Het principe van goed toezicht binnen het Nederlandse toezichtproces

Het principe van goed toezicht binnen het Nederlandse

toezichtproces

Een onderzoek naar de criteria van goed toezicht en de vraag hoe Nederlandse

toezichthouders dit vormgeven.

Bob van Eenennaam

S1173243

07-08-2020

Master Management van de Publieke Sector

Scriptiebegeleider:

Prof. Dr. C.H.J.M. Braun

Tweede Lezer:

Kutsal Yesilkagit

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterscriptie ‘Het principe van goed toezicht binnen het Nederlandse toezichtproces’. Mijn scriptie is gedurende het jaar 2020 tot stand gekomen en is geschreven in het kader van mijn Masteropleiding Management van de Publieke sector aan de Universiteit Leiden. De totstandkoming van mijn scriptie is niet zonder slag of stoot geweest en er zijn veel momenten geweest waarbij de twijfel toe sloeg. Ik wil daarom in het bijzonder mijn scriptiebegeleidster, Caelesta Braun, bedanken voor haar geduld en de kansen die zij mij heeft geboden tijdens dit traject.

Mijn tijd als masterstudent heb ik als zeer nuttig ervaren, maar ik zou liegen als ik zou zeggen dat het gemakkelijk ging. Het is een zeer uitdagende en belastende tijd geweest om mijn studie te combineren met mijn fulltime baan. Ondanks dat ben ik zeer verheugd over het feit dat mijn scriptie nu voor u ligt. Wat betreft de Masteropleiding Management van de Publieke Sector kan ik niet anders zeggen dan dat het een zeer educatieve, uitdagende en interessante opleiding is die ik zeker kan aanbevelen aan andere studenten. De hoorcolleges zijn zeer informatief van aard en hebben een duidelijke link met de praktijk. Hierdoor komt de leerstof tot leven en kan je als student de opgedane kennis ook daadwerkelijk toepassen in de praktijk.

Als laatste wil ik mijn lieve moeder bedanken voor haar steun gedurende mijn studententijd. Ik ben mij als geen ander bewust van het feit dat ik niet de makkelijkste ben geweest tijdens mijn studententijd. Ondanks alle tegenslagen heeft zij mij altijd ondersteund en zo nu en dan in de juiste richting geduwd (al dan niet vrijwillig).

Dan rest mij niets anders dan u heel veel leesplezier te wensen.

Leiden, augustus 2020

Samenvatting

In dit onderzoek worden de criteria die leiden tot het principe van goed toezicht onderzocht en vervolgens wordt er gekeken hoe Nederlandse toezichthouders deze criteria vorm geven in hun toezicht. De aanleiding voor dit onderzoek is het feit dat veel toezichthouders moeite hebben om hun toezicht met de steeds snellere veranderende maatschappij. De maatschappij wordt steeds complexer waardoor ook het toezicht veranderd. Niet langer worden toezichthouder geacht om repressief, verticaal toezicht te hanteren waarbij men enkel en alleen toe ziet op de naleving van de geldende wet- en regelgeving. Een toezichthouder in deze tijd wordt geacht mee te groeien met alle veranderingen die er plaats vinden en wordt ook geacht om maatschappelijke actoren te betrekken bij het toezicht. Deze ontwikkelingen hebben er toe geleid dat toezichthouders zich steeds vaker de vraag stellen hoe zij hier mee om moeten gaan en hoe het toezicht er nu precies uit moet zien. Aan welke criteria moet het toezicht van vandaag de dag voldoen?

Dit was de aanleiding voor mijn onderzoek om te kijken wat er in de wetenschappelijke literatuur allemaal geschreven is over deze veranderingen. Al gauw kwam ik een aantal artikelen tegen die probeerden om goed toezicht te definiëren en aan welke criteria dit dan zou moeten voldoen. Door meerdere artikelen te combineren was het mogelijk om te komen tot het principe van goed toezicht. Dit principe wordt in de literatuur veel beschreven. De gedachte er achter is dat een toezichthouder zich aan dit principe kan vastklampen en de criteria die er voor gelden als een raamwerk kan zien voor goed toezicht.

Uiteindelijk is het gelukt om de criteria omtrent goed toezicht te beschrijven en meetbaar te maken. Dit heeft geresulteerd in een drietal criteria die leiden tot het principe van goed toezicht. Om deze criteria in de praktijk uit te proberen, heb ik op basis van drie verschillende soorten toezicht, vijf toezichthouders kunnen strikken voor mijn onderzoek. Daarbij heb ik interviews gehouden met respondenten die werkzaam zijn voor de toezichthouden en ik heb ze met behulp van semigestructureerde interviews bevraagd over de drie criteria. De focus daarbij was of deze toezichthouders voldeden aan het principe van goed toezicht.

Op die manier is het mogelijk om meer kennis te genereren omtrent de manier waarop deze toezichthouders hun toezicht vormgeven en is het tegelijkertijd een manier om de theoretische criteria te toetsen aan de praktijk.

Uiteindelijk voldoen verrassend veel van de onderzochte Nederlandse toezichthouders aan het principe van goed toezicht en waren er ook een aantal duidelijke verschillen tussen de type toezichthouders. Hierdoor heeft dit onderzoek antwoord kunnen geven op vraag welke criteria leiden tot het principe van een goed toezicht en zijn er gegevens genereerd omtrent verschillende soorten toezichthouder en de manier waarop zij vormgeven aan de criteria die leiden tot goed toezicht

Inhoudsopgave

1. Inleiding 5

1.1. Aanleiding 5

1.2. Onderzoeksobject 6

1.3. Onderzoeksvraag 7

1.4. Manier van dataverzameling 8

1.5. Het belang van onderzoek 8

1.6. Leeswijzer 9

2. Theoretisch kader 10

2.1. Ontstaangeschiedenis 10

2.1.1. Responsive regulation 10

2.1.2. Het principe van goed toezicht 11

2.1.3. Soorten toezicht 13

2.2. Criteria die leiden tot goed toezicht 16

2.2.1. Effectief toezicht 17 2.2.2. Efficient toezicht 18 2.2.3. Legitiem toezicht 19 2.2.4. Concluderend 21 2.3. Operationalisatie schema 23 3. Methodologische verantwoording 24 3.1. Methode en technieken 24

3.2. Keuze voor toezichthouders en respondenten 25

3.3. Beperkingen van onderzoek 26

4. Resultaten 27

4.1. De NVWA en het principe van goed toezicht 27

4.1.1. Effectief toezicht 28

4.1.2. Efficient toezicht 29

4.1.3. Legitiem toezicht 30

4.1.4. Concluderend 31

4.2. ACM en het principe van goed toezicht 32

4.2.1. Effectief toezicht 32

4.2.2. Efficient toezicht 33

4.2.3. Legitiem toezicht 34

4.2.4. Concluderend…. 34

4.3. Inspectie van het Onderwijs en het principe van goed toezicht 35

4.3.1. Effectief toezicht 35

4.3.2. Efficient toezicht 36

4.3.3. Legitiem toezicht 37

4.3.4. Concluderend 37

4.4. Inspectie Gezondheidzorg en Jeugd en het principe van goed toezicht 38

4.4.1. Effectief toezicht 38

4.4.2. Efficient toezicht 38

4.4.3. Legitiem toezicht 38

4.4.4. Concluderend 39

4.5. Provincie Zuid-Holland en het principe van goed toezicht 40

4.5.1. Effectief toezicht 40 4.5.2. Efficient toezicht 40 4.5.3. Legitiem toezicht 40 4.5.4. Concluderend 41 4.6. Conslusies 42 5. Conslusie 42 Literatuurlijst 44 Appendix 47

1. Inleiding

In januari van het jaar 2020 kwam in het nieuws naar voren dat de OVV- Onderzoeksraad voor Veiligheid – onder druk was gezet door externe stakeholders bij het onderzoek naar de crash van het Turkish Airlines-toestel bij Schiphol in 2009 (De Volkskrant, 2020). Ondanks de ontkenning vanuit de OVV dat het onderzoek zou zijn aangepast, stelden meerdere bronnen binnen de OVV dat er wel degelijk externe druk was uitgeoefend op het onderzoek. Zo zou de Amerikaanse vliegtuigbouwer Boeing, druk hebben uitgeoefend op de OVV om cruciale informatie over de ramp niet te publiceren (De Volkskrant, 2020). Het zou gaan om bepaalde mankementen aan de Boeing 737 Max-toestellen, die volgens onderzoeker Sidney Dekker, een voorbode hadden kunnen zijn voor de ongevallen die later plaatsvonden met deze toestellen (RTL Nieuws, 2020).

Ondanks de ontkenning vanuit de OVV, hebben deze berichten over externe beïnvloeding veel stof doen opwaaien (De Volkskrant, 2020; RTL Nieuws, 2020). De OVV is namelijk een zelfstandig, onafhankelijk en onpartijdige toezichthouder in Nederland die onderzoek doet naar rampen, grote ongevallen of andersoortige gebeurtenissen om vervolgens met aanbevelingen te komen die bijdragen aan het voorkomen van soortgelijke gebeurtenissen in de toekomst (Onderzoeksraad Voor Veiligheid, z.d.). Als vervolgens blijkt dat de aanbevelingen beïnvloed zijn door externe stakeholders wordt de kern van de toezichthouder, namelijk onafhankelijkheid en onpartijdigheid, aangetast.

