Military Assistance en Nederlandse Sector Security Reform in Irak, 2003-2005.
R.A.C. van den Bosch, 10312781 Begeleider: Dr. S.F. Kruizinga 2e lezer: Prof. dr. W. Klinkert Master Militaire Geschiedenis Universiteit van Amsterdam
Een onderzoek naar Military Assistance en Nederlandse Sector Security Reform in Irak, 2003-2005.
Inhoudsopgave
Inleiding 4
1. Introductie in Military Assistance en de SFIR-casus 4
2. Historiografie 9
3. Het onderzoek 12
Hoofdstuk 1: MA: een strategisch instrument met een diffuus beeld 16
1.1 De ontwikkeling van MA 16
Historische ontwikkeling 16
Hedendaags belang 18
Heropleving 20
Categorisatie geactualiseerd 21
1.2 Het hedendaagse debat 22
Het Amerikaanse MA-debat 23
Het debat binnen de Nederlandse Defensie 24
Het MA-debat geanalyseerd 26
1.3 Military Assistance: een doctrinaire lappendeken 28
Amerikaanse MA doctrine 29
Nederlandse doctrine 31
1.4 Subconclusie: MA-kernelementen 33
Hoofdstuk 2: Casestudie: Sector Security Reform in Irak 2003-2005 37
2.1 Strategische context 38
Internationale strategische context 38
Nationale strategische context 42
2.2 Sector Security Reform in Irak 45
Fase 1: post-conflict confrontatie (maart 2003 – 15 november 2003) 49 Fase 2: het politieke en militaire tijdspad (15 nov 2003 – 30 jun 2004) 55
Fase 3: de Nederlandse exit (juli 2004-maart 2005) 61
Fase 4: post-missie beoordeling (2005-heden) 67
2.3 Subconclusies: MA-uitgangspunten SFIR 71
Conclusie 76 Bronnen en literatuur 82 Bronnen 82 Literatuur en rapporten 83 Abstract 87 3
Inleiding
1. Introductie in Military Assistance en de SFIR-casus
In maart 2005 verlieten de laatste Nederlandse militairen de Zuid-Iraakse provincie Al Muthanna. Na de Amerikaans-Britse invasie in 2003, ondersteunden Nederlandse militairen hier twee jaar lang in de opbouw van de Iraakse veiligheidssector door Iraakse eenheden op te leiden, te trainen, adviseren en begeleiden. De Nederlanders vertrokken: er waren
voldoende aantallen Irakezen opgeleid om de aankomende verkiezingen te begeleiden. Echter, de kwaliteit en de zelfstandigheid van de Irakezen was twijfelachtig.1 De verkiezingen in december 2005 verliepen naar behoren, desondanks verslechterde de veiligheidssituatie in Irak. In 2007 stond Irak aan de afgrond van een burgeroorlog en werd het land verscheurd door sektarisch geweld.2 In 2014 raasde het geweld opnieuw door Irak met de opmars van Islamitische Staat (IS/ISIS). Iraakse troepen bleken niet in staat om ISIS te stoppen. In sommige gevallen deserteerden Iraakse eenheden volledig.3 Begin 2015 keerden
Nederlandse eenheden daarom terug naar Irak met dezelfde taak tien als jaar eerder: het opbouwen van Iraakse militaire capaciteit.4 Ditmaal was de taak ISIS te bestrijden. Op het moment van schrijven, mei 2017, voeren Iraakse commandotroepen de laatste bittere strijd om het westelijke deel van de stad Mosul. Deze Iraakse troepen zijn wederom opgeleid, getraind en worden bijgestaan en geadviseerd door coalitietroepen waaronder Nederlandse militairen.
Bovenstaande wijze van militair opereren wordt Military Assistance (MA) genoemd. 1 TK 2005-2006, 29521, nr. 17, brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, 22 september 2005, bijlage 6185: ‘Eindevaluatie van de Nederlandse deelname aan de Stabilisation Force in Iraq 2003-2005’, 4,8 (hierna: Eindevaluatie SFIR); Thijs Brocades Zaalberg en Arthur ten Cate, Missie in Al Muthanna. De Nederlandse krijgsmacht in Irak 2003-2005 (Amsterdam 2010) 285.
2 Brocades Zaalberg en ten Cate, Missie in, 312-317.
3 TK 2012–2013, 27 925, nr. 482, brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, 4 juli 2013, 2.
4 Jaus Müller, ‘Een goedbedoelde bezetting. Stabiliseren in Irak 2003-2005’ in: Arthur ten Cate, Sven Maaskant, Jaus Müller, Quirijn van der Vegt, Over Grenzen. Het Korps Mariniers na de val van de Muur, 1989-2015 (Amsterdam 2015) 209-235, aldaar 235.
Middels MA, oftewel het opleiden, trainen, adviseren en begeleiden van buitenlandse
eenheden, ondersteunen westerse krijgsmachten bevriende staten in de opbouw van militaire capaciteit. MA gaat in essentie over het versterken van een buitenlandse staat en hiermee de eigen nationale politiek-militaire belangen borgen, zonder een grootschalige militaire
betrokkenheid.MA is geen nieuw fenomeen. In 1815 adviseerden individuele huurlingen al buitenlandse krijgsmachten en tijdens de Koude Oorlog werd MA op grote schaal toegepast.5 Recent, sinds de War on Terror is de interesse in en daarmee ook het belang van MA
opnieuw toegenomen.6 In 2010 stelde de toenmalige Amerikaanse minister van defensie Robert Gates dat het opbouwen van buitenlandse veiligheidsorganisaties ‘a critical element of U.S. national security strategy’ was.7 Uiteindelijk werd MA het belangrijkste element in de exit-strategie in Irak en Afghanistan.8
Dat MA veelvuldig wordt gebruikt is niet vreemd. MA is idealiter een efficiënte vorm van militaire inzet. Eigen troepen worden niet direct betrokken in het gevecht en nationale militaire doelstellingen kunnen zo worden bereikt ‘by, through, or with foreign forces’.9 Op korte termijn is MA voor de politiek dan ook aantrekkelijk. Op lange termijn kunnen de consequenties van MA echter ingrijpend zijn. De nieuw geformeerde militaire eenheid kan de machtsbalans in een land of regio verstoren en een greep doen naar de macht. De tientallen staatsgrepen in de jaren zestig in Afrika en Zuid-Amerika zijn hier voorbeelden van.10 Maar ook de
verslechterde veiligheidssituatie in Irak na 2005 kan als voorbeeld dienen. Dit raakt een kernelement van MA: vanwege het strategische belang en ter voorkoming van negatieve 5 Chester J. Pach Jr., Arming the Free World: The Origins of the United States Military Assistance Program, 1945-1950 (Chapel Hill en London 1991) 8,9,31-34; Donald Stoker, Military Advising and Assistance: From Mercenaries to Privatization, 1815–2007 (Oxon 2008). 6 Scott G. Wuestner, Building Partner Capacity / Security Force Assistance: a New Structural Paradigm (Strategic Studies Institute 2009) 6-7; beschikbaar op:
www.StrategicStudiesInstitute.army.mil.
7 Robert M. Gates, ‘Helping Others Defend Themselves. The Future of U.S. Security Assistance’, Foreign Affairs, May/June 2010; beschikbaar op:
https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2009-01-01/balanced-strategy. 8 Thomas K. Livington, Building the Capacity of Partner States Through Security Force Assistance (CRS Report for Congress 2011) 17-18; beschikbaar op:
https://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41817.pdf.
9 Patrick Paterson, Training Surrogate Forces in International Humanitarian Law: Lessons from Peru, Colombia, El Salvador, and Iraq (JSOU Report 16-9, 2016) 7; beschikbaar op:
http://jsou.socom.mil/JSOU%20Publications/TrainingSurCVM18Jul16.pdf.
10 Christopher R. Kilford, The Other Cold War. Canada’s Military Assistance to the Developing World 1945-1975 (Kingston 2010) 38.
effecten op lange termijn, dient MA het bredere internationale veiligheidsbeleid te ondersteunen.
Ook de Nederlandse krijgsmacht voert MA-activiteiten uit. Een verontrustende
constatering hierbij is dat MA in belang toeneemt en hiermee de kans op oncontroleerbare en negatieve strategische effecten, maar dat een gedegen strategische aansturing ontbreekt. Professor Herman Amersfoort betoogde in zijn afscheidsrede over het ontbreken van een militaire strategie binnen de Nederlandse Defensie en dit klinkt ook door in de MA-activiteiten. Amersfoort stelt dat een vertaalslag ontbreekt van de politiek-strategische ambities van het ministerie van Buitenlandse Zaken naar militair-strategische doelen, die op hun beurt weer richtinggevend zijn voor het operationele niveau en de tactische eenheden.11 Hierdoor ontbreekt de noodzakelijke sturing vanuit het ‘hogere’ militaire niveau voor de uitvoerende eenheden. Amersfoort doelde met name op de missie van Task Force Uruzgan, maar eenzelfde redenering treft de Nederlandse MA-activiteiten. Ja, er is politiek-strategische ambitie,12 maar de daadwerkelijke vertaling naar de andere militaire niveaus ontbreekt. Het resultaat is dat MA-activiteiten worden uitgevoerd, zonder bovenliggend ‘oogmerken’ die alle MA-effecten in lijn brengen met de hoger gelegen doelstellingen.
