Sector Security Reform in Irak

De Nederlandse militairen ontplooiden in Al Muthanna na de initiële conflictfase tijdens de zogeheten stabilisatiefase. In deze fase werd al snel duidelijk dat Irak behoefte had aan een eigen veiligheidsapparaat. De coalitietroepen konden tot bepaalde hoogte voorzien in de taken om de openbare orde en veiligheid te bewaren, maar waren hiervoor niet toegerust (zowel niet in aantallen als in training en uitrusting). De aanname dat Iraakse

veiligheidsorganisaties het werk zouden hervatten na de conflictfase was fout geweest. Sterker nog: er waren geen Iraakse veiligheidsorganisaties meer. Het enige wat was

overgebleven was de Iraakse politie, maar deze voldeed niet. Al snel werd dus duidelijk dat de opbouw van een nieuw Iraaks veiligheidsapparaat essentieel was voor het slagen van de missie (de coalitions ticket home). De opbouw van de Iraakse veiligheidsorganisaties werd bekend onder de noemer Sector Security Reform (SSR).

SSR in Irak werd, zoals we later zullen zien, door de eenheden op de grond ‘ad hoc’ opgepakt zonder een goede voorbereiding of planning. Dit hield echter niet in dat op een hoger bestuurlijk niveau er geen visie of plan was voor SSR. In december 2003 publiceerde de CPA een integraal plan voor de opbouw van het veiligheidsapparaat in Irak.109 _{De CPA} legde de ‘immediate focus’ op het creëren van een drietal Iraakse veiligheidsorganisaties: de Iraqi Police Services (IPS), het Iraqi Civil Defense Corps (ICDC) en de New Iraqi Army (NIA). De IPS was als lokale politie-eenheid verantwoordelijk voor de interne veiligheid. Het ICDC was (initieel) ook een lokale eenheid en werd gezien als de ‘interface between the IPS and the NIA’. De planning was dat het ICDC een lichtbewapende paramilitaire eenheid werd die kon opereren tot aan compagnies-niveau. De NIA werd opgericht voor de externe verdediging van Irak en zou alleen in geval van nood voor interne aangelegenheden ingezet worden. Naast de noodzaak voor ‘immidiate security’ werd ook een duidelijke visie omschreven voor

Chef Defensiestaf (CDS), map 370, S2003003531, 5,6.

109 Coalition Provisional Authority Baghdad, Iraq: Integrated Security Sector Development, 4 december 2003, DECLASSIFIED; beschikbaar op:

http://www.iraqinquiry.org.uk/media/234121/2003-12-04-paper-cpa-iraq-integrated-security- sector-development.pdf.

de ‘long term stability’ in Irak met enkele interessante uitgangspunten over de uitvoering van SSR en de achterliggende intenties.110

De CPA maakte duidelijk onderscheid in het ontwikkelen van Iraakse capaciteiten voor ‘immediate security needs and to lay the foundations for long-term stability’. De CPA richtte zich niet alleen op het urgente probleem van de ‘insurgency’ in Irak, maar trachtte middels een geïntegreerde benadering een duurzaam en verantwoord Iraaks veiligheidsapparaat op te zetten. Onderkende problemen waren onder andere de focus op het creëren van tactische capaciteiten voor de urgente problemen (zoals politie- en ICDC-eenheden) en het ontbreken van de opbouw van instituties die deze capaciteiten op den duur moesten besturen en

onderhouden. Een andere tekortkoming betrof de nadruk op ‘hard security’ ter bestrijding van problemen, terwijl de ‘soft capacity’, gericht op een preventieve benadering en het managen van conflicten, ontbrak.111 _{Ook werden de lange termijn risico’s onderkend, zoals militaire} coups, een te dominante machtspositie van één van de etnische groeperingen in Irak (Soennieten, Sjiieten en Koerden) of een fragmentatie van de Iraakse staat in autonome regionale gebieden geleid door milities, stammen of ‘warlords’. Een specifiek risico van het ICDC kwam voort uit het lokale karakter van de eenheid (ICDC-rekruten werden lokaal

gerekruteerd) en het gevaar dat zij een te grote lokale machtsfactor werden. Het ICDC kon zo het gezag van de politie overstijgen en een bedreiging vormen voor het Iraakse leger.112

Het beoogde einddoel van de SSR-activiteiten was ‘a secure Iraqi environment’ waar ‘the Iraqi goverment has the means (…) to assume its responsibility for external and internal security’.113 _{Om dit te kunnen bereiken was een tijdspad geformuleerd verdeeld in drie fases:} local control, regional control en strategic overwatch. De eerste fase, gericht op de overgang naar local control, was de trainingsfase en stond in het teken van het rekruteren en opleiden van het personeel voor de Iraakse veiligheidsorganisaties. Aan het eind van fase 1 zou de verantwoordelijkheid voor orde en veiligheid in de steden overgaan van de coalitietroepen naar de Iraakse instanties. De tweede fase was de overgang naar regional control. De coalitietroepen zouden geleidelijk afbouwen in troepensterkte en terugtrekken uit de steden naar een beperkt aantal locaties. De Irakezen waren vanaf dan zelf verantwoordelijk voor de 110 CPA Baghdad, Iraq: Integrated, 3.

