In dit onderzoek wordt de invloed van een beleidsinstrument getoetst aan de hand van de mate van effectiviteit van een beleidsinstrument.
Helaas is er geen standaardformule voor effectief beleid [ CITATION Bre871 \l 1043 ]. Het gaat bij effectief beleid niet alleen om de kenmerken van een instrument op zichzelf [ CITATION Bre871 \l 1043 ].. Het gaat ook niet om een standaard formule. Een effectief beleid moet uitvoerbaar zijn. Vervolgens hangen de effectiviteit en uitvoerbaarheid van een beleid af van de omstandigheden waaronder het beleid wordt toegepast en de gedragskeuze van de doelgroep[ CITATION Bre042 \l 1043 ].
De instrumententheorie is ontwikkeld door Bressers en Klok (1987) en is gebaseerd op tientallen studies die sinds 1976 zijn verricht naar de uitvoering en doorwerking van het milieubeleid [ CITATION Bre042 \l 1043 ]. De instrumententheorie probeert de uitvoerbaarheid en effectiviteit van een beleidsinstrument -in relatie tot de omstandigheden- te achterhalen, met als doel antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre de doelgroep onder invloed van het beleid hun milieugedrag hebben gewijzigd (= de effectiviteit van een beleidsinstrument)[ CITATION Bre042 \l 1043 ]. In casu, in hoeverre energiebedrijven onder invloed van de feed-in-premie hernieuwbare energie investeringen doen. Om antwoord op deze vraag te krijgen analyseert de instrumententheorie de beleidsuitvoering van een beleidsinstrument. Deze fase bestaat uit twee processen, namelijk: een uitvoeringsproces en een veldproces. Het uitvoeringsproces gaat over het proces waarin de instrumenten worden toegepast [ CITATION Hoo893 \l 1043 ]. Het veldproces gaat over het besluitvormingsproces van de leden van de doelgroep[ CITATION Klo912 \l 1043 ].
3.3.1 De kernomstandigheden in het uitvoeringsproces
Wanneer men de resultaten, of het gebrek aan resultaten, van de beleidsuitvoering wil begrijpen moet men het gedrag van de partijen verklaren. In de instrumententheorie zijn onderstaande omstandigheden de kernomstandigheden in het uitvoeringsproces, namelijk:
-
Doeleinden van de doelgroep en de uitvoerders;-
Beschikking over voldoende informatie;-
Machtsmiddelen van leden van de doelgroep en de uitvoerders.Een doeleinde is “een wens die een actor heeft besloten te verwezenlijken” (Bressers & Klok, 1987, p. 147). Een doel is dus een wens, maar niet elk doel is een wens. Een wens is slechts een doel indien de actor heeft besloten om de wens ook werkelijk te verwezenlijken. Een doeleinde is met andere woorden een wens die richtinggevend is voor het handelen van de actor. De kans op toepassing van een beleidsinstrument hangt af of het instrument bijdraagt aan het bereiken van de doeleinde van de uitvoerders en de doelgroep. Beschikken over voldoende informatie gaat over het ‘feitelijk oordelen’ oftewel het inschatten van de beschikbare alternatieven en hun eigenschappen of consequenties[ CITATION Klo912 \l 1043 ]. De kennis van de informatie bepaalt de keuze van de
uitvoerders en de doelgroep. Macht van een actor is “de mogelijkheid van een actor om door een verandering van de beschikbaarheid of eigenschappen of consequenties van gedragsalternatieven voor andere actoren het gedrag van deze actoren te beïnvloeden in overeenstemming met de eigen doeleinden” (Klok, 1991, p. 124). Machtsuitoefening is het feitelijk veranderen van de beschikbaarheid of de eigenschappen of consequenties van de gedragsalternatieven; bij deze machtsuitoefening maakt een actor gebruik van machtsmiddelen[ CITATION Klo912 \l 1043 ]. De machtsmiddelen die de leden van de doelgroep en de uitvoerders gebruiken bepalen de toepassing van het beleidsinstrument.
De kernomstandigheden zijn bepalend voor het succes van de beleidsuitvoering of anders gezegd; zij bepalen in hoeverre de doelgroep zijn gedrag zal aanpassen[ CITATION Klo912 \l 1043 ]. Bressers (1994) stelt het volgende: “De instrumententheorie is gebaseerd op het idee dat alle andere factoren, beleidsinstrumenten en externe omstandigheden, alleen van invloed zijn op het verloop van een uitvoeringsproces omdat en voorzover zij de doeleinde, informatie en macht van de beleidsuitvoerders of de doelgroep veranderen” (Bressers, 1994, p. 321).