Een andere zorgwekkende ontwikkeling is dat met het toenemende belang van MA, juist de kennis van MA achterblijft. Uitgebreide en integrale studies naar MA ontbreken namelijk nog en in de Nederlandse doctrine publicaties komt MA slechts in enkele zinsneden voor.13 Dit is te verklaren vanuit het ‘diffuse’ karakter van MA, wat later nog uitgebreid aan bod komt. Beleidsmakers en besluitvormers hebben daardoor onvoldoende besef van het belang van MA en nemen onvoldoende kennis van het wetenschappelijke en professionele debat over MA. Het gebrek aan kennis uit zich uiteindelijk in een ontoereikende strategische aansturing van Nederlandse MA-activiteiten.
11 Herman Amersfoort, ‘Nederland, de weg kwijt. Over de teloorgang van de militaire strategie en de noodzaak van geschiedenis’ (Breda 10 maart 2016) 3-6; beschikbaar op:
http://www.militairespectator.nl/sites/default/files/teksten/bestanden/Amersfoort
%20Afscheidsrede%20volledige%20en%20geannoteerde%20versie%20maart%202016.pdf
Geraadpleegd op 18 december 2016.
12 Zie de diverse beleidsdocumenten genoemd in paragraaf 1.1 bij het ‘hedendaagse belang van MA’.
13 F. Overdiek, ‘De oprichting van het ‘Iraqi Civil Defense Corps’’, Militaire Spectator, 173 10 (2004) 493-502, aldaar 502; Doctrine Publicatie 3.2 Landoperaties, paragraaf 7328;
beschikbaar op: intranet defensie http://publicatieportaal.mindef.nl/doc/DP%203.2.pdf ;
Met deze scriptie wil ik middels een historische analyse de huidige kennis van en inzichten in Nederlandse MA-operaties vergroten en hiermee een bijdrage leveren aan het kennisfundament benodigd voor een gedegen strategische sturing. Dit onderzoek richt zich op de uitgangspunten van MA en analyseert deze in de context van de internationale veiligheidsstrategie. De onderzoeksresultaten leiden tot een analysemodel voor MA welke beleidsmakers en besluitvormers kunnen gebruiken om vooraf het MA-besluitvormingsproces te ondersteunen en achteraf een MA-operatie te analyseren. Middels historisch onderzoek draagt deze scriptie zo bij aan een verantwoorde strategische aansturing van MA-operaties.
Het historische onderzoek bestaat uit een theoretisch deel en een casestudie. De analyse van de theoretische en historische context hebben als doel MA als diffuus fenomeen te begrijpen. MA en met name het belang en de effecten van MA, worden hiermee duidelijk herkenbaar voor besluitvormers, planners en uitvoerders. MA komt zo uit de ‘underground’ als secundaire vorm van militaire inzet en wordt gepositioneerd als een belangrijke
inzetmethode binnen de westerse strategie. Een nadere analyse van de historische MA-casus geeft meer inzicht in de overwegingen achter de besluiten en uitvoering van MA en in de effecten van MA. Juist omdat MA in vele vormen voortkomt in de geschiedenis, is het interessant om constanten binnen de diverse verschijningsvormen te identificeren. Zo kunnen waardevolle inzichten uit het verleden verkregen worden over welke uitgangspunten wel en welke niet een positief resultaat bereiken. Dit betreft geen wetmatigheden die altijd gelden, maar het draagt wel bij aan het theoretisch kader van MA waar huidige beleidsmakers en besluitvormers hun voordeel mee kunnen doen. Het totaal van analyses van casestudies (waar dit onderzoek uiteindelijk een bijdrage aan levert) in verschillende tijdsperioden geeft hierbij een breder perspectief zodat lessen of inzichten niet gebonden zijn aan specifieke periodes.
Historisch onderzoek helpt ons dus MA als diffuus fenomeen te begrijpen. Meer kennis en bekendheid van MA leidt hopelijk tot meer debat en diepgang, waardoor dit braakliggende militaire kennisterrein verder wordt ingevuld. Met dit onderzoek wordt een kennisfundament gelegd voor Nederlandse MA-operaties, van waaruit het verdere nationale MA-debat gevoerd en opgebouwd kan worden. De onderzoeksresultaten zijn juist op dit huidige moment,
gekenmerkt door de stijgende relevantie van MA in combinatie met de ontbrekende kennis, van essentieel belang.
Als casestudie wordt de Nederlandse missie in Irak, Stabilisation Force Iraq (SFIR), in de periode 2003-2005 gebruikt. Deze missie volgde op de Amerikaans-Britse invasie in 2003. Kort na de conflictfase besloot de nieuwe interim regering in Irak, de Coalition Provisional Autority (CPA), tot het verwijderen van het complete (Soennitische) veiligheidsapparaat, als onderdeel van de zogeheten de-baathificatie, waarbij alle elementen van de regering van Saddam Hoessein werden verwijderd.14 Nederlandse eenheden waren op grote schaal betrokken bij deze hervorming van de veiligheidssector en de oprichting van de Iraqi Civil Defense Corps (ICDC).
De SFIR-casus is om een tweetal redenen interessant. Ten eerste bestaat er een relatie tussen de opbouw van de Iraakse veiligheidssector na 2003 en de negatieve effecten op langere termijn. Het verwijderen van de bestaande veiligheidsstructuren wordt in verband gebracht met de daaropvolgende veiligheidssituatie in Irak.15 Ten tweede omdat SFIR het
startpunt vormt van een nieuwe fase in de militaire geschiedenis waarin MA een prominente rol speelt binnen de westerse wijze van oorlogvoering. In het volgende hoofdstuk wordt dit verder toegelicht. De essentie is dat MA na 9/11 ontwikkelde als belangrijke inzetmethode binnen de westerse militaire strategie. Zo werd en wordt MA preventief ingezet als middel om conflicten te voorkomen, als middel om strategische invloedssferen te beïnvloeden en als ‘exit-strategie’ om na het conflict zo snel mogelijk de eigen militaire betrokkenheid te
verminderen. De oorlogen in Irak (2003-2005), Afghanistan (2001-2014), Irak (2015-heden) en Syrië (2015-heden) zijn hier voorbeelden van. De toegevoegde waarde van kennis over de SFIR-casus wordt verder verduidelijkt door een beknopte analyse van de historiografie over MA.
2. Historiografie
De huidige kennis van MA is gebaseerd op historische literatuur, hedendaagse militair-academische rapporten en doctrine publicaties. In het volgende hoofdstuk worden deze drie 14 Paul L. Bremer III, My year in Iraq. The struggle to build a future of hope (New York 2006) 39-42, 56-58, 223-224.
15 David Fitzgerald, Learing to Forget. US Army Counterinsurgency Doctrine and Practive from Vietnam to Iraq (Stanford 2013) 136; Malcolm W. Nance, The terrorist of Iraq. Inside the Strategy and Tactics of the Iraq Insurgency 2003-2014 (Boca Raton 2015) 123-125; Thomas E. Ricks, Fiasco. The American military adventure in Iraq (New York 2006) 151.
kennisdomeinen verder onderzocht, maar allereerst wordt de plaats van dit onderzoek naar Nederlandse MA-operaties binnen de historiografie aangeduid. Door een oriëntatie op de historische literatuur wordt duidelijk hoe nieuwe kennis over Nederlandse MA-operaties bijdraagt aan de bestaande kennis over MA en de kennishiaten hierin. Een verdere verdieping van de historische ontwikkeling volgt in hoofdstuk 1.
De historische literatuur over MA is beperkt en leunt hoofdzakelijk op drie auteurs: Donald Stoker, William Mott en Christopher Kilford. Elke auteur heeft een eigen benadering van MA. Een rode draad binnen de literatuur is dat auteurs ‘grip’ proberen te krijgen op het fenomeen MA door MA te categoriseren.
Donald Stoker heeft met zijn boek Military Advising and Assistance: From Mercenaries to Privatization, 1815–2007 het raamwerk verzorgt wat inzicht geeft in de verschillende MA-verschijningsvormen. De verschijningsvormen variëren van militaire adviseurs als huurlingen tot aan grote multinationale missies om bevriende staten te ondersteunen.16 Stoker stelt dat de historische ontwikkeling van MA volgens een trend is verlopen. Hij onderscheidt in de historische ontwikkeling zes opeenvolgende categorieën gekoppeld aan de motieven achter MA: ‘modernization’, ‘nation building’, ‘economic purpose’, ‘ideological tool’,
‘counterinsurgency tool’ en ‘fun and profit: the corporate approach’.17 De hedendaagse MA is volgens Stoker het resultaat van de evolutie van MA sinds het begin van de 19de eeuw.
William Mott heeft MA vanuit een smaller perspectief geanalyseerd in United States Military Assistance, An Emperical Perspective. Zijn onderzoek betreft de grote mogendheden tijdens de Koude Oorlog en hij stelt op basis van vergelijkend onderzoek naar historische MA-operaties dat MA succescriteria kent. Mott schetst hiermee de ontwikkeling van MA als ‘an instrument of policy’ en ‘the preferred strategic respons’ van Amerikaanse presidenten en toont hiermee tevens de koppeling aan van MA en het internationale veiligheidsbeleid.18
Christopher R. Kilford geeft in zijn boek The Other Cold War. Canada’s Military Assistance to the Developing World 1945-1975 een historisch overzicht van Canada’s MA-operaties en strategie in de periode na de Tweede Wereldoorlog. Kilford analyseert de 16 Ibidem, 1-27; Livington, Building the, 17.
