Hoofdstuk 2: Casestudie: Sector Security Reform in Irak 2003-
2.1 Strategische context
Internationale strategische context
Het conflict in Irak kan niet los worden gezien van de strategische en mondiale
gebeurtenissen na 2001. De terreuraanslag op 11 september 2001 vormde een keerpunt in het Amerikaanse en hiermee ook in het westerse buitenlandse veiligheidsbeleid. De
Amerikaanse president George Bush Jr. stelde de veiligheid van Amerika centraal en verklaarde de oorlog aan het internationaal terrorisme. In deze War on Terror was geen enkele terrorist veilig. Ook de landen, organisaties of instituties die deze vermeende terroristen steunden of onderdak boden, behoorden tot de vijand.
De eerste concrete invulling van deze nieuwe politiek was de oorlog in Afghanistan (Operation Enduring Freedom, OEF) waar de Taliban, vermeend van het onderdak bieden aan Al-Qaeda, omver werd geholpen met Amerikaanse steun. Bush ging echter verder. Hij stelde ook dat een preëmptieve aanval gerechtvaardigd was om Amerikaanse burgers te beschermen, ondanks dat hier in het internationale recht geen rechtsbasis voor bestond.75 Hiermee kwamen andere landen in het vizier van de Amerikaanse oorlogsmachine: Irak, Iran en Noord-Korea. In zijn State of the Union Adress van 29 januari 2002 bestempelde Bush deze landen als de ‘axis of evil’.76
Irak had hierin een bijzondere positie. Al sinds 1990, het jaar waarin de vader van George Bush Jr. (George Bush Sr.) de eerste Golfoorlog tegen Saddam Hoessein leidde, werd Irak gezien als een gevaarlijke factor voor de internationale veiligheid. Na de Golfoorlog, gedurende de jaren negentig, bleef Saddam Hoessein een zorgpunt voor de internationale gemeenschap vanwege de vermeende Iraakse massavernietigingswapens en
langeafstandsraketten.77 In het nieuwe licht van de War on Terror nam de angst voor deze 75 Commissie van onderzoek besluitvorming Irak 2010, Rapport Commissie van onderzoek besluitvorming Irak (Amsterdam 2010) 155, hierna: Rapport-Davids.
76 The President's State of the Union Address (29 januari 2002); beschikbaar op:
https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html. 77 De VN-Veiligheidsraadresolutie 687 (3 april 1991) vereiste de ontmanteling en vernietiging van deze wapens, openheid ten aanzien van de nucleaire, radiologische, chemische en biologische wapens en volledige medewerking aan de internationale wapeninspecties. Zie: United Nations Security Councel, Resolution 687 (3 april 1991); beschikbaar op:
wapens in handen van een onbetrouwbare dictator met vermoedelijke banden met terroristen alleen maar toe.78 Want wat zou er gebeuren als deze kernwapens in handen kwamen van terroristen?
