Een analyse naar de kwaliteit van het interne toezicht binnen woningcorporaties

TOEZICHT OF

TOEZIEN?

Een analyse naar de kwaliteit van het interne toezicht binnen woningcorporaties

Afstudeerscriptie, juni 2006 Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Bedrijfskunde Lyde Urlings

S1230514

TOEZICHT OF TOEZIEN?

Een analyse naar de kwaliteit van het interne toezicht binnen woningcorporaties

Groningen, juni 2006 Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Bedrijfskunde Variant Accountancy

Auteur: L.D. Urlings

Studentnummer: 1230514

Eerste begeleider: Dr. B. Crom

Tweede begeleider: Drs. W. de Munnik RA

In opdracht van: KPMG

Bedrijfsbegeleiders: H. Monster

T. Dijkman

De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van deze afstudeerscriptie. Het auteursrecht van deze afstudeerscriptie berust bij de auteur.

Voorwoord

Dit verslag vormt het einde van een lange, maar leerzame periode van onderzoek naar het interne toezicht binnen woningcorporaties. Een interessant en actueel onderwerp met een maatschappelijke lading. Juist dat laatste vormde voor mij de grootste motivatie om te kiezen voor deze problematiek. Tijdens het traject heb ik veel geleerd over de interessante en lastige wereld van woningcorporaties. Ik hoop hier in mijn werkende leven bij KPMG in Groningen nog veel aan te hebben.

Hoewel het niet altijd even makkelijk ging, kijk ik terug op een leuk afstudeeronderzoek en een hele gezellige en leerzame stage bij KPMG. Ik wil dan ook alle mensen bij KPMG bedanken voor hun hulp, gezelligheid en opbeurende woorden. Met name wil ik Tanya bedanken, die zeker in het begin van onschatbare waarde is geweest door haar kennis over en ervaring met de corporatiesector, en Hugo, voor de tijd die hij vrij wist te maken in zijn drukke bestaan, het meedenken en de gezellige sigaretjes.

Ook mijn begeleiders van de RUG, Ben Crom en Wilmar de Munnik, wil ik bedanken voor alle goede tips, feedback en opbouwende kritiek. Het is aan hen te danken dat ik steeds het licht aan het einde van de tunnel bleef zien.

Daarnaast wil ik ook de contactpersonen binnen de onderzochte corporaties ontzettend bedanken. Zonder hun bereidheid om mee te werken en hulp bij alle vragen die ik had, was dit onderzoek nooit mogelijk geweest.

Tenslotte mogen mijn familie en vrienden niet ontbreken in dit voorwoord. Dank jullie allen voor het motiveren, het meedenken, het meeleven, het lezen, de verzorging en de vitaminepillen, de gezelligheid en ook vooral de afleiding. Zonder jullie was het niet gelukt.

Lyde Urlings

Groningen, juni 2006

Managementsamenvatting

Woningcorporaties in Nederland zijn sinds 1995 zelfstandige en private ondernemingen met een maatschappelijke doelstelling. Hiervoor waren de corporaties een verlengstuk van de overheid. Door deze verzelfstandiging is het belang van het interne toezicht binnen de corporatiesector toegenomen. Dit werd enerzijds veroorzaakt door de grotere

verantwoordelijkheid die de corporaties kregen, ze moesten nu immers ook financieel zelfstandig zijn. Anderzijds werd het externe toezicht gewijzigd van gedetailleerde voorschriften naar repressief toezicht op de geleverde prestaties.

De laatste jaren, en nog steeds, is er veel kritiek op het interne toezicht binnen corporaties vanuit het maatschappelijk verkeer en de externe toezichthouders. Er zijn verschillende aanbevelingen uitgevaardigd om het interne toezicht te verbeteren, maar veel corporaties voldoen nog niet aan de gestelde eisen. De aandacht en de kritiek zijn vergroot door incidenten, waarbij het interne toezicht faalde. Er zijn echter corporaties, die wel aan de kwaliteitseisen voldoen. Dit onderzoek behandelt de vraag wat de oorzaken kunnen zijn voor de verschillen die bestaan in de kwaliteit van het interne toezicht binnen woningcorporaties.

De doelstelling van het onderzoek luidt dan ook:

Het verkrijgen van inzicht in die factoren die de implementatie van een effectief en kwalitatief goed intern toezicht binnen woningcorporaties door de Raad van

Toezicht/Commissarissen. Dit inzicht kan gebruikt worden om aan KPMG een advies uit te brengen voor een overzicht van aandachtspunten voor de externe accountant bij het in beeld brengen van het toezicht binnen woningcorporaties teneinde de klant te kunnen adviseren welke verbeteringen toe te passen.

Dit heeft geleid tot de volgende producten voor KPMG:

¾ Een toetsingskader met de meest belangrijke criteria waar een goed intern toezicht binnen woningcorporaties aan moet voldoen

¾ Een overzicht met knelpunten uit dit kader waar extra aandacht aan besteed moet worden in de toekomst door woningcorporaties.

¾ Een overzicht met aandachtspunten die van belang zijn bij de verklaringen van verschillen in kwaliteit van het interne toezicht tussen corporaties. Door kennis van oorzaken kunnen de problemen makkelijker opgelost worden.

Om inzicht te krijgen in deze factoren is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd bij drie corporaties, die op het eerste gezicht verschillen met betrekking tot de kwaliteit van het interne toezicht. De corporaties zijn geselecteerd op het verslag van de RvC in het jaarverslag.

Allereerst is aan de hand van reeds uitgebrachte rapporten en publicaties over Corporate Governance en intern toezicht binnen woningcorporaties (Corporatie Governance) een kader opgesteld met beoordelingscriteria voor het interne toezicht. De beoordelingscriteria zijn met name opgesteld op basis van de Corporate Governance Code van de commissie Tabaksblat en de aanbevelingen van de commissie Glasz, maar ook met actuele publicaties van accountantskantoren en publieke organen. Het kader is opgesteld aan de hand van de plan-do- check-act cyclus van Deming en bevat de belangrijkste en meest relevante aanbevelingen die voortkomen uit de discussies omtrent deze begrippen.