17 Stoker, Military Advising, 2.
18 William H. Mott, United States Military Assistance: An Emperical Perspective (Westport, 2002) 33.
Canadese beweegredenen achter de MA-programma’s en stelt dat de voornaamste motivatie achter de Canadese MA het nationale belang was. De gevaren van MA vormen een centraal punt in Kilfords benadering. Hij benadrukt en onderbouwt dit met een totaal van 123 militaire staatsgrepen tussen 1945 en 1975 in Latijns Amerika, het Midden-Oosten en Azië.19 Hoe de Nederlandse MA-operaties zich verhouden tot de Canadese MA, komt in een latere paragraaf aan de orde.
De historische literatuur maakt duidelijk dat MA een diffuus karakter heeft en dat er verschillende manieren zijn om MA te benaderen, zoals vanuit statelijk- of niet-statelijk perspectief, motivatie, tijdsperiode en effecten. De drie besproken auteurs hebben allen MA vanuit een ander perspectief onderzocht. Mott benadert MA als activiteit van staten. Zijn onderzoek betreft specifiek de grote mogendheden (VS en SU) na 1945 en hij benadert het effect van MA vanuit het oogpunt van succescriteria. Stoker heeft enerzijds eenzelfde invalshoek als Mott doordat hij tracht MA te categoriseren. Een essentieel verschil is dat Stoker MA benadert vanuit een breder perspectief, zowel in tijd als ruimte, waarbij hij verder kijkt dan ‘de staat’. Stoker begint bijvoorbeeld bij de ‘individual mercenaries’ voor 181520 en eindigt wederom met niet-statelijke MA, zoals de commerciële militaire training in Irak vanaf 2003.21 Stoker categorisering is gebaseerd op motivatie en niet gekoppeld aan één staat. Hij onderstreept hiermee het diffuse karakter van MA door aan te tonen dat MA verschillende verschijningsvormen heeft. Kilfords studie naar de Canadese MA is, net als Mott, vanuit het perspectief van een staat en in een beperkte periode na 1945. Hierbij verschilt hij met Mott doordat Canada gezien kan worden als een kleine staat met eigen nationale belangen. Kilford is ten aanzien van de effecten van MA gericht op de gevaren van MA, waarbij Mott de
effecten benadert vanuit succescriteria.
Een overkoepeld thema binnen de literatuur concentreert zich dus rondom het effect van MA. Juist door het diffuse karakter van MA is dit effect lastig meetbaar. MA kent zoveel verschillende verschijningsvormen, dat succesfactoren alleen voor specifieke situaties en omstandigheden gelden. Daarbij zijn MA-operaties veelal onderdeel van een geïntegreerde benadering en daardoor nauw verweven met andere actoren, operaties en activiteiten. Door deze zogeheten comprehensive approach, waarbij niet alleen militaire, maar ook
19 Kilford, The Other, 38. 20 Stoker, Military Advising, 11. 21 Ibidem, 224.
diplomatieke, bestuurlijke en sociaaleconomische aspecten een gelijkwaardige rol spelen, kan het succes van MA vanuit meerdere perspectieven worden belicht waardoor het daadwerkelijke effect moeilijk te identificeren is.22 Ook het soort conflict en de fase van het conflict waarin MA afspeelt varieert. Dit maakt een vergelijking van de effecten MA-missies complex.23
De historische literatuur geeft waardevolle kennis en inzichten in MA. Het geeft inzicht in het diffuse karakter van MA, met de verschillende verschijningsvormen en categorisering, en enkele belangrijke kernelementen van MA, waarover in het volgende hoofdstuk meer. Wat echter ontbreekt binnen de hedendaagse literatuur is een integrale comparatieve studie naar MA. Stoker, Mott en Kilford hebben een start gemaakt om het gehele ‘spectrum’ binnen de categorisering van MA inzichtelijk te maken, maar een geïntegreerd overzicht ontbreekt.
Stoker heeft een waardevol historisch raamwerk gecreëerd van MA tussen 1815 en 2007 wat kan dienen als ‘kapstok’ voor verder onderzoek. Zijn historische benadering is echter uiterst breed zowel in tijd als in de soort MA-operaties. De afzonderlijke casestudies in Stokers overzicht zijn meer ‘snapshots in time’ 24gebaseerd op persoonlijke ervaringen van de auteurs. Hierdoor is het overzicht (logischerwijs) niet te kwalificeren als een volledig
historische analyse. Mott geeft een verdieping op Stokers spectrum met zijn analyse van grote mogendheden in de tweede helft van de 20ste eeuw (de Verenigde Staten en de Sovjet Unie). Mott heeft echter geen rekening gehouden met de verschillende verschijningsvormen buiten de staat zoals Stoker heeft laten zien. Kilford geeft een interessante benadering van de beweegredenen achter MA van een kleine mogendheid en vormt hiermee een waardevolle aanvulling op Motts analyses van grote mogendheden. Het is immers nog maar de vraag of de motieven van de grote mogendheden na 1945 overeenkomen met de motieven van de kleinere staten. Kilford laat zien dat Canada zijn eigen redenen had voor MA, gekoppeld aan de specifieke omstandigheden van die tijd.
22 W.M. Klumper, De Effects-Based Approach to Operations in Afghanistan, meten van het onmeetbare (Leiden 2014). Livington, Building the, 4; Jennifer D. P. Moroney ed., A
Framework to Assess Programs for Building Partnerships (Santa Monica 2009) 27. 23 William H. Mott, Military Assistance: An Operational Perspective (Westport 1999) 16. 24 William .H. Grube, ‘The evolution of combined USMC/Iraqi army operations: A compagny commander’s perspective,, Fallujah, Iraq, september 2004 to april 2006’, in: Stoker, Military Advising, 210-224, aldaar 214.
3. Het onderzoek
Het nog ontbrekende integrale historische MA-overzicht valt buiten de kaders van dit
onderzoek, maar onderzoek naar Nederlandse MA-operaties geeft een significante bijdrage aan de bestaande kennis en literatuur. Het past in het historische overzicht van Stoker en geeft invulling aan de bestaande kennishiaten. Ten eerste omdat de SFIR-casus een verdieping geeft van MA-operaties na 2003. Met de kennis van nu (tien jaar later sinds het onderzoek van Stoker uit 2007) kan Stokers categorisering aan de start van het nieuwe millennium geverifieerd worden. Want had Stoker destijds al inzicht in de prominente rol die MA zou spelen na 9/11? De SFIR-casus stelt ons in staat om het uiterst rechter gedeelte van het MA-spectrum aan te vullen. Ten tweede kan de SFIR-casus de kennis over MA van kleine mogendheden vergroten.
Kilford heeft ten aanzien van ‘MA van kleine mogendheden’ al een start gemaakt met zijn onderzoek naar Canadese MA en hier zijn overeenkomsten met Nederland. Nederland is, net als Canada, een kleine natie binnen de NAVO en vanuit dat oogpunt kunnen parallellen getrokken worden, maar er zijn ook essentiële verschillen. Canada is weliswaar een NAVO-lidstaat, maar wel buiten Europees grondgebied. Het verschil in de geopolitieke ligging houdt ook andere veiligheidsbelangen in en daarmee andere motieven achter MA-operaties. Zo werd de interesse voor ‘brushfires on the periphery of NATO’25 vanuit Canadees perspectief anders ervaren dan in Europa. Een ander verschil betreft het koloniale verleden van beide landen. Canada heeft geen koloniaal verleden zoals Nederland, hetgeen de acceptatie binnen (toekomstige) ex-koloniën anders maakt. Canada werd enerzijds gezien door de VS en het Verenigd-Koninkrijk als een ‘usefull ally’ omdat Canada een van de weinige landen binnen de NAVO was zonder politieke beperkingen vooruitkomend uit een koloniaal verleden.26 Anderzijds had Canadese MA vanuit de ontvangende landen de voorkeur, ook vanwege het ontbrekende koloniale verleden. Een derde verschil met Nederland vormt het nationale besluitvormingsproces achter de MA. Canada had bijvoorbeeld in 1964 een
interdepartementaal Military Assistance Committee opgericht, waar alle aanvragen voor MA werden behandeld.27 Het Canadese voorbeeld kan dus niet als blauwdruk worden genomen 25 Kilford, The Other, 234.
26 Kilford, The Other, 232. 27 Ibidem, 112-115.
voor een kleine mogendheid of voor de situatie in Nederland. Nederland heeft een andere veiligheidsstrategie en belangen voorkomend uit het eigen verleden.
Uit de bovenstaande historiografie blijkt dat historici verschillende pogingen hebben gedaan om vat op MA te krijgen. Dat geldt niet voor de Nederlandse situatie, terwijl
Nederland, als kleine mogendheid, in het verleden regelmatig MA-operaties heeft uitgevoerd. Wat weten we daar eigenlijk van? In hoeverre ondersteunden de Nederlandse MA-activiteiten de bredere internationale politieke doelstellingen? Werd er rekening gehouden met de lange-termijn effecten of was MA slechts opportuun voor het probleem op dat moment? En,
belangrijk voor het hedendaagse MA-debat: leent die kennis uit het verleden zich tot bruikbare inzichten die mogelijk ook voor huidige activiteiten van toepassing kunnen zijn?
