Stabiliteit

5.1.7.1 Stabiliteit MEP

Op de vraag, ‘In welke mate is de MEP stabiel geweest voor energiebedrijven om hernieuwbare energie-investeringen te maken?, antwoorden de respondenten unaniem negatief.

De respondenten zijn het met elkaar eens dat de MEP regeling een instabiele regeling is geweest. Ze oordelen dus allen negatief op de vraag.

Volgens de experts zorgde de combinatie van de ‘openeinde regeling’ en een ‘vast basisbedragen’ voor instabiliteit in de markt. Het basisbedrag in de MEP werd vastgesteld door het KEMA en ECN uitgaande van een onrendabele top van een technologie. De toelichting op het wetsvoorstel stelt: ‘De subsidiebedragen zijn voor duurzame elektriciteit berekend op basis van de onrendabele top die voor de verschillende bronnen varieert. Per duurzame energiebron is berekend wat de investeringskosten, de operationele kosten en de financieringskosten zijn. Vervolgens is daar de prijs van grijze stroom afgetrokken, zodat de onrendabele top duidelijk word.’(Tweede Kamer, 2002-2003).

De subsidiebedragen stonden vast voor een periode van tien jaar. De MEP bleek uitzonderlijk populair volgens de experts. In de eerste jaren was sprake van relatief hoge marktprijzen voor elektriciteit. Bij de berekening van de subsidiebedragen was nog rekening gehouden met een langetermijnelektriciteitsprijs. Volgens de experts was de MEP voor stroomproducenten meer dan profijtelijk gezien de vaste subsidiebedragen en de hoger dan geraamde elektriciteitsprijs. En omdat de MEP een openeinderegeling was, overtroffen de aanvragen al snel de ramingen (Tweede kamer, 2006-2007).

De sterke groei van de MEP-uitgaven was niet zichtbaar in de rijksbegroting, omdat de MEP werd gefinancierd uit een heffing per elektriciteitsaansluiting, opgelegd door de stroomleverancier. De kosten liepen pas in het oog toen de nadelige gevolgen voor de koopkrachtontwikkeling duidelijk werden (Roosdrop, 2012). Nog geen anderhalf jaar na de start van de MEP kreeg de Tweede Kamer te horen dat de regeling te succesvol was en daarmee te duur werd. De toekenning van nieuwe MEP- subsidies werd in 2007 stop gezet. Tussen 2007 en 2008 is er geen beleid gevoerd. De gevolgen daarvan komen bij de volgende variabele aan de orde.

Het stop zetten van de MEP regeling riep veel negatieve reacties op vanuit de markt[ CITATION Roo121 \l 1043 ]. Het vertrouwen in de overheid nam af, want er werd tenslotte een succesvolle regeling voor marktpartijen beëindigd volgens de experts. De regeling was veel minder succesvol voor de Nederlandse overheid. De MEP regeling was niet de eerste energieregeling in Nederland die op ‘de schop’ ging ten gevolge van de stabiliteit van het Nederlandse energiebeleid.

Tabel 14 geeft een weergave van de uitkomsten van het gedragsmotief stabiliteit MEP.

Tabel 14: overzicht score gedragsmotief stabiliteit MEP

De mate van invloed van de feed-in- premieregeling…

Sterk negatief

Negatief Neutraal Positief Sterk positief

Stabiliteit MEP X X X X X

X X X X X X X

5.1.7.2 Stabiliteit SDE

Op de vraag, ‘In welke mate is de SDE stabiel geweest voor energiebedrijven om hernieuwbare energie-investeringen te maken?’, antwoorden de respondenten als volgt:

Drie respondenten oordeelden positief t.a.v. de stabiliteit van de SDE regeling. Deze drie experts zijn van mening dat de SDE niet goed van start is gegaan door de instabiliteit van het Nederlandse energiebeleid. Over de SDE regeling zijn deze experts wel te spreken. De SDE verschilde in drie belangrijke opzichten van de MEP volgens deze experts, namelijk:

Ten eerste werd de SDE gefinancierd via de rijksbegroting. Zo kregen kabinet en volksvertegenwoordiging meer grip op de uitgaven. Ten tweede kende de SDE een budgettair plafond. Zo kon vooraf een ‘vinger aan de pols’ van de uitgaven worden gehouden. Dit maakte achteraf ingrijpen overbodig; juist die praktijk riep vaak de meeste verontwaardigde reacties op volgens de experts. Ten slotte ‘ademde’ het subsidiebedrag voortaan mee met de marktprijs voor energie[ CITATION Roo121 \l 1043 ]. Anders dan bij de MEP, waar de marktprijs gefixeerd was op het langjarig gemiddelde, gaf de jaarlijkse vaststelling van het correctiebedrag in de SDE een reëler beeld van de marktprijzen. In jaren met een hoge energieprijs was het subsidiebedrag dus lager, en omgekeerd. Volgens de respondenten zorgden deze drie veranderingen voor een stabieler beleid. Helaas heeft de MEP en de periode van geen beleid wel zijn sporen achter gelaten in de markt; een instabiel beleid heeft gezorgd voor een gebrekkig vertrouwen vanuit de markt.