Op basis van dit kader is een beoordeling gemaakt van de drie corporaties. Gekeken is hoe de onderzochte corporaties scoren op de vastgestelde beoordelingscriteria. Hieruit bleek dat er inderdaad grote verschillen bestaan in de kwaliteit van het interne toezicht. Ook zijn uit deze

beoordeling die aspecten naar voren gekomen waar de verschillen uit voortkomen, dus welke aspecten van het beoordelingskader extra aandacht verdienen.

Vervolgens is de beoordeling van het interne toezicht gekoppeld aan de organisatorische en ontstaanskenmerken van de drie corporaties. Uit deze koppeling zijn factoren gevonden die de kwaliteit van het interne toezicht binnen de onderzochte corporaties beïnvloeden. De volgende beïnvloedende factoren zijn gevonden:

Implementatie van de belangrijkste criteria voor een kwalitatief goed en effectief intern toezicht is minder goed ontwikkeld naarmate

¾ de financiële functie minder goed ingericht is

¾ er meer fusies en interne ontwikkelingen zijn doorgemaakt, ofwel naarmate er in mindere mate sprake is van een stabiele organisatie

¾ de mate van aandacht van het management voor het belang van het interne toezicht minder is

Daarnaast wordt de implementatie van de belangrijkste criteria voor een kwalitatief goed en effectief intern toezicht mede beïnvloed door

¾ de wijze van inrichting van de organisatiestructuur.

¾ de focus die men heeft bij de werving van nieuwe commissarissen.

Bovenstaande beïnvloedende factoren hangen met elkaar samen. Als er bijvoorbeeld meer interne ontwikkelingen en dergelijke spelen binnen een organisatie, waar de aandacht van het management primair naar uitgaat, is er vaak ook sprake van een verminderde aandacht van het management voor het interne toezicht.

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van KPMG, een accountants- en adviesorganisatie.

Hiervoor zijn de eerder genoemde producten tot stand gekomen. De resultaten van het onderzoek kunnen echter ook als aanbevelingen dienen voor andere doelgroepen. Deze andere doelgroepen zijn de onderzochte woningcorporaties en de overige woningcorporaties in de sector. Zij kunnen hierdoor het interne toezicht binnen hun organisatie evalueren en eventueel verbeteren. Een andere doelgroep zijn de brancheorganisaties en het externe toezicht. Deze kunnen dit rapport gebruiken om betere aanbevelingen op te stellen en de knelpunten te identificeren. Voor de aanbevelingen voor deze doelgroepen wordt verwezen naar paragraaf 7.2.

Inhoudsopgave

Voorwoord 3

Managementsamenvatting 4

Hoofdstuk 1 Woningcorporaties in Nederland 8

1.1 Geschiedenis van de Nederlandse corporatiesector 8

1.1.1 1850-1993 8

1.1.2 De verzelfstandiging 9

1.1.3 De huidige situatie 10

1.2 De structuur waarin corporaties zich bevinden 10

1.2.1 Wet- en regelgeving vooraf 11

1.2.2 Extern toezicht 12

1.2.3 Overige stakeholders 12

1.3 Probleemverkenning 13

1.3.1 Intern toezicht 13

1.3.2 Aanleiding onderzoek 14

Hoofdstuk 2 Onderzoeksontwerp 16

2.1 Conceptueel ontwerp 16

2.1.1 Doelstelling 16

2.1.2 Onderzoeksmodel 18

2.1.3 Vraagstelling 19

2.1.4 Begripsbepaling 20

2.1.5 Randvoorwaarden 21

2.2 Onderzoekstechnisch ontwerp 21

2.2.1 Onderzoeksmateriaal 21

2.2.2 Onderzoeksstrategie 22

2.2.3 Onderzoeksplanning 23

2.3 Theoretische verantwoording 24 Hoofdstuk 3 Beoordelingscriteria intern toezicht 26

3.1 Corporate Governance 26

3.1.1 Inhoud Corporate Governance 26

3.1.2 Intern toezicht binnen Corporate Governance 28 3.1.3 Belangrijke ontwikkelingen binnen Corporate Governance 29 3.2 Corporatie Governance 31

3.2.1 Inhoud Corporatie Governance 31

3.2.2 Belangrijke ontwikkelingen binnen Corporatie Governance 34 3.3 Relevante beoordelingscriteria 36

3.3.1 Plan-do-check-act-cyclus 36

3.3.2 Kader van beoordelingscriteria 37

3.4 Conclusie 41

Hoofdstuk 4 Beoordeling intern toezicht corporaties 43

4.1 Corporate Governance structuur en beheersomgeving 44 4.2 Taak en werkwijze 46 4.3 Onafhankelijkheid 47 4.4 Tegenstrijdige belangen 48 4.5 Deskundigheid 48 4.6 Samenstelling 48 4.7 Rol van de voorzitter van de RvC 49

4.8 Bezoldiging 49 4.9 Samenstelling kerncommissies 50 4.10 Informatievoorziening 50

4.11 Conclusie 51

Hoofdstuk 5 Analyse 54

5.1 Kenmerken van de drie corporaties 54 5.2 Verklaringen verschil in kwaliteit 57

5.2.1 Inrichting financiële functie 58

5.2.2 Ontwikkelingen in de interne organiasatie 59

5.2.3 Management 61

5.2.4 Inrichting van de organisatiestructuur 62 5.2.5 Focus bij werving commissarissen 63

5.3 Conclusie 63

Hoofdstuk 6 Aanbevelingen voor de accountant 65

6.1 De adviesfunctie van de accountant 65

6.1.1 De registeraccountant 65

6.1.2 De adviesfunctie 65

6.1.3 Intern toezicht binnen de adviesfunctie 66 6.2 Bijdrage aan de adviesfunctie 66

6.2.1 Resultaten hoofdstuk drie 67

6.2.2 Resultaten hoofdstuk vier 67

6.2.3 Resultaten hoofdstuk vijf 67

6.3 Conclusie 67

Hoofdstuk 7 Conclusies en aanbevelingen 69

7.1 Antwoord op de centrale vraagstelling 69 7.2 Aanbevelingen 71

Reflectie 72

Bibliografie 74

Hoofdstuk 1 Woningcorporaties in Nederland

De laatste jaren is er veel aandacht in de media voor woningcorporaties en deze komen dan ook geregeld in het nieuws. Het algemene beeld dat in de media wordt geschetst is dat