Het is daarom interessant om de Nederlandse MA-casus aan de start van de 21ste eeuw te onderzoeken en hiermee inzicht te geven in de motieven en achtergronden van MA van een kleine mogendheid als Nederland. De relatie tussen MA-operaties en de strategische effecten op lange termijn, tezamen met het onderkende kennisgebrek over MA, en specifiek MA van kleine mogendheden, leiden tot de volgende hoofdvraag:
‘Welke uitgangspunten werden gehanteerd bij het verlenen van Military Assistance tijdens de oprichting van de Iraqi Civil Defense Corps in de periode 2003-2005?’
De opzet van de scriptie (inleiding, twee hoofdstukken en conclusie) volgt de indeling van de deelvragen van het onderzoek. In deze inleiding zijn het onderzoek en de probleemstelling uiteengezet. Twee debatten staan hierin centraal. Dit zijn het hedendaagse nationale debat over strategische aansturing en het internationale historiografische debat over categorisering. Daarbij heb ik duidelijk gemaakt hoe mijn onderzoek zich verhoudt tot de bestaande debatten over MA.
In hoofdstuk 1 volgt een verdieping van de MA-debatten en een analytisch kader voor MA. De deelvragen ‘welke verschijningsvormen, categorieën en concepten kent MA?’ en ‘wat is de relatie tussen MA en de bredere veiligheidsstrategie?’ staan centraal. Hiervoor is
voornamelijk gebruikt gemaakt van secundaire literatuur om vanuit wetenschappelijk en historisch perspectief inzicht te krijgen in de diverse historische categorisering en
geanalyseerd. Primaire bronnen zoals militaire doctrines en handboeken zijn gebruikt om, vanuit militair perspectief, inzicht te krijgen in de theorieën, definities en concepten. Hoofdstuk 1 sluit af met een analysemodel voor MA en vormt hiermee de basis voor de verdere
bestudering van de historische MA-casus.
Hoofdstuk 2 bevat een casestudie over de Nederlandse missie in Irak tussen 2003 en 2005. De genoemde eerste twee deelvragen worden behandeld tezamen met de overige drie deelvragen: ‘welke uitgangspunten formuleerden politiek en legerleiding voor MA?’, ‘hoe werden deze uitgangspunten praktisch vormgegeven?’ en ‘wat waren de korte- en lange-termijn effecten van de geleverde MA?’. De indeling van de uitgangspunten is op basis van de militaire niveaus van optreden (politiek-strategisch, militair-strategisch, operationeel en tactisch).28 Het politiek- en militair-strategische niveau geeft vooral inzicht in de overwegingen achter MA (het waarom). Het operationele niveau geeft hoofdzakelijk inzicht in de richtlijnen voor planning en coördinatie (het wat). Het tactische niveau is verantwoordelijk voor de uitvoering van de opdracht en hanteert voornamelijk praktische uitgangspunten (het hoe). Deze indeling resulteert in een overzicht van de overwegingen achter MA, de richtlijnen voor de planning en de uitgangspunten voor de daadwerkelijke uitvoering.
De bestudering van de historische casus berustte hoofdzakelijk op archiefonderzoek. De verschillende archiefstukken (Tweede Kamer brieven, Defensie nota’s, rapportages, verslagen, evaluaties, etc.) gaven inzicht in de politieke en militaire overwegingen achter MA, het debat hierover, de militaire plannen en de daadwerkelijke uitvoering en resultaten van de MA-activiteiten. Daarnaast vormden interviews met diverse sleutelfunctionarissen een
belangrijke bron. Vanwege mijn baan binnen Defensie had ik toegang tot een uitgebreid netwerk van collega’s die direct betrokken waren bij de SFIR-operatie. De mogelijkheid tot het afnemen van persoonlijke interviews gaven een waardevolle verdieping in het onderzoek. Het stelde mij in staat al gaande het proces van onderzoek en schrijven de bevindingen te
conformeren bij deze SFIR-veteranen.
Deze scriptie sluit af met een conclusie, waarin ik de belangrijkste
onderzoeksresultaten gebruik om een bijdrage te leveren aan de tweetal (in de inleiding uiteengezette) debatten. Op deze wijze draag ik met dit onderzoek niet alleen bij aan de historische kennis over MA, maar wordt ook duidelijk hoe deze historische kennis gebruikt 28 Defensiestaf, Nederlandse Defensie Doctrine (Den Haag 2013) 104-109.
kan worden voor actuele veiligheidsvraagstukken over MA binnen de Nederlandse krijgsmacht.
Hoofdstuk 1: MA: een strategisch instrument met een diffuus beeld
Een goed begrip van MA vereist een grondige kennis van de verschillende
MA-kennisdomeinen (historisch, militair-academisch en doctrinair). In dit hoofdstuk wordt de huidige kennis over MA weergegeven. De historische ontwikkeling van MA wordt tezamen met de hedendaagse MA geanalyseerd. Dit geeft meer inzicht in de hedendaagse MA bezien in historisch perspectief. Vervolgens worden een tweetal hedendaagse MA-debatten
geanalyseerd: het debat binnen de Nederlandse krijgsmacht en het hedendaagse
Amerikaanse debat onder militair-academici. Tenslotte wordt MA vanuit doctrinair perspectief onderzocht. Uit dit hoofdstuk zal blijken dat MA een drietal MA-kernelementen kent die als rode draden door de kennisdomeinen lopen. Dit zijn (1) het diffuse karakter, (2) de
strategische sturing en (3) de effecten van MA. Ook wordt duidelijk waarom deze belangrijk zijn en hoe deze kennis van MA gebruikt kan worden om voorafgaand aan de inzet van MA het besluitvormingsproces te ondersteunen en na afloop de MA-operatie te analyseren.
1.1 De ontwikkeling van MA
In het historiografische debat uit de inleiding is gesteld dat MA diverse verschijningsvormen kent waardoor MA lastig te categoriseren is. Door een verdere uitsplitsing van de historische ontwikkeling van MA en een analyse van de hedendaagse MA-verschijningsvormen ontstaat een compleet beeld van de ontwikkeling van MA tot aan de dag van vandaag. Dit stelt ons uiteindelijk in staat om de huidige MA beter te begrijpen.
Historische ontwikkeling
Voor 1815 waren vooral huurlingen actief in de rol van militaire adviseurs. Generaal George Washington huurde bijvoorbeeld Pruisische officieren in tijdens de Amerikaanse
activiteit van en tussen staten. Zo assisteerde Frankrijk de nieuwe Egyptische leider Mehmet Ali in de vorming van een moderne ‘westerse’ krijgsmacht, waardoor Egypte een regionale macht werd.29 MA ontwikkelde zich verder in de tweede helft van de negentiende eeuw waarbij voornamelijk kleinere staten de grotere westerse mogendheden verzochten tot
formele trainingsmissies met als doel een moderne krijgsmacht te ontwikkelen. Economische motieven voor MA ontstonden aan het eind van de negentiende eeuw als gevolg van de opkomende wapenindustrie.
Na de Tweede Wereldoorlog nam het aantal MA-operaties verder toe door ideologisch gedreven redenen (het geloof in vooruitgang waarbij de krijgsmacht een positief effect zou hebben op de samenleving en economie) en de dekolonisatie (waarbij ex-koloniën werden ondersteund in de vorming van een soevereine staat, inclusief de krijgsmacht). Vervolgens werden tijdens de Koude Oorlog MA-operaties op grote schaal gebruikt voor
counterinsurgency (COIN), zoals in Vietnam (Military Assistance Command Vietnam, MACV) en in Latijns Amerika onder het Alliance for Progress programma.30 Middels MA werden interne opstanden en conflicten bestreden zonder een eigen substantiële militaire betrokkenheid.
Tijdens de Koude Oorlog zijn een drietal periodes te onderscheiden waarin de MA-operaties van elkaar verschilden. In de periode van 1950 tot 1960 werd MA ingezet tegen de wereldwijde uitbreiding van het communisme, de zogeheten containment strategie van president Truman. Middels MA steunden Truman, en later Eisenhower, anticommunistische en pro-Amerikaanse regimes. In de neutrale landen probeerden de VS middels MA invloed en steun te verkrijgen. MA was in deze periode gericht op het versterken van de ‘ontvangende’ staat zonder zelf troepen in te zetten tegen een mogelijke agressor. In de tweede periode, van 1961 tot 1976, is counterinsurgency het leidende motief. MA was gericht tegen
communistische rebellenbewegingen binnen een staat. Het vormde hiermee een ‘strategy of preventing revolution and maintaining stabillity’. De VS vertrouwde niet langer op de
buitenlandse strijdkrachten, maar waren bereid om zelf ook troepen te leveren, zoals in de 29 Stoker, Military Advising, 11.
30 National Security Action Memorandum Number 88: Training for Latin American Armed Forces, September 5, 1961; beschikbaar op: http://www.jfklibrary.org/Asset-Viewer/UoeH-w7lLk220EXIjAgkGg.aspx; Thomas C. Field jr., From Development to Dictatorship: Bolivia and the Alliance for Progress in the Kennedy era (Ithaca, New York en London 2014), 75-79; Weustner, Building Partner, 6-7.