Het voorbeeld van de OVV, waarbij er sprake zou zijn van externe beïnvloeding op het reilen en zeilen van een toezichthouder, staat niet op zichzelf. In 2017 kwam de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) negatief in het nieuws tijdens de zogenaamde ‘fipronilcrisis’. In deze crisis werd duidelijk dat kippeneieren en andere afgeleide producten schadelijke stoffen voor de mens bevatte. De schadelijke stoffen werden ontdekt door een Belgisch pluimveebedrijf dat na interne controles aan de bel trok. Dit leidde tot een onderzoek van het Belgisch Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV). Zij concludeerde dat de NVWA al in november van het jaar 2016 de toenmalige minister hadden geïnformeerd over het bestaan van fipronil. Er werd toen, volgens de NVWA, besloten om dit niet openbaar te maken omdat er op dat moment geen of onvoldoende bewijs voor de risico’s waren.

Uiteindelijk bracht commissie Sorgdrager (Sorgdrager, 2018), die hier speciaal voor in het leven geroepen was, uitsluitsel. Op 25 juni 2018 concludeerde de commissie dat alle betrokken instanties en toezichthouders gefaald hadden tijdens de fipronilcrisis. Sorgdrager (2018) verweet de betrokken partijen dat interne signalen niet werden opgepikt en dat men te weinig heeft gedaan met de zorgwekkende ontwikkelingen. Daarbij concludeerde de commissie dat de externe druk van de pluimveesector aan de ene kant en de politieke druk van ministers aan de andere kant een grote rol hebben gespeeld bij het handelen van de NVWA.

1.2. Onderzoeksobject

De verhouding tussen toezichthouders en externe stakeholders is van oudsher een lastige kwestie. Toezichthouders worden namelijk geacht om onpartijdig en onafhankelijk te handelen, maar tegelijkertijd betekenisvol en legitiem toezicht te garanderen (Braun, 2015). Dit impliceert een bepaalde afstand tussen de toezichthouder en externe stakeholders, maar tegelijkertijd ook een bepaalde betrokkenheid tussen beide. De verwevenheid tussen een toezichthouder en externe stakeholders wordt over het algemeen beschouwd als iets onwenselijks, terwijl er vanuit een politiek standpunt wordt geredeneerd dat de toezichthouder een grote mate van responsiviteit moet bezitten met het oog voor de sectorbelangen (Braun, 2015, p. 23). Het gevolg van de bestaande tegenstrijdigheid leidt er toe dat toezichthouders zich steeds vaker de vraag stellen hoe zij hun toezichtproces kunnen inkleden zonder hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid te verliezen (zie o.a. Carpenter & Moss, 2014; Arras & Braun, 2017 en Abbott & Snidal, 2008).

Dit vraagstuk heeft te maken met de manier waarop toezichthouders hun toezicht vorm geven (zie o.a. Braun, 2012; Dür, 2008; Arras & Braun, 2017 en Braun, 2015). In Nederland besteed de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) al langer aandacht aan dit onderwerp (zie WRR, 2012; WRR, 2013; WRR, 2014). In verschillende rapporten stelt de WRR dat Nederlandse toezichthouders hun toezichtproces zodanig moeten inkleden dat zij goed toezicht kunnen garanderen. Daarbij staat de onafhankelijke en gerichte uitoefening van toezicht door toezichthouders centraal (WRR, 2012).

De manier waarop toezichthouders tegenwoordig hun toezicht vorm geven vindt zijn oorsprong in de ‘responsive regulation’ theorie van Ayres en Braithwaite (1992). In deze theorie staat horizontalisering centraal, waarbij maatschappelijke betrokkenheid binnen het toezichtproces wordt aangemoedigd. Een van de belangrijkste argumenten hiervoor is dat toezichthouders te maken hebben met een steeds veranderende, complexer wordende maatschappij, waardoor er steeds meer gevraagd wordt van toezichthouders (Ottow, 2009). Om in te kunnen spelen op deze ontwikkelingen zullen toezichthouders actief moeten samenwerken met maatschappelijke partijen waarbij er niet alleen gehandhaafd dient te worden. Naast handhaving zullen toezichthouders ook moeten signaleren, agenderen, kennis moeten delen, feedback moeten geven en zelf openstaan voor feedback uit de maatschappij (zie Ayres & Braithwaite, 1992; Ottow, 2009; Van Erp & van Wijngerde, 2013; WRR, 2012; WRR, 2013; WRR, 2014).

Om dit alles in goede banen te leiden en te zorgen dat de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van Nederlandse toezichthouders niet in het geding komen, zullen toezichthouders goed toezicht moeten garanderen (zie o.a. Abott & Snidal, 2008; Schaller, 2007; Porter & Ronit, 2010 en Ministerie van BZK, 2005). Maar wat wordt er bedoeld met goed toezicht en waar moeten toezichthouders aan voldoen om dit te bewerkstelligen?

1.3. Onderzoeksvraag

In deze scriptie staat het principe van goed toezicht centraal en wordt er onderzoek gedaan naar de verschillende criteria die leiden tot goed toezicht. Ten eerste is het van belang om te achterhalen wat er daadwerkelijk met het concept bedoelt wordt en welke criteria hierbij een rol spelen. Vervolgens zal deze scriptie onderzoek doen naar de manier waarop Nederlandse toezichthouders dit vormgeven. Daarom is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd:

De hoofdvraag wordt beantwoord met behulp van meerdere deelvragen. Deze deelvragen vormen elk een onderdeel van de hoofdvraag en zullen uiteindelijk leidend zijn in dit onderzoek. De volgende

deelvragen zullen worden beantwoord gedurende deze scriptie: 1. Welke criteria leiden tot het principe van goed toezicht?

2. Hoe geven de onderzochte Nederlandse toezichthouders het principe van goed toezicht vorm? 3. Voldoen de onderzochte Nederlandse toezichthouders aan het principe van goed toezicht? De eerste deelvraag wordt met behulp van een literatuurstudie beantwoord. Vanuit de literatuurstudie zullen een aantal criteria worden geformuleerd die leiden tot het principe van goed toezicht. Deze criteria vormen vervolgens de basis voor het empirische gedeelte van deze scriptie. De tweede en derde deelvraag zullen aan de hand van semigestructureerde interviews, bij vijf Nederlandse toezichthouders, worden beantwoord.

De toepassing van welke criteria leiden tot

het principe van goed toezicht binnen het

Nederlandse toezichtproces en hoe geven

Nederlandse toezichthouders dit vorm?

1.4. Manier van dataverzameling

Als eerste zal, met behulp van een literatuurstudie, onderzocht worden wat de wetenschappelijke literatuur zegt over het principe van goed toezicht en welke criteria daarbij een rol spelen. Op die manier zal de eerste deelvraag beantwoord worden.

Om de laatste twee deelvragen te kunnen beantwoorden, zijn er een vijftal Nederlandse toezichthouders geselecteerd die elk op een aantal onderdelen verschillen. Bij de selectie is gebruik gemaakt van bestaande onderzoeken, waarbij verschillende toezichthouders worden onderscheiden (zie o.a. Wonka & Rittberger, 2010; Hanretty & Koop, 2012; Rimkute, 2019 en Arras & Braun, 2017). Vervolgens zijn er 10 semigestructureerde interviews afgenomen bij respondenten die dagelijks te maken hebben met toezicht en zal er onderzocht worden of zij voldoen aan het principe van goed toezicht. In het hoofdstuk omtrent de methodologie zal hier dieper op ingegaan worden.

1.5. Het belang van onderzoek

Mede door de invloed van de responsive regulation theorie van Ayres en Braithwaite (1992), maar ook door de rapporten van de WRR (2012, 2013 en 2014), is het Nederlandse toezichtproces aan veranderingen onderhevig geweest. Door het gedachtegoed, waarbij toezichthouders op een effectieve, efficiënte en legitieme wijze hun toezichtproces moeten inkleden zonder hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid te verliezen, is er veel geschreven over de verschillende criteria omtrent goed toezicht (zie o.a. Abott & Snidal, 2008; Schaller, 2007; Porter & Ronit, 2010 en Ministerie van BZK, 2005). In de bestaande literatuur omtrent dit vraagstuk wordt er echter vaak ingezoomd op een bepaald onderdeel van goed toezicht. Men onderzoekt bijvoorbeeld de manieren waarop een toezichthouder bepaalde externe stakeholders kan betrekken (zie o.a. Arras & Braun, 2017; Beyers & Arras, 2019; Ayres & Braithwaite, 1992 en Ottow, 2009) of men focust zich voornamelijk op de mate van onafhankelijkheid van een toezichthouder (zie o.a. Hanretty & Koop, 2012; Rimkute, 2019 en Wonka & Rittberger, 2010).