Saddam Hoessein was echter ongevoelig voor de internationale druk en kritiek op het massavernietigingswapenprogramma. VN inspecties werden structureel tegengewerkt en de onduidelijkheid over het wel of niet beschikken van deze wapens bleef bestaan. Ook militaire acties in de vorm van Amerikaans-Britse luchtbombardementen, zoals operatie Desert Fox (1998), konden Saddam Hoessein niet overtuigen.79 Uiteindelijk kreeg Irak middels VN- resolutie 1441 een ultimatum opgelegd vanuit de internationale gemeenschap aangevoerd door de Amerikanen: medewerking bij de inspecties of consequenties zouden volgen.80 Saddam weigerde en een oorlog werd onvermijdbaar. Een nieuwe resolutie met daarin een unaniem besluit voor militaire actie tegen Irak bleef uit, maar volgens de Amerikanen was een nieuwe resolutie niet nodig. Uiteindelijk werd buiten de VN om een ‘coalition of the willing’ geformeerd die werd gesteund door 45 landen, waaronder Nederland.81 De Amerikanen vonden steun bij hun trouwste westerse partner Groot-Brittannië, maar ook andere landen zoals Australië, Spanje, Italië en Polen sloten zich aan bij de coalitie.82
En terwijl in deze periode van spanning de diplomatieke en politieke onderhandelingen en dreigementen plaatsvonden, werd op de achtergrond de naderende oorlog gepland. Nederland kreeg bijvoorbeeld op 15 november 2002 het formele Amerikaanse verzoek voor militaire steun en op 17 januari 2003 bezocht een Nederlandse delegatie het Amerikaans hoofdkwartier in Tampa om de mogelijke Nederlandse militaire bijdrage te bespreken.83 In de militaire plannen stond het uitgangspunt van regime change centraal: Saddam Hoessein, tezamen met zijn Baath-partij, zou uit de macht worden gezet en plaatsmaken voor een democratisch geformeerde regering.84 Niet alleen kon zo ‘de fout’ worden hersteld uit Desert Storm, waar Iraakse eenheden succesvol uit Koeweit werden verdreven, maar waarbij
78 Gordon en Trainor, Cobra II, 4; zie ook: The President's State of the Union Address. 79 Rapport-Davids, 52-53.
80 United Nations Security Councel, Resolution 1441 (8 november 2002); beschikbaar op:
http://www.un.org/Depts/unmovic/documents/1441.pdf. 81 Rapport-Davids, 183.
82 Brocades Zaalberg en ten Cate, Missie in, 32-35. 83 Rapport-Davids, 355-369.
Saddam Hoessein wel aan de macht bleef. Ook kon Irak dienen als voorbeeld voor de regio met een moderne Arabische democratie.85
De oorlogsplannen kregen snel vorm, maar de post-conflictfase bleef onderbelicht.86 Want wat was het plan nadat Saddam Hoessein was verdwenen? Hoe werden de openbare orde, bestuur en de veiligheid gewaarborgd? Deze aspecten, de post-conflict planning, kreeg maar minimale aandacht. Lange tijd bleef het onduidelijk wie verantwoordelijk werd voor de post-conflictfase: een civiel bestuur o.l.v. de VN of een militair bestuur o.l.v. de VS. Pas op 14 maart werd besloten dat het Pentagon de hoofdrol kreeg in de reconstructiefase.87 Daarbij was de aanname dat buitenlandse troepen na de gevechtsfase de Amerikaanse troepen zouden aflossen.88 Maar deze buitenlandse steun bleef uit, waardoor de Amerikaans-Britse bezettingsmacht onvoldoende omvang had om de orde te handhaven.89 Een tweede
aanname was dat de Iraakse strijdkrachten opnieuw konden worden ingezet na een
ontwapening en na te zijn ontdaan van de Baath-elementen. Hetzelfde gold voor het bestuur. De aanname was dat het bestaande Iraakse bestuursapparaat bleef functioneren onder een initiële korte periode van bezetting, waarna de macht werd overdragen aan de nieuwe Iraakse regering.90 De Amerikaan Jay Garner kreeg de leiding over de post-conflictfase en stond hiermee aan het hoofd van de Post War Planning Office. Later werd dit bureau
omgedoopt tot het Office for Reconstruction and Humanitarian Assistance (OHRA).91 Kortom, met een aantal risicovolle aannames ging de coalitie het conflict in Irak aan.
In de initieel succesvolle conflictfase, operatie Iraqi Freedom (19 maart 2003 - 1 mei 2003), werd het Iraakse leger verslagen door een strategie die populair bekend werd als Shock and Awe.92 Maar de hierboven genoemde vooroorlogse aannames bleken onjuist. Er ontstond een machtsvacuüm met een wanordelijke samenleving tot gevolg zonder een goed functionerend bestuur, openbare voorzieningen of veiligheidsapparaat. De bezettende 85 Ibidem, 184.
86 Trainor en Gordon, Cobra II, 138-163, Rapport-Davids, 184-186.
87 Rapport-Davids, 184-185; TK 2002-2003, 23432, nr. 107, brief van de minister en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, 15 april 2003.