Negen respondenten oordeelden negatief t.a.v. de stabiliteit van de SDE regeling. Deze negen experts zijn het eens met de drie experts die positief oordeelden over het feit dat de SDE regeling verkeerd van start is gegaan (door de MEP en de periode van geen feed-in regeling). De negatief oordelende experts vinden de impact van deze periode groter dan de positief oordelende experts . Volgens expert 3 heeft de periode van 2007-2008 “negatieve gevolgen” gehad op de markt. De andere experts sluiten zich hier op aan. Helemaal geen subsidieregeling had het gevolg dat de markt (nog) instabiel(er) werd. Hiernaast kregen de marktpartijen (nog) minder vertrouwen in de feed-in-regeling en in het doen van hernieuwbare energie-investeringen. Expert 12 is van mening dat de MEP de doorslag had moeten geven in het Nederlandse energiebeleid; in praktijk is deze doorslag achterwege gebleven.

Volgens Roosdrop (2012) manifesteren ‘deelbelangen’ zoals de windenergie-, zonne-energie- of biomassasector zich snel wanneer publiek geld op tafel ligt. Volgens de experts was de vormgeving van de SDE een soort open uitnodiging aan eenieder om het eigen deelbelang te promoten. Het was namelijk uiterst winstgevend om te draaien aan de twee sleutelvariabelen, te weten de hoogte van het basisbedrag en de omvang van het budget voor een bepaalde technologie. Ter illustratie: in de drie jaar dat de SDE heeft bestaan zijn in de Tweede Kamer zo’n twintig moties ingediend om de regeling op enigerlei wijze aan te passen. Dit ging op zodanig detailniveau dat minister Verhagen in de Tweede Kamer sprak van parlementair ‘micromanagement’ van de SDE (Tweede Kamer, 2011-2012a). Wanneer lobby’s weerklank vinden bij politici of ambtenaren, kunnen ze de economische efficiëntie van beleid uithollen, of de stabiliteit van het beleid aantasten (Jacobsson & Lauber, 2006; Laird & Stefes, 2009).5

5 Jacobsson en Lauber (2006) en Laird en Stefes (2009) beschrijven de werking van lobby’s in een parlementaire democratie. Ondanks de bedenkingen van opeenvolgende Duitse kabinetten, slaagde de hernieuwbare-energielobby er toch in om zijn plannen door te zetten door een battle over institutions te ensceneren tussen kabinet en parlement, waarbij het meer groengezinde parlement uiteindelijk aan het langste eind trok.

Volgens de experts was de SDE erg instabiel door een hoge mate van ‘technocratische precisie’. Voor iedere technologische categorie moesten immers een basisbedrag, correctiebedrag, looptijd en budget worden vastgesteld. Het beschikbare budget hing af van de verwachtingen en de (politieke) wenselijkheid van investeringen in een bepaalde technologie. In de loop van een jaar ging de inschrijving per categorie open. Voor de subsidie gold ‘op is op’. Een aantal categorieën (zonnepanelen en vergisting) werd onmiddellijk overtekend, terwijl het budget voor andere categorieën (wind op land) grotendeels ongebruikt bleef[ CITATION Roo121 \l 1043 ]. Dit leidde tot onvrede bij alle betrokken partijen. De loting welke projecten uit populaire categorieën voor subsidie in aanmerking kwamen, werd als onrechtvaardig ervaren en leidde tot veel politieke en publicitaire ophef [ CITATION Roo121 \l 1043 ]. Dat sommige categorieën niet werden uitgeput oogstte verontwaardiging en leidde tot een jaarlijkse dans rondom de overheveling van budget naar populaire categorieën (Tweede Kamer, 2008-2009b).

Tabel 15 geeft een weergave van de uitkomsten van het gedragsmotief stabiliteit SDE.