‘woningcorporaties rijke instellingen zijn die hun vermogen zien groeien en groeien door huurverhogingen, minder uitgaven aan nieuw te bouwen woningen dan gewenst en lage rentes’.¹ Ze zouden te weinig aandacht besteden aan hun primaire taak; het huisvesten van groepen in de maatschappij die niet in hun eigen huisvesting kunnen voorzien. Ook wordt er gesteld dat de gewenste prestaties van woningcorporaties uitblijven², dat directeuren zich bevoordelen ten koste van woningcorporaties ³, dat het woningtekort stijgt en dat huurders steeds langer moeten wachten op een woning⁴ .

Hierdoor is de aandacht voor het bestuur en het interne toezicht op woningcorporaties toegenomen en staat dit ook al geruime tijd onder druk⁵.

In dit hoofdstuk zal een algemeen beeld worden geschetst hoe de corporatiesector in Nederland in elkaar zit, wat de ontwikkelingen zijn in de sector en waar dit onderzoek zich op richt. In paragraaf 1.1 zal de geschiedenis van de corporatiesector worden beschreven.

Vervolgens wordt in paragraaf 1.2 een beschrijving gegeven van de belangrijkste stakeholders van corporaties en wordt de structuur geschetst waarin corporaties zich bevinden. Tenslotte zal in paragraaf 1.3 de probleemverkenning uiteen gezet worden.

1.1 Geschiedenis van de Nederlandse corporatiesector

In deze paragraaf zullen de ontwikkelingen sinds de oprichting van woningcorporaties in Nederland besproken worden. Allereerst wordt de geschiedenis tot de verzelfstandiging in de jaren negentig besproken, hierna de verzelfstandiging en tenslotte de huidige situatie. Aan het einde van de paragraaf zijn belangrijkste externe ontwikkelingen in de afgelopen tien jaar weergegeven in een tijdlijn.

1.1.1 1850-1993

Woningcorporaties bestaan al meer dan 100 jaar. In 1850 ontstonden de eerste woningcorporaties, opgericht door particulieren om de huisvesting van de arbeidersklasse te verbeteren. Deze verenigingen ontstonden op basis van de verschillende zuilen in de Nederlandse samenleving, maar ook vanuit handelsverenigingen en werkliedenorganisaties.

Deze verenigingen ontbrak het meestal aan financiën om huizen te bouwen.

In 1901 werd de Woningwet ingevoerd, hierdoor werd het mogelijk dat deze verenigingen voorschotten kregen van het Rijk om woningen te bouwen. Deze voorschotten moesten in 50 jaar terugbetaald worden.⁶ In de Woningwet werd de woningcorporatie een toegelaten instelling volkshuisvesting.⁷ De definitie van de term toegelaten instelling is volgens de Woningwet, art. 70:

“een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid of een stichting, die zich ten doel stelt uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beoogt uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting. Deze verenigingen en stichtingen kunnen bij koninklijk besluit worden toegelaten als instelling, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam zijnde.”

1 De Volkskrant, Corporaties schatrijk door huren, 14-05-2004

2 De Volkskrant, Minister: Meer openheid over corporaties, 15 juli 2005, blz. 11

3 Binnenlands bestuur, Harmonie mag geen doel op zich zijn, 24 juni 2005, blz. 33, 35

4 Binnenlands Bestuur, Belastend materiaal, 24 juni 2005, blz. 44

5 Binnenlands Bestuur, Harmonie mag geen doel op zich zijn, 24 juni 2005, blz. 32

6 Jubileumboek Bouwvereniging Hoogeveen 1914-1989

7 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 15

Toegelaten instellingen zoals omschreven in de Woningwet hebben geen winstoogmerk, al de middelen moeten worden geïnvesteerd in de volkshuisvesting. Deze instellingen hebben twee doelstellingen; als eerste de volkshuisvestelijke doelstelling, hieronder wordt verstaan dat corporaties bij voorrang personen huisvesten die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hen passende huisvesting.⁸ De tweede doelstelling is het handhaven van de financiële continuïteit.

In en vlak na de beide wereldoorlogen groeide het aantal woningcorporaties snel door een noodzaak aan huizen, hoge rentes en investeringsrisico’s en schaarste aan geld en materialen.

9

Vanaf de jaren vijftig kwam er ook een hechtere relatie met de overheid tot stand doordat de woningbouw op steeds grotere schaal werd gesubsidieerd.¹⁰ Er ontstond enerzijds een grote steun voor woningcorporaties, maar anderzijds in tijden van een groeiende economie ook discussie over de positie van de woningcorporaties. Deze zou dominant en niet marktconform zijn.¹¹

De sturing van de overheid vond plaats door subsidieregelingen. Corporaties kregen subsidie voor de bouw van woningen maar moesten daarvoor gedetailleerde voorschriften en procedures volgen. Ze hadden weinig vrijheid van handelen, de overheid stuurde alles tot in detail en de corporaties waren uitvoerders van het overheidsbeleid.¹²

Vanaf de jaren zeventig zijn veel woningcorporaties gefuseerd, onder andere uit het oogpunt van schaalvergroting. Dit proces zet zich nog steeds voort. Zo waren er in 1998 nog 791 toegelaten instellingen, in 2003 waren dit er nog 527.

1.1.2 De verzelfstandiging

Naar aanleiding van vele discussies werd in 1993 het Besluit Beheer Sociale-Huursector (BBSH) ingevoerd als uitwerking van de Woningwet. In dit besluit werd een intern toezichthoudend orgaan voor woningcorporaties verplicht gesteld. Op de inhoud van dit besluit zal in de volgende paragraaf verder worden ingegaan.