88 Trainor en Gordon, Cobra II, 145.
89 Brocades Zaalberg en ten Cate, Missie in, 32-38; 90 Bremer, My year, 26-27.
91 Ibidem, 24-27.
92 Trainor en Gordon, Cobra II, 145; zie ook bijvoorbeeld: CNN, ‘‘Shock and awe' campaign underway in Iraq’ (22 maart 2003); beschikbaar op:
militaire macht moest ingrijpen. Dit deed het ook door initieel de rol van lokale
veiligheidsorganisatie en bestuursorgaan op te pakken.93 Maar de bezettingsmacht was onvoldoende voorbereid en uitgerust voor deze taken. De coalitie reageerde door Garner te vervangen door Paul Bremer. Bremer kreeg als taak de nieuwe geformeerde Coalition Provisional Authority (CPA) te leiden en stond hiermee aan het hoofd van de
bezettingsmacht.
Een reden voor de anarchistische toestand in Irak was het ontbreken van een effectief overheids- en veiligheidsapparaat. Bestuur en economie vormden de pijlers van de
samenleving, maar een veilige en stabiele omgeving was hiervoor een randvoorwaarde. De Iraakse veiligheidsorganisaties die hierin moesten voorzien ontbraken. De coalitie had na de gevechtsfase van het conflict alle Baath-gelieerde functionarissen ontslagen.94 Aangezien de veiligheidsdiensten onder het gezag van Saddam Hoessein en de Baath-partij stonden, was het complete vooroorlogse veiligheidsapparaat verdwenen. De enige organisatie die nog bestond was de Iraakse politie. Maar zij speelden in de vooroorlogse samenleving slechts een ‘handhavende’ rol en waren niet in staat om zware criminaliteit of zelfs een gewapende religieus gemotiveerde opstand te bestrijden. Ook het Iraakse leger bestond niet meer. De verwachting was dat het Iraakse leger zich zou overgeven om vervolgens ingezet te kunnen worden voor de externe verdediging van Irak. Het leger gaf zich echter niet over en ontbond zichzelf volledig. Personeel vluchtte en verdween de samenleving in. Wapens en munitie depots werden geplunderd.95 De geplande ontwapening en herinrichting van de lokale veiligheidsorganisaties bleef dus uit.
Ondertussen verslechterde de situatie in Irak met de dag. Het ontbrak de Iraakse bevolking aan basisvoorzieningen zoals voeding, water, elektriciteit en brandstof. Dit zorgde voor meer onrust en vormde een voedingsbodem voor opstandelingen. De bevrijder werd al snel gezien als bezetter en het geweld begon zich tegen de westerse militairen te keren. De realiteit van de post-conflictfase werd duidelijk: de situatie in Irak verslechterde richting een anarchistische toestand met plunderingen, zware criminaliteit gecombineerd met religieuze conflicten, stamvetes en zeer grof geweld. Ook werd duidelijk dat een essentieel onderdeel 93 Brocades Zaalberg en ten Cate, Missie in, 32-35, 38.
94 Bremer, My year, 39-42, 56-58, 223-224; Coalition Provisional Authority Order Number 1, DE-BA’ATHIFICATION OF IRAQI SOCIETY (16 mei 2003); Order Number 2, DISSOLUTION OF ENTITIES, (23 mei 2003); beschikbaar op: http://www.iraqcoalition.org/regulations/. 95 Bremer, My year, 55-56.
van de post-conflictsituatie over het hoofd was gezien: een effectief lokaal veiligheidsapparaat.96
Nationale strategische context
De Nederlandse betrokkenheid bij het conflict in Irak is onder te verdelen in een tweetal momenten in de besluitvorming van de Nederlandse regering. Het eerste moment is de politieke steun voor de inval in Irak in maart 2003. Het tweede moment is het besluit voor een militaire bijdrage in de post-conflictsituatie in juni 2003. Deze twee besluiten gingen vooraf aan de Nederlandse SFIR-missie en vormen hiermee de nationaal politieke context en het startpunt voor de SSR-activiteiten in Irak.