Dit onderzoek kijkt naar alle onderdelen/criteria van goed toezicht en onderzoekt de wijze waarop Nederlandse toezichthouders dit vormgeven. Hierdoor tracht deze scriptie een bijdrage te leveren aan de wetenschappelijke literatuur omtrent goed toezicht en kan het een aanleiding zijn voor vervolgonderzoek.

Daarnaast is dit onderzoek ook maatschappelijk relevant vanwege de functie die toezichthouders bekleden. Een toezichthouder is namelijk een onafhankelijk en onpartijdig instituut/bestuursorgaan dat wordt aangesteld door de Nederlandse overheid om toe te zien op de naleving van wet- en regelgeving door organisaties, sectoren of andersoortige actoren (Braun, 2015). Toezichthouders zijn in Nederland ontstaan mede als gevolg van de toegenomen complexiteit op het gebied van wet- en regelgeving, ten behoeve van de snelheid die nodig is om goed toezicht te kunnen faciliteren en het waarborgen of

vermijden van al te veel politieke bemoeienis bij het toezicht op wet- en regelgeving (zie o.a. Aelen, 2015; Robben, 2015; Braun, 2012 en Braun, 2015).

Het doel van toezichthouders heeft alles te maken met het voorkomen van maatschappelijk ongewenste effecten ten gevolge van het handelen van organisaties, sectoren of andersoortige actoren. Daarom is het doel van toezichthouders gericht op het beschermen van zogenaamde ‘zwakke’ belangen (denk hierbij aan het milieu), het beperken van risico’s (denk hierbij aan het gebruik van gevaarlijke stoffen), het voldoen aan gestelde kwaliteitseisen (in bijvoorbeeld de zorg of het onderwijs), het voorkomen van concurrentievervalsing en het toezien op de juiste werking van markten (Robben, 2015). Het is daarom van maatschappelijk belang dat er meer bekend wordt over de manier waarop Nederlandse toezichthouders om gaan met het principe van goed toezicht.

1.6. Leeswijzer

Dit onderzoek is opgedeeld in meerdere hoofdstukken. Hiervoor werd de onderzoeksopzet beschreven, waarin het onderzoeksobject, vraagstelling en de relevantie van mijn onderzoek centraal stonden. Het tweede deel zal een literatuurstudie omtrent het principe van goed toezicht bevatten. Er zal eerst beschreven welke theorie aan de basis staat van het principe om vervolgens de criteria te onderscheiden. Hierbij zal de eerste deelvraag: Welke criteria leiden tot het principe van goed toezicht? beantwoord worden.

Het derde deel van dit onderzoek bevat de methodologische verantwoording. Hierin zullen de gebruikte onderzoeksmethoden worden toegelicht en er zal aandacht worden besteed aan de tekortkomingen van dit onderzoek. In het daaropvolgende deel komen de onderzoekseenheden aan bod en zal de keuze voor deze onderzoekseenheden worden verantwoord.

Het vijfde deel van dit onderzoek bevat alle onderzoeksresultaten. Het empirische gedeelte van dit onderzoek bevat tien semigestructureerde interviews, waarbij het principe van goed toezicht en de criteria centraal staan. De topiclijst van de semigestructureerde interviews is tot stand gekomen op basis van de operationalisatie van de geldende criteria. De resultaten van alle interviews vormen uiteindelijk de basis voor het beantwoorden van de laatste twee deelvragen: Hoe geven de onderzochte Nederlandse toezichthouders het principe van goed toezicht vorm? en Voldoen de onderzochte Nederlandse toezichthouders aan het principe van goed toezicht? Tot slot komen de conclusie en de aanbevelingen.

2. Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader beschreven waarin het concept van goed toezicht centraal staat. Allereerst wordt de theorie beschreven die de basis vormt voor het principe en zal het ontstaan ervan aan bod komen. Vervolgens worden de verschillende soorten van toezicht worden beschreven. Daaropvolgend zullen er vanuit de literatuur een aantal criteria beschreven worden die bepalen of en wanneer er sprake is van goed toezicht.. Uiteindelijk sluit dit hoofdstuk af met een schema waarin alle criteria worden geoperationaliseerd en zal de eerste deelvraag beantwoord worden.

2.1. Ontstaansgeschiedenis

Het eerste belangrijke onderdeel van de hoofdvraag gaat over het principe van goed toezicht. Maar wat wordt daar nu precies mee bedoeld? Om deze vraag te kunnen beantwoorden duiken we dieper in de wetenschappelijke literatuur omtrent goed toezicht en kijken we hoe dit principe is ontstaan en wat er daadwerkelijk mee bedoeld wordt.

2.1.1. Responsive Regulation

De bestaande evenwichtskunst binnen het toezichtproces is onder andere het gevolg van de uitwerking van de theorie van Ayres en Braithwaite (1992). Ayres en Braithwaite kwamen in 1992 met hun baanbrekende ‘responsive regulation’ theorie, waarin het gebruik van het maatschappelijke middenveld in het toezichtproces centraal werd gezet. Het toezicht in die tijd was voornamelijk verticaal en repressief ingericht. Dat hield in dat er nauwelijks tot geen samenwerking was met externe stakeholders en dat men zich puur richtte op handhaving van de geldende wet- en regelgeving (Van Erp & van Wingerde, 2013; Ayres & Braithwaite, 1992).

Mede door de toegenomen complexiteit op het gebied van wet- en regelgeving en de wens vanuit de samenleving om meer betrokkenheid, ontstonden er nieuwe trends binnen het toezichtproces (zie o.a. Rhodes, 1996; Peters & Pierre, 1998). In de literatuur worden deze nieuwe trends omschreven als een verandering van perspectief. Waar eerst het ‘government’ perspectief leidend was, werd nu de nadruk gelegd op het ‘governance’ perspectief (Peters & Pierre, 1998). Met het governance perspectief wordt bedoeld dat een toezichthouder niet langer beschouwd wordt als een centrale sturingsinstantie die top-down, repressief toezicht hanteert, maar juist oog heeft voor alle problemen binnen de maatschappij en samen met externe actoren de bestaande problemen oplost en vervolgens daar op toeziet. Het gevolg was dat er een transitie heeft plaatsgevonden van verticaal en repressief toezicht, naar horizontaal toezicht waarbij maatschappelijke actoren betrokken worden in het toezichtproces (Schillemans, 2010; Ayres & Braithwaite, 1992).

In Nederland krijgt de responsive regulation theorie van Ayres en Braithwaite (1992) voet aan de grond wanneer de het ministerie van BZK (2005) en later de WRR meerdere rapporten publiceert waarin zij pleiten voor een herziening van het Nederlandse toezichtproces (WRR, 2012; WRR, 2013; WRR,

2014). In deze rapporten stelt de WRR dat het Nederlandse toezichtproces in het verleden veel fouten begaan heeft. Zo zijn er bijvoorbeeld veel signalen uit de samenleving genegeerd waardoor veel stakeholders hun vertrouwen in de Nederlandse toezichthouders verloren (WRR, 2012). Om het Nederlandse toezichtproces mee te laten groeien met de tijdsgeest, stelt de WRR dat de maatschappelijke en reflectieve functie van het toezicht meer centraal moet komen te staan. Dat houdt in dat toezichthouders verder moeten kijken dan de letter van de wet en actief mee moeten denken bij het oplossen van maatschappelijke problemen. De WRR (2012) stelt daarin dat er meer ruimte moet komen voor de maatschappelijke functie van het toezicht waarbij de toezichthouder niet alleen handhaaft, maar ook signaleert, agendeert, kennis deelt en feedback ontvangt en geeft (Van Erp & van Wijgerde, 2013; WRR, 2013). Deze verandering in het denken omtrent toezicht heeft er toe geleid dat het perspectief van burgers, bedrijven en organisaties centraal zijn komen te staan (Ministerie van BZK, 2005).

Mede door de invloed van de responsive regulation theorie is het Nederlandse toezichtproces aan verandering onderhevig geweest (Ayres & Braithwaite, 1992) Hierdoor zijn er de afgelopen jaren meerdere visies gepubliceerd over de invulling van het Nederlandse toezichtproces en aan welke eisen deze moet voldoen (zie o.a. Ministerie van BZK, 2005; Ottow & Robben, 2012; Ottow, 2009 en Robben, 2015). Dit heeft geleid tot een herziening van de manier waarop wij in Nederland aankijken tegen toezicht. Niet langer wordt een toezichthouder geacht om alleen toezicht1 _{te houden, maar wordt} zij ook geacht om te signaleren, te agenderen, kennis te delen, feedback te geven en zelf openstaan voor feedback uit de maatschappij (zie Ayres & Braithwaite, 1992; Ottow, 2009; Van Erp & van Wijngerde, 2013; WRR, 2012; WRR, 2013; WRR, 2014).

2.1.2. Het principe van goed toezicht

Nu de theoretische grondslag beschreven is, is het zaak om de link te gaan leggen met het principe van goed toezicht. Zoals eerder beschreven heeft het betrekking op verschillende criteria. Maar wat wordt daar nu precies mee bedoeld?