Vietnamoorlog.31 Het Amerikaanse buitenlandse beleid in de derde periode, van 1977 tot 1990, verschoof van Counterinsurgency naar een meer agressieve ‘roll-back’ van het
communisme. Zo steunde president Reagan middels MA niet alleen de anticommunistische regeringen, zoals Argentinië en Chili, maar hij steunde ook anticommunistische
rebellenbewegingen, zoals de contra’s in Nicaragua in de jaren tachtig. MA was hierbij niet gericht op het versterken van de staat tegen een buitenlandse agressor zoals in de periode 1950-1960 en ook niet ondersteunend aan de interne aangelegenheden van de staat zoals in de periode 1961-1977. MA had een meer offensief karakter, waarbij het actief werd ingezet in het bestrijden van het communisme.32
Hedendaags belang
Recent is het belang van MA toegenomen. Het hernieuwde belang van MA is terug te vinden in de internationale veiligheidsstrategieën van bijvoorbeeld de NAVO, de VS en Nederland. Ook het aantal operaties waarbinnen MA een cruciaal onderdeel is, is gestegen.
De NAVO onderschrijft het belang van MA in de recente NAVO-toppen in Wales (2014) en Warschau (2016). De top in Wales stond hoofdzakelijk in het teken van de hernieuwde Russische agressie na de annexatie van de Krim, maar daarnaast introduceerde de NAVO een tweetal cooperative security initiatieven met als doel het versterken van partner landen. Dit zijn de Partnership Interoperability Initiative, gericht op het interoperabiliteit tussen de NAVO en partnerlanden, en de Defence and Related Security Capacity Building Initiative (DCB), gericht op het ondersteunen van partners ‘by strengthening their defense and related security capacity’.33 Tijdens de NAVO-top in 2016 werden deze initiatieven verder
benadrukt.34
In de VS is het belang van MA sinds 9/11 sterk toegenomen. Amerikaanse eenheden bleken na 9/11, tijdens de conflicten in Afghanistan en Irak, niet voorbereid en georganiseerd 31 Mott, Empirical Perspective, 38.
32 Ibidem, 33-47.
33 Partnership tools, 24 juni 2016; beschikbaar op:
http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_80925.htm
34 Partnerships: projecting security through cooperation, 7 oktober 2016; beschikbaar op:
http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_84336.htm; Warsaw Summit Communiqué, 3 aug 2016, punt 42; beschikbaar op:
te zijn op de nieuw ontstane operationele behoefte om lokale eenheden op te leiden, te trainen en te adviseren. Dit was voorheen altijd een taak van speciale eenheden, maar met de enorme omvang van de Sector Security Reform (SSR, de hervorming van de veiligheid sector) in Irak en Afghanistan werd de MA-taak breder belegd binnen de Amerikaanse
krijgsmacht onder de nieuwe noemer Security Force Assistance (SFA). Sindsdien hebben de Amerikaanse strijdkrachten deze advisory missions verder ontwikkeld. De Amerikaanse landmacht heeft bijvoorbeeld specifieke Advisory and Assistance Brigades opgericht en diverse capacity building programma’s zijn sindsdien gestart.35
In Nederland is eenzelfde trend waarneembaar als binnen de NAVO en de VS. In recente beleidsstukken worden verschillende ontwikkelingen en operationele concepten genoemd waarin MA een belangrijke rol kan spelen. Zo noemt de Internationale
Veiligheidsstrategie, Veilige Wereld, Veilig Nederland uit 2013 zes beleidsaccenten en binnen drie hiervan, ‘Focus op instabiele regio’s in nabijheid van Europa’, ‘Preventie’ en de
‘Geïntegreerde benadering’, vormt MA een belangrijk onderdeel.36 In de conflictgebieden rondom Europa worden ‘capaciteitsopbouw en nationaal “eigenaarschap”’ genoemd als belangrijke uitgangpunten. Bij preventie staat ‘pre-conflictmanagement centraal’ wat vraagt om het zogeheten Early Warning – Early Action (het vroegtijdig onderkennen van signalen die erop wijzen dat het fout dreigt te gaan en daar vroegtijdig op reageren).37 MA-activiteiten dragen bij aan het verkrijgen Situation Awareness en Understanding (Early Warning) welke weer cruciaal zijn voor besluitvorming (Early Action). Binnen de geïntegreerde benadering kan de ‘krijgsmacht een belangrijke bijdrage leveren aan hervorming van de
veiligheidssector’.38 In 2014 werden deze beleidsaccenten nog verder benadrukt in een beleidsbrief en in 2015 tijdens de Valletta-top.39
35 Wuestner, Building Partner, 59.
36 Internationale Veiligheidsstrategie. Veilige Wereld, Veilig Nederland (21 juni 2013) 1, 14, 17; beschikbaar op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2013/06/21/veilige-wereld-veilig-nederland-internationale-veiligheidsstrategie.
37 Ibidem, 14. 38 Ibidem, 17.
39 Minister van Buitenlandse Zaken, Beleidsbrief Internationale Veiligheid, Turbulente Tijden in een Instabiele Omgeving, 14 november 2014, 7-9; beschikbaar op:
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2014/11/14/beleidsbrief-internationale-veiligheid-turbulente-tijden-in-een-instabiele-omgeving; Minister van
Buitenlandse Zaken en minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Kamerbrief Kabinetsinzet Valletta top over migratie, 11 en 12 november 2015, 2; beschikbaar
De eerste signalen van deze MA-trend zijn operationeel ook zichtbaar binnen de huidige Nederlandse krijgsmacht. Als onderdeel van de strijd tegen ISIS levert Nederland sinds 2014 trainers voor het opleiden van Iraakse eenheden in Bagdad en Erbil. In 2016 nam het Nederlandse marineschip Zr. Ms. Rotterdam deel aan de EU-operatie Sophia om de Libische kustwacht en marine te trainen. Ook nemen Nederlandse speciale eenheden sinds 2007 al deel aan MA-oefeningen in Afrika, gericht op capaciteitsopbouw van Afrikaanse partnerlanden.
Heropleving
De operationele behoefte voor MA-operaties is dus recent toegenomen, maar waarom? MA stijgt in belang, omdat de inzet van de krijgsmacht verschuift van een directe inzet, in de interventie fase van een conflict, naar een meer indirecte strategie om conflicten te voorkomen.40 En juist binnen deze indirecte methode is MA een cruciaal element.
De directe methode kan in algemene zin omschreven worden als de (directe) confrontatie tussen twee legers. De indirecte methode richt zich niet op het treffen van de strijdkrachten in de conflictfase, zoals de directe methode, maar tracht met preventief
optreden een conflict te voorkomen. En na het conflict, tijdens de zogeheten post-conflictfase, kan de indirecte strategie de stabiliteit en wederopbouw bevorderen. De conflicten in
Afghanistan en Irak illustreren de inzet van MA post-conflict. Deze conflicten maakten
enerzijds duidelijk dat het Westen wel in staat was om de initiële slag (conflictfase) te winnen, maar niet in staat was de post-conflict of stabilisatie-fase zelfstandig uit te voeren. Hiervoor waren grote getalen lokale eenheden nodig en hieruit ontstond de eerste operationele behoefte aan MA. De lokale eenheden dienden immers te worden opgeleid, getraind en begeleid. Een tweetal nieuwe ontwikkelingen waardoor de behoefte aan MA verder toenam in de pre-conflictfase vonden plaats na 2010. Aan de zuidflank van het NAVO grondgebied op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2015/11/03/kamerbrief-kabinetsinzet-valletta-top-over-migratie; Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), Veiligheid en Stabiliteit in Noordelijk Afrika, No. 101, mei 2016, 55; beschikbaar op: http://aiv-advies.nl/download/be0a1e28-8182-4a7f-aece-209cffd23f8d.pdf.
40 The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS), Special Operations Forces:
Schaduwkrijgers in het licht van de Toekomst (Den Haag 2015) 9, 27-28; beschikbaar op:
http://hcss.nl/report/special_operations_forces__schaduwkrijgers_in_het_licht_van_de_toeko mst_1.
toonde de Arabische lente de instabiliteit aan in Noord-Afrika en het Midden-Oosten met als gevolg de opkomst van extremistische groepering ISIS. Aan de oostflank nam Russische agressie toe wat zich uitte zich in de annexatie van de Krim en een hybride oorlogvoering.