De besluitvorming van de Nederlandse regering om de inval in Irak te steunen, is een beladen onderwerp uit de recente Nederlandse politieke geschiedenis. De politieke steun was onderwerp van een hevig politiek en publiekelijk debat, gekenmerkt door een stevige kritiek op het Nederlandse standpunt om de oorlog te steunen.97 Deze kritiek kwam voort uit de discutabele rechtvaardiging en bewijslast die de Amerikanen hadden aangedragen om steun te krijgen voor de militaire inval. Het optreden van de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken Colin Powell in de VN-veiligheidsraad kwam symbool te staan voor de vermeende misleiding. Powell presenteerde de bewijslast voor het bestaan Iraakse nucleaire wapens om aan te tonen dat Irak nog steeds een bedreiging vormde voor de internationale
gemeenschap. Na de invasie en het omverwerpen van het Iraakse regime zijn de massavernietigingswapens echter nooit gevonden. Hiermee werden de Amerikanen
beschuldigd van manipulatie van bewijslast en gelijktijdig werd de Nederlandse politiek van grove nalatigheid beschuldigd.98 Dit leidde uiteindelijk tot een parlementair onderzoek en het rapport van de Commissie-Davids over de Nederlandse besluitvorming in Irak.99
De commotie rondom de bewijslast en de felle publieke kritiek hebben de
daadwerkelijke Nederlandse doelstellingen van de SFIR-missie in Irak naar de achtergrond geduwd. De Nederlandse regering steunde de inval in Irak ‘politiek’. Deze politieke steun hield in dat de Nederlandse regering de Amerikaanse en Britse inval in Irak steunde, maar dat 96 Ibidem, 14-15, 55-58; Malkasian, ‘Counterinsurgency in’, 250-251.
97 Rapport-Davids, 17, 18. 98 Ibidem, 193-194.
Nederland geen actieve militaire bijdrage leverden. Zo hebben Nederlandse militairen niet deelgenomen aan militaire operaties voor en tijdens het conflict.100
De politieke beweegredenen om de inval te steunen kwamen voort uit het Nederlandse buitenlandsbeleid wat zijn oorsprong vindt in de Grondwet: ‘De Regering bevordert de
ontwikkeling van de internationale rechtsorde’ (art. 90 van de Grondwet).101 Nederland heeft na de Tweede Wereldoorlog getracht haar buitenlandse beleid vorm te geven door
multinationale samenwerking en instanties. Mondiale politieke onderwerpen, zoals mensenrechten, wapenbeheersing, milieubeleid en ontwikkelingssamenwerking dienden bevordert te worden door internationale samenwerking middels organisaties als de Verenigde Naties (VN), de Europese Unie (EU), de NAVO en de Organisatie voor Veiligheid en
Samenwerking in Europa (OVSE). Een andere hoeksteen van het Nederlandse
buitenlandsbeleid vormde de relatie met de VS. Deze trans-Atlantische relatie was diep geworteld en kwam voort uit de Amerikaanse inspanningen tijdens de Tweede Wereldoorlog en de Amerikaanse (nucleaire) veiligheidsparaplu en garantie tijdens de Koude Oorlog.102
De Nederlandse beweegredenen om de inval in Irak politiek te steunen staan verwoord in de brief van 18 maart 2013. Hierin staat dat Irak ‘onvoldoende medewerking’ had verleend in de ontwapening van de massavernietigingswapens en dat dit in strijd was met de
Veiligheidsraadresolutie 1441. Irak had de laatste mogelijkheid die deze resolutie bood niet benut en hierdoor bestond er geen alternatief meer anders dan het gebruik van geweld. De conclusie was dat de Amerikaanse en Britse inval werd gesteund. Het uitblijven van een nadere resolutie van de Veiligheidsraad, met daarin een specifieke rechtvaardiging tot militaire actie tegen Irak, leidde uiteindelijk tot het enkel politiek steunen en 'geen eigen militaire bijdrage’.103 De Nederlandse militaire steun aan de coalitie in Irak volgde enkele maanden later echter wel. Op 6 juni 2003 besloot het kabinet om Nederlandse militairen uit te zenden naar Irak. Resolutie 1483 vormde de basis voor het besluit. Deze resolutie
verwelkomde de bereidheid van lidstaten om met militaire middelen bij te dragen aan de stabiliteit en veiligheid in Irak en om het volk van Irak te assisteren bij de wederopbouw.104 100 Ibidem, 121-122.