Mede door de invloed van de responsive regulation theorie (Ayres & Braithwaite, 1992) en de snel veranderende samenleving, heeft de Nederlandse overheid een rijksbrede visie opgesteld omtrent het Nederlandse toezichtproces (zie o.a. Ministerie van BZK, 2001, Ministerie van BZK, 2005; WRR, 2012). Deze rijks brede visie tracht te komen tot een nieuwe verhouding tussen overheid en samenleving, waarbij verantwoordelijkheid en zeggenschap van de samenleving binnen het toezichtproces wordt vergroot (wat voorledig in lijn is met de theorie van Ayres en Braithwaite, 1992). De samenleving moet meer ruimte krijgen binnen het toezichtproces en gezamenlijk verantwoordelijk

1 _{Definitie: “het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan}

gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” (Ministerie van BZK, 2001).

worden voor het voorkomen van incidenten of andersoortige fouten in het systeem (Ministerie van BZK, 2005).

Deze nieuwe verhoudingen hebben gevolgen voor de manier waarop wij in Nederland het toezicht hebben georganiseerd. Waar voorheen de toezichthouder het toezicht vorm gaf, wordt nu ook de burger en de maatschappij betrokken (ACM, 2015). Hierdoor heeft de samenleving een sturende functie gekregen binnen het Nederlandse toezichtproces en stuurt zij via de politiek aan wat de publieke belangen zijn. Figuur 1 laat schematisch zien hoe deze ontwikkeling is vormgegeven.

Figuur 1: Sturende functie samenleving (Ministerie van BZK, 2005, p. 12).

De veranderingen binnen het Nederlandse toezichtproces en het betrekken van maatschappelijke actoren, vereisen in alle onderdelen van het toezicht een goede samenhang (Ottow, 2009). Een toezichthouder is namelijk een onafhankelijk en onpartijdig instituut/bestuursorgaan dat wordt aangesteld door de Nederlandse overheid om toe te zien op de naleving van wet- en regelgeving door organisaties, sectoren of andersoortige actoren (Braun, 2015). De onafhankelijkheid en onpartijdigheid, maar ook de naleving op wet- en regelgeving moeten ten alle tijden gewaarborgd blijven. Om dit te waarborgen zijn er uiteindelijk verschillende criteria opgesteld door de overheid, waaraan toezichthouders moeten voldoen. Deze criteria vormen tezamen het principe van goed toezicht en zijn bedoeld als een raamwerk, of checklist, zodat onderzocht kan worden of de desbetreffende toezichthouder voldoet aan het principe (Ministerie van BZK, 2005, ACM, 2015; WRR, 2013; WRR, 2014).

Grofweg zijn er zes criteria te onderscheiden die tezamen goed toezicht vormen (Ministerie van BZK, 2001; Ministerie van BZK, 2005; WRR, 2012; ACM, 2015). Vervolgens kunnen deze zes criteria worden samengevoegd tot een raamwerk van drie criteria die geldend zijn in het Nederlandse toezichtproces en voor het Nederlandse principe van goed toezicht (ACM, 2015). De onderscheiden criteria zijn: effectiviteit, efficiëntie en legitimiteit (Abbot & Snidal, 2008; Schaller, 2007; Porter & Ronit, 2010; Ministerie van BZK, 2005).

Een toezichthouder voldoet aan het principe van goed toezicht als alle drie de criteria aanwezig zijn binnen het toezicht. Als een toezichthouder een van de drie criteria niet toepast, dan is er geen sprake van principe van goed toezicht. Om dit te illustreren wordt er in figuur 2 schematisch een voorbeeld gegeven.

Figuur 2: Voorbeeld van een goede en slechte evenwichtskunst

Toezichthouder X Wel/Niet aanwezig Goed Toezicht

Effectiviteit Wel Reflectiviteit Wel Legitimiteit Niet Nee Toezichthouder Y Effectiviteit Wel Reflectiviteit Wel Legitimiteit Wel Ja

Figuur 2 laat dus zien dat er sprake is van goed toezicht als alle drie de criteria aanwezig zijn bij het toezichtproces. Op dat moment heeft een toezichthouder een evenwichtig toezichtbeleid dat voldoet aan het principe van een goed toezicht. In dit onderzoek zal de manier waarop toezichthouders dit vormgeven verder worden onderzocht en er zal bij de onderzochte toezichthouders onderzocht worden of zij alle drie de criteria toepassen in hun toezichtproces.

2.1.3. Soorten Toezicht

Zoals eerder beschreven heeft de responsive regulation theorie van Ayres en Braithwaite (1992) er mede toe geleid dat er in Nederland anders naar de manier van toezicht wordt gekeken. Hierdoor wordt er niet langer van een toezichthouder geacht om verticaal en repressief toezicht te hanteren, maar wordt er verwacht dat zij maatwerk leveren. Dit heeft er toe geleid dat er ook een verandering is gekomen in de soorten toezicht die Nederlandse toezichthouders moeten hanteren. In figuur 3 zijn de verschillende soorten toezicht schematisch weergegeven. Daarna volgt een verdere verdieping.

Figuur 3: Soorten Toezicht (Ministerie van BZK, 2005, p. 14).

De verschillende soorten toezicht zijn in dit onderzoek van belang omdat zij moeten voldoen aan alle criteria van goed toezicht.

De eerste vorm van toezicht betreft nalevingstoezicht (Ministerie van BZK, 2005; ACM, 2013). Dit is toezicht op het handelen van burgers en bedrijven waarbij de nadruk ligt op de naleving van bestaande wet- en regelgeving. In deze vorm schept de overheid de randvoorwaarden waarbinnen zowel de samenleving als de markt zich moet schikken. De toezichthouder is vervolgens de partij die de afgesproken wet- en regelgeving bewaakt en toezicht houdt op de naleving hiervan (Ministerie van BZK, 2005, p. 14). Niet alleen de samenleving en de markt dienen zich te houden aan de wet- en regelgeving, maar ook de overheid moet in haar handelen voldoen hieraan. Dit heeft als gevolg dat de toezichthouder ook als handhaver op moet treden wanneer een situatie hier om vraagt. Nalevingstoezichthouders hebben daarom wettelijke bevoegdheden toebedeeld gekregen, zoals de bevoegdheid tot vorderen of zelfs een bestuursdwang toe te passen (Tweede Kamer, 2004).

Veel toezicht op de naleving van de geldende wet- en regelgeving wordt gedaan door rijksinspecties of markttoezichthouders. Een voorbeeld van een nalevingstoezichthouder is de NVWA. Zij houden toezicht op de naleving van wet- en regelgeving die worden gesteld aan onder andere de kwaliteit van voedsel en dierenwelzijn (NVWA, 2019). Hierdoor draagt nalevingstoezicht bij aan het feit dat de samenleving er op kan rekenen dat verschillende handelingen, producten en diensten voldoen aan de gestelde normen.

De tweede vorm van toezicht wordt omschreven als uitvoeringstoezicht (Minsterie van BZK, 2005; ACM, 2013). Uitvoeringstoezicht behelst “het toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties” (Ministerie van BZK, 2005, p. 15). Er worden in deze vorm afspraken gemaakt met de desbetreffende organisatie omtrent de uitvoering van het toezicht, waarbij het uitgangspunt is dat zelfstandige organisaties de ruimte krijgen bij het uitvoeren van haar toezichtstaak.

In de praktijk betekent dit dat uitvoeringstoezicht zich voornamelijk focust op de prestaties en op de bedrijfsvoering.

Een voorbeeld van uitvoeringstoezicht is terug te vinden in het onderwijs. In deze sector is de Inspectie van het Onderwijs verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit van onderwijsinstellingen. Hierbij geldt dat de Inspectie toe moet zien op een groot aantal onderwijsinstellingen, die grotendeels zelfstandig handelen (Ministerie van OCW, 2019). Binnen het uitvoeringstoezicht is er dus sprake van een grote mate van zelfstandigheid bij de zelfstandige organen (lees: verschillende onderwijsinstellingen), waarbij de Inspectie van het Onderwijs vervolgens toezicht houdt met betrekking tot de uitvoering.

De derde en tevens laatste vorm van toezicht betreft interbestuurlijk toezicht (Ministerie van BZK, 2005; ACM, 2013). Hierbij wordt de uitvoering van publieke taken aan decentrale bestuursorganen overgelaten. Het toezicht op de uitvoering wordt vervolgens interbestuurlijk toezicht genoemd. Het ministerie van BZK (2005, p. 17) omschrijft dit als volgt: “het geheel van processen dat plaatsvindt in het kader van die rechtsbetrekkingen tussen het Rijk, de provincies, de gemeenten, de Wgr-regio’s en de waterschappen die gaan over de beoordeling van de taakbehartiging van de lagere door de hogere overheden.” De kern bij interbestuurlijk toezicht ligt dus in het feit dat een hoger bestuursorgaan toezicht houdt op de uitvoering van taken bij een lager bestuursorgaan.

