Hoe kan de Nederlandse overheid energiebedrijven adequater
prikkelen om duurzame energie op te wekken?
“Een
verklarend onderzoek naar de invloed van het belangrijkste financiële beleidsinstrument de
‘feed-in-premie’ op de investeringen van energiebedrijven in duurzame energie in
Nederland.”
Radboud Universiteit
Master thesis Bestuurskunde Felicia Arendse
2015
Radboud Universiteit
Faculteit der Managementwetenschappen Opleiding Bestuurskunde
Masterthesis Bestuurskunde 2015
Radboud Universiteit
Begeleider: de heer dr. C.J. Lako Student: F.M.A.C.E. Arendse, s4134494
Samenvatting
Van het energieverbruik in Nederland moet in 2020 14% opgewekt zijn uit ‘hernieuwbare energiebronnen’ zoals zonnestraling, windkracht, aardwarmte, waterkracht en biomassa. Hierover heeft ons land in de Europese Unie (EU) afspraken gemaakt met andere EU lidstaten. Het belangrijkste beleidsinstrument dat Nederland inzet om de 14%-doelstelling voor 2020 te halen, is de subsidieregeling ‘Stimulering Duurzame Energieproductie plus’ (afgekort: SDE+)[ CITATION Alg15 \l 1043 ].
Met deze SDE+ worden bedrijven gestimuleerd om energie uit hernieuwbare bronnen in Nederland te produceren. Deze subsidieregeling is in 2011 ingesteld. Daaraan voorafgaand zijn in de periode 2003-2010 twee min of meer vergelijkbare subsidieregelingen van kracht geweest, de regeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (afgekort: MEP) en de Stimulering Duurzame Energie (SDE’) [ CITATION Alg15 \l 1043 ].
De subsidieregelingen MEP, SDE en SDE+ zijn een exploitatiesubsidie. Dat wil zeggen: producenten ontvangen subsidie voor de opgewekte hernieuwbare energie en niet voor aanschaf van de productie-installatie, zoals bij een investeringssubsidie. Men noemt deze exploitatiesubsidie een ‘feed-in-premie’.
In 2013 was de in Nederland verbruikte energie voor 4,5% afkomstig uit hernieuwbare bronnen. Dit betekent dat Nederland nog ver verwijderd is van zijn doelstelling voor 2020. Recent onderzoek laat zien dat de doelen hoogstwaarschijnlijk niet worden gehaald[ CITATION Alg15 \l 1043 ]. In hoeverre ligt dat aan de MEP, SDE en SDE+?; Wat kan de verantwoordelijke minister van Economische Zaken (EZ) veranderen aan de feed-in-premieregeling om de doelstellingen wel te halen?
De Masterthesis focust zich op het overheidsbeleid van de feed-in-premie aangaande de doelgroep energiebedrijven, omdat deze bedrijven de grootste bijdrage kunnen leveren aan de doelstelling voor 2020[ CITATION CED12 \l 1043 ]. Hierbij beoogt het onderzoek inzicht te verwerven in de invloed van de feed-in-premie van de overheid op hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven ten einde aanbevelingen te doen hoe de overheid energiebedrijven adequater kan ‘prikkelen’ om hernieuwbare energie-investeringen te doen in Nederland. Met hernieuwbare energie-investeringen worden investeringen bedoeld aangaande het percentage opgewekte hernieuwbare energie in Nederland.
Om de invloed van de feed-in-premie in kaart te brengen, is ervoor gekozen om in dit onderzoek te kijken naar de effectiviteit van het beleidsinstrument. De instrumententheorie van Bressers & Klok (1987) vormde in dit onderzoek de basis voor het bepalen van de variabelen van de effectiviteit van de feed-in-premie.
De effectiviteit van een beleidsinstrument hangt af van het feit dat de leden van de doelgroep het door de overheid gewenste gedrag kiezen. De gedragskeuze van de leden van de doelgroep hangt af van de gedragsmotieven. Deze gedragsmotieven zijn onder te verdelen in individuele, sociale en rechtsnormatieve gedragsmotieven. De gedragskeuze van de leden van de doelgroep wordt ook wel het veldproces of de implementatie genoemd.
Op basis van een studie van experts en een documentatie-analyse zijn er een aantal bevindingen gedaan over de feed-in-premie. Deze bevindingen betreffen bepaalde obstakels bij de implementatie van de feed-in-premie:
- Niet voldoende gericht op winst; - Niet voldoende gericht op innovatie; - Veel belang bij fossiele energie; - Geen maatschappelijk draagvlak;
- Geen oog voor maatschappelijke gevolgen;
- Europese doelstelling 2020 niet bindend/belangrijk genoeg; - Geen stabiel beleid.
De obstakels zorgen ervoor dat de feed-in-premie negatief scoort. Deze score betekent dat de kans dat de leden van de doelgroep het gewenste gedrag door de overheid kiezen zeer klein is. Deze uitkomst betekent dat de feed-in-premie in Nederland geen effectief beleidsinstrument is.
Om de obstakels voor een effectieve feed-in-premie aan te pakken, zijn er een aantal aanbevelingen aan de Nederlandse overheid in de vorm van lessen, namelijk:
Les 1: Zorg voor stabiliteit in beleid: veranderingen in beleid is de grootste boosdoener waarom de feed-in-premie niet effectief is. Dit komt omdat verandering van beleid zorgt voor instabiliteit in de markt. Daarnaast werken de gevolgen van een instabiel beleid 10 tot 15 jaar door in de markt. Het eerste advies aan de beleidsmaker van de overheid is dus proberen te zorgen voor meer stabiliteit in het bestaande beleid en het proberen, beperken van beleidsverandering bij een nieuw kabinet. Les 2: Zet in met één middel op één doel: de overheid kan beter een apart beleidsinstrument inzetten voor innovatie van hernieuwbare energietechnieken en een apart beleidsinstrument voor het bevorderen van hernieuwbare energie-investeringen in plaat van één beleidsinstrument op meerdere doelen. Dit was het geval bij de MEP en SDE.
Les 3: Bedwing de invloed van lobbyen: Wanneer lobby’s weerklank vinden bij politici of ambtenaren, kunnen ze de economische efficiëntie van het beleid uithollen, of de stabiliteit van het beleid aantasten. Dit was vooral het geval bij de SDE.
Les 4: Zet méér in op het gedragsmotief winst: Gebleken uit de periode van de MEP, SDE en SDE+ is dat een dekking van de onrendabele top werkt. Volgens de experts wekken energiebedrijven meer hernieuwbare energie op indien het rendabel is. Winst is en blijft volgens de experts het belangrijkste gedragsmotief van energiebedrijven. Dit is verklaarbaar aangezien energiebedrijven willen voortbestaan en de continuïteit van het bedrijf willen waarborgen.
Les 5: Bewustwording en Bereidheid: Gebleken is dat men zich niet genoeg begeeft om de consequenties voor het milieu. Fossiele energie is nog steeds erg belangrijk in de Nederlandse economie en voor de Nederlandse overheid. Hiernaast werken bijvoorbeeld gemeentes en omwonenden niet mee met de plaatsing van windmolens. Men moet bewust worden van de maatschappelijke gevolgen en mensen bereid vinden om deze gevolgen aan te pakken.
Voorwoord
Ik heb mijn scriptie niet in mijn eentje kunnen maken, ik heb daar ondersteuning en begeleiding bij gehad. Als eerste wil ik graag mijn begeleider de heer Lako hartelijk bedanken. Zonder hem was deze scriptie niet mogelijk geweest. Ik wil hem bedanken voor al zijn inzet en tijd. Hiernaast wil ik graag mijn lieve huisgenootjes, mijn team, ouders en mijn broertje bedanken. Als laatste wil ik graag de experts die ik heb geïnterviewd in mijn onderzoek bedanken. Zij hebben het onderzoek mogelijk gemaakt.