De sector werd in 1995 verzelfstandigd door de bruteringsoperatie. Enerzijds had het Rijk financiële subsidieverplichtingen aan woningcorporaties en anderzijds hadden woningcorporaties aflossingsverplichtingen aan het Rijk door de leningen die het Rijk verstrekt had. Deze verplichtingen werden met elkaar verrekend, het restant werd afgerekend en zo was de hechte relatie tussen woningcorporaties en het Rijk grotendeels verdwenen.

Van woningcorporaties werd verwacht dat zij financieel zelfstandig konden opereren en dat hun vermogen voldoende was om de maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Daar tegenover stond wel dat ze meer vrijheid kregen van handelen en minder de plicht hadden om gedetailleerde voorschriften te volgen.

Toch was het zo dat woningcorporaties tot 1998, toen het BBSH gewijzigd werd, alle besluiten met betrekking tot het verwerven, bezwaren, slopen en vervreemden van woningen en het verwerven van financiële en bestuurlijke belangen in rechtspersonen, meldden aan het college van Burgemeester en Wethouders of aan de Minster van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu. Een dergelijk besluit mocht pas worden uitgevoerd, nadat dit door de betreffende instantie was goedgekeurd. Sinds 1998 hebben corporaties geen preventieve goedkeuring meer nodig. Het extern toezicht richt zich nu op het achteraf

8 Woningwet, artikel 70c

9 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 15

10 Commissie de Boer, Lokaal wat kan, centraal wat moet, mei 2005

11 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 15-16

12Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties, Naar professioneel toezicht, 1998

beoordelen van de prestaties op volkshuisvestings- en financieel gebied.¹³ Het externe toezicht wordt in de volgende paragraaf nader uiteengezet.

Door de verzelfstandiging van de corporatiesector werd de marktwerking in de corporatiesector vergroot. Er kwam meer concurrentie tussen corporaties en ook met de koopmarkt en de commerciële sector. De corporaties wilden klantgerichter worden. Hierdoor was voor veel corporaties professionalisering en schaalvergroting noodzakelijk.

1.1.3 De huidige situatie

De corporatiesector is in de afgelopen tien jaar ingrijpend veranderd. Eerst waren corporaties zeer nauw verbonden met de overheid, nu zijn het zelfstandige, maatschappelijke ondernemingen. Er is gebleken dat de sector financieel sterk is en corporaties hebben veel tijd en energie gestoken in de professionalisering van hun eigen sector. Het zijn nu private ondernemingen met een maatschappelijke doelstelling.¹⁴ Door de aanhoudende woningkrapte van de afgelopen jaren is de overheid zich wel weer steeds meer gaan bemoeien met de sector. Hierdoor is de balans tussen publiek en privaat voor alle partijen een lastige.

1993 1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Figuur 1.1 Ontwikkelingen corporatiesector

De kleinste woningcorporatie in Nederland heeft minder dan 50 woningen, de grootste bijna 70.000. De ruim 500 corporaties beheren samen meer dan 2,4 miljoen woningen.¹⁵ Verschillende instituten en wet- en regelgeving geven richting aan het beleid van corporaties.

Deze wet- en regelgeving en de stakeholders zullen in de volgende paragraaf besproken worden.

1.2 De structuur waarin corporaties zich bevinden

Corporaties staan niet op zichzelf. Ze hebben net als elke organisatie een externe omgeving met daarin verschillende stakeholders. Ook is er wet- en regelgeving die richting geeft aan het beleid van corporaties. Deze wet- en regelgeving en de belangrijkste stakeholders van corporaties zullen worden besproken in deze paragraaf. Allereerst wordt grafisch weergegeven hoe de omgeving van corporaties er uit ziet. De grafische weergave wordt besproken in deze paragraaf.

Allereerst is er de regulering vooraf die het beleid richting geeft, deze worden eerst besproken. Verder zijn er stakeholders die toezicht houden op corporaties, deze worden vervolgens besproken. Tenslotte worden de overige stakeholders in de omgeving van corporaties, die belangrijk zijn voor dit onderzoek, beschreven.

13 Deloitte&Touche, Glasz. Halfvol of halfleeg?, september 2001

14 Commissie de Boer, Lokaal wat kan, centraal wat moet, mei 2005

15 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 15 Markt

werking Bruterings

operatie

Repressief toezicht Invoering

BBSH

Inkrimping woningmarkt

Stijging vraag

Politieke bemoeienis Woning

krapte Bindende

voordracht

Figuur 1.2 Omgeving woningcorporaties

1.2.1 Wet- en regelgeving vooraf

Zoals eerder al genoemd is er de Woningwet en daarnaast het BBSH, de uitwerking van de Woningwet. In het BBSH worden verschillende dingen geregeld, zoals sectorspecifieke regels, toelating, statutenwijzigingen, fusies, de werkzaamheden, de beleidsvoorbereiding, de verslaglegging en het toezicht.¹⁶ In het BBSH zijn zes verantwoordingsvelden gedefinieerd.

Deze zijn algemeen geformuleerd en zijn niet uitgewerkt in concrete normen. De zes geformuleerde verantwoordingsvelden zijn:

- het huisvesten van de doelgroep - wonen en zorg

- het waarborgen van de kwaliteit - leefbaarheid

- het betrekken van huurders bij beleid en beheer - het waarborgen van de financiële continuïteit¹⁷

Door deze algemeen geformuleerde normen is het voor corporaties belangrijk om hun beleid goed uiteen te zetten en te beargumenteren, omdat anders moeilijk gecontroleerd kan worden of de corporatie haar werk goed gedaan heeft.