111 Ibidem, 6. 112 Ibidem, 14-15. 113 Ibidem, 6.

uitvoering van operaties binnen hun regio en konden steun aanvragen van de coalitietroepen. In de laatste fase van strategic overwatch was de rol van de coalitie geheel naar de

achtergrond geschoven en waren de Iraakse veiligheidsdiensten volledig verantwoordelijk voor de interne veiligheid in hun land. Coalitietroepen waren alleen nog maar verantwoordelijk voor de externe verdediging van Irak.114

De planning en de daadwerkelijke uitvoering van dit drie-fase model was gekoppeld aan het politieke tijdspad in Irak. Op 15 november 2003, ruim een half jaar na het beëindigen van de conflictfase, werd n.a.v. afspraken in Veiligheidsresolutie 1511 het politieke

stappenplan gepresenteerd door het Iraakse interim-bestuur en de CPA. SSR was een cruciaal onderdeel in dit programma, omdat de veiligheid als randvoorwaarde werd

aangemerkt voor het politieke proces. De eerste belangrijke stap in het politiek proces was de soevereiniteitsoverdracht op 30 juni 2004 aan de Iraakse interim-regering. Deze interim- regering nam alle bestuursverantwoordelijkheden over waarna de CPA en het Iraakse interim-bestuur werden opgeheven. Op deze datum zou tevens de status van local control bereikt moeten zijn door de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de Iraakse

veiligheidsstructuren aan de Iraakse ministeries. De volgende belangrijke stap in het politiek proces, gekoppeld aan de status van regional control, waren de verkiezingen voor een Constitutionele Conventie op uiterlijk 15 maart 2005. Uiterlijk 31 december 2005 zouden op basis van de nieuwe grondwet verkiezingen voor een nieuwe regering worden gehouden. De coalitietroepen moesten in deze fase een stap terug doen zodat de Irakezen ‘volwassen’ konden worden. Na de verkiezingen was Irak volledig verantwoordelijk voor de veiligheid en zouden de coalitietroepen alleen bijspringen indien noodzakelijk (strategic overwatch).

Voor het onderzoek naar de Nederlandse SSR inspanningen zijn een viertal fases te onderkennen. Fase 1 betreft de pre- en de conflictfase en een deel van de post-conflictfase tot aan de afspraken op 15 november 2003. Deze fase kenmerkt zich door de chaotische situatie en het ontbreken van een integraal SSR-plan. In deze periode anticipeerden de coalitietroepen op de onverwachte veiligheidssituatie in Irak, gekenmerkt door de afwezigheid 114 E. Muller, ‘Security Sector Reform: Opbouw van Irakese veiligheidsdiensten in Zuidoost- Irak’, Militaire Spectator 174-4 (2005) 166-179, aldaar 173-175 ; MND (SE) CONOPS 01/04, ANNEX H Sector Security Reform, Project Plan version 1.0 (5 februari 2004)

UNCLASSIFIED, in: SSA Defensie, Archief SFIR backup bestanden SFIR-1 t/m SFIR-5, harde schijf nr.156, F:\SFIR 051012\Operaties\Contingency plans and operations\CONOP 01- 04 MND (SE)\CONOP 01-04\SSR+Project+plan+version+1.0.doc.

van een lokaal Iraaks veiligheidsapparaat. In deze periode ontstond de behoefte aan een SSR-plan. Fase 2 is periode vanaf 15 november 2003, het moment dat het SSR-plan bekend werd gesteld, en eindigt bij de soevereiniteitsoverdracht op 30 juni 2004. Dit is de periode waarin SSR werd geïntroduceerd. In deze periode lag de nadruk op het voorbereiden van de Iraakse veiligheidsdiensten op de soevereiniteitsoverdracht en de hieraan gekoppelde local control. Fase 3 is de periode vanaf juli 2004 tot aan het vertrek van de Nederlandse militairen uit Irak. Deze periode kenmerkte zich door de aanloop naar de verkiezingen in januari 2005, waarbij de Irakezen de status van regional control bereikt moesten hebben, en de

ontwikkelingen rondom de beëindiging van de Nederlandse missie. Tenslotte is fase 4 de periode na maart 2005 tot heden. Deze periode betreft de lange-termijn ontwikkeling van Irak en de effecten van de Nederlandse missie hierop. Binnen deze vier fases kunnen per fase accenten worden gelegd ten aanzien van SSR. Dit maakt het mogelijk om inzicht te creëren in de ontwikkeling van SSR en duidelijk te maken hoe SSR groeide van niet aanwezig tot hoofdtaak. De laatste fase geeft ons de mogelijkheid om de lange-termijn effecten van de SSR inspanningen te analyseren.

Als de fases bezien worden in het licht van de MA-kernelementen uit hoofdstuk 1, dan staat in fase 1 het diffuse karakter en de categorisering centraal, omdat MA (of SSR)

simpelweg niet herkend is in de planningsfase. In de fasen 2 en 3 domineert het kernelement strategische sturing en wordt snel duidelijk dat SSR wel degelijk van belang is. De laatste en vierde fase betreft het geheel van effecten van MA, omdat deze fase gericht is op de lange- termijn resultaten van de geleverde MA.