Heel veel leesplezier! Met hartelijke groet, Felicia Arendse
Inhoud
1. Inleiding...9 1.1 Aanleiding...9 1.2 Begripsbepaling...11 1.2.1 Hernieuwbare energie...11 1.2.2 Hernieuwbare energie-investeringen...11 1.2.3 Hernieuwbare energiedoelstelling...11 1.2.4 Beleid...11 1.2.5 Beleidsinstrumenten...12 1.2.6 Feed-in-premie...12 1.2.7 Invloed...13 1.2.8 Effectiviteit...13 1.2.9 Energiebedrijven...13 1.3 Probleemstelling...14 1.3.1 Doelstelling...14 1.3.2 Hoofdvraag...14 1.3.3 Deelvragen...14 1.4 Theoretische schets...14 1.5 Methode...15 1.6 Maatschappelijke relevantie...16 1.7 Wetenschappelijke relevantie...16 1.8 Leeswijzer...17 2. Beleidskader...182.1 Ontwikkelingen in de hernieuwbare energiemarkt...18
2.1.1 New Public Management...18
2.1.2 Liberalisering, deregulering en privatisering in de energiemarkt...19
2.1.3 Domeinen in de hernieuwbare energiemarkt...20
2.2 Energiedragers in Nederland...23
2.2.1 Hernieuwbare energie...23
2.2.2 Overige energiedragers...24
2.3 Actoren in de hernieuwbare energiemarkt...24
2.3.1 Energiebedrijven...25
2.4 Beleidsinstrumentarium van de overheid...28 2.4.1 Financiële beleidsinstrumenten...28 2.4.2 Juridische beleidsinstrumenten...31 2.4.3 Communicatieve beleidsinstrumenten...32 2.5 Samenvatting...34 3. Theoretisch kader...35 3.1 Beleid...36 3.1.1 Deelprocessen...36 3.1.2 Beleidsveld...38
3.2 Beleidsinstrumentarium van de overheid...38
3.2.1 Beleidsinstrumenten...39
3.2.2 Sturingsmodel...39
3.3 Instrumententheorie...41
3.3.1 De kernomstandigheden in het uitvoeringsproces...41
3.3.2 Implementatieproces I...42
3.3.3 Implementatieproces II...42
3.3.4 Beslissingsproces...43
3.4 Uitvoeringsproces...45
3.4.1 Kans op toepassing van het beleidsinstrument...45
3.4.2 Mate van correcte toepassing van het beleidsinstrument...47
3.5 Het veldproces...50
3.5.1 Gedragsmotieven...50
3.5.2 Hypotheseschema...51
3.6 Externe omstandigheden...53
3.6.1 Aard van het beleidsprobleem...54
3.6.2 Verhouding tussen actoren...55
3.7 Keuze beleidsinstrument aan de hand van de instrumententheorie...56
3.7.1 Subjectief-rationele actor...56
3.7.2 Vier typen van gedragsbeïnvloeding...57
3.7.3 Gedragsbeïnvloeding type 2: eigenschappen of consequenties...57
3.7.4 Feed-in-premie...58
3.8 Conceptueel model...60
4. Onderzoeksmethodologie...61
4.1 Type onderzoek...61
4.3 Operationalisering belangrijkste variabelen...62 4.3.1 Afbakening...62 4.3.2 Effectiviteit...63 4.3.3 Individuele gedragsmotieven...63 4.3.4 Sociale gedragsmotieven...65 4.3.5 Rechtsnormatieve gedragsmotieven...67 4.3.6 De scorematrix...68 4.4 Dataverzameling...70 4.4.1 Documentatieanalyse...70 4.4.2 Semigestructureerde interviews...70
4.4.3 Selectie van de experts...71
4.4.4 Topiclist...71
4.5 Validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek...72
4.5.1 Studie van experts validiteit en betrouwbaarheid...72
4.5.2 Methoden validiteit en betrouwbaarheid...72
5. Onderzoeksresultaten...73
5.1 Inleiding...73
5.1.1 Winst...73
5.1.2 Geen concurrentie fossiele belangen...74
5.1.3 Concurrentie innovatie energietechnologieën...75
5.1.4 Maatschappelijke gevolgen...76
5.1.5 Maatschappelijk draagvlak...77
5.1.6 Hernieuwbare energiedoelstelling 2020...79
5.1.7 Stabiliteit...80
5.1.8 Conclusie van de onderzoeksresultaten...85
6. Conclusie...87
6.1 Inleiding...87
6.2 Deelvragen...87
6.2.1 Hernieuw energiemarkt en actoren in Nederland...87
6.2.2 Beleidsinstrumenten hernieuwbare energie-investeringen...88
6.2.3 Effectiviteit beleidsinstrumenten volgens de theorie...88
6.2.4 Empirische effectiviteit feed-in-premie...89
6.2.5 Theoretische verklaring...90
6.3 Hoofdvraag...90
6.4.1 Discussie theorie...91
6.4.2 Discussiemethoden...92
6.5 Aanbevelingen...92
6.5.1 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek...92
6.5.2 Aanbevelingen voor de praktijk...93
Literatuurlijst...95
Bijlage 1. Lijst van geïnterviewde personen...101
1.
Inleiding
1.1
Aanleiding
“Nederland mist de doelstelling 2020” volgens het Planbureau voor de leefomgeving [ CITATION Pla12 \p 8 \l 1043 ]. “We lopen hopeloos achter” volgens Nijpels (2014) voorzitter van de Commissie Borging Energieakkoord[ CITATION TijdelijkeAanduiding2 \p 6 \l 1043 ]. Hoewel er tussen de eerste en tweede uitspraak bijna twee jaar verschil zit, was er nog geen progressie zichtbaar in de introductie van hernieuwbare energie1 in Nederland. Sterker nog, het percentage opgewekte
hernieuwbare energie in 2013 was gelijk aan dat van 2012, namelijk een schamele 4,5% [ CITATION TijdelijkeAanduiding3 \l 1043 ]. Dit nationale percentage moet naar 14% in 2020 volgens de Europese doelstelling voor Nederland. Hiervoor heeft Nederland nog een lange weg te gaan. De Europese doelstelling is om 20% opgewekte hernieuwbare energie te produceren van het totale energieverbruik in 2020[ CITATION Eur131 \l 1043 ]. De totale progressie in Europa is groter dan die in Nederland: in 2012 was het totale resultaat 14,1% terwijl dat in 2011 nog 12,9% hernieuwbare energie was [ CITATION Eur14 \l 1043 ].
Zoals gezegd: Nederland loopt achter. Vijfentwintig Europese landen scoorden in 2012 beter dan Nederland; alleen Groot-Brittannië (4,2%), Luxemburg (3,1%) en Malta (1,4%) scoorden lager. Europese lijstaanvoerders waren in 2012: Noorwegen (64,5%), Zweden (51,1%), Letland (35,8%), Finland (34,3%), Oostenrijk (32,1%), Denemarken (26,0%) en Estland (25,8%). Zichtbaar is dat deze landen al (ver) boven de 20% hernieuwbare energie uitkomen. Van de buurlanden scoorden België 6,8% en Duitsland 12,4% opgewekte hernieuwbare energie in 2012[ CITATION Eur14 \l 1043 ]. Hoe kan het dat de buurlanden het beter doen dan Nederland? Een mogelijke verklaring voor het verschil in resultaten in vergelijking met de buurlanden is dat het Nederlandse energiebeleid anders is dan het beleid in België en Duitsland. België heeft bijvoorbeeld een energiebeleid met een dwingend karakter, namelijk een hybride leveranciersverplichting. Dit is een beleid waarbij energieleveranciers een verplichting opgelegd krijgen vanuit de overheid om een gedeelte van de hernieuwbare energie in te kopen. Duitsland heeft een energiebeleid met een minder dwingend karakter dan België; het volgt een zogenoemd feed-in-tarief, dit is een beleid waarbij energieleveranciers verplicht zijn om hernieuwbare energie tegen opwekkingskosten in te kopen. Deze opwekkingskosten zijn bij hernieuwbare energie hoger dan bij grijze energie2, waardoor het verschil met een vast tarief wordt
vergoed. Nederland heeft geen energiebeleid met een dwingend karakter, maar heeft een beleid met een feed-in-premie3. In Nederland worden de meerkosten van energiewinning uit duurzame bronnen
niet vergoed met een vast tarief, maar gesubsidieerd in de vorm van een premie op de verkoopprijs van duurzame elektriciteit en gas[ CITATION Jan11 \l 1043 ]. In tabel 1 staat een kort overzicht van de kenmerken van het energiebeleid in België, Duitsland en Nederland.
1 In het onderzoek wordt de definitie hernieuwbare energie gehanteerd. Hiermee wordt duurzame energie bedoeld inclusief biomassa.
2 In dit onderzoek wordt onder grijze of conventionele of fossiele energie het volgende verstaan: aardgas, aardolie en steenkool. Het gaat om energiedragers, die op kunnen raken door het gebruik ervan.
Tabel 1: Kenmerken energiebeleid in Nederland, Duitsland en België [ CITATION Jan11 \l 1043 ]
Kenmerken energiebeleid
Nederland Duitsland België
Leveranciersver plichting
Energieleveranciers zijn niet verplicht om hernieuwbare energie in te kopen.
Energieleveranciers zijn verplicht om tegen de opwekkingskosten hernieuwbare energie in te kopen.
Energieleveranciers zijn verplicht om een bepaalde hoeveelheid hernieuwbare energie in te kopen.
Subsidie Subsidie zonder vast tarief Subsidie met een vast tarief Verkapte vorm van subsidie
De conclusie zou kunnen zijn dat het percentage hernieuwbare energie in Duitsland, België en Nederland samenhangt met de keuze voor het genoemde energiebeleid.
Berekeningen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) wijzen echter uit dat een ander energiebeleid niet noodzakelijkerwijs het enige alternatief is voor het percentage hernieuwbare energie in een land. Zo verklaart het CBS (2014) dat het verhogen van het subsidiebudget voor de huidige feed-in-premie, de Stimulering Hernieuwbare Energieproductie (hierna: SDE+) een positieve invloed heeft op de vraag naar groene energie [ CITATION TijdelijkeAanduiding3 \l 1043 ]. SDE+ is een regeling die productie van hernieuwbare energie stimuleert en zich richt op bedrijven en (non-profit) instellingen. Uit de CBS-cijfers voor biomassa in 2013 blijkt dat er een relatie is tussen overheidssubsidiëring en de vraag naar groene stroom. Onder gebruik van biomassa wordt verstaan: het verstoken van afval, houtsnippers en kippen- en koeienmest ten behoeve van de energieopwekking. In 2013 daalde de productie van stroom uit biomassa met een vijfde ten opzichte van 2012; namelijk van 6,1% in 2012 naar 5% in 2013. Statistici van het CBS (2014) wijzen als oorzaak voor deze afname de afgenomen SDE+ voor het mee-stoken van biomassa in elektriciteitscentrales aan. Als gevolg van dit lagere budget van de SDE+ gingen energiebedrijven weer over op fossiele brandstoffen, gas en kolen[ CITATION TijdelijkeAanduiding3 \l 1043 ]. Er is dus een mogelijk verband tussen de ontvangen SDE+ en het geproduceerde percentage hernieuwbare energie. In het genoemde voorbeeld is er sprake van een negatief effect op het percentage groene stroom door de afname van SDE+. Omgekeerd zou dit kunnen betekenen dat er een positief effect kan zijn voor het percentage groene stroom bij een toename van SDE+.
