Subconclusies: MA-uitgangspunten SFIR

In dit hoofdstuk heb ik de SFIR-casus geanalyseerd middels de drie MA-kernelementen. Het kernelement ‘strategische sturing’ stond hierbij centraal. Een verdere uitsplitsing van de strategische sturing in vier verschillende niveaus van militair optreden heeft inzicht gegeven in de uitgangspunten van MA. Daarnaast is het MA-kernelement ‘effect’ gebruikt voor het

analyseren van de resultaten van de gegeven MA in de vier fases tijdens en na de SFIR- periode. Beide kernelementen geven uiteindelijk inzicht in het MA-kernelement ‘categorisatie’ omdat hieruit blijkt wat het belang was van en de motivatie achter MA tijdens de SFIR-missie.

De politiek-strategische uitgangspunten tonen de beweegredenen van de Nederlandse regering achter MA. Hieruit blijkt dat de primaire Nederlandse beweegredenen voor MA in Irak geen bewuste en weloverwogen keuzes waren, maar eerder een gevolg van de politieke keuze om de missie militair te steunen. In de beslissing voor de militaire bijdrage in Irak was, zoals de paragraaf ‘Nationaal strategische context’ laat zien, de trans-Atlantische relatie tussen Nederland en de VS doorslaggevend. MA was dan ook geen expliciete doelstelling van de Nederlandse regering. Nederland voerde MA uit omdat het simpelweg onderdeel werd 182 TK 2014–2015, 27 925, nr. 529, verslag algemeen overleg, 17 februari 2015, 12.

van de missie. Specifieke beweegredenen achter MA, lange-termijn (en duurzame)

doelstellingen, een visie of een meer conceptuele benadering van MA ontbraken hierbij. De sturende kracht achter de MA-activiteiten was de Nederlandse Battlegroup aangestuurd door MND-SE en de coalitie. Nederland, als kleine mogendheid, had wel haar eigen politiek-

militaire doelstelling en hield hier ook aan vast. Deze waren en bleven echter op ‘abstract niveau’ en zijn uiteindelijk terug te herleiden zijn naar de Nederlandse Grondwet: ‘het bevorderen van de internationale rechtsorde’. Anders gezegd: Nederland nam deel aan de missie en hiermee was deze primaire doelstelling behaald. De verdere politiek-strategisch uitgangspunten waren gericht op het Iraakse politieke proces van soevereiniteitsoverdracht en feitelijk op de eigen exit-strategie en die van de coalitie. Uit de analyse van de politiek- militaire uitgangspunten kan geconcludeerd worden dat de Nederlandse regering slechts een beperkte verantwoordelijkheid nam in Irak, afgebakend in tijd en gedreven door de ambitie om deel uit te maken van en een rol te spelen in de internationale gemeenschap. Een langetermijnvisie voor de veiligheidsinstituties, en dus ook MA, in Irak ontbrak.

De militair-strategische uitgangspunten leggen de wijze bloot waarop de uitgezonden eenheden door de Nederlandse Defensiestaf werden aangestuurd. Het geeft hiermee inzicht in de strategische aansturing van MA binnen de Nederlandse krijgsmacht. Een nadere

analyse laat zien dat deze militair-strategische uitgangspunten feitelijk ontbraken. Er vond geen militaire vertaalslag plaats van de politiek-strategische doelstellingen. In geen van de bestudeerde orders staan duidelijke richtlijnen voor de tactische eenheden in Irak. Zowel in de Operationele Aanwijzingen (OA-100) als in de Formerings en Gereedstellings Orders (FGO) en de partiële bevelen, ontbreken nadere SSR richtlijnen aan de Nederlandse

eenheden. De richtlijnen die omschreven stonden, waren afkomstig van de informatie vanaf het tactische niveau. De Defensiestaf werd gevoed door het tactische niveau met informatie over de ontwikkelingen in het gebied en de opgedragen taken vanuit MND-SE en gaf deze informatie vervolgens door aan het politiek-strategische niveau. Enerzijds werden richtlijnen van het politieke niveau dus één op één doorgezet, anderzijds waren de politieke richtlijnen ook weer rechtstreeks afkomstig van de Battlegroup. Informatie werd in feite ‘terug gevoerd’ zonder het te ‘herkauwen’.