Beide situaties (zuid en oost) vroegen om een sterker veiligheidsapparaat wat bereikt kon worden door de krijgsmacht in te zetten middels MA binnen de indirecte strategie. In Noord-Afrika en het Midden-Oosten werd het gezag van bevriende staten verstevigd door het veiligheidsapparaat te versterken. Oost-Europese landen kregen steun, onder andere in de vorm van MA, om hun krijgsmachten te versterken tegen een mogelijk toekomstige Russische agressie. Middels MA tracht het Westen zo de partnerlanden te versterken, de eigen
invloedsferen te behouden en stabiliteit en veiligheid te exporteren. Niet door de
grootschalige eigen inzet van militaire middelen, maar ‘by, through and with foreign forces’.41
Categorisatie geactualiseerd
De hedendaagse MA-operaties en de prominente positie van MA binnen de westerse veiligheidsstrategieën vormen de huidige status in de (historische) ontwikkeling van MA. Hierbij is het opvallend dat de recente ontwikkeling van MA na 9/11 niet overeenkomt met de wijze waarop MA in de historiografie uit de inleiding is gecategoriseerd. In de inleiding werd duidelijk dat Stoker MA (in 2007) voornamelijk categoriseerde als een activiteit van Private Military Compagnies (PMC’s). Dit komt niet overheen met het hedendaagse belang van MA aan het begin van de 21ste eeuw.42 In de indirect approach, die zowel internationaal als door Nederland gehanteerd wordt, vormt MA een belangrijke wijze van inzet. De aard van de MA binnen de westerse veiligheidsstrategieën sluit meer aan bij Motts visie op MA, namelijk een door de staat geleide activiteit gekoppeld aan ‘foreign policies and military strategies’.43 De hedendaagse MA vertoont meer overeenkomsten met de wijze waarop MA gedurende de Koude Oorlog door de VS werd ingezet (het onderzoeksgebied van Mott), waarbij MA nu, net als in de Koude Oorlog, gebruikt wordt om de westerse belangen in de periferie te
beschermen. Het verschil is echter dat MA nu niet alleen door de VS wordt uitgevoerd, maar dat ook de Europese partners MA uitvoeren. Dit zal ook blijken in de SFIR-casestudie in het 41 Paterson, Training Surrogate, 9.
42 Stoker, Military Advising, 224-251. 43 Mott, Military Assistance, 17.
volgende hoofdstuk. Het antwoord op de vraag hoe de hedendaagse MA gecategoriseerd dient te worden, wat het sluitstuk vormt op de historiografische debat over de ontwikkeling van MA, wordt dan ook pas na hoofdstuk 2 in de conclusie gegeven.
Waarom is de categorisering nu belangrijk? Dit zal duidelijk worden in de volgende paragraaf met de analyse van het Nederlandse en het Amerikaanse MA-debat. Het
categoriseren van MA gaat namelijk verder dan alleen een ‘label’ aan de verschijningsvorm hangen. De wijze waarop MA wordt gecategoriseerd zegt iets over het belang wat een staat toekend aan deze militaire inzetvorm. Vervolgens is het belang bepalend voor de wijze waarop het besluitvormingsproces van MA ingericht wordt.
1.2 Het hedendaagse debat
Met het toenemende belang van MA neemt het debat over MA ook toe. Op het moment is MA een onderwerp van debat binnen het militaire denkveld in de VS en in Nederland. Het
Amerikaanse debat richt zich op het hernieuwde belang van MA-operaties en hoe MA, middels strategische sturing, deel kan uitmaken van een bredere strategie voor de hedendaagse conflicten. Het Nederlandse debat is beperkter en gaat, net als het historiografische debat, over de categorisering van MA. Hieronder worden deze twee debatten achtereenvolgens uiteengezet.
Het Amerikaanse MA-debat
Het Amerikaanse debat over MA wordt hoofdzakelijk gevoerd onder militaire academici. Zo heeft de Amerikaanse Joint Special Operations University (JSOU) recent een tweetal publicaties uitgebracht over MA. Ook zijn recente rapporten verschenen, waarin Building Partner Capacity (BPC, een ander hedendaags begrip voor MA) centraal staat. Hierbij is het interessant om te zien dat het hedendaagse Amerikaanse debat rondom MA diverse
invalshoeken kent.
De JSOU publicatie van Harry R. Yarger uit 2015 onderschrijft het belang van MA binnen de Amerikaanse veiligheidsstrategie. Hij pleit voor een integrale benadering van MA, waarbij ‘strategic focus’ wordt gehouden en MA-operaties niet verworden tot een ‘menu of
activities to be spread fairly across the various areas of operation around the globe’.44 In een tweede recente JSOU publicatie uit 2016 onderzoekt Patrick Paterson een aantal historische Amerikaanse MA-operaties, onder andere in Colombia en El Salvador. Hij stelt dat educatie, respecteren en bevorderen van mensenrechten essentiële onderdelen dienen te zijn van een MA-operatie. Middels vele historische en recente praktijk voorbeelden toont hij
geweldsmisbruik aan van eenheden getraind in Amerikaanse MA-programma’s. Hij pleit voor het verplicht stellen van scholing in mensenrechten tijdens MA-activiteiten.
In lijn met het toegenomen belang van MA wordt ook nagedacht over het aanpassen van de Amerikaanse krijgsmacht organisatie. Scott G. Wuestner analyseert in een rapport uit 2009 onder andere de Amerikaanse Military Assistance Command – Vietnam (MAC-V) en de Civil Operations and Revolutionary Development Support (CORDS) uit de Vietnamoorlog. 45 Deze eenheden verschilden in aard en uiteindelijk in succes. MAC-V was gericht op het militaire offensief en faalde. CORDS had, als interagency en civiel-militaire eenheid, een integrale benadering (veiligheid, bestuur en economie) en was succesvol. Wuestner gebruikt deze lessen uit het verleden voor zijn reorganisatievoorstel ‘to meet the demands of our new operational environment’.46 Hij pleit voor een reorganisatie van de krijgsmacht, waarbij
specifieke eenheden opgericht worden, zoals een Security Assistance and Advisory Command.47
Het MA-debat in de VS bestaat overigens al langer. In de jaren tachtig en negentig ontstond publieke kritiek op Amerikaanse MA-activiteiten na een aantal schendingen van mensenrechten in Colombia en Indonesië, gepleegd door buitenlandse militairen die waren getraind door Amerikaanse speciale eenheden.48 Als gevolg hiervan werd de Leahy Law aangenomen in 1997. Deze wet verbiedt het trainen en uitrusten van buitenlandse eenheden verdacht van schendingen van mensenrechten. De Leahy Law beperkt de Amerikaanse krijgsmacht, wat ook weer tot kritiek leidt van onder andere hoog geplaatste Amerikaanse commandanten zoals Admiraal McRaven, voormalig commandant van het United States
44 Yarger, Harry R., Building Partner Capacity (JSOU Report 15-1, 2015) 2; beschikbaar op:
http://jsou.libguides.com/jsoupublications/2015. 45 Weustner, Building Partner, 5.
46 Ibidem, 59. 47 Ibidem.
Special Operations Command (USSOCOM).49
Het debat binnen de Nederlandse Defensie
Binnen de Nederlandse krijgsmacht wordt momenteel de discussie gevoerd over de belegging van de verantwoordelijkheden voor het plannen en regie houden op
MA-activiteiten.50 Het achterliggende probleem hierbij is dat MA niet past in het huidige denken binnen de Nederlandse krijgsmacht over ‘oefenen’ en ‘inzet’. Dit vergt nadere toelichting.
Defensie maakt onderscheid tussen het gereed stellen van eenheden, d.w.z. oefenen, en inzet, oftewel het uitvoeren van buitenlandse missies. Oefenen valt onder de
verantwoordelijkheid van de Operationele Commando’s zoals de Commando’s Land-, Zee- en Luchtstrijdkrachten. Inzet valt onder de Defensiestaf. De operationele behoefte, zoals de eerder beschreven groeiende naar capacity building vanuit de NAVO, betreft echter steeds meer MA-activiteiten die vallen in het grijze gebied tussen inzet en oefenen.51 MA-activiteiten worden weliswaar uitgevoerd als een oefening, maar resulteren wel in daadwerkelijke
opbouw van militaire capaciteiten in het buitenland. Ook geven bepaalde MA-oefeningen politieke signalen af door de vergaande militaire samenwerking, waar normaliter bij een reguliere oefening geen sprake van is. Hierbij rijst de vraag of een MA-activiteit wel onder de categorie ‘oefening’ valt. De effecten van de MA-oefening gaan immers verder dan het gereed stellen van de eigen Nederlandse eenheden. Hierdoor is de discussie ontstaan waar de verantwoordelijkheid ligt voor de regie van deze politiek gevoelige MA-oefeningen en of bepaalde huidige MA-oefeningen niet gecategoriseerd als inzet moeten worden? Dit is van belang omdat het besluitvormingsproces tussen oefening en inzet wezenlijk verschilt. Besluitvorming over inzet van Nederlandse missies vereist een zeer uitvoerig
planningsproces, waarbij het hoogste militaire niveau (Commandant Der Strijdkrachten) uiteindelijk de regering adviseert die vervolgens het parlement informeert. Besluitvorming
49 Ibidem, 36-37.
50 Interview met de Staf Officier Operaties van Maritiem Hoofdkwartier Commando Zeestrijdkrachten, verantwoordelijk voor het plannen en gereed stellen van Nederlandse mariniers- en vlooteenheden t.b.v. capacity building activiteiten in Afrika (Den Helder november 2016).
51 C.J. Matthijssen, ‘Van 3D naar geïntegreerde benadering. Een beeld van de
over oefeningen vindt plaats binnen de krijgsmachtonderdelen op tactisch niveau tussen enkele stafofficieren.