Het laatste voorbeeld laat zien dat er meer mogelijkheden kunnen zijn om het percentage hernieuwbare energie te verhogen en de Nederlandse doelstelling in 2020 te behalen.
Dit onderzoek focust zich op het overheidsbeleid van de feed-in-premie aangaande de doelgroep energiebedrijven, omdat deze bedrijven de grootste bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse hernieuwbare energie doelstelling in 2020. De feed-in-premie zou energiebedrijven moeten ‘prikkelen’ om meer hernieuwbare energie-investeringen4 te doen in Nederland.
In dit onderzoek wordt onderzocht in hoeverre het overheidsbeleid van de feed-in-premie invloed heeft op de investeringen van energiebedrijven in hernieuwbare energie in Nederland.
1.2
Begripsbepaling
1.2.1 Hernieuwbare energie
Hernieuwbare energie is een redelijk nieuwe term die is geïntroduceerd met de komst van de Europese richtlijn 2009/28/EG in 2009.
Met hernieuwbare energie wordt duurzame energie bedoeld. Het gaat bij hernieuwbare energie ook om energie waarover de mensheid voor onbeperkte tijd kan beschikken en waarbij het leefmilieu en de mogelijkheden voor toekomstige generaties niet worden benadeeld door het gebruik ervan[ CITATION Cen141 \l 1043 ].
Bij hernieuwbare energie gaat om energie uit: wind, waterkracht, zon, bodem, buitenluchtwarmte en biomassa[ CITATION Cen141 \l 1043 ]. Er is echter een discussie over de duurzaamheid van het gebruik van bepaalde vormen van biomassa, omdat sommige vormen op kunnen raken. Men spreekt in de praktijk vaak over duurzame energie, waarbij sommige vormen van biomassa niet worden meegeteld. Men spreekt echter in de praktijk vaak over hernieuwbare energie waarbij wel alle vormen van biomassa worden meegeteld[ CITATION Cen141 \l 1043 ].
In dit onderzoek wordt de term hernieuwbare energie aangehouden.
1.2.2 Hernieuwbare energie-investeringen
In dit onderzoek wordt gesproken van hernieuwbare-energie-investeringen in Nederland. Hiermee wordt bedoeld dat energiebedrijven investeringen doen in hernieuwbare energie in Nederland. Deze investeringen betreffen het percentage opgewekte hernieuwbare energie. Met opgewekte hernieuwbare energie wordt bedoeld dat de energie in Nederland is opgewekt en niet via een certificaat is ingekocht in een ander land.
1.2.3 Hernieuwbare energiedoelstelling
De Europese richtlijn 2009/28/EG heeft een doelstelling gesteld voor hernieuwbare energie, namelijk 20% opgewekte hernieuwbare energie in heel Europa. Nederland heeft de doelstelling om 14% hernieuwbare energie in 2020 te genereren. In 2012 en 2013 was dit percentage 4,5%.
1.2.4 Beleid
In dit onderzoek wordt de definitie voor het beleid van Hoogewerf (1989) aangehouden, waarbij ervan uit wordt gegaan dat beleid een vorm van handelen en een plan is. Beleid is: het streven naar het bereiken van bepaald doeleinde met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen” (Hoogerwerf, 1989, p. 20).
Dit onderzoek richt zich op het overheidsbeleid, waarbij beleid zich richt op het oplossen van een probleem in de maatschappij[ CITATION Hoo08 \l 1043 ]. Een probleem valt te omschrijven als een discrepantie tussen een maatstaaf en een voorstelling van een bestaande of verwachte situatie. In het onderzoek is het beleidsprobleem het huidige percentage hernieuwbare energie in Nederland.
1.2.5 Beleidsinstrumenten
Beleidsinstrumenten zijn een middel om een bepaald beoogd doel te realiseren.
De overheid heeft een grote variëteit aan beleidsinstrumenten. Deze instrumenten zijn te onderscheiden in drie verschillende soorten, namelijk 1) financiële beleidsinstrumenten oftewel de wortel, 2) juridische beleidsinstrumenten oftewel de knuppel en 3) communicatieve beleidsinstrumenten oftewel de preek [ CITATION CED12 \l 1043 ].
De financiële, juridische en communicatieve beleidsinstrumenten bestaan uit verschillende instrumenten. De financiële beleidsinstrumenten bijvoorbeeld bevatten de instrumenten: subsidies, fiscale faciliteiten, heffingen, belastingen, emissiehandelssystemen, etc.
1.2.6 Feed-in-premie
De feed-in-premie is een subsidieregeling waarbij subsidie wordt verstrekt bovenop de elektriciteitsprijs. Deze subsidie wordt verstrekt om de onrendabele top op hernieuwbare energie te compenseren. De kostprijs van hernieuwbare energie is namelijk hoger dan die van conventionele energie. Hierdoor is de productie van hernieuwbare energie niet altijd rendabel. De feed-in-premie vergoedt het verschil tussen de kostprijs van conventionele energie en die van hernieuwbare energie over een periode van 5, 8, 10, 12 of 15 jaar.
De feed-in-premie is een exploitatiesubsidie. Dat wil zeggen: producenten ontvangen subsidie voor de opgewekte hernieuwbare energie en niet voor de aanschaf van de productie-installatie, zoals bij een investeringssubsidie.
In Nederland zijn er drie verschillende feed-in-premieregelingen geweest, namelijk: de Milieukwaliteit van Elektriciteitsproductie (afkorting: MEP) van 2003-2007, de Stimulering Duurzame Energieproductie (afkorting: SDE) van 2008-2010 en de huidige regeling de Stimulering Duurzame Energieproductie plus (afkorting: SDE+) vanaf 2011.
De huidige regeling, de SDE+ richt zich op bedrijven en (non-)profit instellingen die hernieuwbare energie produceren. Voorheen, bij de SDE (2008-2010), kwamen ook particulieren in aanmerking voor de subsidie. De MEP regeling richtte zich alleen op de productie van hernieuwbare elektriciteit van (non)-profit instellingen.
Dit onderzoek richt zich op de werking van de feed-in-premie in Nederland en zal hierom kijken naar de regelingen MEP, SDE en SDE+. De feed-in-premieregeling valt tegenwoordig onder het Ministerie van Economische Zaken (EZ) terwijl het voorheen onder het Ministerie van Infrastructuur en Milieu
(I&M) viel. De feed-in-premie wordt nu gefaciliteerd door RVO Nederland terwijl deze premie vroeger gefaciliteerd werd door agentschap.nl.
De feed-in-premie is het belangrijkste instrument dat Nederland inzet om de doelstelling in 2020 te behalen [ CITATION Alg15 \l 1043 \m Blo08 \m Lak08].
1.2.7 Invloed
Om de invloed van het geselecteerde beleidsinstrument -de feed-in-premie- in kaart te brengen, is ervoor gekozen om in dit onderzoek te kijken naar de effectiviteit van het beleidsinstrument. De instrumententheorie van Bressers & Klok (1987) vormt in dit onderzoek de basis voor het bepalen van de variabelen van de effectiviteit van de feed-in-premie [ CITATION Bre871 \l 1043 ].
De instrumententheorie probeert de effectiviteit van een beleidsinstrument te achterhalen, met als doel antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre de doelgroep onder invloed van het beleid haar milieugedrag heeft gewijzigd [ CITATION Bre042 \l 1043 ]. Met andere woorden in hoeverre energiebedrijven onder invloed van de feed-in-premie hernieuwbare energie investeringen doen.
1.2.8 Effectiviteit
Effectiviteit, oftewel doeltreffendheid, is de mate waarin de gewenste effecten kunnen worden toegeschreven aan beleid of specifiek aan een beleidsinstrument [ CITATION CED12 \l 1043 ]. In dit onderzoek gaat het om de effectiviteit van de feed-in-premie.
1.2.9 Energiebedrijven
De energieproducenten in Nederland zijn een bonte verzameling van grote en heel kleine bedrijven, met heel verschillende producten en belangen. De schaalverschillen zijn enorm: tussen een groot energiebedrijf en een huishouden met zonnepanelen zit een factor tien miljoen. Ook de mate waarin de productie hernieuwbaar is, verschilt sterk[ CITATION ECN14 \l 1043 ]. Voor handelaars van energie geldt eigenlijk hetzelfde.
Gekozen is om in de dit onderzoek alleen te kijken naar de grotere energiebedrijven, omdat zij de grootste bijdragen kunnen leveren aan het opgewekte percentage hernieuwbare energie voor de doelstelling 2020[ CITATION RVO15 \l 1043 \m Eur131].
In dit onderzoek wordt er met grotere energiebedrijven bedrijven bedoeld die zowel hernieuwbare als conventionele energie produceren en verhandelen. Het gaat hier om energieconcerns zoals RWE (eigenaar van Essent), Vattenfall (eigenaar van Nuon), Eon, GDF, DONG, Eneco en Delta.