Op tactisch niveau maken de uitgangspunten duidelijk hoe de Nederlandse militairen daadwerkelijk de MA-operaties uitvoerden. De bestudering van de SSR-activiteiten toont het

uitstekende improvisatievermogen aan van de Nederlandse krijgsmacht waarin de militairen inspelen op een ad hoc ontstaande behoefte. Ondanks de gebrekkige kennis,

voorbereidingen en doctrinaire begrip van MA, wisten de Nederlandse militairen in Irak een gestage professionalisering van SSR te bewerkstelligen. Wel zijn kritische kanttekening ten aanzien van de MA kennis en expertise gerechtvaardigd. De SFIR-missie toont aan dat de Nederlandse krijgsmacht niet was voorbereid op de SSR-activiteiten en ook niet over de juiste kennis en expertise beschikte. Het was learning on the job voor de Nederlandse krijgsmacht, maar dit is een positieve formulering van een ernstige tekortkoming binnen de Nederlandse krijgsmacht.

Het uiteindelijke effect van de Nederlandse SSR inspanningen is gezien de diverse onderkende gebreken in de uitgangspunten dan ook twijfelachtig. Ondanks alle kritiek op de kwaliteit van de Iraakse veiligheidsdiensten,184 _{was het effect op de korte termijn wel evident.} Er patrouilleerden immers Iraakse veiligheidsdiensten en deze waren begin 2005 in staat om een bepaalde mate van regional control uit te oefenen. De post-missie beoordeling toont aan dat het effect op lange termijn niet daadwerkelijk is vast te stellen. Dat is ook niet vreemd. Er waren immers geen lange-termijn doelstellingen gepland, dus hoe zijn deze dan te meten? De vraag is of Nederland überhaupt wel rekening hield met de lange-termijn effecten van MA? Initieel, aan de begin periode van SFIR, in ieder geval niet. Later, naar het einde van de missie rond eind 2004, zijn er pogingen gedaan in het plan-Matthijssen om een duurzaam effect te bereiken, maar ook deze maatregelen waren primair gericht op de exit-strategie en het bereiken van regional control. De NAVO-trainingsmissie na de beëindiging van de SFIR- missie had wel een duurzaam karakter met de oprichting van Iraakse opleidingsinstituties. Maar of de deelname aan de NAVO-missie een bewuste keuze van de Nederlandse regering was om een duurzame MA inspanning te leveren, gericht op institution building en onderdeel van een lange-termijn strategie, valt buiten dit onderzoek.

Wanneer de Nederlandse SFIR-missie tegen het ‘MA-licht’ wordt gehouden, worden een aantal patronen zichtbaar. Ten aanzien van de categorisatie van MA is het overduidelijk dat MA zich ontwikkelde gedurende de SFIR-periode. SSR viel in de pre-conflictfase

184 Michael Knights en Ed Williams, The Calm before the Storm. The British Experience in Southern Iraq (Washington 2007) 25; beschikbaar op:

https://www.washingtoninstitute.org/uploads/Documents/pubs/PolicyFocus66.pdf; Brocades Zaalberg en ten Cate, Missie in, 312-317.

simpelweg in de categorie ‘niet-bestaand’, maar was begin 2005 de wijze van opereren waarop de gehele militaire strategie van de coalitie dreef. Na de afspraken van 15 november 2003 was SSR niet meer weg te denken uit de militaire operatie in Irak. SSR was het

‘hoofdingrediënt’ van de militaire strategie en gekoppeld aan het politieke wederopbouw proces gericht op de soevereiniteitsoverdracht aan de Iraakse regering. De SSR

inspanningen maakten hierbij een professionele ontwikkeling door van allereerst kwantitatief (gericht op de opbouw van tactische eenheden) naar vervolgens kwalitatief (het effectief en zelfstandig kunnen opereren) en uiteindelijk naar een integrale benadering van het opereren van veiligheidsdiensten (gericht op leiderschap, coördinatie en aansturing) met een duurzaam karakter (institution building).

Een tweede ontwikkeling is zichtbaar bij een nadere analyse van de strategische sturing en de uitgangspunten op de verschillende militaire niveaus: het besef en de kennis van MA groeiden tussen 2003 en 2005 explosief. Ondanks dat de signalen en rapportages over het ontbreken van een lokaal veiligheidsapparaat al in de pre-conflict planningsfase aanwezig waren, bleven de vertaalslagen op de politiek- en militair-strategische niveaus uit. De notie om MA-operaties uit te voeren was niet aanwezig. Het besef van het belang van MA ontstond pas toen de Iraakse burgers en de coalitietroepen op de grond geconfronteerd werden met de gevolgen. Pas toen kwam SSR op de militaire agenda; maar toen wel met gelijk de hoogste prioriteit. De opbouw van het Iraakse veiligheidsapparaat en specifiek het ICDC kwamen hiermee in een stroomversnelling. Betekende dit dan ook dat de Nederlandse Battlegroups steeds meer strategische sturing vanuit Den Haag kregen? Nee, het politiek- militair strategische besef groeide wel, maar deze werd gevoed door het tactische niveau. Het was de Nederlandse Battlegroup, aangestuurd door de MND-SE, welke de SSR maatregelen initieerde. Vervolgens werden deze tactische plannen en activiteiten vertaald naar