Een voorbeeld van interbestuurlijk toezicht is het toezicht op de naleving van milieuregels door gemeenten. Hierbij is de provincie (als hoger bestuursorgaan) verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van regels op het gebied van milieuvergunningen die uitgegeven worden door de gemeenten in die provincie. Bijvoorbeeld in de provincie Noord-Holland houdt de provincie toezicht op haar gemeenten door aangeleverde informatie te beoordelen en te kijken of de wettelijke taken van de gemeenten naar behoren worden uitgevoerd (Noord-Holland, 2017). Mocht dit niet het geval zijn dan zal de provincie afspraken maken met de desbetreffende gemeente om verbeteringen door te voeren. In het ergste geval kan uiteindelijk de Gedeputeerde Staten beslissen om de taken uit te voeren op kosten en in plaats van die gemeente (Noord-Holland, 2017).

De drie soorten toezicht vormen verder op in dit onderzoek de basis voor de keuze van de onderzoekseenheden/toezichthouders. Omdat de verschillende vormen van toezicht worden geacht te voldoen aan het principe van goed toezicht, zijn deze drie vormen belangrijk om mee te nemen in het onderzoek.

2.2. Criteria die leiden tot goed toezicht

In het vorige gedeelte is beschreven hoe het principe van goed toezicht tot stand is gekomen en wat het precies inhoudt. In het volgende gedeelte zullen de verschillende criteria voor goed toezicht verder worden beschreven en uitgelegd. Op die manier is het mogelijk om de verschillende criteria te operationaliseren zodat deze meetbaar zijn en gebruikt kunnen worden in het empirische gedeelte van dit onderzoek.

Meerdere rapporten en wetenschappelijk artikelen hebben zich uitgelaten over de verschillende criteria waaraan goed toezicht in Nederland aan moet voldoen (zie o.a. Ministerie van BZK, 2001; Ministerie van BZK, 2005; WRR, 2012; WRR, 2013 en WRR, 2014). Het doel van alle rapporten en wetenschappelijke artikelen is om een gemeenschappelijke visie te creëren omtrent de criteria voor goed toezicht. Meerdere aanpassingen en toevoegingen hebben er uiteindelijk toe geleid dat we grofweg drie criteria hanteren (zie o.a. Abott & Snidal, 2008; Schaller, 2007; Porter & Ronit, 2010 en Ministerie van BZK, 2005). Uitgangspunt hierbij is om te zorgen voor een zo’n concreet mogelijke uitwerking van de verschillende criteria zodat het bijdraagt aan de bruikbaarheid ervan. In figuur 4 zijn de criteria schematisch weergegeven als zijnde een samenvatting op basis van meerdere rapporten en wetenschappelijke artikelen.

Figuur 4: Criteria goed toezicht (Abott & Snidal, 2008; Ministerie van BZK, 2005; ACM, 2015, p. 1)

jd

C

:

E

:

-

-

-

E

:

-

-

-

L

:

-

-

-

2.2.1. Effectief toezicht

Als eerste moet een toezichthouder dus effectief zijn in het toezicht. Daarbij spelen een aantal factoren een rol. Een effectief toezichthouder is namelijk missie gedreven, effect-, verantwoordings- en veranderingsgericht (ACM, 2013, p. 2). Alle factoren zullen kort worden beschreven en ook geoperationaliseerd, zodat deze uiteindelijk gebruikt kunnen worden in het empirische gedeelte van dit onderzoek.

Missie gedreven

Missie gedreven toezicht houdt in dat een toezichthouder zich niet alleen bezig houdt met het toezien en handhaven van de geldende wet- en regelgeving. Er wordt hierbij van een toezichthouder verwacht dat hij meerdere taken op zich neemt met betrekking tot het toezichtproces. Zo wordt een toezichthouder geacht om actief als beleidsadviseur op te treden, voorlichting te geven, handelt vanuit een concrete missie en toezicht uitoefent op zowel individuele actoren, als de gehele sector (Ministerie van BZK, 2005).

Figuur 5: Missie gedreven (Ministerie van BZK, 2005; ACM, 2015).

1 Handelt vanuit een bepaalde missie

2 Houdt toezicht op zowel individuele actoren als de gehele sector

3 Actief als beleidsadviseur

4 Actief als voorlichter

Effectgericht

Met effectgericht toezicht wordt bedoeld dat een toezichthouder tijdig problemen in de sector of de samenleving signaleert en voorkomt. Om dit te kunnen bewerkstelligen wordt er van een toezichthouder verwacht dat hij selectief en slagvaardig handelt en dat hij het gedrag van onder toezicht gestelden beïnvloed zodat deze voldoet aan de geldende normen binnen de sector (Abott & Snidal, 2008). Selectiviteit is hier belangrijk omdat een toezichthouder zijn middelen en capaciteit zo moet inrichten dat deze het grootste effect hebben binnen het toezichtproces.

Slagvaardigheid is van belang omdat een toezichthouders resoluut in actie dient te komen als er daadwerkelijk misstanden zijn waargenomen binnen het toezichtproces. Op die manier creëert de toezichthouder een bepaald gezag binnen de sector waardoor onder toezicht gestelden zich bewust zijn van de daadkracht van een toezichthouder (Ottow, 2009; ACM, 2015). Het beïnvloeden van gedrag komt er op neer dat toezichthouders duidelijk maakt wat de geldende normen zijn binnen de sector zodat deze sneller worden nageleefd door de onder toezicht gestelden.

Figuur 6: Effectgericht (Ottow, 2009; ACM, 2015).

1 Tijdig signaleren/voorkomen of oplossen van problemen

2 Selectief bij het inzetten van de capaciteit en middelen

3 Slagvaardig en komt in actie wanneer er zich een misstand voordoet

4 Beïnvloeden van gedrag

Veranderingsgericht

Veranderingsgericht toezicht heeft alles te maken met het feit dat toezichthouders zich bewust moeten zijn van de steeds veranderende sectoren en samenlevingen. Daarom worden toezichthouders geacht om voortdurend de maatschappelijke opvattingen, maar ook de ontwikkelingen binnen de sector zelf, in de gaten te houden en te monitoren waar deze veranderingen vandaan kunnen komen. Alleen dan kan een toezichthouder adequaat handelen binnen het toezichtproces (Welp, 2012). Dat betekent ook dat een toezichthouder het eigen handelen moet toetsen om vervolgens te kijken of dit handelen nog voldoet aan de steeds veranderende omgeving.

Figuur 7: Veranderingsgericht (Welp, 2012; WRR, 2014; ACM, 2015).

1 Onderzoekt nieuwe ontwikkelingen / kennisvergaring

2 Monitort de nieuwe ontwikkelingen

3 Toets de eigen handelswijze

2.2.2. Efficiënt toezicht

Het tweede criteria van goed toezicht heeft betrekking op efficiënt toezicht. Een toezichthouder is efficient als hij actoren binnen het toezichtproces ‘empowered’, samenwerkt en efficiënt georganiseerd is (Schaller, 2007; Abott & Snidal, 2008; ACM, 2015). Dit houdt ook in dat een toezichthouder bezig moet zijn met het analyseren van het eigen functioneren om op die manier een efficiëntie slag te kunnen maken op onderdelen waar het eigen functioneren niet volledig goed loop.

Empowered

Empowered toezicht gaat uit van de notie dat een toezichthouder nooit op kan treden bij alle misstanden die er zijn binnen de sector of samenleving. Daarom dient hij ook andere actoren zoals burgers en marktpartijen verantwoordelijkheden toe te dienen binnen het toezichtproces. Om dit te bewerkstelligen zal een toezichthouder het verantwoordelijkheidsbesef en het lerend vermogen van de andere actoren moeten stimuleren. Dit kan bijvoorbeeld door informatie te verstrekken, zeggenschap en

beslissingsbevoegdheid toe te kennen of actoren een eigen invulling te laten geven aan het interne toezicht (Ministerie van BZK, 2005; WRR, 2012; WRR, 2013).

Figuur 8: Empowered (Ministerie van BZK, 2005; WRR, 2012; WRR, 2013).

1 Bevordert het verantwoordelijkheidsbesef

2 Bevordert het lerend vermogen

Samenwerkend

Om een efficiënt toezichthouder te zijn is het van groot belang om samen te werken met andere toezichthouders. Op die manier kan een toezichthouder gebruik maken van de kennis en kunde van anderen en kan men overlappende gebieden efficiënter en beter voorzien van toezicht. Een gunstige bijkomstigheid is dat toezichthouders van elkaar kunnen leren en verbeteringen bij elkaar kunnen bewerkstelligen. In een steeds veranderende samenleving en sector is dit onderdeel dan ook van groot belang.

Figuur 9: Samenwerkend (ACM, 2015).

1 Werkt samen met andere toezichthouders

2 Deelt kennis en kunde met andere toezichthouders

Efficiënt georganiseerd

Niet alleen moet een toezichthouder kijken naar de manier waarop hij externe actoren zo efficiënt mogelijk kan voorzien van toezicht. Ook is het van belang dat de toezichthouder naar de eigen organisatie kijkt en dan met name op het gebied van de interne organisatie en bedrijfsvoering. Belangrijke onderdelen hierbij zijn het formuleren van een duidelijke strategie, een efficiënte organisatiestructuur en – cultuur. Als een toezichthouder hier aan voldoet, kan hij zijn middelen en capaciteit zo efficiënt mogelijk inzetten binnen het toezichtproces.