1.3
Probleemstelling
1.3.1 Doelstelling
Dit onderzoek beoogt inzicht te verwerven in de invloed van het feed-in-premie van de overheid op hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven ten einde aanbevelingen te doen hoe de overheid energiebedrijven adequater kan ‘prikkelen’ om hernieuwbare energie-investeringen te doen in Nederland.
1.3.2 Hoofdvraag
In dit onderzoek zal de volgende hoofdvraag centraal staan:
‘Hoe kan de Nederlandse overheid met de feed-in-premie energiebedrijven adequaat prikkelen om hernieuwbare energie-investeringen te doen?’
1.3.3 Deelvragen
De beantwoording van de deelvragen leidt tot de beantwoording van de hoofdvraag. De deelvragen van het onderzoek zijn als volgt:
1. Hoe ziet de hernieuwbare energiemarkt eruit in Nederland en welke actoren bevinden zich in deze markt?’
2. Welke beleidsinstrumenten zet de overheid in voor de hernieuwbare energie-investeringen? 3. Welke invloed hebben de beleidsinstrumenten op de hernieuwbare energie-investeringen en
hoe meet men deze invloed volgens de theorie?
4. Welke empirische relatie kan er worden aangetoond tussen de feed-in-premie en de hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven in zake de effectiviteit?
5. Hoe kan de empirische relatie tussen de inzet van de feed-in-premie en de hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven in zake de effectiviteit theoretisch worden verklaard?
1.4
Theoretische schets
Vanuit de theorie wordt gekeken naar de invloed van beleidsinstrumenten van de overheid op de hernieuwbare energie-investeringen. Er wordt vanuit de theorie gekeken naar meerdere beleidsinstrumenten omdat 1) de overheid meerdere instrumenten inzet om de hernieuwbare energiedoelstelling te behalen en 2) er op deze manier een vergelijking wordt gemaakt tussen de beleidsinstrumenten om vervolgens het beste beleidsinstrument te selecteren voor het onderzoek. Op basis van de theorie is ervoor gekozen om te focussen op de feed-in-premie. Waarom deze keuze is gemaakt, zal later in dit hoofdstuk aan de orde komen.
Om de invloed van het geselecteerde beleidsinstrument -de feed-in-premie- in kaart te brengen, is ervoor gekozen om in dit onderzoek te kijken naar de effectiviteit van het beleidsinstrument. De instrumententheorie van Bressers & Klok (1987) vormt in dit onderzoek de basis voor het bepalen van de variabelen van de effectiviteit van de feed-in-premie [ CITATION Bre871 \l 1043 ].
De instrumententheorie probeert de effectiviteit van een beleidsinstrument te achterhalen met als doel antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre de doelgroep onder invloed van het beleid haar milieugedrag heeft gewijzigd [ CITATION Bre871 \l 1043 ]. Met andere woorden in hoeverre energiebedrijven onder invloed van de feed-in-premie investeringen in hernieuwbare energie doen. De instrumententheorie probeert de effectiviteit van een beleidsinstrument te achterhalen, door middel van een analyse van de beleidsuitvoering van een beleidsinstrument. Deze fase bestaat uit twee processen, namelijk: een uitvoeringsproces en een veldproces. Volgens Hoogerwerf (1989) gaat het uitvoeringsproces over het proces waarin de instrumenten worden toegepast [ CITATION Hoo893 \l 1043 ]. Volgens Klok (1991) gaat het veldproces over het besluitvormingsproces van de leden van de doelgroep[ CITATION Klo912 \l 1043 ]. Aan dit besluitvormingsproces van de leden van de doelgroep liggen gedragsmotieven ten grondslag. Deze gedragsmotieven vormen de basis voor de operationalisatie van de variabelen om de effectiviteit van de feed-in-premie te onderzoeken.
1.5
Methode
Het onderzoek is een verklarend onderzoek, waarbij de relatie (effectiviteit) wordt onderzocht van de invloed van het beleidsinstrument van de overheid de feed-in-premie op de investeringen in hernieuwbare energie door energiebedrijven in Nederland. De relatie (effectiviteit) wordt onderzocht door middel van een studie van experts waarbij bepaalde geselecteerde variabelen worden geanalyseerd. Welke variabelen dit zijn, zal in hoofdstuk 3 en 4 worden uiteengezet. Het verklarend onderzoek vindt plaats door middel van kwalitatief onderzoek. De dataverzameling gebeurt door middel van het afnemen van semigestructureerde interviews en het raadplegen van documentatiebronnen.
De documentenanalyse bestaat uit een analyse van diverse soorten documenten van energiebedrijven en de Nederlandse overheid. Deze documenten kunnen zijn: adviesrapporten, adviesbrieven, begrotingen en andere financiële documenten, krantenartikelen, wetenschappelijke artikelen, kamerstukken van de Tweede Kamer der Staten Generaal en bedrijfsdocumenten. De documenten worden gebruikt om informatie te onderzoeken over de geselecteerde variabelen. In dit onderzoek worden twaalf experts geïnterviewd. De interviews zijn afgenomen bij experts die deskundig zijn aangaande het onderzoeksonderwerp en op enige wijze betrokken zijn bij het overheidsbeleid voor hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven.
De gekozen type interviewvragen is semigestructureerd, waarbij de richtlijnen en onderwerpen vast staan en waarbij de vraagvolgorde en de vraagformulering niet volledig vastliggen en de mogelijkheden tot antwoorden open zijn [ CITATION Boe051 \l 1043 ]. Op deze manier bestaat de mogelijkheid om door te vragen of om opheldering te vragen bij onduidelijkheden. In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een topic list, met de onderwerpen die behandeld worden in de
semigestructureerde interviews. De topic list vormt een afbakening van de onderwerpen, zodat er uitsluitend gevraagd wordt naar wat er wordt onderzocht; de interne validiteit wordt gewaarborgd.
1.6
Maatschappelijke relevantie
Het is algemeen bekend dat de fossiele brandstoffen opraken en dat de mensheid moet overschakelen naar hernieuwbare oplossingen voor het waarborgen van de energievoorziening in de toekomst. Dit was al bekend in 1972 kwam voort uit het onderzoek van de club van Rome [ CITATION Mea72 \l 1043 ]. Tot op de dag van vandaag zijn er stappen gezet naar een hernieuwbare toekomst, maar deze toekomst is nog lang niet gewaarborgd[ CITATION TijdelijkeAanduiding3 \l 1043 ].
Onze primaire levensbehoefte bestaat onder andere uit toegang tot energie in de vormen van warmte en elektriciteit. In 2012 werd 116.809 miljoen kWh elektriciteit verbruikt, waarvan 101.357 miljoen kWh door het openbaar net, de huishoudens en midden en kleinbedrijven (MKB) en 11.981 miljoen kWh door het bedrijfsnet, de industrie, glastuinbedrijven en ziekenhuizen[ CITATION Cen141 \l 1043 ]. De gevolgen van het niet kunnen voldoen aan deze primaire levensbehoefte zijn onvoorzienbaar, doordat niet alleen de burger, maar ook de markt en de overheid afhankelijk zijn van energie. Volgens de club van Rome (1972) zal het zelfs een “onafwendbare catastrofe zijn, als de mensheid in een steeds sneller tempo de fossiele brandstoffen zal blijven gebruiken”[ CITATION Mea72 \p 32 \l 1043 ].
Energie is naast een primaire levensbehoefte een publiek belang. Een publiek belang is een maatschappelijk belang dat de overheid zich aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed behartigd wordt. De overheid heeft als taak het publieke belang van de energievoorziening te waarborgen. In 1998 zijn de eerste stappen gezet voor liberalisering van de energiemarkt in Nederland. Hierdoor hebben energiebedrijven een rol gekregen in de invulling van het publieke belang. Een andere plicht van de overheid is, zoals al eerder vermeld, het behalen van de Europese doelstelling voor 2020. Aangezien de overheid een belangrijke rol speelt in het behalen van de doelstelling en het waarborgen van energievoorzieningen, dient aan de ene kant onderzocht te worden in hoeverre de overheid voldoende invloed heeft om het publieke belang, hernieuwbare energie te kunnen borgen, en aan de andere kant welke rol energiebedrijven hierin hebben.
Dit onderzoek spitst zicht tot de invloed van de feed-in-premie van de overheid op de hernieuwbare energie-investeringen door de energiebedrijven. Als deze relatie (effectiviteit) bekend is, kan er ingezet worden op de waarborging van onze hernieuwbare toekomst vanuit de rol van de overheid.
1.7
Wetenschappelijke relevantie
Uit voorgaande internationale en nationale onderzoeken naar de invloed van de overheidsbeleid op hernieuwbare energie in Nederland (Bruggink 2006; Chiong Meza, 2012; Glasbergen 1998; Glasbergen & Driesse 2002; Hoppe, Van den Berg & Coenen 2014; Kern & Smith 2008; Tieben,
Koopmans, Rougoor & Kocsis 2013; Treffens, Faaij, Spakman & Seebregts 2005; Van Bommel 2012) blijkt dat het bestaande overheidsbeleid aandacht verdient.