Conclusie

De analyse van de SFIR-casus heeft, zoals de subconclusies van hoofdstuk 2 aantonen, meer inzicht gegeven in de uitgangspunten van MA op de verschillende niveaus van militair optreden. De kennis en inzichten uit het eerste hoofdstuk, geconcretiseerd middels de drie MA-kernelementen, vormden hierbij de handvaten om deze diffuse vorm van militaire inzet te analyseren en zo grip te krijgen op het ‘fenomeen’ Military Assistance. Maar wat levert deze kennis van de uitgangspunten nu op en hoe verhoudt deze nieuwe kennis zich tot het al bestaande weten over MA? Enerzijds vergroot de nieuwe kennis over de uitgangspunten onze bestaande algemene kennis (‘Wat is MA?’) en specifieke kennis (‘SSR in Irak’). Anderzijds maakt de nieuw verkregen kennis over MA het mogelijk een bijdrage te leveren aan de tweetal (in de inleiding geïdentificeerde) debatten rondom MA: het internationale academische debat onder historici over categorisatie en het door professor Amersfoort onderkende probleem van de gebrekkige nationale strategische aansturing van de Nederlandse krijgsmacht.

Zoals in de inleiding is gesteld, wordt de huidige academische kennis van MA

weergegeven in het historische overzicht van Stoker. Dit overzicht kan fungeren als raamwerk of als spectrum waarin de verschillende MA-operaties een plaats krijgen (zowel in vorm als tijd). Het overzicht van Stoker is bestempeld als waardevol, maar ‘dun’, waardoor verdieping van de kennis op de verschillende delen in het spectrum noodzakelijk is. De SFIR-casus (2003-2005) bevindt zich in tijd uiterst rechts in het spectrum (1815-2007). De

onderzoeksresultaten geven een verdieping op een deelaspect binnen het MA-spectrum van Stoker, namelijk kennis over MA van een kleine mogendheid. Bovendien kan met de

verkregen kennis een zekere toetsing plaatsvinden van het overzicht van Stoker. Deze twee punten (verdieping en toetsing) worden hieronder verder toegelicht.

Ten eerste is meer inzicht ontstaan in de aard van MA van een kleine mogendheid, althans in het specifieke geval van Nederlandse MA. MA in haar optimale vorm is gericht op een lange-termijn en duurzaam effect. Dit vereist een zekere mate van commitment van het land wat MA levert. Uit hoofdstukken 1 en 2 blijkt echter een ander beeld van de Nederlandse MA. Uit het eerste hoofdstuk blijkt dat MA binnen Nederland, als kleine mogendheid, op veel

gebieden onderontwikkeld is ten opzichte van MA van een grote mogendheid als de VS. Het Nederlandse MA-debat beperkt zich vooralsnog tot binnen de krijgsmacht en worstelt met basiselementen van MA. De categorisatie van MA is onduidelijk (‘oefening of inzet’) en hierdoor vertoont de strategische sturing rondom MA ook gebreken, omdat het onduidelijk is wie verantwoordelijk is voor de aansturing van MA. De lange-termijn effecten worden dan ook niet onderkend en krijgen minimale aandacht. De doctrinaire kennis is evenmin solide en ontbreekt binnen de Nederlandse defensie doctrines. Nederlandse MA kent dus geen gedegen besluitvormingsproces met als gevolg dat tactische MA-activiteiten, ondanks hun strategische effecten, los staan van de politiek-militair strategische doelen.

De analyse van de SFIR-operatie uit hoofdstuk 2 sluit aan bij deze bevindingen uit hoofdstuk 1. SFIR toont aan dat MA een zaak is van de lange adem en dat voortuitgang met kleine stapjes komt. De Nederlandse regering had zich gecommitteerd aan de missie in Irak, maar de Nederlandse bijdrage was beperkt in tijd (initieel zes maanden en tweemaal gevolgd door een verlenging) en primair gedreven door het politieke wederopbouw proces in Irak. Een commitment aan SSR vormde nooit een initieel uitgangspunt. De Nederlandse SSR-