In het BBSH zijn ook enkele bepalingen opgenomen voor de totstandkoming en verantwoording van het beleid. Zo zijn corporaties verplicht om jaarlijks hun beleidsvoornemens aan de betrokken gemeente toe te zenden, voorzien van een uitnodiging tot overleg. Daarnaast hebben corporaties de verplichting te kunnen beargumenteren dat zij het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid in acht nemen¹⁸. Ook moeten zij jaarlijks een financieel en een volkshuisvestingsverslag opstellen en diverse kengetallen leveren.¹⁹ Deze verslagen moeten door een externe accountant worden voorzien van een verklaring²⁰ en moeten voor 1 juli van het volgende boekjaar worden ingeleverd bij de Minister, de gemeente en het Centraal Fonds Volkshuisvesting.²¹

16 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 18

17 VROM, Toezichtsverslag sociale huursector 2003, december 2004, blz. 11

18 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 18

19 Besluit Beheer Sociale Huursector, art. 26

20Besluit Beheer Sociale Huursector, art. 27

21 Besluit Beheer Sociale Huursector, art. 30

VROM CFV WSW

AEDES VTW

Gemeente Huurders/

instellingen WONING

CORPORATIE

Woningwet- BBSH Wet- en regelgeving

Extern toezicht

Branche organisaties

Maatschappelijk verkeer

Corporaties zijn wettelijk verplicht om deze regels op te volgen en worden hier op beoordeeld.

1.2.2 Extern toezicht

Het externe toezicht wordt gevormd door het ministerie en een instelling die een verlengstuk is van dit ministerie. Deze zullen hierna besproken worden. Ook is er een instelling die er voor zorgt dat corporaties goedkoop kunnen lenen en deze houdt in feite ook toezicht op de vermogenspositie van de corporatie. Ook deze instelling zal hier besproken worden.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Het externe toezicht wordt onder andere gevormd door het Rijk, en dan in het bijzonder door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). De Minister van VROM is de formele toezichthouder en heeft als enige de bevoegdheid om in te grijpen en eventueel sancties op te leggen. Zij geeft jaarlijks voor 1 december een beoordeling over de verrichte werkzaamheden van de corporaties en rapporteert haar bevindingen door middel van een brief aan de corporaties.

De Minister komt tot deze beoordeling met behulp van rapporten en advies van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV).

Centraal Fonds Volkshuisvesting

Het CFV is een zelfstandig bestuursorgaan en is opgericht in 1988. Deze instantie heeft drie taken, namelijk de sanering van noodlijdende instellingen, het verlenen van projectsteun en het verzamelen en het beoordelen van informatie over de financiële positie in het kader van het toezicht. Deze laatste taak is dus een belangrijke schakel in de keten van het externe toezicht en vereist de nodige expertise. De conclusies en bevindingen van het CFV worden doorgestuurd naar de Minister van VROM zodat deze zijn of haar beoordeling kan geven.

Als gekeken wordt naar dit toezicht in de praktijk dan valt op dat in de afgelopen jaren vooral gekeken is naar de financiële continuïteit en de rechtmatigheid van de handelingen. De verschuiving naar meer focus op efficiency en effectiviteit van de corporaties is echter ingezet door de corporaties. Van de sector wordt verwacht dat zij het toezicht hierop zelf invullen.²²

Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)

Dit Fonds bevordert de toegang tot de kapitaalmarkt voor deelnemende woningcorporaties.

Zij hebben de verantwoordelijkheid om corporaties financieel te helpen. Het Fonds biedt een garantie zodat aangesloten woningcorporaties probleemloos geld kunnen lenen tegen een lage rente. In 2004 was ongeveer 92% van alle woningcorporaties deelnemer van het WSW.²³

1.2.3 Overige stakeholders

Stakeholders zijn die groepen die een belang hebben in de acties van de organisatie. In deze paragraaf worden als overige stakeholders de brancheorganisaties genoemd, namelijk de Vereniging van Toezichthouders in Woningcorporaties (VTW) en Aedes en het maatschappelijk verkeer. Hier worden van dat maatschappelijke verkeer de gemeente en de huurdersorganisaties en dergelijke besproken.

Vereniging van Toezichthouders bij Woningcorporaties (VTW)

De Vereniging van Toezichthouders in Woningcorporaties (VTW) is in 2002 opgericht om toezichthouders te ondersteunen, te adviseren en te informeren en daarmee een bijdrage te leveren aan de professionaliteit van het interne toezicht in woningcorporaties. De VTW richt zich op de professionalisering van het interne toezicht. Daartoe organiseert zij discussies, opleidingen, themabijeenkomsten, regionale contacten, participeert zij in diverse platforms van Aedes (de brancheorganisatie), ontwikkelt instrumenten en denkt mee met bijvoorbeeld Aedes en het Centraal Fonds. De vereniging groeit nog steeds en telt momenteel ruim 1100 leden uit 228 woningcorporaties. In 2005 richt de VTW zich op de verdere

22 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 20/21

23 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 21-23

professionalisering en de positionering van het interne toezicht. Een van de speerpunten is het versterken van de volkshuisvestelijke taak van toezichthouders.²⁴

Aedes

Een andere organisatie die belangrijk is voor woningcorporaties is Aedes, de vereniging van woningcorporaties. Op hun website staat de doelstelling van de vereniging beschreven, namelijk de collectieve belangenbehartiging van de woningcorporaties. Zij werkt samen met haar leden aan de verdere professionalisering van de bedrijfstak.

Aedes richt zich als moderne brancheorganisatie op drie functies: belangenbehartiging, ledenbinding en ordening, en services.²⁵

Huurdersorganisaties/instellingen

Huurdersorganisaties bestaan uit huurders van de verhuureenheden van de woningcorporatie.

Hier worden ook verschillende instellingen onder geschaard, zoals de universiteit en hogeschool als een corporatie ook studentenkamers verhuurt, zorginstellingen als de corporaties ook bijvoorbeeld zorgplaatsen verhuurt etcetera. Zij proberen door samen te werken hun belangen behartigd te krijgen en de corporatie heeft hier rekening mee te houden.

Deze stakeholders spelen een grote rol in een belangrijk doel van corporaties, namelijk de verankering in de samenleving. Het bestaansrecht van corporaties hangt voor een groot gedeelte af van de tevredenheid van de huurders. Door goede contacten te onderhouden met dit soort organisaties weten corporaties ook wat er leeft en hoe ze de kwaliteit van de dienstverlening kunnen verbeteren. Om deze redenen is in het BBSH vastgelegd dat twee leden van de Raad van Commissarissen bindend worden voorgedragen door huurdersorganisaties.