Figuur 10: Efficiënt georganiseerd (Abott & Snidal, 2008; ACM, 2015).

1 Bezit een duidelijke strategie

2 Bezit een organisatiestructuur die aansluit op de strategie

3 Bezit een organisatiecultuur die aansluit op de strategie

2.2.3. Legitiem toezicht

Het laatste criterium van goed toezicht heeft te maken met de legitimiteit die een toezichthouder bezit. In de wetenschappelijke literatuur wordt het begrip legitiem op verschillende manieren uitgelegd (zie

o.a. Scharpf, 1998; Fuchs et al., 2009; Schaller, 2007; Porter & Ronit, 2010). De belangrijkste drie criteria waaraan een legitiem toezichthouder moet voldoen worden gegeven door Fuchs et al. (2009). Zij stellen namelijk dat een legitiem toezichthouder onafhankelijk, transparant en professioneel moet zijn om te voldoen aan het criterium van legitimiteit.

Onafhankelijk

Om de samenleving en de sector op een evenwichtige manier te laten werken is het noodzakelijk dat een toezichthouder onafhankelijk opereert. Dat betekent dat een toezichthouder zorgt voor een evenwichtige belangenafweging waarin alle belangen aan bod komen. Daarom hoort een toezichthouder iedere schijn van partijdigheid te vermijden (Fuchs et al., 2009; Schaller, 2007). Concreet houdt dit in dat een toezichthouder zich verre houdt van de politieke ‘waan van de dag’, afstand bewaard tot de onder toezicht staanden en onafhankelijk van de beleidsmakers opereert. In de praktijk is het lastig voor toezichthouders om volledig onafhankelijk te zijn van andere actoren binnen het toezichtproces. Dit heeft onder andere te maken met het feit dat een toezichthouder nou eenmaal een centrale functie in het toezichtproces vervult, waarin hij altijd in contact staat met andere belanghebbende actoren. Om toch onafhankelijk toezicht te kunnen garanderen zal een toezichthouder zich altijd zeer bewust moeten zijn van het feit dat elke actor binnen het toezichtproces zijn/haar eigen belangen in het voetlicht probeert te krijgen.

Figuur 11: Onafhankelijk (Schaller 2007; Fuchs et al., 2009; Porter & Ronit, 2010).

1 Vermijdt iedere vorm partijdigheid t.a.v. onder toezicht staanden

2 Is onafhankelijk van beleidsmakers

Transparant

Het tweede criteria dat geldt voor legitiem toezicht heeft betrekking op transparantie. Dit onderdeel is van groot belang omdat een toezichthouder zijn legitimiteit voor een groot deel verkrijgt door transparant en open te zijn naar de onder toezicht staanden binnen het toezichtproces (Porter & Ronit, 2010). Dit betekent dat een toezichthouder duidelijk moet communiceren wat het toezicht precies inhoudt, op welke manier zij het toezicht vormgeeft en verantwoording hiervoor aflegt aan zowel de onder toezicht staanden als de beleidsmakers. Dit kan een toezichthouder doen door niet alleen achteraf te publiceren wat zij precies gedaan hebben, maar ook vooraf duidelijk te communiceren hoe zij het toezichtproces gaan inkleden en waar de accenten op worden gelegd. Hierdoor creëert een toezichthouder vertrouwen en kan er altijd objectief worden onderzocht of de werkwijze van een toezicht legitiem was.

Figuur 12: Transparant (Porter & Ronit, 2010; ACM, 2015).

1 Is transparant over de manier waarop er toezicht wordt gehouden

2 Publiceert zowel voor- als achteraf over het toezicht

Professioneel

Het laatste onderdeel van legitiem toezicht heeft betrekking op de professionaliteit van de toezichthouder en dan met name de manier waarop de eigen medewerkers worden opgeleid en begeleid (ACM, 2015). Een toezichthouder bestaat namelijk uit mensen die uiteindelijk het toezicht moeten uitvoeren en het ook vormgeven. Dan is het van groot belang dat deze mensen ook goed opgeleid zijn en goed begeleid worden. In heel veel wetenschappelijke literatuur komt dit onderdeel niet aan bod, ondanks het feit dat het de mensen zijn die toezicht uiteindelijk uitvoeren. Te vaak staat in de wetenschappelijke literatuur de toezichthouder als organisatie centraal en wordt het menselijke aspect niet meegenomen in het onderzoek (zie o.a. Schaller, 2007; Hanretty & Koop, 2012; Rimkute, 2019) Om aan professioneel toezicht te kunnen voldoen moet een toezichthouder zich verantwoordelijk voelen voor de professionaliteit van zijn eigen medewerkers. Dit kan door middel van het faciliteren van trainingen, workshops en dergelijke. Daarnaast is het van belang dat een toezichthouder geleidt wordt door een management dat het juiste voorbeeld geeft en over kennis en kunde beschikt die gebruikt kan worden door de eigen medewerkers.

Figuur 13: Professioneel (WRR, 2012; WRR, 2013; ACM, 2015).

1 Begeleid eigen medewerkers

2 Biedt mogelijkheden voor medewerkers om zichzelf te ontwikkelen

3 Het management geeft het juiste voorbeeld en deelt kennis en kunde

2.2.4. Concluderend

Mede door de theorie van Ayres en Braithwaite (1992) is het denken omtrent toezicht sterk veranderd. Waar men vroeger de nadruk legde op repressief en verticaal toezicht, is er nu sprake van horizontaal toezicht, waarbij maatschappelijke actoren betrokken worden in het toezichtproces (Schillemans, 2010; Ayres & Braithwaite, 1992). Deze verandering heeft er toe geleid dat er de afgelopen jaren meerdere visies gepubliceerd zijn over de invulling van het Nederlandse toezichtproces en aan welke eisen deze moet voldoen (zie o.a. Ministerie van BZK, 2005; Ottow & Robben, 2012; Ottow, 2009 en Robben, 2015). Niet langer wordt een toezichthouder geacht om alleen toezicht te houden, maar wordt zij ook geacht om te signaleren, te agenderen, kennis te delen, feedback te geven en zelf open te staan voor

feedback uit de maatschappij (zie Ayres & Braithwaite, 1992; Ottow, 2009; Van Erp & van Wijngerde, 2013; WRR, 2012; WRR, 2013; WRR, 2014).

De ontwikkelingen binnen het Nederlandse toezichtproces hebben er toe geleid dat onder andere de WRR (2012;2013;2014), maar ook het Ministerie van BZK (2001; 2005) het principe van goed toezicht hebben geïntroduceerd. Dit principe is opgesteld als antwoord op alle veranderingen die er zijn geweest binnen het Nederlandse toezichtproces. Het principe van goed toezicht gaat uit van een drietal criteria waaraan een Nederlandse toezichthouder moet voldoen, te weten: effectiviteit, efficiëntie en legitimiteit (zie o.a. Abott & Snidal, 2008; Schaller, 2007; Porter & Ronit, 2010 en Ministerie van BZK, 2005).

In het kort:

- Welke criteria leiden tot het principe van goed toezicht?

o Er is pas sprake van het principe van goed toezicht als een toezichthouder alle drie de gestelde criteria van goed toezicht implementeert in zijn toezichtproces. Te weten: effectiviteit, efficiëntie en legitimiteit.

2.3. Operationalisatie schema

Criteria Factoren Operationalisatie

Effectief toezicht

Missie gedreven Handelt vanuit een bepaalde missie Houdt toezicht op zowel

individuele actoren als de gehele sector

Actief als beleidsadviseur Actief als voorlichter

Effectgericht Tijdig signaleren en voorkomen of

oplossen van problemen

Selectief bij het inzetten van de capaciteit en middelen

Slagvaardig en komt in actie wanneer er zich een misstand voordoet

Beinvloeden van gedrag

Veranderings- gericht

Onderzoekt nieuwe ontwikkelingen/ kennisvergaring

Monitort de nieuwe ontwikkelingen

Toets de eigen handelswijze

Efficient toezicht

Empowered Bevordert het

verantwoordelijkheidsbesef

Bevordert het lerend vermogen

Samenwerkend Werkt samen met andere

toezichthouders

Deelt kennis en kunde met andere toezichthouders

Efficient georganiseerd

Bezit een duidelijke strategie Bezit een organisatiestructuur die

aansluit op de strategie

Bezit een organisatiecultuur die aansluit op de strategie

Legitiem toezicht

Onafhankelijk Vermijdt iedere vorm van partijdigheid

t.a.v. onder toezicht staanden

Is onafhankelijk van beleidsmakers

Transparant Is transparant over de manier waarop

er toezicht wordt gehouden

Publiceert zowel voor- als achteraf over het toezicht

Professioneel Begeleid eigen medewerkers Biedt mogelijkheden voor

medewerkers om zichzelf te ontwikkelen

Het management geeft het juiste voorbeeld en deelt kennis en kunde

3. Methodologische verantwoording

In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksopzet beschreven met als doel om inzicht te geven in de manier waarop deze scriptie tot stand is gekomen en welke onderzoeksmethoden hiervoor gebruikt zijn. Als eerste zal beschreven worden wat voor een type onderzoek er is uitgevoerd om vervolgens de onderzoeksmethoden toe te lichten. Als laatste staat dit hoofdstuk ook stil bij de beperkingen van dit onderzoek.