3.3.2 Implementatieproces I
In de instrumententheorie worden twee implementatieprocessen onderscheiden. Bij het eerste implementatieproces gaat het erom dat het instrument in eerste instantie wordt ‘toegepast’. Hiermee wordt bedoeld dat bijvoorbeeld subsidies worden verstrekt, waarbij de beoogde voorwaarden intact moeten blijven. Het resultaat van het proces wordt in de instrumententheorie aangeduid als de mate van vormbehoud van het instrument [ CITATION Klo912 \l 1043 ]. Hiernaast kan er afbreuk worden gedaan aan de acceptatie van het instrument. Dit wordt aangeduid als de legitimiteit van het instrument[ CITATION Klo912 \l 1043 ]. Afbreuk op aan de legitimiteit van een instrument kan ontstaan indien het beleidsproces grote mate van conflicten ondervindt [ CITATION Are92 \l 1043 ]. Legitimiteit en vormbehoud zijn dus een output van het implementatieproces en vormen een input voor het beslissingsproces van de doelgroep.
3.3.3 Implementatieproces II
Bij de tweede implementatie gaat het om de controle achteraf. Hierbij wordt een antwoord gevonden op de vraag of de voorwaarden wel goed worden nageleefd. Indien dit niet het geval is, is antwoord nodig op de vraag of er dan wel sancties moeten worden opgelegd bij het ongewenste gedrag [ CITATION Bre871 \l 1043 ].
Een sanctie bij een overtreding kan ervoor zorgen dat een individueel lid van een doelgroep ervoor kiest niet het ongewenste gedrag te vertonen. Een sanctie kan dus invloed hebben op het beslissingsproces en vervolgens op het gedrag van de doelgroep. Hiernaast is geloofwaardigheid van het beleidsproces een belangrijke factor voor het beslissingsproces. Beperkte handhaving kan er niet alleen voor zorgen dat de doelgroep zich niets aantrekt van de voorwaarden, zij kan ook gaan geloven dat het de overheid evenmin uitmaakt wat de doelgroep doet. Dit verkleint de geloofwaardigheid van het beleidsinstrument. Kans op sanctie en geloofwaardigheid zijn dus een output van het tweede
implementatieproces en vormen een input voor het beslissingsproces van de doelgroep [ CITATION Bre871 \l 1043 ].
De mate van het succes van het implementatieproces hangt samen met de externe omstandigheden, namelijk 1) maatregelen in het buitenland, 2) organisatiegraad gereguleerde, 3) milieugroeperingen en 4) uitspraken juridische organen [ CITATION Bre871 \l 1043 ].
3.3.4 Beslissingsproces
Om effect te hebben op het hernieuwbare energiebeleid van de overheid is het voor onderdelen van het energiebeleid nodig dat het gedrag van de doelgroep wordt veranderd [ CITATION Klo912 \l 1043 ].
De gedragskeuze van de doelgroep van het energiebeleid is de sluis tot een dergelijke gedragsverandering. De inputs voor deze gedragsverandering zijn afhankelijk van de outputs van de genoemde implementatieprocessen. Hiernaast spelen er ook andere omstandigheden een rol, namelijk 1) technologische ontwikkelingen, 2) organisatorische weerstand, 3) beslisser in de organisatie, 4) informatie van anderen en 5) financieel-economische situatie [ CITATION Bre871 \l 1043 ].
In de instrumententheorie wordt telkens voorgesteld dat er één actor betrokken is in het beslissingsproces. Dit doet men omdat elke actor te maken heeft met een ander karakter van de kernomstandigheden[ CITATION Klo912 \l 1043 ]. Zoals gezegd zijn de kernomstandigheden bepalend voor de effectiviteit - in termen van gedragsverandering van gereguleerde - van de beleidsinstrumenten [ CITATION Bre871 \l 1043 ].
Figuur 7 geeft een schematische weergave van de werking van de beleidsinstrumenten die de consequenties van gedragsalternatieven veranderen [ CITATION Klo912 \l 1043 ]. Het eerste element omvat de instrumenten die door de uitvoerders worden geïmplementeerd in twee fases. Hierbij zijn de kernomstandigheden bepalend in hoeverre de doelgroep haar gedrag zal aanpassen [ CITATION Bre042 \l 1043 ]. De kernomstandigheden zijn: doeleinden, informatie de macht van de betrokken actoren [ CITATION Bre042 \l 1043 ]. Hiernaast zijn de externe omstandigheden van invloed op beide implementatieprocessen. De implementatieprocessen krijgen output in vormbehoud, legitimiteit, kans op sanctie en geloofwaardigheid [ CITATION Bre042 \l 1043 ]. Deze output vormt een input voor het beslissingsproces van de doelgroep. Hiernaast zijn er externe omstandigheden van invloed op het beslissingsproces van de gereguleerde. Als laatste bepaalt het beslissingsproces de effectiviteit van het beleidsinstrument [ CITATION Bre871 \l 1043 ].
Kortom, aan de linkerzijde van het schema staan de beleidsinstrumenten, zoals die in het proces van beleidsvorming zijn bepaald [ CITATION Klo912 \l 1043 ]. Aan de andere kant staat de effectiviteit van het beleid. Hierbij gaat het om de vraag in hoeverre de doelgroep onder invloed van het beleid hun investeringsgedrag aangaande hernieuwbare energie hebben gewijzigd.