Gemeente

Gemeenten en corporaties zijn in sterke mate afhankelijk van elkaar, deze twee partijen moeten om hun doelen te bereiken veel met elkaar onderhandelen. Corporaties hebben immers (goedkope) grond nodig van de gemeente en de gemeente heeft de verantwoordelijkheid haar burgers te huisvesten. Hier kan de corporatie voor zorgen en zij is dan ook verplicht om het beleid van de gemeente op het gebied van volkshuisvesting in acht te nemen.²⁶ Gemeenten zijn gebaat bij corporaties die goed presteren en dat een corporatie goed bestuurd wordt. De gemeente voorziet dan in haar taak om haar burgers te huisvesten en nieuwe mensen aan te trekken die zich in de gemeente willen vestigen. De gemeente heeft formeel echter geen recht op het afdwingen van prestaties bij woningcorporaties. Geprobeerd wordt dit op te vangen door het opstellen van prestatieafspraken tussen gemeente en corporatie.

1.3 Probleemverkenning

In de vorige paragraaf zijn onder andere de regels en de stakeholders geïdentificeerd die een rol spelen bij dit onderzoek. In deze paragraaf zal uiteengezet worden wat er speelt met betrekking tot intern toezicht en wat de aanleiding van dit onderzoek is.

1.3.1 Intern toezicht

Goed intern toezicht is zeer belangrijk voor de sturing van ondernemingen en corporaties. Dit komt omdat goed werkend intern toezicht het bestuur dwingt tot goede formulering van het beleid. Ook is er met een goed werkend intern toezicht de mogelijkheid om het beleid te evalueren en zonodig aan te passen en kan het intern toezichthoudend orgaan gelijk ingrijpen als er iets misgaat omdat dit orgaan precies weet wat er gebeurt binnen de corporatie.

24 VTW, www.vtw.nl, 2005

25 Aedes, www.aedes.nl, over aedes, 2005

26 Rigo, Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, 2005, blz. 24

Intern toezicht wordt uitgevoerd door een Raad van Commissarissen of een Raad van Toezicht. Van een Raad van Commissarissen wordt professioneel, inhoudelijk en onafhankelijk toezicht verlangd.²⁷ In het Burgerlijk Wetboek staat gedefinieerd wat de rol van de Raad van Commissarissen is bij de private ondernemingen, namelijk “De raad van commissarissen van een onderneming heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de rechtspersoon en de daarmee verbonden onderneming. Hij staat het bestuur met raad terzijde”²⁸. Dit is goed vergelijkbaar met de omschrijving van de rol van de Raad van Commissarissen in corporaties. Deze definitie wordt in dit onderzoek dan ook gehanteerd voor de rol van de Raad van Commissarissen.

Door de verzelfstandiging is er veel veranderd bij woningcorporaties, ook rond het interne toezicht. Een verandering was dat de verantwoordelijkheid van corporaties veel groter werd omdat ze nu zelfstandige ondernemingen waren. Een tweede grote verandering was dat het externe toezicht veranderde. Deze veranderingen zullen hier besproken worden.

Vergroting verantwoordelijkheid

Door de verzelfstandiging is de verantwoordelijkheid voor de volkshuisvestelijke prestaties verschoven van de overheid via de gemeenten naar de corporaties. Daarnaast moesten corporaties er na de verzelfstandiging zelf voor zorgen dat ze het financieel konden redden.

De verantwoordelijkheid van de corporaties is dus veel groter geworden.

Hierdoor werd professionalisering van het werkapparaat een noodzaak. Ook werd in 1993 een intern toezichthoudend orgaan wettelijk verplicht voor corporaties wat ook een professionalisering van het interne toezicht noodzakelijk maakte.

Door deze grotere verantwoordelijkheid en de grotere risico’s die corporaties liepen moesten er dingen veranderen in de sector. Er gebeurde veel; de professionalisering van de corporaties, schaalvergroting, groei van de concurrentie en de positionering tussen publiek en privaat.

Corporaties hebben geen echte aandeelhouders, dus ook geen actieve rol van aandeelhouders die willen weten wat er met hun geld gebeurt. Er is niet echt een groep stakeholders die opkomt voor de belangen van de bezitters van het publieke geld²⁹. De maatschappij verwacht echter wel prestaties van de corporaties. Door deze ontwikkelingen worden er steeds meer eisen gesteld aan het interne toezicht.

Wijziging extern toezicht

Ook is het externe toezicht van vorm veranderd na de verzelfstandiging. Eerst waren er gedetailleerde voorschriften waaraan voldaan moest worden, nu wordt het externe toezicht ingevuld door toetsing achteraf op de geleverde prestaties. Door deze verandering van het externe toezicht is het interne toezicht niet alleen wettelijk verplicht gesteld maar ook heel belangrijk geworden, evenals de interne checks en balances. Het externe toezicht, de Minister van VROM en het CFV, moet voor de beoordeling van corporaties kunnen vertrouwen op de kwaliteit van het interne toezicht. Zij beoordelen de corporaties aan de hand van de verslagen die ingeleverd moeten worden. Als het interne toezicht niet goed en niet professioneel is kunnen deze instanties niet vertrouwen op deze verslagen en de corporaties ook niet goed beoordelen.

1.3.2 Aanleiding onderzoek

In de vorige subparagraaf is het belang van het interne toezicht bij corporaties besproken. De afgelopen jaren was er veel kritiek op corporaties en voornamelijk op het interne toezicht. In de media kwamen negatieve geluiden naar boven zoals is beschreven in de inleiding.

