitie zeggen dat er ook een conflict aanwezig is. Het is daarom aan te bevelen hier een tweedeling te maken tussen latente conflicten en manifeste conflicten. Het onderscheidend kenmerk tussen beiden is dat het handelen van actoren bij manifeste conflicten ingegeven wordt door de overtuiging dat er onverenigbare belangen in het spel zijn. Bij een latent conflict zullen de betrokken actoren niet handelen naar deze overtuiging, hoewel deze onverenigbaarheid van belangen niet ondenkbaar is. Zo bezien kan men een conflictueuze situatie conceptualiseren waarin het handelen van verschillende actoren wel of niet ingegeven wordt door de overtuiging van onverenigbare belangen. Enkel indien men de betrokken actoren ervan kan overtuigen dat de belangen en aspiraties niet (volledig) onverenigbaar zijn is men in staat het conflict te temperen ofwel te de-escaleren.
De vraag blijft hoe actoren een onverenigbaarheid van belangen ervaren. Rubin et. al. (1995: 15) stellen dat relatieve deprivatie hierbij essentieel is. Bij relatieve deprivatie vergelijkt men de eigen situatie ten opzichte van de ander. Men voelt zich benadeeld ten opzichte van de positie van de ander. De hieruit volgende ontevredenheid is dus niet objectief, maar subjectief,
afhankelijk van een andere partij. Relatieve deprivatie heeft twee effecten: allereerst legt het de onverenigbaarheid van belangen bloot en daarnaast kan het een bron van energie zijn om het handelen vanuit deze onverenigbaarheid kracht bij te zetten (Rubin et. al., 1995: 15). Rubin et. al. (1995) gaan hier uit van een concrete situatie welke de relatieve deprivatie van een actor illustreert, echter de voorstelling van toekomstige relatieve deprivatie kan hetzelfde effect hebben. De gedachte dat de eigen positie in de toekomst wellicht zou kunnen verslechteren, kan al aanleiding zijn te reflecteren op de onverenigbaarheid van belangen en aan zetten tot handelingen welke door deze onverenigbaarheid worden ingegeven. Indien handelingen gestoeld worden op een dergelijk toekomst scenario kan men spreken van een latent conflict dat manifest wordt.
Voor de casus betekent dit dat men dient te analyseren of het handelen van de betrokken actoren ingegeven wordt door de overtuiging van onverenigbare belangen en of er dus sprake is van een latent of manifest conflict. De verwachting dat de actor in de toekomst wellicht benadeeld zullen worden, of een concrete situatie welke dit illustreert, kan de perceptie van onverenigbaarheid van belangen aanwakkeren. De vraag die hier logischerwijs uit volgt is wat deze concrete situatie, of dit toekomstbeeld, inhoud/inhield en wat de consequenties hiervan zijn voor het handelen van de verschillende actoren en voor de dynamiek van het conflict in bredere zin.
4.3 Beleidsconflicten
Indien er sprake is van onverenigbare belangen, of de perceptie hiervan, en het handelen van actoren hierop gestoeld is, zal hier gesproken worden over een latent conflict. Echter, de vraag blijft hoe een dergelijke situatie kan worden geanalyseerd. Hoe kunnen de interacties binnen het systeem, en het conflict als onderdeel hiervan, systematisch worden geanalyseerd? Het antwoord hierop kan gevonden worden in een sub-discipline van de bestuurskunde welke zich specifiek toelegt op het bestuderen van interacties tussen actoren in deze situaties: de bestudering van beleidsconflicten.
Zoals de terminologie impliceert is het onderscheidend kenmerk tussen beleidsconflicten en conflicten het feit dat (toekomstig) gevoerd beleid onderdeel van het conflict is. Beleidsconflicten kunnen zich manifesteren binnen of tussen bedrijven, groepen en instanties. Beleid an sich is immers niet exclusief voorbehouden aan overheden maar een onmisbaar onderdeel van de identiteit van een grote verscheidenheid aan actoren in onze
maatschappij. Echter, in het vervolg van dit werk zal indien er gesproken wordt over beleidsconflicten verwezen worden naar een meer bestuurskundig perspectief: conflicten waarbij de overheid, in welke hoedanigheid dan ook, betrokken is. Een beleidsconflict is zo bezien: een gepercipieerde onverenigbaarheid van belangen, of de overtuiging dat de aspiraties van de betrokken partijen niet tegelijkertijd bereikt kunnen worden, waarbij minimaal één overheid of overheidsinstantie betrokken is. Het is hier van belang in ogenschouw te nemen dat, met in acht neming van de veranderende rol van de overheid, de woorden overheid en overheidsinstantie niet enkel refereren aan de klassiek modernistische instituties welke in de dagelijks taalgebruik hier veelal synoniem voor staan, maar eveneens verwijzen naar verschillende actoren welke op een andere wijze dan politiek of uitvoerend het beleid beïnvloeden (bv. via regulering, monitoring, sturing, vormen van co-governing etc.).