Het bestaande overheidsbeleid verdient aandacht omdat de rol van de overheid in de energiemarkt is verschoven. De liberalisering van de energiemarkt in 1998 zorgde voor een verschuiving in de markt, waarbij de betrokken actoren een andere rol moesten aannemen[ CITATION Hoo91 \l 1043 ]. De overheid veranderde van aansturende centrale actor naar een aansturende actor op afstand[ CITATION Osb93 \l 1043 ]. Hierdoor kregen marktpartijen, burgers en energiebedrijven een grotere rol. De burger kreeg een grotere rol omdat zij vanaf 2014 zelf mocht kiezen waar ze haar stroom inkoopt. Grootverbruikers (fabrieken) en middelgrootverbruikers (afnemers uit het middensegment) mochten al in 1998 en 2002 zelf kiezen waar ze hun stroom inkochten en kregen hierdoor ook een grotere rol. De liberalisering van de energiemarkt leidde tot privatisering van de nutsbedrijven, waardoor de energiebedrijven zelfstandig werden: ze werden zelf verantwoordelijk voor hun diensten en producten. Zoals genoemd dragen energiebedrijven nu ook bij aan het waarborgen van energie als publieke belang. Hierdoor werd de rol van energiebedrijven ook veel groter en belangrijker. Door deze ontwikkelingen moest de overheid haar beleid afstemmen en aanpassen aan de nieuwe rolverdelingen[ CITATION Osb93 \l 1043 ]. De overheid lijkt nu nog zoekende te zijn naar een doelmatig beleid om het percentage hernieuwbare energie te behalen in 2020.
Uit de eerste alinea blijkt dat er al vaak onderzoek is gedaan naar de invloed van de overheidsbeleid op hernieuwbare energie in Nederland. Desalniettemin is er nog geen specifiek onderzoek gedaan naar de invloed de feed-in-premie als financiële beleidsinstrument van de overheid op de hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven. Doordat energiebedrijven een andere rol moesten aannemen door de liberalisering, is het wetenschappelijk relevant om te onderzoeken wat de huidige rol van energiebedrijven is in de energiemarkt ten aanzien van hernieuwbare energie. Zouden energiebedrijven meer hernieuwbare energie-investeringen doen als zij bijvoorbeeld meer overheidssubsidiering ontvangen? Een mogelijke reden waarom er nog niet specifiek onderzoek is gedaan naar de relatie van de feed-in-premie en de mate van invloed hiervan op de hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven zou kunnen zijn dat hernieuwbare energie een redelijk nieuwe markt is, die volop in ontwikkeling en verschuiving is, en er nog niet veel bekend is hoe overheden en energiebedrijven daar besluiten (naar elkaar toe) nemen[ CITATION Van91 \l 1043 ]. Het onderwerp is daarom wetenschappelijke relevant.
1.8
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt het beleidskader van de hernieuwbare energiemarkt in Nederland beschreven. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de theorie uiteengezet. In hoofdstuk 4 wordt de methodologie beschreven, waarna in hoofdstuk 5 de resultaten van de documentenanalyse en interviews worden besproken. Tot slot worden, in hoofdstuk 6, aan de hand van de eerdere hoofdstukken de deelvragen en hoofdvraag beantwoord en wordt er gereflecteerd op de implicaties van het onderzoek.
2.
Beleidskader
In dit hoofdstuk wordt het kader van het onderzoek aangegeven. Hierbij zullen de deelvragen 1 en 2 worden beantwoord, namelijk:
1. Hoe ziet de hernieuwbare energiemarkt eruit in Nederland en welke actoren bevinden zich in deze markt?’
2. Welke beleidsinstrumenten zet de overheid in voor de hernieuwbare energie-investeringen?’
Als eerste worden de ontwikkelingen in de hernieuwbare energiemarkt uiteengezet. Vervolgens komt de verdeling van de hernieuwbare en conventionele energie aan de orde. Hierna zullen de betrokken actoren in de hernieuwbare energiemarkt behandeld worden. Als laatste worden de beleidsinstrumenten van de Nederlandse overheid ten aanzien van hernieuwbare energie uiteengezet.
2.1
Ontwikkelingen in de hernieuwbare energiemarkt
In deze paragraaf worden kort de ontwikkelingen in de energiemarkt besproken die relevant zijn voor de actoren in de hernieuwbare energiemarkt. Er wordt ingegaan op de stroming New Public Management, omdat deze stroming een bijdrage heeft geleverd aan de privatisering, deregulering en liberalisering van de elektriciteitsmarkt[ CITATION Van91 \l 1043 ]. De liberalisering, deregulering en privatisering van de energiemarkt heeft voor veranderingen gezorgd in het speelveld van de actoren en komt bij paragraaf 2.1.2 aan de orde.
2.1.1 New Public Management
In de jaren ’80 ontstond een nieuwe ideologie over het optimaal laten functioneren van het publieke domein. Er werd een overstap gemaakt van het traditionele Public Administration (hierna: PA) naar New Public Management (hierna: NPM)[ CITATION Hoo91 \l 1043 ]. PA staat in teken van de Weberiaanse staat ofwel de bureaucratie van Weber een organisatiestructuur met nadruk op hiërarchie. Hierbij staan procedures, regels en verdeling van verantwoordelijkheid centraal[ CITATION Hoo91 \l 1043 ].
PA moest plaats maken voor NPM waarbij ‘marktwerking’ centraal staat ter bevordering van effectiviteit, efficiëntie en prijs van publieke goederen en diensten. Bij marktwerking gaat het erom een evenwichtsprijs te proberen te realiseren door vraag en aanbod bij elkaar te laten komen [ CITATION Hoo91 \l 1043 \m Walms]. De introductie van marktwerking in het kader van NPM leidt tot: 1) mededinging, 2) keuzevrijheid, 3) transparantie en 4) motiveringsstructuur[ CITATION Hoo91 \l 1043 ]. Hiernaast kan marktwerking de groei van welvaart stimuleren [ CITATION Dam00 \l 1043 ]. Door de stroming NPM werd ook het ‘managerialisme’ ingevoerd. Hieronder wordt verstaan: ”een specifieke managementbenadering die gebaseerd is op het idee dat publieke organisaties hun effectiviteit en efficiëntie kunnen vergroten door de bedrijfsvoering te rationaliseren en een expliciete
koppeling te maken tussen beleidsdoelstellingen, prestaties en geld”[ CITATION Wil12 \p 11 \l 1043 ]. Managerialisme heeft dus als doel om meer effectiviteit te bewerkingstellingen in de uitvoering van de overheidsorganisatie [ CITATION Walms \l 1043 ]. Dit doel wilt men realiseren door middel van managementtools; er werden managementtools geïntroduceerd zoals resultaatafspraken, kwantitatieve prestatie-indicatoren en monitoring.
Het resultaat van de introductie van NPM in de publieke sector zorgde voor verzelfstandiging of privatisering van overheidsorganisaties en de liberalisering of deregulering van markten[ CITATION Van91 \l 1043 ]. Wat dit betekent voor de wordt in de volgende paragraaf behandeld.
2.1.2 Liberalisering, deregulering en privatisering in de energiemarkt
In de energiemarkt heeft NPM haar sporen achtergelaten, namelijk: de energiemarkt is geliberaliseerd en gedereguleerd en er zijn overheidsbedrijven geprivatiseerd [ CITATION Van91 \l 1043 ].
De liberalisering van de Nederlandse energiemarkt in 1998 is hoofdzakelijk in gang gezet door de EU. Bij liberalisering heft de overheid beperkingen op om tot de markt toe te treden ten einde een vrije-concurrentie markt te realiseren. De EU had een uiterste invoerdatum voor liberalisering van de elektriciteitsmarkt vastgelegd op juli 2007 [ CITATION Bri03 \l 1043 ].
In Nederland werd in 1998 de energiemarkt voor grootgebruikers, zoals fabrieken, van alle soorten energie geliberaliseerd. De energiemarkt werd geliberaliseerd en gedereguleerd door de Elektriciteitswet in 1998, deze wet werd later aangevuld door de Wet Onafhankelijke Netbeheer (hierna: Won) in 2006. In 2001 werd vervolgens de hernieuwbare energiemarkt voor alle verbruikers geliberaliseerd. In 2002 mochten middelgrote verbruikers, zoals zakelijke afnemers uit het middensegment, een keuze maken betreffende hun elektriciteitsleverancier. Daarna, in 2004, werd de energiemarkt ook geliberaliseerd voor kleingebruikers, zoals consumenten en kleine zakelijke afnemers [ CITATION San13 \l 1043 \m Bri03].
De liberalisering van energiemarkt leidde tot privatisering van nutsbedrijven. Een nutsbedrijf is een bedrijf dat, vaak vanuit een monopoliepositie, opereert in een sector die beschouwd wordt zijnde van openbaar nut, omdat het belangrijke producten of diensten levert die in het algemeen belang zijn, zoals energie [ CITATION Bri03 \l 1043 ]. Het eigendom van de energiebedrijven verschoof van publiek naar privaat door de liberalisering.