101 Defensie, NDD, 45.
102 Rapport-Davids, 155-157; Defensie, NDD, 38.
103 Rapport-Davids, 104-106; TK 2002-2003, 23432, nr. 94, brief van minister van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer, 18 maart 2003.
De Nederlandse militaire bijdrage in de post-conflictfase bestond uit een
infanteriebataljon versterkt met ondersteunende eenheden, zoals helikopters, genie en marechaussee. Deze Nederlandse Battlegroup (NLBG) had als doel ‘een bijdrage te leveren aan de veiligheid en stabiliteit in de Iraakse provincie al-Muthanna om daarmee de
economische en politieke wederopbouw mogelijk te maken’.105 De omvang van de
Nederlandse eenheid in Irak bedroeg ongeveer 1200 militairen. Totaal zijn vijf Nederlandse rotaties met een duur van vier maanden uitgezonden (genummerd van SFIR1 tot en met SFIR5). De commandostructuur was tweeledig: een internationale en een nationale bevelslijn. De nationale bevelslijn liep van de commandant van de Nederlandse Battlegroup naar het Defensie Operatie Centrum op het ministerie van Defensie in Den Haag onder leiding van de Chef Defensiestaf (CDS).106 De internationale Command&Control-lijn stond onder het
Amerikaanse Central Command (CENTCOM). Hierin stuurde de commandant van de Coalition Joint Task Force-7 (CJTF-7) vier sectoren in Irak aan: twee onder Amerikaanse leiding, één onder Poolse leiding en één Britse sector. De Nederlandse Battlegroup
opereerde onder leiding van de Britse Divisie (Multinational Division-South East, MND-SE) in de zuidelijke provincie Al Muthanna.
Al Muthanna werd gezien als een relatief rustige provincie in Irak.107 Dit kwam voort uit de overwegend Sjiitische bevolking van Al Muthanna. De Sjiieten hadden jarenlang geleden onder het Soennitische Baath-regime van Saddam Hoessein en stonden initieel positief tegenover de coalitie welke hun ‘bevrijdt’ hadden. De Sjiieten hadden echter ook een andere politieke agenda waarin de politieke Islam een prominente rol speelde. Veel Sjiieten streefden niet naar een seculiere democratie, maar naar een eigen politieke Islam vrij van vreemde westerse ideologieën. Enerzijds was de Nederlandse provincie Al Muthanna dus relatief stabiel. Anderzijds leiden de interne machtsstrijd tussen de Sjiieten en de van origine grote afkeer tegen buitenlandse overheersing tot een onvoorspelbare situatie.108
ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie aan de Tweede Kamer, 06 juni 2003. 105 TK 2005-2006, 29521, nr. 17, brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, 22 september 2005, bijlage 6185: ‘Eindevaluatie van de Nederlandse deelname aan de Stabilisation Force in Iraq 2003-2205’, (hierna: eindevaluatie SFIR) 4
106 Eindevaluatie SFIR, 15
107 Nota Ministerie van Defensie, ‘Verkenningsmissie Irak’, 23 mei 2003, in: SSA Defensie, Archief Chef Defensiestaf (CDS), map 370, S2003003177.
108 Brocades Zaalberg en ten Cate, Missie in, 127-129. Zie ook: Nota Ministerie van