Deze definitie is breed en behelst een grote verscheidenheid aan conflicten in diverse sectoren. De overheid en gelieerde instanties zijn immers via wet- en regelgeving, in meer of mindere mate, betrokken bij een veelheid aan sectoren en domeinen. Naast de inclusiviteit van een grote diversiteit aan sectoren biedt een dergelijke definitie ruimte de rol van verschillende overheidsorganen bij hetzelfde beleidsconflict in kaart te brengen. Waar de klassiek modernistische visie op de overheid en het openbaar bestuur een eenduidig opererende overheid impliceert, laat een perspectief met ruimte voor meerdere overheidsactoren de mogelijkheid open dat ook tussen overheden conflict over beleid kan ontstaan.2 Het analyseren van de
spanningen binnen het systeem in termen van conflicten kan licht werpen op de procesmatige kant van interacties zoals omschreven door Kooiman (2000: 143).
2 Zie bijvoorbeeld Verhoeven en Duyvendack (2011) over de rol van lokale overheden bij het faciliteren van protest tegen andere onderdelen van de overheid.
5. Frames
Zoals als duidelijk is geworden is staan bij het bestuderen van beleidsconflicten de interacties tussen de actoren centraal. De vraag blijft hoe deze interactie kunnen worden geanalyseerd. 5.1 Van beleidsconflict naar frames
Sommige beleidsconflicten zijn makkelijk op te lossen en zullen maar van korte duur zijn. Andere beleidsconflicten zijn weerbarstiger en vereisen een langdurig traject om de betrokken partijen nader tot elkaar te brengen. Schön en Rein (1994) maken hiervoor het onderscheid in een tweetal soorten beleidsconflicten. Beleidsconflicten welke tot een oplossing gebracht kunnen worden door gebruik te maken van feiten en onderzoek, noemen zij beleidsgeschillen (Schön en Rein, 1994: 3). Indien de betrokken partijen ergens een geschil over hebben kan aanvullend onderzoek en de productie van aanvullende feiten het geschil beslechten. Beleidsgeschillen zijn daarom relatief gemakkelijk oplosbaar en veelal van korte duur. Beleidscontroverses daarentegen zijn weerbarstiger en niet op te lossen met aanvullend onderzoek. Bij beleidscontroverses geven de betrokken partijen een verschillende interpretatie of betekenis aan het probleem en de feiten (Schön en Rein, 1994: 3-4). De consequentie hiervan is dat bij de analyse van beleidscontroverses de onderliggende geloofsstructuren, percepties en waarderingen bloot gelegd dienen te worden. Schön en Rein (1994: 23) noemen dit “frames”. Frames worden zo het sociale construct waarmee actoren betekenis geven aan een specifieke situatie en elkaar. Een beleidscontroverse behelst dus een conflict waarbij de betrokken actoren conflicterende frames hanteren. Volgens Schön en Rein (1994: 23) komen de door actoren gehanteerde frames voort uit de kenmerken van deze actoren. Een frame wordt dus vorm gegeven door de identiteit en kenmerken van een actor. Een dergelijke definitie is statisch. Immers, enkel en alleen als de kenmerken van een actor veranderen, kunnen de gehanteerde frames mee veranderen.
Dit is echter niet de enige definitie van een frame. Binnen meer interpretatieve benaderingen in de sociale wetenschappen vind men ook definities van frames welke meer ruimte laten voor dynamiek en strategie. Benford en Snow (2000: 613) stellen bijvoorbeeld, gebaseerd op onderzoek naar sociale bewegingen, dat actoren niet alleen frames uitdragen die ontstaan zijn uit bestaande ideologie of onverwachte momenten, maar dat actoren ook zelf actief betrokken zijn bij de productie van, en het onderhouden van, betekenisgeving voor voor-
en tegenstanders, omstanders en observanten. De consequentie van deze benadering is dat men, naast het benoemen van frames, eveneens het proces van framing erkent. Actoren kunnen door middel van framing betekenis produceren. Framing is hierbij een actief, dynamisch en strategisch proces dat ten doel heeft betekenis te produceren en eventueel reeds aanwezige dominante frames te veranderen/beïnvloeden. In termen van Kooiman (2000: 143) kan men stellen dat framing en het hanteren van frames onderdeel zijn van het procesmatige aspect van interactie.