Tabel 15: overzicht score gedragsmotief stabiliteit SDE

De mate van invloed van de feed-in- premieregeling…

Sterk negatief

Negatief Neutraal Positief Sterk positief

Stabiliteit SDE X X X X X

X X X X

X XX

5.1.7.3 Stabiliteit SDE+

Op de vraag, ‘In welke mate is de SDE+ stabiel voor energiebedrijven om hernieuwbare energie- investeringen te maken?’, antwoorden de respondenten als volgt:

Vijf experts beoordelen de stabiliteit van de SDE+ regeling positief. Volgens deze vijf experts richt de SDE+ zich op ‘één doel’, te weten het realiseren van de door Europa opgelegde doelstelling voor 2020. De focus op de Europese doelstelling wordt bevorderd door een gefaseerde openstelling van de SDE+ oftewel via het genoemde fasen-systeem. In de eerste fase mogen aanvragen voor de goedkoopste technologieën worden ingediend. Wanneer na afloop van de eerste fase budget resteert, gaat de tweede fase van start, en zo verder. Daarnaast is bepaald dat alleen technologieën met een maximaal basisbedrag van 15 eurocent per kWh in aanmerking komen voor de SDE+ (Tweede Kamer, 2010- 2011b). Van deze technologieën, zoals wind op land en vergistingsinstallaties, wordt het door het kabinet nog verantwoord gevonden om ze grootschalig uit te rollen. Voor duurdere technologieën, zoals wind op zee en zonne-installaties, geldt dat ze nog te ver van de markt afstaan. Gegeven een gelimiteerd budget zou door de inzet van dergelijke dure technologieën onvoldoende voortgang worden geboekt bij het realiseren van de Europese doelstelling volgens de experts[ CITATION Roo121 \l 1043 ]).

De SDE+ beperkt met één budget de mogelijke invloed van lobby’s. Marktpartijen kunnen immers niet meer pleiten voor een ruimer eigen deelbudget, zoals onder de SDE volgens de experts.

De SDE+ introduceert een speltheoretisch element. Kern is de zogenoemde ‘vrije categorie’. ECN en Kema berekenen voor iedere technologie het basisbedrag zodanig, dat 80% van alle projecten een positieve business case laat zien. Ondernemers die denken goedkoper hernieuwbare energie te

kunnen produceren dan door ECN en Kema is berekend, mogen in een eerdere fase projecten indienen in de vrije categorie, maar zij ontvangen dan wel een lagere vergoeding. Het voordeel van het eerder indienen van deze projecten is dat dit tot een grotere kans leidt dat er nog budget beschikbaar is (RVO, 2015 & Kema, 2015).

Wat opvalt volgens de experts is dat in 2011, 85% van alle aanvragen tussen 1 juli en 1 september 2011 (fase I) afkomstig is van projecten die door ECN en Kema zijn becijferd voor de fasen II of hoger. Sterker nog, er zijn qua budgettair beslag meer aanvragen ingediend voor projecten met technologieën uit fasen II of III, dan met een technologie uit fase I. Dit betrof met name groengasprojecten. Dit illustreert feilloos de beperkingen van de technocratie. Onder de oude SDE- regeling was bijvoorbeeld slechts vijf procent van het budget gereserveerd voor groen gas. In de nieuwe SDE+ claimden groengasprojecten maar liefst twee derde van het totaal beschikbare budget. Volgends de experts is er blijkbaar duidelijk meer potentie voor groen gas in de markt dan beleidsmakers vanachter hun bureau hadden ingeschat. Tevens is het bijzonder dat ook voor projecten die ex ante als te duur werden beschouwd voor het leveren van een bijdrage aan het bereiken van energiesubsidies de Europese doelstelling, voorstellen werden ingediend voor een basisbedrag van 9 eurocent per kWh. Het betreft hier met name zonne-energieprojecten. Redenen waarom dit toch zou kunnen is dat projecten bijvoorbeeld toegang hebben tot alternatieve financieringsbronnen, op een gunstige locatie staan, of investeerders mogelijk bereid zijn om zelf een deel van de onrendabele investering voor eigen rekening te nemen[ CITATION Roo121 \l 1043 ]. Vijf experts zijn van mening dat Nederland met het huidige SDE+ beleid een goed energiebeleid heeft. De fouten zijn uit het beleid gehaald door de lessen die geleerd zijn van de MEP en SDE. Nederland bezit nu een stabiel beleid op voorwaarde het beleid nu hetzelfde blijft. Indien het beleid in de toekomst wel weer verandert dan zou er geen sprake meer zijn van een stabiel beleid. Vier experts zijn van mening als Nederland lang genoeg het huidige beleid voert er een grote kans is om alsnog de hernieuwbare doelstellingen te halen. Toch oordeelden deze experts neutraal op de vraag bij de hernieuwbare energiedoelstelling voor 2020. Ik veronderstel dat ze zich niet willen vastbinden aan een uitspraak indien Nederland de doelstelling niet haalt. Één expert oordeelde negatief t.a.v. de variabele hernieuwbare energiedoelstelling omdat het te kort dag is om nu nog 14% hernieuwbare energie te behalen.