3.1. Methode en technieken

Er is voor dit onderzoek gebruikt gemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethoden om er achter te komen welke criteria leiden tot het principe van goed toezicht en hoe dit wordt toegepast door Nederlandse toezichthouders. Kwalitatief onderzoek probeert onder andere te achterhalen hoe bepaalde concepten tot stand zijn gekomen en hoe deze in de praktijk worden vorm gegeven (Babbie, 2010, p. 380). Daarbij tracht kwalitatief onderzoek het proces te beschrijven en waar mogelijk ook te verklaren (Boeije, 2005). Door gebruik te maken van de bestaande literatuur omtrent goed toezicht, zijn er drie criteria onderscheiden. Deze drie criteria zijn vervolgens geoperationaliseerd en gebruikt voor de semigestructureerde interviews. Hierdoor is het eerste gedeelte van dit onderzoek exploratief van aard, waarbij gezocht is naar belangrijke criteria voor de evenwichtskunst en is het tweede gedeelte interpretatief, waarbij gekeken is hoe de criteria in de praktijk worden toegepast.

Met behulp van de bestaande literatuur is er antwoord gegeven op de eerste deelvraag: ‘Welke criteria leiden tot het principe van goed toezicht?’. Dit heeft uiteindelijk de basis gevormd voor de semigestructureerde interviews die zijn afgenomen bij zes verschillende Nederlandse toezichthouders. Semigestructureerde interviews worden aan de hand van een vooraf opgezette topiclijst afgenomen. Dat houdt in dat alle interviews ongeveer dezelfde opzet hebben en dat de onderwerpen en vragen overeenkomstig met elkaar zijn. Hierdoor kunnen er verbanden, verschillen en overeenkomsten aangetoond worden en kom je als onderzoeker meer te weten over het onderwerp dat je onderzoekt. Alle interviews zijn vervolgens gecodeerd aan de hand van de criteria zoals beschreven in het operationalisatie schema en gebruikt voor het beantwoorden van de laatste twee deelvragen: ‘Hoe geven de onderzochte Nederlandse toezichthouders het principe van goed toezicht vorm? en Voldoen de onderzochte Nederlandse toezichthouders aan het principe van goed toezicht?’

In bijlage 2 is schematisch weergegeven welke topics centraal stonden en welke vragen er gesteld zijn tijdens de interviews. Belangrijk punt hierbij is dat er tijdens de interviews ruimte was voor de respondenten om uit te wijden over andere topics en persoonlijke opvattingen.

3.2. Keuze toezichthouders en respondenten

Toezichthouders

In het theoretisch kader is beschreven en uitgelegd dat er meerdere vormen van toezicht bestaan in Nederland. Deze drie vormen van toezicht: nalevings- uitvoerings- en interbestuurlijk toezicht vormen de basis voor de keuze van de onderzochte toezichthouders. Voor de eerste twee vormen van toezicht zijn er twee toezichthouders geselecteerd, zodat er ook binnen de verschillende vormen van toezicht gekeken kan worden naar eventuele overeenkomsten, verschillen en verbanden. Alleen binnen het interbestuurlijk toezicht is er uiteindelijk maar een toezichthouder geselecteerd omdat de andere op het laatste moment de interviews moest afblazen vanwege corona. Binnen het nalevingstoezicht zijn de volgende twee toezichthouders onderzocht: de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de Autoriteit Consument & Markt (ACM). De keuze voor deze twee toezichthouders is gebaseerd op het feit dat beide verantwoordelijk zijn voor nalevingstoezicht in Nederland. Daarnaast is de keuze ook ingegeven door het feit dat zij de eerste twee toezichthouders waren die bereid waren om mee te werken aan dit onderzoek.

Binnen het uitvoeringstoezicht zijn er ook twee toezichthouders geselecteerd. Om overeenkomstige redenen is de keuze uiteindelijk gevallen op de Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie Gezondheidzorg & Jeugd (IGJ). Binnen het interbestuurlijk toezicht is uiteindelijk alleen de Provincie Noord-Holland geselecteerd. In bijlage 3 is schematisch weergegeven welke toezichthouders hebben meegewerkt aan dit onderzoek.

Respondenten

Wat betreft de keuze voor de respondenten, zijn er een aantal zaken die hebben meegespeeld. Tijdens het benaderen van verschillende toezichthouders kwam ik er achter dat maar weinig wilden meewerken aan een onderzoek over het principe van goed toezicht. De voornaamste reactie die ik kreeg was simpelweg tijdgebrek of dat de huidige corona situatie dit niet toeliet. Daarnaast wilden een aantal toezichthouders niet mee werken omdat zij geen vertrouwelijke informatie wilden delen. De criteria die ik hen schetste zouden te veel overlap hebben met onderwerpen waar zij geen commentaar op mogen geven. Voornamelijk het onderdeel van legitiem toezicht is bij veel toezichthouders vertrouwelijk en daar doet men geen uitspraken over.

Uiteindelijk heb ik met behulp van mijn eigen netwerk een aantal mensen bereid gevonden die wilden mee werken aan dit onderzoek. Binnen de NVWA en de ACM heb ik (gelukkig) familieleden werken die mij in contact hebben gebracht met de mensen die iets over mijn onderwerp konden en wilden vertellen. Toen ik eenmaal de interviews bij beide respondenten had afgenomen en men snapte wat mijn onderzoek precies behelsde, werd ik in contact gebracht met collega’s van andere toezichthouders. Op

die manier is het balletje gaan rollen en heb ik uiteindelijk de juiste mensen gevonden bij de juiste toezichthouders.

Alle respondenten hebben in hun dagelijkse werkzaamheden te maken met toezicht. Bij de provincie Zuid-Holland heb ik kunnen spreken met mensen die direct verantwoordelijk zijn voor het interbestuurlijk toezicht. Op die manier was het gemakkelijk voor mij om te beseffen dat dit de juiste personen waren voor mijn onderzoek. De andere respondenten zijn uiteindelijk gekozen nadat ik ze eerst telefonisch had uitgelegd wat mijn onderzoek behelsde en ik wist wat hun functie en werkzaamheden precies inhielden.

Het eindresultaat is dat er bij elke toezichthouder twee respondenten gevonden zijn die wilden meewerken en die ook relevant zijn voor mijn onderzoek. Dat betekent dat dit onderzoek tien semigestructureerde interviews bevat, wat neerkomt op twee respondenten per toezichthouder. Een ieder die ik gesproken heb wenste anoniem te blijven omdat er ook persoonlijke meningen en ervaringen gedeeld zijn tijdens de interviews. Dit heeft er ook toe geleid dat ik de interviews als zeer prettig ervaren heb omdat er een open en eerlijke sfeer hing tijdens de interviews. In bijlage 2 is een schematische weergave hiervan gegeven, waarbij de respondenten genummerd zijn en hun functie vermeld wordt.

3.3. Beperkingen van het onderzoek

Dit onderzoek bevat een aantal beperkingen die genoemd dienen te worden. Ten eerste betreft dit onderzoek een zestal toezichthouders, terwijl Nederland vele malen meer andere toezichthouders bevat. Elke toezichthouders heeft zijn eigen toezichtproces dat weer verschilt van anderen. Daardoor is het lastig om te generaliseren op basis van deze zes toezichthouders. Er zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat elke toezichthouder uniek is zijn manier van toezichthouden.

Daarnaast bevindt toezicht zich in een steeds veranderende samenleving waarbij nieuwe ontwikkelingen vlug elkaar opvolgen. Hierdoor is ook de manier van toezicht onderhevig aan veranderingen en zijn bepaalde criteria van goed toezicht niet meer geldig. Dit onderzoek moet daarom bezien worden in de tijdsgeest van het heden. Toekomstige onderzoeken naar het principe van goed toezicht zullen daarom misschien totaal andere criteria hanteren en daardoor ook tot andere conclusies komen.

Een ander punt dat vermeld moet worden is dat dit onderzoek in een relatief kort tijdsbestek tot stand is gekomen in een situatie waarin weinig toezichthouders wilden meewerken. De huidige coronacrisis heeft er toe geleid dat veel mensen geen tijd hadden of geen manier zagen om de interviews af te nemen. Hierdoor zijn er uiteindelijk maar twee respondenten per toezichthouder geïnterviewd, wat geen totaal beeld geeft van de gehele organisatie.

Ondanks alle obstakels is het toch gelukt om van alle verschillende soorten toezicht twee toezichthouders te onderzoeken, zodat er over hen een conclusie gegeven kan worden. In het volgende

hoofdstuk zullen de resultaten van mijn onderzoek gepresenteerd worden. Hierin worden de laatste twee deelvragen beantwoord.