Een voorbeeld van een Nederlandse MA-activiteit met strategische gevolgen, is de oefening Flintlock. Sinds 2007 nemen Nederlandse Special Operations Forces (SOF) deel aan de oefening Flintlock. Flintlock vindt plaats onder leiding van het Amerikaanse Special Operations Command Africa. In 2009 trainden Nederlandse Special Operations Forces van het Korps Mariniers een Malinese speciale eenheid in Senegal. In 2012 pleegden Malinese strijdkrachten een coup, met als gevolg dat het land destabiliseerde door een opstand van Touareg-rebellen in Noord-Mali. De terreurbeweging Al-Qaeda maakte gebruik van deze situatie en nam grote delen van Noord-Mali over.52 Frankrijk intervenieerde in 2014 en werd uiteindelijk opgevolgd door een vredesmacht van de Verenigde Naties, inclusief Nederlandse eenheden. Dezelfde Nederlandse SOF-eenheden, die in 2009 de Malinese eenheden
trainden, werden weer van 2014 tot en met 2016 ingezet in Noord-Mali in de Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA).53 Overigens was de oefening Flintlock al eerder onderwerp van kritiek. In een artikel van het Algemeen Dagblad uit 2011, met als titel ‘Militairen op geheime missie tegen Al-Qaeda’, bekritiseerde SP-Kamerlid Harry van Bommel de oefening Flintlock als ‘levensgevaarlijk’ en ‘schimmig’.54 Een directe relatie tussen de MA-oefening Flintlock in 2009 en de coup in 2012 was niet uit te sluiten,55 omdat het onduidelijk was welke eenheden exact de coup hadden gepleegd, maar de strategische impact was evident.
Het MA-debat geanalyseerd
Het debat binnen de Nederlandse krijgsmacht toont de eerdergenoemde MA-kernelementen (diffuse karakter, strategische sturing en effect). Het diffuse karakter van MA uit zich in de discussie rondom de categorisering van MA tussen oefening en inzet. Zijn bepaalde MA-activiteiten een oefening, dat wil zeggen noodzakelijk voor het gereed stellen van
52 Paterson, Training Surrogate, 9.
53 Ministerie van Defensie, Nederlandse bijdrage in Mali, 22 januari 2017; beschikbaar op:
https://www.defensie.nl/onderwerpen/missie-in-mali/inhoud/nederlandse-bijdrage 54 ‘Militairen op geheime missie tegen al-Qaeda’, Algemeen Dagblad, 23-04-2001; beschikbaar op: http://www.ad.nl/buitenland/militairen-op-geheime-missie-tegen-al-qaeda~a4327eb2/
Nederlandse eenheden voor inzet, of is MA meer dan een oefening en valt het onder de categorie inzet? Dit is van belang voor het tweede kernelement: de strategische sturing. Want als de MA-oefening een (daadwerkelijk) strategisch effect heeft, dan valt dit onder de
verantwoordelijkheid van de Defensiestaf en niet onder de verantwoordelijkheid van het krijgsmachtdeel. Immers, strategische aansturing van de Nederlandse krijgsmacht is de taak van de Defensiestaf. Het derde kernelement (effect) blijkt uit het voorbeeld uit Mali. Hier wordt duidelijk dat MA-oefeningen strategische effecten kunnen hebben en negatieve gevolgen op lange termijn. Middels de drie kernelementen kan dus een vluchtige analyse worden
uitgevoerd van het MA-debat binnen de Nederlandse krijgsmacht.
Wanneer we het Nederlandse debat vergelijken met het Amerikaanse MA-debat wordt het verschil duidelijk ten aanzien van diepgang en volwassenheid. Het Nederlandse debat vindt (vooralsnog) voornamelijk plaats binnen de krijgsmacht en nauwelijks daarbuiten. Het Amerikaanse debat daarentegen, wordt naast onder historici, ook gevoerd onder militaire academici en op politiek niveau (zoals de uitspraak van Gates laten zien). Hierbij wordt de link gelegd tussen MA-operaties in de bredere context binnen het internationale
veiligheidsbeleid. In vergelijking met het Amerikaanse MA-debat blijft het debat in Nederland achter. Het Nederlandse debat worstelt nog met basiselementen van MA, zoals de
categorisering en de verantwoordelijkheden van MA. Aspecten zoals de koppeling met het internationale veiligheidsbeleid en de effecten en gevaren van MA krijgen nog geen aandacht. Waar het Nederlandse debat over MA nog in de kinderschoenen staat, kent het Amerikaanse debat al meer fundament en is MA al verder onderzocht. Het hedendaagse debat in de VS plaatst de huidige MA vraagstukken en ontwikkelingen in de context van eerdere historische MA-debatten. Hiermee krijgt het Amerikaanse MA-debat direct een stevig fundament. Er is consensus over en besef van belangrijke karakteristieken (categorisering, strategisch belang, effect en gevaar) en hierdoor ontstaat ruimte in de discussie om andere aspecten van MA te belichten zoals bijvoorbeeld het juridische of het morele aspect.
Door het gevorderde debat is MA in de VS een breed ontwikkeld concept binnen én buiten de krijgsmacht. Het strategische belang van MA wordt onderkend in de gehele politiek-militaire besluitvormingslijn. Dit blijkt uit de uitspraken van Amerikaanse presidenten en ministers van Defensie, waarbij op hoog politiek niveau de ‘indirect approach’ en ‘building partner capacity’ worden ondersteund, maar ook de wijze waarop MA uiteindelijk een
kernelement vormt in de Amerikaanse strategie. De vertaalslag van deze politiek-militaire ambitie heeft al plaatsgevonden door de Amerikaanse krijgsmacht. Zo zijn tactische eenheden gereorganiseerd (bijvoorbeeld de Advisory Brigades) en bestaan er uitgebreide (juridische) richtlijnen binnen Defensie over bijvoorbeeld het selectieproces voor buitenlandse partners en morele aspecten.56 Bovendien zijn er controlemechanismen vanuit de
Amerikaanse overheid om de negatieve effecten van MA te voorkomen (zoals de ‘Leahy Law’). En er is toezicht op de MA-budgeten door het congres, waardoor
volksvertegenwoordigers controle houden op de Amerikaanse MA-activiteiten. De Nederlandse krijgsmacht kan zich op al deze gebieden verder ontwikkelen.
Kortom, MA wordt in de VS erkent en ingezet (met andere woorden: gecategoriseerd) als waardevol strategisch inzetmiddel, waarbij de randvoorwaarden en processen zijn
ingericht. De volgende paragraaf toont aan dat MA in de VS ook doctrinair verder ontwikkeld is, maar dat het diffuse karakter van MA aanwezig blijft.
1.3 Military Assistance: een doctrinaire lappendeken
Net als in het historische en hedendaagse MA-debat, kent MA doctrinair ook geen eenduidige definitie. De doctrines geven geen duidelijke afbakening tussen de begrippen (zie figuur 1; een ‘doctrinaire lappendeken’). MA valt onder een groep van definities welke allemaal raakvlakken hebben met het opbouwen en versterken van capaciteiten van buitenlandse militaire eenheden. Voorbeelden van de verschillende gebruikte begrippen zijn: Security Sector Reform (SSR), Building Partner Capacity (BPC), Security Force Assistance (SFA) en Foreign Internal Defence (FID).57 Deze begrippen hebben allen betrekking op het opbouwen 56 Wuestner, Building Partner, 59; Paterson,Training Surrogate, 21-22.
57 Diverse overlappende doctrine publicaties zijn: NATO Special Operations Forces, Military Assistance Handbook, study Draft July 2014; beschikbaar op:
http://www.istc-sof.org/planmac.html; Field Manual 3-07.1, Security Force Assistance, Headquarters, Department of the Army (May 2009); beschikbaar op: http://fas.org/irp/doddir/army/fm3-07-1.pdf; Joint Doctrine Note 1-13, Security Force Assistance (29 April 2016); beschikbaar op:
http://www.mccdc.marines.mil/Portals/172/Docs/SWCIWID/SFAFID/Joint%20Doctrine %20Note%201-13_SFA_29Apr13.pdf?ver=2013-05-28-085005-100; Joint Publication 3-22, Foreign Internal Defense (12 July 2010); beschikbaar op:
en ondersteunen van buitenlandse militaire capaciteit en overlappen elkaar. Omdat veel literatuur en rapporten Amerikaanse definities gebruiken, worden eerst de Amerikaanse doctrinaire begrippen behandeld en vervolgens de Nederlandse. Een volledige uiteenzetting is niet mogelijk vanwege de omvang. Het doel is dan ook enkel om inzicht en kennis te creëren in deze doctrinaire lappendeken (figuur 1).
Figuur 1: De doctrinaire ‘lappendeken’.58
Amerikaanse MA doctrine
De VS kennen een aantal MA doctrines maar een overkoepelde doctrine ontbreekt nog steeds. Om die reden is Joint Doctrine Note 1-13 geschreven, welke een overzicht geeft van de diverse definities en programma’s. Bovenstaand figuur laat de relatie zien tussen de verschillende doctrinaire definities. Een hiërarchische relatie tussen de begrippen is overigens niet aanwezig.
Kort samengevat betreft Foreign Assistance de bredere ondersteuning (ontwikkeling, humanitair en veiligheid) van een ander land en Security Cooperation de specifieke bijdrage van het ministerie van Defensie op het gebied van veiligheid. Tot zover de afbakening. De 58 Taylor P. White, ‘Security Cooperation Framework, How it all fits’, JFQ 72, 1st Quarter 2014, 107; beschikbaar op:
verwarring ontstaat hoofdzakelijk bij de andere begrippen. Security Assistance is een groep van programma’s, vastgelegd in de Foreign Assistance Act van 1961 en later aangepast met de Arms Export Control Act uit 1976. Onder Security Assistance vallen de begrippen:
International Military Education and Training, Foreign Military Sales en Foreign Military Financing Program. De belangrijkste begrippen zijn echter Foreign Internal Defense (FID) en Security Force Assistance (SFA), want deze begrippen worden naast Military Assistance, Sector Security Reform en Building Partner Capacity momenteel door elkaar gebruikt.