Zeven experts beoordelen de stabiliteit van de SDE+ regeling negatief. Expert 11 vraagt zich af, hoe het kan zijn dat ondanks alle verbeteringen aan de SDE+ het percentage hernieuwbare energie al twee jaar op rij stil staat op 4,5% (in 2012 en 2013). Dit terwijl de RVO in 2013 een rapport heeft uitgebracht, waarbij de prognoses er beter uitzagen. Daarbij doet RVO volgens de expert over het algemeen voorzichtige uitspraken, en zelfs deze prognoses zijn niet behaald. RVO ging uit van 4,4% in 2012 en voorspelde een stijging van 0,2% voor 2013, een stijging van 0,4% voor 2014 en een stijging van 0,5 in 2015 (RVO, 2013). Helaas kunnen er nog geen uitspraken gedaan worden over de cijfers van 2014 en 2015. Wel kan geconcludeerd worden dat de progressie in 2013 uitgebleven is. De andere experts geven aan dat de doorwerking van het huidige beleid meer tijd nodig heeft. Desalniettemin is het raar dat er nog geen progressie zichtbaar is. Dit geeft volgens de experts aan dat het huidige systeem niet voldoende is om de hernieuwbare doelstelling te behalen.

De experts vinden het Nederlandse feed-in systeem in gebreke blijft. Nederland behoort volgens de Europees Milieuagentschap tot het derde minst duurzaamste land van Europa, gevolgd door Malta en Luxemburg [ CITATION EMA15 \l 1043 ]. Ze zijn van mening dat na decennia van instabiel hernieuwbaar energiebeleid Nederland in 2013 weggegleden is tot een van de ‘ernstigste vervuilers’,

en volgens Germanwatch het minst duurzame land van de Europese Unie[ CITATION Ger13 \l 1043 ]. Germanwatch heeft deze conclusie getrokken op basis van vijftien prestatie-indicatoren, waarvan twee prestatie-indicatoren voor hernieuwbare energie. Dit onderzoek richt zich allen op hernieuwbare energie waardoor de conclusie van Germanwatch niet helemaal op gaat. Wel geeft het een beeld waar Nederland staat en dat Nederland nog een lange weg heeft te gaan.

Volgens de experts is het ook voor (buitenlandse) energiebedrijven niet aantrekkelijk om investeringen te doen in Nederland. Dit komt met name door het instabiele hernieuwbare beleid. Het Nederlandse beleid is zoals genoemd erg afhankelijk van het kabinetsbeleid. Bij een nieuw kabinet hoort vaak een nieuw energiebeleid. Omdat het beleid voor de markt erg inconsistent is, is investeren in hernieuwbare energie niet aantrekkelijk. Daarbij werkt de negatieve invloed van de MEP en SDE door op de markt; wat niet het vertrouwen van energiebedrijven in de overheid vergroot. Bedrijven doen dan liever investeringen in landen met een stabiel beleid, met kleinere risico’s.

Naast een stabieler beleid is er volgens expert 12 een hoger budgetplafond nodig. Vanuit de markt is er genoeg vraag: in 2012 was er een overschrijding van € 1,1 miljard op een budget van € 1,7 miljard, in 2013 was er een overschrijding van € 0,8 miljard op het budget van € 3 miljard en in 2014 was er een overschrijding van € 1,6 miljard op het budget van € 3,5 miljard [ CITATION RVO14 \l 1043 \m Ene13]. Met de overschrijdingen van het budget is niets gedaan door de overheid; de aanvragen zijn gewoon niet gehonoreerd. Alle experts zijn het met expert 12 eens, een hoger budgetplafond zorgt voor meer hernieuwbare energie in Nederland. Alleen moet er wel rekening gehouden worden met de praktische kant zoals vergunningen en plaatsing in het landschap.

Tabel 16 geeft een weergave van de uitkomsten van het gedragsmotief stabiliteit SDE+.

Tabel 16: overzicht score gedragsmotief stabiliteit SDE+

De mate van invloed van de feed-in- premieregeling…

Sterk negatief

Negatief Neutraal Positief Sterk positief

Stabiliteit SDE+ X X X X X

X X