Verschillende instanties, stakeholders en onderzoekers hebben onderzoek gedaan naar en rapporten uitgebracht over het interne toezicht bij corporaties. De rapporten die handelen over intern toezicht binnen woningcorporaties komen met aanbevelingen en verbeteringen voor het interne toezicht, maar beschrijven ook vaak hoe het er voor staat met het interne toezicht. De

27 Glasz, Naar professioneel toezicht, 1998, Almere

28 Artikel 2:57, tweede lid van het Burgerlijk Wetboek

29 Financiële Dagblad, Nu nog in de luwt, 4-10-2005

conclusie is steeds dezelfde. Er zijn bepaalde dingen verbeterd ten opzichte van het rapport daarvoor maar er moeten nog steeds bepaalde zaken beter worden. Dit verschilt ook erg per corporatie. Er handelen echter weinig rapporten over de vraag waarom het interne toezicht binnen corporaties nog steeds niet goed is en waarom er zulke grote verschillen bestaan tussen corporaties, ook van dezelfde grootte. Waar liggen de oorzaken hiervan en wat zijn aandachtspunten om dit te verbeteren?

In dit hoofdstuk is beschreven hoe de wereld van corporaties er uit ziet en welke belangrijke rol het interne toezicht hierin speelt. Het blijkt echter wel dat het interne toezicht bij corporaties nog niet altijd is wat het zou moeten zijn. In het volgende hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. Het projectkader beschrijft de problematiek uitgebreider die hier al aangekaart is. Uit dit projectkader volgt dan de doelstelling van dit onderzoek.

Hoofdstuk 2 Onderzoeksontwerp

In dit hoofdstuk zal het ontwerp van het onderzoek uiteengezet worden. Dit gebeurt aan de hand van de methode die Verschuren en Doorewaard³⁰ beschrijven in ‘Het ontwerpen van een onderzoek’ (2003). Deze methode ziet er schematisch als volgt uit:

Figuur 2.1 Onderzoeksontwerp

Het ontwerpen bestaat zoals hierboven weergegeven uit drie activiteiten, het conceptueel ontwerp, het onderzoekstechnisch ontwerp en het theoretische verantwoording. In dit hoofdstuk zullen allereerst in paragraaf 2.1 de onderdelen die horen bij het conceptueel ontwerp behandeld worden. Vervolgens zullen in paragraaf 2.2 de onderdelen van het onderzoekstechnisch ontwerp worden besproken en tenslotte zal in paragraaf 2.3 de theoretische verantwoording aan bod komen.

2.1 Conceptueel ontwerp

Het conceptueel model heeft te maken met wat de onderzoeker in en met dit onderzoek wil beschouwen. Het geeft aan wat, waarom en hoeveel er onderzocht gaat worden. Dit gedeelte van het onderzoeksontwerp bestaat uit vier delen, namelijk de doelstelling, het onderzoeksmodel, de vraagstelling en de begripsbepaling van de kernbegrippen. Tenslotte worden aanvullend ook de randvoorwaarden waaraan dit onderzoek gebonden is genoemd.

2.1.1 Doelstelling

De doelstelling van het onderzoek wordt volgens Verschuren en Doorewaard (2003) gevormd uit het projectkader. Dit is de problematiek waarbinnen het onderzoek een plaats gaat krijgen.

Eerst zal het projectkader geschetst worden waarna hieruit de doelstelling wordt geformuleerd.

30 Verschuren, P., Doorewaard, H. (2003), Het ontwerpen van een onderzoek, Lemma Utrecht Onderzoeks

ontwerp

Onderzoeks technisch

ontwerp Conceptueel

ontwerp

Onderzoeks planning Onderzoeks

strategie Onderzoeks

materiaal Begrips bepaling Vraagstelling

Onderzoeks model Doelstelling

Theoretische verant- woording

Projectkader

Zoals in de probleemverkenning is beschreven speelt het interne toezicht bij woningcorporaties een belangrijke rol bij het goed functioneren van deze sector, zeker na de verzelfstandiging in de jaren negentig.

De belangstelling voor intern toezicht binnen woningcorporaties is groot. Dit komt mede omdat er in de sector grote bedragen omgaan. De waarde van de 2,4 miljoen huizen die corporaties gezamenlijk in hun bezit hebben bedraagt bijna 70 miljard euro (historische kostprijs)³¹. Ook komen corporaties nogal eens negatief in het nieuws. ‘Huurders in Nederland moeten jaren op een woning wachten, de bouw van nieuwe woningen stagneert, de doorstroming op de woningmarkt stokt en de huursubsidie dreigt onbetaalbaar te worden’³² De maatschappij wil dat de corporaties verantwoording afleggen voor hun doen en laten. Het functioneren van het bestuur en vooral het interne toezicht kwam hierdoor steeds meer onder druk te staan.³³ In verband hiermee werd de term ‘Corporate Governance’, ofwel ‘fatsoenlijk bestuur’, steeds vaker genoemd.

Doordat het interne toezicht zo belangrijk is en steeds meer onder druk kwam te staan zijn er de afgelopen jaren tal van publicaties, onderzoeken en rapporten uitgebracht over de situatie bij toezichthoudende organen in de sector, de ontwikkelingen, de verbeterpunten etc. Hierin neemt ‘Corporate Governance’ ook een belangrijke plaats in.

Om enkele van deze te noemen:

¾ ‘Naar professioneel toezicht’ van de Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties, ook wel commissie ‘Glasz’ genoemd verscheen in 1998.

¾ ‘Glasz, halfvol of halfleeg?’ van Deloitte en Touche in 2001

¾ ‘Tussen regels en rolopvatting’ van het CFV in 2003. ‘Onderzoek administratieve organisatie, interne controle en functioneren toezichthoudend orgaan bij woningcorporaties’ van het onderzoeksbureau Companen in juni 2005.

¾ ‘Verantwoording in publieke sector nog onder de maat’ van de HayGroup in 2005

¾ ‘Private taak, publieke zaak’ van het CFV, uitgebracht in november 2005.

In deze onderzoeken en rapporten zijn ontwikkelingen geschetst en aanbevelingen gedaan die zouden moeten leiden tot een verdere professionalisering van het intern toezichthoudend orgaan en een betere kwaliteit van het interne toezicht. Maar er blijven rapporten geschreven worden over het interne toezicht. Het is de bedoeling dat het interne toezicht zo goed is dat het externe toezicht eigenlijk niet hoeft in te grijpen. Het externe toezicht grijpt echter alleen in bij een crisis. Deze crises kunnen en mogen niet ontstaan als het interne toezicht goed is.