5.2 Soorten frames
Een frame kan betekenis geven aan een verscheidenheid aan zaken, bijvoorbeeld de eigen identiteit, de feiten, de actoren of het proces. Het is daarom van belang bij onderzoek naar frames en framingsprocessen dat men een systematiek hanteert welke orde kan scheppen in de grote verscheidenheid aan soorten frames. Gray (2003) doet dit door een vijftal doelen en een achttal verschijningsvormen van frames te identificeren. Frames kunnen als doel hebben: (1) het definiëren van een probleem, (2) vorm geven aan actie, (3) zelfbescherming bieden, (4) een standpunt rechtvaardigen en (5) mobiliseren van mensen om wel of geen actie te ondernemen. Naast het categoriseren naar aanleiding van doelen onderscheid Gray (2003: 21-32) een achttal verschillende verschijningsvormen. Allereerst kunnen actoren gebruik maken van (1) identiteitsframes. Identiteitsframes illustreren hoe de actor de eigen identiteit percipieert, dit volgt veelal uit een vergelijking tussen de eigen identiteit en andere (sociale) groepen. Dit raakt direct aan wat het (2) karakteriseringsframe wordt genoemd. Bij een karakteriseringsframe worden uitspraken gedaan over de identiteit van de andere partij, veelal worden zulke uitingen gekenmerkt door schuld- en causaliteitsclaims waarbij de rol van de andere partij in het creëren van ervaringen voor de eigen groep centraal staat. De wijze waarop het conflict tot een goed einde gebracht dient te worden, het (3) conflictmanagementframe, stelt actoren in staat de visie te delen over de toekomstige loop van het conflict. Binnen dit frame bestaat een grote verscheidenheid aan conflictmanagement tactieken waar een actor naar kan sturen (bv. passiviteit, feiten productie, consensus, politieke actie, marktwerking etc.). Door kort en bondig samen te vatten wat de kern van het conflict is maken actoren gebruik van een (4) samenvattingsframe. Meestal worden deze frames gekenmerkt door opmerkingen als “de kern van het probleem is…”, “in essentie gaat het over..” of “samenvattend kan men stellen dat…”.
frames geven de visie van actoren over hoe beslissingen over sociale vraagstukken genomen dienen te worden weer. Door een tweetal dichotome variabelen tegen elkaar af te zetten, namelijk afhankelijkheid van anderen en eigendom van het probleem, ontstaan een viertal soorten sociale controleframes. Fatalisten (laag eigendom, lage afhankelijkheid) geloven dat ze geen enkele controle over wat dan ook hebben. Individualisten (hoog eigendom, lage afhankelijkheid) geloven dat zij zelf de beste oplossing voor de problemen hebben en prefereren persoonlijke vrijheid om te handelen naar hun eigen goeddunken. Egalitaristen (hoog eigendom, hoge afhankelijkheid) geloven dat groepen of gemeenschappen controle moeten hebben over problemen, iedereen moet een stem in het proces krijgen en verschillen tussen individuen moeten zo klein mogelijk worden gehouden. De laatste soort zijn de hiërarchen (laag eigendom, hoge afhankelijkheid). Zij geloven in controle door experts, hebben respect voor autoriteit, houden zich aan wet- en regelgeving en verwachten dat ook van anderen.
De machtsbasis van een actor kan eveneens tot uiting komen in de gehanteerde frames. Gray (2003: 29) noemt dit een (6) machtsframe. Machtsframes reflecteren de machtsbronnen van waaruit de actor handelt. Te denken valt hier aan: autoriteit/positie, middelen, expertise, persoonskenmerken, relationeel/coalitie, sympathie, dreiging, moraliteit en participatie. Hoewel een dergelijke uiteenzetting een handig eerste handvat kan bieden om na te gaan vanuit welke machtspositie actoren handelen is het aanbevelingswaardig open te staan voor eventuele afwijkingen met betrekking tot combinaties van, of nog niet hier gespecificeerde machtsbronnen. De risico’s welke een actor percipieert komen tot uiting in (7) risicoframes. Deze frames geven duiding aan het soort, en de mate van, risico’s die de actor ervaart. Met name bij conflicten waarbij er onduidelijkheid bestaat over de feiten, of de feiten door verschillende partijen anders worden geïnterpreteerd, ziet men het gebruik van deze frames. Het laatste soort frame dat Gray (2003) identificeert is een (8) winst/verlies frame. Door gebruik te maken van deze frames belichten actoren de consequenties die het handelen van andere partijen heeft voor het creëren van winst of verlies voor zichzelf, of anderen.