activiteiten waren een gevolg van ontwikkelende veiligheidssituatie in Irak. SSR werd vervolgens een opdracht vanuit de internationale bevelslijn (MND-SE). De Nederlandse regering had echter vanaf de start van de militaire bijdrage in Irak al een standpunt

ingenomen over de duur en omvang van de missie en de SSR ontwikkelingen hadden hier weinig invloed op. De exit-strategie stond vanaf het begin al centraal en succesvolle SSR werd meer een ‘ticket to home’ dan een integrale doelstelling van de Nederlandse regering gericht op lange-termijn stabiliteit in Irak. Nederland, als kleine mogendheid, nam dus geen verantwoordelijkheid voor een lange-termijn en duurzame benadering van SSR, maar bleef vasthouden aan haar eigen korte-termijn politiek-strategische doelstellingen. De post-missie beoordeling bevestigt dit nog eens. Geconcludeerd kan worden dat Nederland, als kleine mogendheid, onvoldoende rekening hield met de lange-termijn effecten van de MA- activiteiten.

Ten tweede zijn ook kritische kanttekeningen te plaatsen bij Stokers categorisering van MA na 2003. De SFIR-missie laat duidelijk de ontwikkeling van MA zien. Waar initieel MA geheel ontbrak in de aanloop en planning naar de militaire operatie in Irak, kreeg MA uiteindelijk een sleutelpositie binnen de strategie. En zoals in het eerste hoofdstuk is

aangetoond, is sinds de inval in Irak in 2003 MA, of SFA in de modernere definities, niet meer weg te denken in het westerse militaire optreden. SFIR vormde het startpunt van een nieuwe historische fase waarin MA een significante rol speelt in de westerse manier van

oorlogvoering. Stoker categoriseerde (in 2007) MA in Irak voornamelijk als een activiteit van Private Military Compagnies (PMC’s) en gaf hiermee niet het juiste belang aan van MA in het begin van de 21ste _eeuw.185 _{De kennis van de recente ontwikkeling van MA en specifiek de} SFIR-missie laten een ander beeld zien. Tijdens SFIR was SSR in Irak een hoofdtaak van de coalitietroepen. MA was meer dan een taak van PMC’s. Dat de PMC’s hier een rol bij hebben gespeeld, staat buiten kijf. Maar de omvang van de coalities SSR-programma en de centrale rol die SSR innam in de algehele strategie in Irak komt niet overeen met het beeld wat Stoker heeft neergezet over MA als private activiteit. De aard van de MA-activiteiten in Irak, en in bredere zin aan het begin van de 21ste _{eeuw, sluiten meer aan bij Motts MA-visie, namelijk} een door de staat geleide activiteit gekoppeld aan ‘foreign policies and military strategies’186 (ondanks dat deze bij Nederland, als kleine mogendheid, ontbraken). De tweede conclusie is daarom dat Stokers categorisering van MA aan het begin van de 21ste _{eeuw onjuist is. Het} motief voor MA vanaf 2001 was niet voor ‘fun and profit’. Mijn interpretatie van de

categorisatie van MA in de periode 2001-heden is dat MA, als cruciale militaire inzetvorm, westerse internationale veiligheidsstrategieën ondersteunt om de eigen belangen te beschermen ‘by, through, or with foreign forces’.187

Naast deze bijdrage aan het academische debat over MA, toont het onderzoek ook de gebrekkige kennis en besef van MA aan binnen de Nederlandse krijgsmacht en politiek. Uiteindelijk uit zich dit in het hedendaagse praktische probleem van een onvoldoende politiek- militair strategische aansturing van MA-operaties. Professor Amersfoort toonde al het

verband tussen het belang van historische kennis (oftewel de ‘noodzaak van geschiedenis’) en de gebrekkige strategische aansturing van de Nederlandse krijgsmacht (‘de teloorgang van de militaire strategie’).188 _{De analyse van de militair-strategische uitgangspunten uit Den} Haag ten opzichte van de tactische uitgangspunten van MND-SE en de Nederlandse

Battlegroup ondersteunen Amersfoorts stelling. Zoals beschreven fungeerde de Nederlandse

185 Stoker, Military Advising, 224-251. 186 Mott, Military Assistance, 17. 187 Paterson, Training Surrogate, 9. 188 Amersfoort, Nederland de, 1.