Security Force Assistance (SFA) zijn activiteiten van de Amerikaanse defensie gericht op ‘the development of capability and capacity of foreign security forces (FSF) and supporting institutions’. Een kenmerkend aspect van SFA is dat SFA wordt uitgevoerd ‘with, through, and by the FSF’ door ‘to organize, train, equip, rebuild/build, and advise (OTERA)’.59 Daarentegen is Foreign Internal Defense (FID) veel breder dan SFA en betreft alle activiteiten (niet alleen militair) ‘to free and protect its society from subversion, lawlessness, insurgency, terrorism, and other threats to their security’.60 Kenmerkende verschillen tussen SFA en FID is dat SFA zowel tegen externe als interne dreigingen is gericht en FID alleen tegen intern. FID is primair gericht op de bevolking en SFA op de krijgsmacht. SFA is daarbij weer alleen gericht op veiligheid en FID kan ook economische en bestuurlijke programma’s bevatten.
Het begrip SSR wordt veel gebruikt door politici en niet militaire auteurs en betreft het geheel aan beleid, plannen en activiteiten ‘that a government undertakes to improve the way it provides safety, security, and justice’. SSR vormt hierbij een paraplu voor alle geïntegreerde activiteiten van bijvoorbeeld civiele autoriteiten, justitie en politie ‘in support of defense and armed forces reform’. Building Partner Capacity is geen doctrinaire definitie maar komt wel veelvuldig voor in beleidstukken en officiële rapporten.
De term Military Assistance werd tot in de jaren zeventig in de VS gebruikt voor alle vormen van militaire steun aan bevriende landen. Met de Foreign Assistance Act uit 1961 werd de regelgeving omtrent MA complexer en ontstond onderscheid in diverse vormen van MA (bijvoorbeeld: financiering, training en verkopen). Het opleiden en trainen van
buitenlandse eenheden was van oorsprong een SOF taak en werd MA genoemd. Tot op 59 Joint Doctrine Note 1-13, Security Force Assistance (29 april 2016); beschikbaar op:
http://www.mccdc.marines.mil/Portals/172/Docs/SWCIWID/SFAFID/Joint%20Doctrine
%20Note%201-13_SFA_29Apr13.pdf?ver=2013-05-28-085005-100; I-1.
heden wordt de term MA voor SOF nog steeds gebruikt.61 Na 9/11 is MA echter geen specifieke SOF taak meer en kunnen conventionele eenheden ook MA uitvoeren onder de nieuwe definitie Security Force Assistance (SFA).62 In de literatuur wordt MA gebruikt in de brede zin van de definitie en niet alleen voor de SOF taak.63 Om consistent te zijn met de historische literatuur, wordt hier ook de term MA gebruikt voor het opleiden, trainen, begeleiden en adviseren van buitenlandse eenheden.
Nederlandse doctrine
In tegenstelling tot de uitgebreide internationale MA doctrines van de belangrijkste militaire partners van Nederlands, zoals de VS en de NAVO, is de Nederlandse doctrinaire
onderbouwing van MA nauwelijks aanwezig. En ondanks het onderkende belang van MA-operaties, blijft MA een achtergestelde vorm van operaties. In 2004 al stelde Luitenant-kolonel F. Overdiek in een artikel in de Militaire Spectator: ‘De doctrinepublicaties van de landmacht gaan op het aspect van rekruteren, trainen en oprichten van locale militaire
eenheden slechts miniem in.’64 Vandaag de dag heeft de Nederlandse krijgsmacht nog geen specifieke doctrines of handboeken over MA. Uit een nadere bestudering van de Nederlandse militaire publicaties blijkt dat MA doctrinair minimaal is ontwikkeld ten opzichte van
bijvoorbeeld de VS. MA, of een ander soortgelijk begrip zoals Sector Security Reform (SSR), worden in de publicaties slechts in enkele zinnen benoemd.65 Naast het ontbreken van handboeken en doctrines kennen de operationele voorbereidingen voor MA weinig structuur ten opzichte van andere ernstoperaties.66
De Nederlandse Defensie Doctrine beschrijft MA in de vorm van Security Sector Reform (SSR) en Security Sector Development (SSD). Het verschil met SSR is dat bij SSD 61 NATO Special Operations Headquarters (NSHQ), NATO Special Operations Forces Military Assistance Handbook (z.p. 2016).
62 Livington, Building the, 1; JOC IW v 2, D3; Mott, Empirical Perspective, 4-6. 63 Zie Mott, Kilford, Stoker.
64 Overdiek, ‘De oprichting’, 502.
65 Ibidem; Doctrine Publicatie 3.2 Landoperaties, paragraaf 7328; beschikbaar op intranet defensie http://publicatieportaal.mindef.nl/doc/DP%203.2.pdf .
66 NSHQ, Military Assistance Handbook, 9; interview met de Staf Officier Operaties 1 Marine Combat Group (S3 1MCG) verantwoordelijk voor het gereed stellen van de Nederlandse marinierseenheden t.b.v. de Capacity Building Mission Irak (CBMI) missie (Doorn november 2016).
de veiligheidssector niet wordt hervormd, maar (vanaf de grond) wordt opgebouwd omdat er simpelweg nog geen bestaande veiligheidsinstanties aanwezig zijn. De Nederlandse
Defensie Doctrine hanteert de ‘conceptuele conflictcyclus’, bestaande uit vier fases: preventie, interventie, stabilisatie en normalisering. SSR is onderdeel van de normalisatie fase (zie figuur 2).67 De doctrine beschrijft ook de strategische functies van de Nederlandse krijgsmacht. ‘Voorkomen’ is een van de zeven functies en het begrip Security Sector
Development (SSD) is onderdeel hiervan. Voorkomen kan ‘door het aangaan van multinationale, militaire samenwerkingsverbanden en zo bij te dragen aan goede
internationale betrekkingen en effectieve veiligheidsinstellingen,’68 aldus de Nederlandse Defensie Doctrine.
In de Doctrine Publicatie 3.2 Landoperaties wordt SSR genoemd als een van de vier typen stabiliserende activiteiten. De omschrijving luidt: ‘steun aan (her-)vorming van lokale veiligheidsinstanties (support to Security Sector Reform (SSR))’.69 Vervolgens wordt Support to Security Sector Reform omschreven als ‘(her-)vorming van alle elementen die behoren tot de veiligheidssector van het betreffende land’.70 ‘Militaire eenheden van een coalitie vervullen een substantiële en zelfs leidende rol in het opleiden en trainen van het militaire vermogen.’71
67 Defensie, NDD, 28-29. 68 Defensie, NDD, 42-43.
69 Defensie, DP 3.2, paragraaf 7320. 70 Ibidem, paragraaf 7327.
Figuur 2: de conceptuele conflictcyclus, bron: Nederlandse Defensie Doctrine.72
Al met al tonen ook de defensie doctrines een diffuus beeld van MA. In de Amerikaanse doctrines krijgt MA ruim aandacht, maar de eenduidigheid ontbreekt. In de Nederlandse doctrine staat MA beperkt beschreven met begrippen als SSR. SSR is echter een zeer breed begrip en beslaat, zoals eerder beschreven, het geheel aan maatregelen voor de opbouw van het veiligheidsapparaat. Daarbij is opvallend dat SSR in het Nederlandse buitenlandsbeleid genoemd wordt als preventief, in de Defensie Doctrine in de fases preventie en normalisatie en in de landmacht doctrine in de stabilisatie-fase. Ook hier ontbreekt dus eenduidigheid. Ook dient opgemerkt te worden dat MA (of SSR) slechts in een zeer beperkt aantal woorden wordt genoemd in de Nederlandse Defensie en Landmacht doctrines. Een verdere omschrijving ontbreekt. De gevolgen, overwegingen of praktische uitvoering worden niet omschreven.
De gebrekkige Nederlandse doctrinevorming over MA, toont de beperkte ontwikkeling van MA in het Nederlandse militaire denkveld. Het is allerminst duidelijk wat MA nu exact is en wanneer in welke fase MA kan worden toegepast. Dit onderstreept nog eens het
‘kennishiaat’ van MA binnen de Nederlandse krijgsmacht. Maar verrassend is dit niet. De beperkte doctrinaire ontwikkeling sluit aan bij het ‘achterlopende’ Nederlandse MA-debat zoals de vorige paragraaf aantoonde. Er is dus wel sprake van een zekere consistentie ten aanzien van de Nederlandse MA-kennis en de bovenstaande paragrafen: minimale
doctrinaire kennis, een onderontwikkeld MA-debat en een gebrekkige strategische aansturing.
1.4 Subconclusie: MA-kernelementen
Op basis van dit eerste hoofdstuk kunnen een drietal kernelementen van MA geïdentificeerd worden. Deze zijn af te leiden uit drie belangrijke thema’s die als rode draden door het hoofdstuk heenlopen en verbonden zijn met de in de inleiding uiteengezette debatten. Het ‘diffuse karakter’, gekoppeld aan de categorisering, komt allereerst terug in de historische ontwikkeling met de verschillende verschijningsvormen. Vervolgens komt de categorisering 72 Defensie, NDD, 29.