Deze typering van verschillende soorten frames kan handvatten bieden bij het maken een frameanalyse. Door de gehanteerde frames, van de bij het conflict betrokken partijen, te duiden in de door Gray (2003) omschreven categorieën kan een vergelijking gemaakt worden tussen deze partijen. Het is echter van belang een open houding te hebben ten aanzien van de gehanteerde frames. Namelijk, Gray (2003) baseert zijn typologie op conflicten die betrekking hebben op milieuzaken, het is niet ondenkbaar dat aan conflicten in een andere sector,
bijvoorbeeld de taximarkt, op een andere manier betekenis wordt gegeven. Een manier die niet direct in één van de categorieën van Gray (2003) valt. Dit vraagt van onderzoekers een open houding waarin zowel naar de acht categorieën van Gray (2003) wordt gekeken als naar eventuele afwijkingen hiervan, en hoe deze kunnen worden getypeerd.
5.3 Reframing
Hoe nuttig de typologie van Gray (2003) ook kan zijn in het onderscheiden van verschillende soorten frames, het leidt aan een zelfde probleem als de definitie van een frame van Schön en Rein (1994): het is statisch. In een meer dynamische benadering zou men naast frames ook naar het proces van framing kijken. Dit impliceert dat de betrokken actoren actief en strategisch gebruik maken van frames. Echter, de gehanteerde frames zijn niet per definitie stabiel, maar kunnen naar aanleiding van het handelen van andere actoren, of reflectie op de eigen frames, veranderd worden. Met andere woorden: actoren doen aan framing en reframing. Partijen in een conflict zullen de frames veranderen wanneer zij een nieuwe wijze van waardering voor het betwistte of voor elkaar ontwikkelen. Gray (2003: 32) stelt dat alvorens over te kunnen gaan tot reframing er een zekere mate van perspectief nemen nodig is. Perspectief nemen wil zeggen: een stap terug doen, observeren en reflecteren. Volgens Gray (2003) kunnen actoren enkel reframen als zij in staat zijn verder te kijken dan het eigen frame en in kunnen zien dat er meerdere manieren zijn het probleem te framen. Deze benadering van reframing gaat ervanuit dat inzicht in de door andere partijen gehanteerde frames reflectie kan bieden op het eigen handelen. De onderliggende assumptie van Gray (2003: 33) hierbij is, is dat reframing van een probleem kan leiden tot oplossing hiervan. Zo bezien wordt reframing het middel om harmonie tussen partijen te bereiken. In een gemediatiseerde wereld waarin communicatie, public affairs en public relations ‘big-business’ zijn gaat een dergelijke veronderstelling wellicht uit van een te idealistisch wereldbeeld. Het onderkent immers het strategisch aspect van frames, framing en reframing. Reframing kan namelijk ook als middel gebruikt worden de loop van een conflict te beïnvloeden of de eigen boodschap (nog) sterker voor het voetlicht te brengen. Of zoals Schön en Rein (1994: 39) stellen: “We observe […] that frame reflection may serve merely to reinforce stalemate or antagonism.”
5.4 Consequenties voor de casus
Door de interacties binnen het systeem te benaderen als conflict, en specifiek als beleidscontroverse, zal inzicht worden gecreëerd in de spanningen binnen het systeem en de dynamiek van het conflict. Gezien de specifieke aard van beleidscontroverses is een
framingsanalyse de logische methode de conflicterende frames te duiden. De hier gehanteerde benadering gaat ervanuit dat frames en framing dynamische concepten zijn welke strategisch aangewend kunnen worden ten doel het conflict te beïnvloeden. Wat dit perspectief de lezer biedt is een overzicht van het conflict waarin ruimte is voor een strategische duiding van de door de actoren gehanteerde frames en processen van reframing. Onderzocht zal worden naar aanleiding van welke gebeurtenissen, of in reactie op welk handelen, actoren de gehanteerde frames veranderen en op welke manier zij proberen het conflict te beïnvloeden? Gebruik makend van de categorisering van Gray (2008) kan inzicht verworven worden in de soorten gehanteerde frames en de doelen welke deze hadden/hebben.