De privatisering van de energiemarkt heeft ervoor gezorgd dat energiebedrijven medeverantwoordelijk zijn geworden. Energiebedrijven zorgen voor marktwerking in een sector die beschouwd wordt zijnde van openbaar nut[ CITATION Hoo91 \l 1043 ]. Hierdoor zijn energiebedrijven een belangrijke actor geworden, met als gevolg dat de verantwoordelijkheid voor hernieuwbare energie in Nederland niet alleen meer ligt bij de actor overheid. De overheid is nog steeds medeverantwoordelijk, maar voert haar rol uit als aansturende actor op afstand[ CITATION Osb93 \l 1043 ]. De overheid moest gaan ‘sturen in plaats van roeien’: de overheid moest gaan aangeven welke programma’s of activiteiten gewenst waren, waarbij het niet altijd nodig was dat de overheid die ook zelf ging uitvoeren. De uitvoering kan aan anderen worden overgelaten, in dit geval door middel van marktwerking[ CITATION Osb93 \l 1043 ]. Sturing doet de overheid door middel van haar
beleidsinstrumenten om hernieuwbare energie te bevorderen. Daarbij kan de overheid waar nodig ingrijpen. Het verschil is dat de overheid niet meer de centrale actor is, die alles bepaalt en leidt. Osborne en Gaebler (1993) stellen in het kader van NPM dat de overheid marktgeoriënteerd moest gaan werken omdat de markt een stimulans kan zijn voor veranderingen[ CITATION Osb93 \l 1043 ]. De energiemarkt is door de privatisering en liberalisering marktgeoriënteerd geworden maar de beoogde stimulans van Osborne en Gaebler (1993) naar meer verandering (in de vorm van meer hernieuwbare energie op de energiemarkt is helaas tot op heden uitgebleven[ CITATION Osb93 \l 1043 ].
De consument had ook een belangrijke actor moeten worden door de liberalisering van de energiemarkt in 2004, doordat zij vanaf dit moment zelf kon kiezen waar ze haar stroom inkoopt[ CITATION Bri03 \l 1043 ]. De werkelijkheid bleek anders te zijn: uit een rapport uit 2010 van de Europese Commissie (hierna: EC) kwam naar voren dat de Europese retailmarkten van energiemarkten het meest incapabel zijn van alle markten. In veel EU-landen maakt de consument vrijwel geen gebruik van de mogelijkheid om over te stappen naar een andere energieleverancier, het percentage ligt op nog geen 10%. De consequentie is dat Europese consumenten volgens schattingen € 13 miljard zijn misgelopen[ CITATION Eur10 \l 1043 ].
Naast het mislopen van € 13 miljard leidt het niet overstappen van de consument naar een andere energieleverancier tot het volgende: de consument lijkt geen gebruik te maken van haar ‘invloed op de aanbodkant’. Zoals al genoemd zijn in een markt vraag en aanbod een belangrijk mechanisme: [ CITATION Hoo91 \l 1043 \m Walms]. Normaliter wordt de vraag in een markt grotendeels bepaald door de vraagkant, in dit geval de consument. De aanbodkant, in dit geval de energieleverancier, speelt hier op in met zijn aanbod: zijn producten en/of diensten[ CITATION Smi76 \l 1043 ]. Doordat de consument niet overstapt naar een andere energieleverancier lijkt ze eigenlijk genoegen te nemen met het huidige aanbod. Dit zou kunnen betekenen dat de energieleverancier niet hoeft in te spelen met zijn aanbod op de vraag, bijvoorbeeld door middel van een lagere energieprijs of meer hernieuwbare energie aan te bieden om zo meer klanten te werven. Anders gezegd, de energieleverancier lijkt zelf zijn aanbod te kunnen bepalen, want de klanten blijven toch wel de dienst afnemen doordat ze niet overstappen[ CITATION Smi76 \l 1043 ].
Uit het voorgaande blijkt dat de energieleverancier zijn aanbod zelf kan bepalen doordat hij niet afhankelijk lijkt van de vraagkant van consumenten. Dit zorgt voor een probleem, aangezien Nederland een doelstelling te behalen heeft in 2020 en dat niet haalbaar is met het huidige energieaanbod.
2.1.3 Domeinen in de hernieuwbare energiemarkt
De actoren EU, Nederlandse overheid, consumenten en energiebedrijven in de energiemarkt zijn alle al kort aan bod geweest. Deze actoren en vele andere bevinden zich in een bepaald domein. Wat een domein is en hoe deze domeinen zich tot elkaar verhouden zal in deze paragraaf worden beschreven. Het behandelen van deze domeinen heeft als doel een beter beeld te scheppen voor het kader waarin de actoren opereren.
De verhoudingen van actoren leggen Streeck en Schmitter (1985) uit met de ‘maatschappelijke orde’. Deze maatschappelijke orde geeft een weergave hoe domeinen zich tot elkaar begeven bijvoorbeeld ten aanzien van hernieuwbare energie. De maatschappelijke orde bestaat uit drie domeinen namelijk de 1) overheid, 2) markt en 3) gemeenschap; hierin bevinden zich op hun beurt verschillende actoren. Deze domeinen zijn op hun eigen manier opgebouwd en kennen hun eigen principes en uitwisselingsproducten of mechanismen[ CITATION Str85 \l 1043 ].
Het eerste domein is de overheid en kent bestuur op verschillende niveaus. Dit kan zijn op schaalniveaus, zoals het rijk, provincies en gemeenten, maar ook supranationaal niveau zoals de EU. De overheid stuurt haar burgers door middel van haar beleidsinstrumenten. Zoals genoemd zijn deze beleidsinstrumenten op te delen in drie groepen namelijk 1) financiële beleidsinstrumenten, 2) juridische beleidsinstrumenten en 3) communicatieve beleidsinstrumenten[ CITATION CED12 \l 1043 ].
Elke groep kan uit verschillende beleidsinstrumenten kiezen. CE Delft en Het Instituut voor Veiligheid en Milieu (2012) onderscheiden de volgende financiële beleidsinstrumenten: subsidies en fiscale faciliteiten, heffingen en belastingen en overheidsaanbestedingen en- investeringen. Als tweede onderscheiden zij de volgende juridische beleidsinstrumenten, namelijk productgerichte regulering (bijvoorbeeld: normstellingen, eisen en verboden) en proces en installatiegerichte regulering (bijvoorbeeld: vergunningsvoorschriften, algemene regels en emissie-eisen). Als laatste onderscheiden CE Delft en Het Instituut voor Veiligheid en Milieu (2012) de volgende communicatieve beleidsinstrumenten: convenanten, bestuursovereenkomsten en publieke-private samenwerkingen, voorlichting en labels.
De overheid kan naleving van wetgeving afdwingen met behulp van een productgerichte regulering bijvoorbeeld een boete of dwangsom[ CITATION Str85 \l 1043 ]. De Nederlandse doelstelling voor 2020 is een voorbeeld van een vanuit de EU gestelde richtlijn. Inden de Nederlandse overheid deze richtlijn niet naleeft krijgt zij een boete vanuit de EU opgelegd. De overheid kan ook bepaald gewenst gedrag stimuleren in plaats van afdwingen. Dit doet zij door middel van de financiële en communicatieve beleidsinstrumenten. De Nederlandse overheid wil bijvoorbeeld meer hernieuwbare energie in Nederland en stimuleert dit door middel van subsidies en convenanten (Van der Doelen, 1989). De beleidsinstrumenten en -typen zullen in hoofdstuk 3, het kader, vanuit de theorie worden belicht. In hoofdstuk 2 bij paragraaf 2.3 zal ingegaan worden op de huidige beleidsinstrumenten en -typen ten aanzien van hernieuwbare energie. In dit domein zijn de belangrijkste actoren de EU en de Nederlandse overheid op centraal niveau.
Het tweede domein is de markt. Deze markt bestaat uit bedrijven en consumenten. In dit domein is concurrentie tussen de marktpartijen leidend voor de werking van de markt. Zoals al genoemd is het marktmechanisme vraag en aanbod: marktpartijen proberen zich te onderscheiden (met hun aanbod) van concurrenten om zoveel mogelijk aan de vraag te voldoen ten gevolge dat dit een hoger bedrijfsresultaat met zich mee brengt[ CITATION Str85 \l 1043 ]. Zoals genoemd werkt dit marktmechanisme in de hernieuwbare energiemarkt nog niet naar behoren[ CITATION Eur10 \l 1043 ]. In dit domein bevinden zich de volgende actoren uit de hernieuwbare energiemarkt:
energiebedrijven, netbeheerders, energieleveranciers, afnemers van energie particulier of zakelijk, onderzoeksbedrijven en of - instituten en intermediaire handelsorganisaties.
Het laatste domein is de gemeenschap. Dit domein bestaat uit verenigingen en overige maatschappelijke organisaties die (samen)werken met respect of waardering voor elkaar[ CITATION Str85 \l 1043 ]. In dit domein bevinden zich de volgende actoren uit de hernieuwbare energiemarkt: natuur - en milieuorganisaties en verenigingen en burgers met hernieuwbare energie-initiatieven. Deze drie domeinen zijn ideaaltypen, waarbij er apart van elkaar wordt geopereerd en elk domein op zijn eigen manier georganiseerd is. In de praktijk is het onderscheid tussen de domeinen veel kleiner, bijvoorbeeld de overheid begeeft zich ook op private terreinen in plaats van alleen op publieke terreinen. Andersom, marktpartijen pakken niet alleen private problemen, maar ook publieke problemen aan. Een domein kan dus taken uitvoeren van een ander domein. Daarbij kunnen domeinen met elkaar samenwerken. De scheiding tussen de domeinen is dus niet meer zo strikt, waardoor er vervaging van grenzen ontstaat[ CITATION Str85 \l 1043 ]. Deze vervaging van grenzen heeft overeenkomsten die in gang zijn gezet door de stroming NPM. Tenslotte zijn bij NPM de rollen van actoren veranderd en zijn de grenzen van deze rollen ook niet meer zo strikt door de introductie van marktwerking. In figuur 1 staat het model van de drie domeinen die niet strikt van elkaar gescheiden zijn, maar juist voor een deel overlappen.