Defensiestaf voor SSR zaken meer als een ‘doorgeefluik’ tussen het politiek-strategische en het tactische niveau. Militaire vertaalslagen van politieke-strategische richtlijnen ontbraken en tactische informatie werd rechtstreeks doorgezet naar het politieke niveau. De enige

operationele aansturing vond plaats vanuit het Britse divisie hoofdkwartier op MND-SE. Het Nederlandse militair-strategische niveau speelde in de aansturing van de eenheden on the ground simpelweg geen rol. Bovendien blijkt de gebrekkige strategische sturing uit de analyse van het MA-debat binnen Nederlandse krijgsmacht in het eerste hoofdstuk. Tactische MA- activiteiten worden in de vorm van oefening immers uitgevoerd met beperkte militaire- strategische sturing. Een derde conclusie van dit onderzoek is daarom dat de strategische aansturing van Nederlandse MA-activiteiten in de periode 2003-2005 onvoldoende is en dat het MA-besluitvormingsproces verbeterd kan worden. Amersfoorts kritiek op de Defensiestaf en de strategische aansturing van de Nederlandse krijgsmacht (gebaseerd op de missie in Uruzgan tussen 2006 en 2010) is dus ook ten aanzien van een andere militaire missie (SFIR 2003-2005), en inzetvorm, namelijk MA, terecht.

SSR als ‘ticket to home’. Echter, binnen tien jaar keerden Nederlandse eenheden weer terug naar Irak om wederom Iraakse veiligheidstroepen op te leiden. Vandaag de dag komen dezelfde beperkte politiek-militaire ambities nog steeds terug in de artikel-100 brieven. Zo stelde de Nederlandse regering bij de strijd tegen ISIS in 2014 dat Nederland ‘een bijdrage wil leveren aan’, ‘gericht op korte termijn’ en ‘voor de duur van maximaal een jaar’. Deze

uitgangspunten golden niet alleen voor de bijdrage met F-16’s maar ook voor het opleiden en adviseren van Koerdische en Iraakse strijdkrachten.189 _{Nederland neemt hiermee een}

beperkte verantwoordelijkheid in de conflicten. Het is echter geen vraag meer of een korte- termijn benadering wel past bij het karakter van MA.

Tenslotte, waren de Nederlandse MA-activiteiten in SFIR nu wel of niet ondersteunend aan de internationale veiligheidsstrategie van de Nederlandse regering? Dit antwoord is tweeledig. Enerzijds heeft Nederland een beperkte verantwoordelijkheid genomen in de algemene veiligheidssituatie in Irak en hiermee nagelaten een duurzaam effect te bewerkstelligen. Anderzijds heeft Nederland haar eigen politiek-militaire doelstellingen gehaald. Nederland heeft immers bijgedragen aan de coalitie en hiermee haar goede wil richting de internationale gemeenschap getoond en specifiek richting de trans-Atlantische 189 Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘Artikel 100-brief deelneming aan internationale strijd tegen ISIS’, 24 september 2014.

relatie. Dit dubbele antwoord maakt duidelijk dat een kleine mogendheid een selectieve rol kan spelen binnen een multinationaal conflict. Maar de specifieke aard van MA, gericht op een duurzaam effect en een lange-termijn ontwikkeling van de veiligheidssituatie in een land, staat geen korte-termijn commitment toe, tenzij deze onderdeel uit maken van de bredere (multinationale) strategie. Wellicht is dit het voordeel (en valkuil) van een kleine mogendheid: wel bijdragen, maar de verantwoordelijkheid bij de grotere mogendheden laten. Het gevaar is dat MA selectief en opportuun kan worden ingezet. Gezien de lange-termijn strategische consequenties dient een kleine mogendheid zich hier bewust van te zijn.

Graag wil ik afsluiten met een kort pleidooi en enkele aanbevelingen voor

vervolgonderzoek naar MA. De drietal MA-kernelementen gebruik ik hierbij als leidraad. Allereerst dienen beleidsmakers en besluitvormers MA te erkennen en te categoriseren als een belangrijk strategisch inzetmiddel van westerse mogendheden. Parallel aan het

toegekende belang van MA dienen besluitvormingsprocessen, doctrines en tactische eenheden hier op ingericht te worden. De wijze waarop dit in Nederland kan plaatsvinden dient nog verder onderzocht te worden. Binnen het besluitvormingsproces dient MA tijdig herkend te worden. Vervolgens moet de consistentie in uitgangspunten over de diverse militaire niveaus gewaarborgd zijn en blijven. Een lange-termijn benadering is hierbij cruciaal. MA dient altijd bezien te worden in het licht van de lange-termijn effecten in een land en regio, waarbij het voorkomen van onverwachte en ongewenste effecten centraal staat. Meer

onderzoek naar de oorzaken van de ongewenste effecten van MA en hoe deze gemitigeerd kunnen worden, is daarom aan te bevelen. Tenslotte, uit dit onderzoek blijkt dat de kennis