4. Resultaten

In het theoretisch kader zijn er verschillende criteria onderscheiden die leiden tot het principe van goed toezicht. Met behulp van deze criteria zijn er vervolgens semigestructureerde interviews afgenomen bij tien respondenten van vijf verschillende toezichthouders. In dit hoofdstuk zullen de belangrijkste bevindingen/uitspraken omtrent de criteria gegeven worden waarbij er onderscheid wordt gemaakt per toezichthouder. Op die manier komen alle toezichthouders aan bod en worden de belangrijkste uitspraken overzichtelijk weergegeven.

De verdeling van toezichthouders binnen dit hoofdstuk is gemaakt op basis van de verschillende soorten toezicht die in het theoretisch kader benoemd zijn, te weten: nalevingstoezicht, uitvoeringstoezicht en interbestuurlijk toezicht. In deze volgorde zullen zij ook aan bod komen.

In bijlage 1 zijn alle interviewvragen weergegeven die zijn voortgekomen uit de verschillende topics die centraal staan. De topics corresponderen met de verschillende onderdelen waaruit een criteria is opgebouwd. Het criteria van effectief toezicht bestaat bijvoorbeeld uit de topics: ‘missie gedreven, effectgericht en veranderingsgericht’. Deze zullen per toezichthouder worden beschreven, mits hier relevante uitspraken over gedaan zijn tijdens de interviews. Hierbij zal telkens gerefereerd worden naar de desbetreffende respondent en naar bijlage 3. Bijvoorbeeld: (Respondent 1, NVWA, Bijlage 3) of (Respondent 5, Inspectie van het Onderwijs, Bijlage 3).

Uiteindelijk zal dit hoofdstuk eindigen met de beantwoording van de laatste twee deelvragen van dit onderzoek: ‘Hoe geven de onderzochte Nederlandse toezichthouders het principe van goed toezicht vorm’? en ‘Voldoen de onderzochte Nederlandse toezichthouders aan het principe van goed toezicht?’

4.1. De NVWA en het principe van goed toezicht

De eerste resultaten die beschreven worden hebben betrekking op de interviews met de twee respondenten, werkzaam bij de NVWA. De NVWA is de eerste nalevingstoezichthouder die beschreven wordt. Later wordt ook nog de ACM beschreven die onderdeel uit maakt van het nalevingstoezicht. Een van de respondenten is werkzaam als senior inspecteur en de ander als programmamanager. Beide werken al jaren bij de NVWA en zijn dagelijks bezig met toezicht. Voor beide respondenten geldt dat zij direct wisten waar ik het over had toen ik begon over het principe van goed toezicht. Binnen de NVWA zijn ze de laatste jaren bezig met het implementeren van deze criteria en proberen ze deze aan te houden bij het toezicht. Zoals hierboven beschreven zal elk criteria aan bod komen mits hier relevante uitspraken over gedaan zijn.

4.1.1. Effectief toezicht

(Topics: Missie gedreven – Effectgericht – Veranderingsgericht)

Respondent 1:“Effectief toezicht kan je natuurlijk op heel veel verschillende manieren uitleggen. Maar bij ons zijn we nu zover dat we effectiviteit zien als iets waarbij je samen met de sector of anderen optrekt om het toezicht zo effectief mogelijk in te vullen. Waar voorheen de nadruk heel erg lag op het aanpakken van problemen bij organisaties, proberen we nu meer de focus te leggen op het voorkomen van problemen. Je ziet gewoon dat voorkomen echt beter is dan genezen. Het scheelt ons heel veel middelen en geld als wij duidelijk communiceren wat wel en niet wordt toegestaan. Je ziet dan het besef ontstaan dat wij er niet alleen zijn om toezicht te houden, maar ook willen meedenken en zelfs begeleiding willen bieden als dat nodig is. In dat opzicht hebben we denk ik als NVWA wel geleerd van onze fouten in het verleden, hoop ik.” (Bijlage 3) .

Tijdens het interview met respondent 1 kwam duidelijk naar voren dat de NVWA op het gebied van effectief toezicht voornamelijk probeert te leren van de fouten die zij hebben begaan in het verleden door de eigen handelswijze steeds te toetsen en te evalueren. Zo zijn er verschillende schandalen geweest waardoor de organisatie anders is gaan aankijken tegen de manier waarop zij toezicht houden. Een belangrijk schandaal is het voorbeeld dat gegeven is aan het begin van dit onderzoek, namelijk de fipronilcrisis. Volgens respondent 1 heeft de fipronilcrisis aangetoond dat men binnen de organisatie veranderingen moest doorvoeren. Hierdoor ligt de focus nu voornamelijk op het topic van veranderingsgericht.

Respondent 2 beaamt dit dat door de fipronilcrisis zij heel erg zijn gaan inzetten op onderzoek en monitoring. Bij onderzoek moet je denken aan nieuwe methodes die kunnen worden toegepast bij het toezicht. Dat betekent concreet dat ze niet meer af en toe langs gaan om alles te inspecteren, maar juist de bedrijven zelf verantwoordelijk stellen en de toezichthouder betrekken bij hun processen. Op die manier kan je heel anders monitoren en creëer je een bepaald vertrouwen tussen ons als toezichthouder en de bedrijven” (Bijlage 3).

Dit laat zien dat de NVWA op het gebied van effectief toezicht zich voornamelijk bezig houdt met de manier waarop zij kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen en daarbij het eigen handelen telkens kritisch onder de loep neemt. Dit sluit dan ook aan bij het topic: veranderingsgericht. Als een toezichthouder bereid is om zijn eigen handelen te toetsen en te verbeteren, zet men een goede stap richting het principe van goed toezicht (Ministerie van BZK, 2005).

Een ander topic binnen effectief toezicht dat duidelijk naar voren kwam tijdens de interviews is missie gedreven. Voornamelijk op het gebied van advies en voorlichting is de NVWA bezig met een inhaalslag. Respondent 2 vertelt dat een aantal jaar geleden de NVWA nog repressief en verticaal

toezicht hanteerde, waarbij ze alleen maar zeiden wat er fout ging en wat er verbetert moest worden. Dat zorgde er voor dat de NVWA niet goed bekend stond en het leidde tot argwaan. Vooral merkte respondent 2 dat de bedrijven heel erg tegenstribbelde bij alle inspecties die zij deden. Als gevolg daarvan zijn er veel conflicten ontstaan die achteraf misschien voorkomen hadden kunnen worden (Bijlage 3).

Wat betreft het topic effectgericht geven beide respondenten minder duidelijke antwoorden. Binnen de NVWA worden alle misstanden op een andere manier aangepakt en het signaleren van problemen gaat bij elke afdeling anders. Ook op de vraag hoe de NVWA het gedrag van onder toezicht staanden probeert te beïnvloeden hadden beide respondenten geen helder antwoord. Hierdoor kunnen we niet met zekerheid stellen dat het topic veranderingsgericht een rol speelt bij het criterium effectief toezicht. Op basis van de andere uitspraken kunnen we stellen dat de NVWA op het gebied van effectief toezicht bezig is om een inhaalslag te maken en dat de organisatie aan veranderingen onderhevig is. De organisatie richt zich op twee topics: missie gedreven en veranderingsgericht, omdat daar in het verleden te weinig aandacht voor geweest is. De NVWA laat hiermee zien dat het criterium van effectief toezicht vorm wordt gegeven door de topics: missie gedreven en een veranderingsgericht.

4.1.2. Efficiënt toezicht

(Topics: Empowered – Samenwerkend – Efficiënt georganiseerd)

Respondent 2:“Ik denk dat wij op het gebied van efficiënt toezicht nog wel stappen te maken hebben. Dit komt door het simpele feit dat wij nauwelijks samenwerken met andere toezichthouders. In ieder geval naar mijn weten. En wat betreft een duidelijke strategie of een organisatiestructuur die daar bij aansluit, ik denk niet dat dit echt goed bij ons is ingebed als ik eerlijk ben. Kijk maar naar de manier waarop wij zijn ingericht als organisatie. Heel veel verschillende afdelingen die los van elkaar opereren en die ook niet echt goed met elkaar communiceren. Ik vind zelf dat dit echt beter moet, maar het is lastig merk ik om dit te veranderen” (Bijlage 3).

Hier gaat respondent 2 in op een aantal vragen betreffende de topics samenwerkend en efficiënt georganiseerd. Duidelijk wordt dat de NVWA een heldere strategie mist die ook organisatie breed gedragen wordt. Ook op het gebied van samenwerken met andere toezichthouders laat de NVWA volgends de respondenten steken vallen. Ondanks alle kennis en kunde die de NVWA bezit, is er nauwelijks sprake van samenwerking of kennisdeling met anderen. Respondent 1 (Bijlage 3) stelt dat je zou verwachten dat gezien de omvang van de NVWA er wel veel contact zou zijn met andere toezichthouders of dat er in ieder geval kennis zou worden gedeeld onderling. Dit kwam in de praktijk alleen nauwelijks voor. Volgens respondent 1 zou dat kunnen komen door het feit dat iedere toezichthouder het al druk genoeg heeft met zijn eigen werkzaamheden (Bijlage 3).