Figuur 1: Maatschappelijke orde gebaseerd op [ CITATION Str85 \l 1043 \m Sme14]
In de hernieuwbare energiemarkt bestaan de strikte verhoudingen tussen de domeinen ook niet meer en hierdoor ook niet tussen de betrokken actoren. De rollen van energiebedrijven, afnemers van energie, de overheid en maatschappelijke organisaties zijn veranderd. Dit kan betekenen dat de rollen niet strik apart zijn, maar in elkaar verweven kunnen zijn of taken kunnen zijn uit een ander domein[ CITATION Str85 \l 1043 ]. De energiebedrijven voeren taken uit die voorheen uitgeoefend
werden door de overheid. De overheid op haar beurt heeft een indirecte rol gekregen, maar voert nog wel beleid uit ten aanzien van energie.
De overlap in de domeinen betekent dat het behalen van de Nederlandse doelstelling voor 2020 niet alleen de taak van de overheid is, maar ook die van de markt en gemeenschap. De domeinen zouden ook moeten samenwerken om het voorgeschreven percentage hernieuwbare energie in 2020 te behalen. Hoe zij samenwerken wordt in dit onderzoek niet onderzocht omdat het onderzoek dan te groot wordt.
Dit onderzoek richt zich alleen op de domeinen markt en overheid. Dit onderzoek richt zich in het domein markt op de actoren: de energiebedrijven en afnemers van energie en in het domein markt op de Nederlandse overheid. De energiebedrijven bepalen het aanbod door middel van het marktmechanisme: vraag en aanbod waarbij het domein overheid handelingen uitvoert om dit marktmechanisme te beïnvloeden, door middel van regulering en stimulering met haar financiële, juridische en communicatieve beleidsinstrumenten[ CITATION Walms \m Baa07 \m Wet00 \m CED12 \l 1043 ]. Er is sprake van een gereguleerde marktwerking, waarbij zelfregulering geconditioneerd is in de vorm van beleidsinstrumenten zoals wetgeving[ CITATION Baa07 \l 1043 ]. Hoe dit precies in elkaar steekt, zal in het theoretisch kader uiteengezet worden bij het onderwerp marktwerking.
De gemeenschap is niet onderdeel van het onderzoek, omdat het onderzoek afgebakend moet zijn. Het domein gemeenschap zal hoogstwaarschijnlijk wel een effect hebben op de vraag en aanbod van hernieuwbare energie door de overlap van de domeinen.
2.2
Energiedragers in Nederland
Een Energiedrager is een grondstof die fungeert als bron voor energie. Voorbeelden zijn: aardolie, aardgas, steenkool, elektriciteit, stoom en vormen van hernieuwbare energie[ CITATION Cen141 \l 1043 ].
2.2.1 Hernieuwbare energie
In Nederland maakt hernieuwbare energie langzaam zijn intrede: in 2004 was het percentage opgewekte hernieuwbare energie nog 1,9% en in 2013 4,5% van het totale energieverbruik. Het percentage hernieuwbare energie in 2013 staat gelijk aan 98,30 Petajoule (PJ) oftewel 98.300 Terajoule (TJ), waarvan 43 PJ voor elektriciteit, 43 PJ voor verwarming en 13 PJ voor vervoer is verbruikt[ CITATION Com14 \l 1043 ].
Hiernaast staat een overzicht van het eindverbruik in TJ per hernieuwbare energiebron van de periode 2003-2013. Biomassa levert 70% oftewel 68.810 TJ van de hernieuwbare energieproductie, gevolgd door windenergie met een aandeel van 19% oftewel 18.677 TJ in 2013. Bodemenergie,
zonne-energie, waterkracht en overige bronnen zoals buitenluchtwarmte leveren een kleine bijdrage van 11%, aan de energieproductie in 2013[ CITATION Rij131 \l 1043 ].
Uit de voorgaande alinea werd zichtbaar dat het percentage hernieuwbare energie is opgebouwd
uit diverse hernieuwbare energiebronnen. In figuur 2 staat een overzicht van de meest voorkomende hernieuwbare- energiebronnen en de bijbehorende energietechnologieën voor opwekken van elektriciteit en warmte.
2.2.2 Overige energiedragers
De overige energie wordt uit een breed spectra van energiedragers gehaald. Onderstaande een grafiek van de verdeling van het energieverbruik per energiedrager over de periode 1990 - 2013 in Nederland [ CITATION Com141 \l 1043 ].
Figuur 3 laat zien dan het Nederlandse energieverbruik tussen 1990 en 2013 met bijna 20% is gegroeid, namelijk van 2.724 PJ naar 3.225 PJ. Aardgas, steenkool en ruwe aardolie zijn de
grootste primaire
energiedragers. In Nederland wordt een grote hoeveelheid aardgas gewonnen en dit wordt gebruikt voor warmte, omgezet in elektriciteit of gebruikt als grondstof voor kunstmest. Daarnaast wordt aardgas geëxporteerd naar het buitenland. In 2012 is er
2.406 PJ aardgas gewonnen, waarvan 845 PJ is verbruikt en 1.812 PJ aardgas is geëxporteerd. Steenkool wordt gebruikt bij de staalproductie of wordt omgezet in elektriciteit. Voor steenkool is Nederland aangewezen op import en zij heeft in 2012 780 PJ steenkool geïmporteerd, waarvan 87 PJ is verbruikt en de rest is geëxporteerd. Ruwe aardolie wordt door raffinaderijen omgezet in diverse olieproducten voor vervoer en in grondstoffen voor de petrochemische industrie bijvoorbeeld plastics of synthetisch rubber. In Nederland hebben we in geringe mate ruwe olie en is er in 2012 63 PJ gewonnen. Daarbij is er 4.561 PJ ruwe olie geïmporteerd uit het buitenland, waarvan 1217 PJ is verbruikt en de rest is geëxporteerd[ CITATION Com142 \l 1043 ].
2.3
Actoren in de hernieuwbare energiemarkt
De hernieuwbare energiemarkt bestaat, zoals al reeds genoemd, uit een diversiteit van betrokken actoren, waarvan de belangrijkste partijen zijn: 1) overheid, 2) energiebedrijven, 3) afnemers Figuur 2: bruto eindverbruik hernieuwbare energie uitgesplitst naar energiebron[ CITATION Cen141 \l 1043 ]
Energieverbruik per energiedrager 1
particulier of zakelijk, 4) natuur- en milieuorganisaties, 5) onderzoeksbedrijven en of –instituten, 6) investeerders, en 7) intermediairs [ CITATION Ybe99 \l 1043 \m ECN13]. Dit onderzoek begeeft zich primair in een speelveld van de eerste twee actoren, die in de volgende paragraaf verder worden besproken.
2.3.1 Energiebedrijven
De energiesector in Nederland is grofweg op te delen in drie hoofdgroepen, namelijk 1) de energiebedrijven, 2) olie- en gaswinning en 3) de aardolie-industrie. Dit onderzoek richt zich op hoofdgroep 1: energiebedrijven[ CITATION ECN13 \l 1043 ].
De hoofdgroep energiebedrijven betreft een brede verzameling van grote en kleine bedrijven, met heel verschillende producten en belangen. De bekende grotere producent-leveranciers van gas en elektriciteit zijn: NUON, Essent, Electrabel, Intergen, Delta, E.ON en Eneco. Naast deze bekende grotere producent-leveranciers van gas en elektriciteit, omvat de sector ook: 1) nieuwe leveranciers die zich richten op het leveren van goedkope of hernieuwbare energie, 2) bedrijven gespecialiseerd in de groothandel, 3) lokale of kleine producenten die zich toeleggen op specifieke hernieuwbare productie en 4) netwerkbedrijven. Deze netwerkbedrijven vallen onder energiebedrijven, maar doordat deze bedrijven sinds 2004 wettelijk zijn afgesplitst van producenten en handel van energie vallen ze niet binnen dit onderzoek.
Binnen de energiebedrijven zijn de schaalverschillen groot, de aangeboden diensten of het producten verschillen sterk evenals de mate van groene productie of diensten [ CITATION ECN13 \l 1043 ]. Dit onderzoek richt zich op de grotere producentleveranciers van hernieuwbare energie en conventionele energie zoals Nuon en Essent.
2.3.1.1 Groene stroom
Dit onderzoek spitst zich toe op de hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven in Nederland. Het percentage hernieuwbare energie ligt zoals gezegd op 4,5% in 2013. Dit betekent dat het aanbod hernieuwbare energie nog erg laag ligt. Het gaat hier om het opgewekte percentage in Nederland, dus zonder de import en export van hernieuwbare energie.
Zoals gezegd is er in 2013 43 PJ groene elektriciteit verbruikt van het opgewekte percentage in Nederland. Dit is 1,98% van het totale energieverbruik van de elektriciteit in Nederland. Dit percentage ligt nog erg laag doordat groene stroom nog een exclusief product is. Niettemin wordt het product minder exclusief door de import van groene stroom uit onder andere Noorwegen. Om de afnemer garantie te geven of de stroom wel echt hernieuwbaar is opgewekt bestaat er de ‘Garantie van Oorsprong’ certificaten oftewel GvO’s. Deze certificaten worden uitgegeven als bewijs van de ‘groene’ oorsprong van elektriciteit. Tevens dient het als bewijs om in aanmerking te komen voor de overheidssubsidie (als producent). CertiQ controleert de groene stroom en geeft de certificaten af. Deze zijn tussen marktpartijen verhandelbaar en kunnen dus ingekocht worden uit andere landen[ CITATION ECN121 \l 1043 ].
Figuur 4 laat de leveringsmix van Nederland zien, waarbij wordt aangegeven waar de stroom vandaan komt, daarbij rekening houdend met de import en export van energie.
Figuur 4: Leveringsmix Nederland 2005 -2011 [ CITATION ECN121 \l 1043 ].
Het aandeel groen in de leveringsmix is dus aanzienlijk hoger (in 2011: 31%) dan het aandeel groen in de Nederlandse brandstofmix (zonder import en export van groene stroom) (in 2011: 10%). Veel certificaten worden dan ook geïmporteerd[ CITATION ECN121 \l 1043 ]. Opmerkelijk is dat het percentage groene stroom fors stijgt in de leveringsmix, dit terwijl het percentage hernieuwbare energie haast niet stijgt: er wordt simpelweg meer stroom geïmporteerd.
2.3.1.2 Groene warmte
Duitse, Nederlandse en Deense energiebedrijven leveren relatief veel warmte zoals figuur 5 laat zien. In Nederland is er veel verwarming nodig voor de industrie, terwijl in Duitsland en Denemarken relatief veel verwarming nodig is voor stadsverwarming. In Nederland groeit jaarlijks het aantal huishoudens aangesloten op stadsverwarming met ongeveer 2%[ CITATION ECN14 \l 1043 ]. Zoals gezegd staat het percentage hernieuwbare energie in 2013 gelijk aan 98,30 Petajoule (PJ). Hiervan is 43 PJ voor verwarming verbruikt. Dit betekend dat 1,96% van het totale energieverbruik van het opgewekte percentage warmte ‘hernieuwbaar’ was. De overheid tracht dit percentage te verhogen door middel van de beleidsinstrumenten.
Figuur 5: Warmtelevering in PJ in het jaar 2005 en 2012 [ CITATION ECN14 \l 1043 ]
De N.V. Nederlandse Gasunie (netbeheerder) is oprichter van de dochteronderneming ‘Vertogas’, dit is een certificeringinstantie voor groen gas oftewel van de levering van warmte. De certificaten heten dan ook ‘Groengascertificaten’ en bieden de koper inzicht of het ingekochte gas daadwerkelijk ‘groen’ is. Op dit certificaat wordt sinds november 2011 aangegeven of de gebruikte biomassa voldoet aan de internationale duurzaamheidseisen van de NTA 8080, namelijk: het NTA 8080-keurmerk garandeert afnemers dat het gekochte groen gas geproduceerd is uit hernieuwbare biomassa[ CITATION Gro14 \l 1043 ].
2.3.2 Overheid
Een belangrijke actor in het speelveld van de hernieuwbare energiemarkt is de overheid. De maatregelen van de overheid zijn in drie thema’s te onderscheiden, namelijk 1) verbetering van de prijs-prestatieverhouding, 2) stimulering van de marktpenetratie en 3) aanpak van de bestuurlijke knelpunten[ CITATION Ybe99 \l 1043 ].
Voor de verbetering van de prijs-prestatieverhoudingen is onderzoek, ontwikkeling en presentatie van hernieuwbare technieken een vereiste. De overheid draagt daartoe bij via de uitvoering van meerjarige onderzoeksprogramma’s op het gebied van windenergie, zonne-energie en biomassa, via financiering van onderzoek bij KEMA en TNO en afspraken met de energiesector en het bedrijfsleven over afstemming en richting van onderzoeksprogramma’s [ CITATION Ybe99 \l 1043 ].
De overheid speelt ten tweede een belangrijke rol in de stimulering van de marktpenetratie van groene energie. Daarbij ligt de nadruk op het motiveren van bedrijven en particulieren om voor groene energie te kiezen door middel van het beleidsinstrumentarium (zie paragraaf 2.3 beleidsinstrumentarium van de overheid) (Van der Doelen 1989). Daarnaast heeft de overheid afspraken gemaakt over de activiteiten van energiebedrijven om hernieuwbare energie te stimuleren [ CITATION Ybe99 \l 1043 ]. Daarbij beoogt het kabinet een ‘Green Deal’ die moet leiden tot versterking van het concurrentievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven met energiebesparing (waaronder hernieuwbare energie) door middel van: 1) bevorderen van innovatie en ondernemerschap (vooral door samenwerking te stimuleren), 2) stimulerend beleid in economische topgebieden (vooral chemie en tuinbouw), 3) nieuwe producten, technologieën en werkwijzen, 4) Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (hierna: MVO) en 5) voortzetting en versterking van de nationale aanpak energiebesparing[ CITATION Rij14 \l 1043 ].
Ten derde, voor het aanpakken van de bestuurlijke knelpunten bij de implementatie van hernieuwbare energie, richt de overheid zich op: 1) belemmerende wet- en regelgeving, 2) creëren van draagvlak voor hernieuwbare energie, 3) ruimtelijke ontwikkeling, 4) inpassing van de centrale energieopwekking in de gas- en elektriciteitsinfrastructuur en 5) duurzaamheidsaspecten. Voor elk van de genoemde punten heeft de overheid interventieprogramma’s met diverse activiteiten die bijdragen aan de realisatie van hernieuwbare energie-initiatieven[ CITATION Rij14 \l 1043 ]. Bijvoorbeeld bij punt 1: belemmerende wet- en regelgeving zijn er ‘Rijkscoördinatieregeling’ ingevoerd voor windparken. Hierbij heeft de overheid de mogelijkheid de besluitvorming te
coördineren van projecten die van nationaal belang zijn, met als doel om procedures te verkorten en te stroomlijnen, waardoor projecten van windparken sneller gerealiseerd kunnen worden[ CITATION Rij131 \l 1043 ].
2.4
Beleidsinstrumentarium van de overheid
In subparagraaf 2.3 is al genoemd dat de overheid diverse maatregelen toepast ten aanzien van stimulering van groene energie. Dit onderzoek spits zich alleen toe op het beleidsinstrumentarium van de overheid op centraal niveau. Dit beleidsinstrumentarium bestaat zoals genoemd uit financiële, juridische en communicatieve beleidsinstrumenten op centraal niveau en zal in deze paragraaf uiteengezet worden.
2.4.1 Financiële beleidsinstrumenten
Als eerste wordt ingegaan op de belangrijkste fiscale beleidsinstrumenten van de overheid om de productie van hernieuwbare energie te stimuleren op centraal niveau. Er wordt in dit onderzoek niet ingegaan op maatregelingen voor CO2-reductie (C02-reductieplan en Europees
emissiehandelssysteem (EU-ETS) en voor het tegengaan van milieuvervuiling en het terugdringen van energiegebruik {brandstoffenbelasting (BSB)}[ CITATION CED12 \l 1043 ]. De reden hiervoor is dat het onderzoek afgebakend moet zijn en dat dit onderzoek zich alleen richt op directe maatregelen om hernieuwbare energie te stimuleren. Financiële maatregelen om de hernieuwbare energie-investeringen van energiebedrijven te stimuleren zijn: Milieu Actie Plan (afgekort MAP), Regeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP), Stimulering Duurzame Energie (SDE), Stimulering Duurzame Energieproductie Plus (SDE+), Regulerende energiebelasting (REB), Energie Investeringsaftrek en (EIA) en Regeling Groenprojecten.
2.4.1.1 Milieu Actie Plan
MAP staat voor het Milieu Actie Plan dat liep van 1991 tot 2000. Het Milieu Actie Plan (hierna: MAP) is in het leven geroepen voor energiebesparende maatregelen en energieadviezen in de woningbouw. In 1993 werd het plan bijgesteld, MAP II. Het richtte zich op drie groepen, namelijk: 1) huishoudens, 2) bedrijven en 3) overheid en de energiedistributiesector zelf[ CITATION Ver95 \l 1043 ]. Doelstelling was de vermindering van de CO2-uitstoot. EnergieNed coördineerde en ondersteunde de landelijke
uitvoeringstaken van het MAP, in die zin dat ze de: 1) aanschaf van energiezuinige apparaten stimuleerde, 2) het bewust omgaan met energie door de gebruiker propageerden en 3) als energieleverancier door het produceren van hernieuwbare energie[ CITATION Har05 \l 1043 ].
In kader van het MAP werden door de overheid subsidies beschikbaar gesteld voor energiebesparende maatregelen en energieadviezen in de woningbouw. Het MAP is in de periode 1991 tot en met 2000 uitgevoerd door de energiedistributiebedrijven. Naast financiële ondersteuning was bewustwording van consumenten, onder andere door middel van campagnes in de massamedia op het gebied van energiebesparing; het was een belangrijk onderdeel van het MAP. In totaal is in de periode 1995-2000 ongeveer € 108 miljoen aan subsidie toegekend aan de woningbouwsector[ CITATION Ver95 \l 1043 ]. De subsidies werden gefinancierd uit de opbrengsten