Het probleem met het interne toezicht bij corporaties is actueel. Dit blijkt wel uit de woorden van de Minister van VROM. Zij sprak op het symposium van de Vereniging van Toezichthouders in Woningcorporaties op 6 juni 2005. Zij zei onder meer: “Een ding komt in al deze rapporten echter duidelijk naar voren en dat is de roep om een krachtig en onafhankelijk intern toezicht. Vooral het realiseren van de maatschappelijke prestaties zou daarbij centraal moeten staan. Hoewel het onderzoek naar het functioneren van het toezicht mij dus niet ontevreden stemt, lijkt een verdere professionaliteitsslag te moeten worden gemaakt. In de diverse rapporten wordt deze kwaliteitsimpuls ook bepleit.”³⁴

Er moet dus nog heel wat gebeuren. Het is echter wel zo dat er grote verschillen bestaan in de kwaliteit van het interne toezicht tussen corporaties. Sommige corporaties zijn al vergevorderd met het werken met de verschillende aanbevelingen. Er zijn echter ook corporaties zijn die minder met de aanbevelingen gedaan hebben.

Het doel van dit onderzoek is te achterhalen wat hiervan de oorzaken kunnen zijn en wat er bij bepaalde corporaties moet gebeuren om beter te presteren op het gebied van het interne

31Centraal Fonds Volkshuisvesting, Verslag financieel toezicht woningcorporaties 2003, november 2004

32 Financiële Dagblad, Niet bouwen betekent geen huurstijging, 20-11-2004

33 CFV, Tussen regels en rolopvatting, blz. 8

34 VROM, www.vrom..nl. Speech van minister Dekker, juni 2005

toezicht. Ofwel wat de succesfactoren zijn voor een goed functionerend intern toezicht. Zoals al in hoofdstuk 1 besproken is wordt het interne toezicht uitgevoerd door de Raad van Commissarissen. Het onderzoek richt zich dan ook op deze raad. Bij het verbeteren van de kwaliteit van de raad kunnen de corporaties die vergevorderd zijn als voorbeeld dienen.

De accountant controleert ook woningcorporaties. Het interne toezicht is zoals al eerder beschreven een belangrijk element in de organisatie van corporaties en dus ook een belangrijk element in de totstandkoming van het jaarverslag. Een kwalitatief goed intern toezicht is dus belangrijk, ook voor de accountant. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen gebruikt worden om advies uit te brengen aan KPMG voor een overzicht van voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om goed intern toezicht uit te oefenen evenals de oorzaken die het realiseren van die voorwaarden en dus het uitoefenen van toezicht in de weg staan. Dit overzicht kan KPMG gebruiken bij het in beeld brengen van het toezicht binnen corporaties teneinde de klant te kunnen adviseren welke verbeteringen toe te passen.

Doelstelling

Uit het projectkader volgt dan de doelstelling:

De doelstelling van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in die factoren die de implementatie van een effectief en kwalitatief goed intern toezicht binnen woningcorporaties door de Raad van Toezicht/Commissarissen beïnvloeden.

Dit inzicht kan gebruikt worden om aan KPMG een advies uit te brengen voor een overzicht van aandachtspunten voor de externe accountant bij het in beeld brengen van het toezicht binnen woningcorporaties teneinde de klant te kunnen adviseren welke verbeteringen toe te passen.

2.1.2 Onderzoeksmodel

In het onderzoeksmodel wordt schematisch weergegeven wat het doel van het onderzoek is en welke stappen in het onderzoek nodig zijn om de doelstelling te bereiken. In deze paragraaf wordt eerst het onderzoeksmodel toegelicht en daarna zullen aan de hand van dit onderzoeksmodel de onderzoeksvragen gedefinieerd worden.

Figuur 2.2 Onderzoeksmodel

Het onderzoek begint met het vooronderzoek. Dit vooronderzoek vormt de basis van het onderzoek en dit vindt plaats door het voeren van gesprekken en het zoeken naar informatie

Voor onderzoek

Corporatie Governance

Corporate Governance

BEOORDELINGS CRITERIA Corporatie A

Corporatie B

B I E N ï T N E V R L N F T A O C E T Z O I R C E H N T A

N A L Y S

Corporatie C E

Plan-Do- Check-Act

Cycle

op internet en in de media. Aan de hand van de verkregen informatie is in de inleiding de geschiedenis en de structuur van woningcorporaties beschreven.

Hierin is ook beschreven dat Corporate Governance belangrijk is in deze de discussie. Intern toezicht is een belangrijk onderdeel van Corporate Governance. Daarom zal de volgende stap het definiëren van Corporate Governance zijn. Hier wordt ook uiteengezet welke plaats intern toezicht inneemt in het stelsel van Corporate Governance. Tevens zal er in worden gegaan op de belangrijkste ontwikkelingen in de discussie omtrent Corporate Governance. Daarna zal een specifiek op het interne toezicht van woningcorporaties toegesneden invulling van Corporate Governance worden besproken. Hierna worden ook de belangrijkste ontwikkelingen in dit interne toezicht bij woningcorporaties uiteengezet.

Vervolgens zal aan de hand van deze termen en de belangrijkste rapporten die hierover uitgebracht zijn een kader worden opgesteld met de criteria waarmee het interne toezicht bij corporaties beoordeeld kan worden.

Op basis van dit kader met beoordelingscriteria zullen drie corporaties onderzocht gaan worden op de kwaliteit van het interne toezicht. Deze drie corporaties zijn van ongeveer dezelfde grootte, maar verschillen in de kwaliteit van het interne toezicht. De vraag rijst nu op basis van welke criteria deze drie corporaties geselecteerd worden en op basis waarvan een corporatie een ‘best practice’ corporatie is. De meer dan 500 woningcorporaties die Nederland telt zijn allen verschillend van grootte. In dit casestudy onderzoek is het de bedoeling om drie cases te selecteren van ongeveer dezelfde grootte. Uit onderzoek³⁵ is gebleken dat er tussen de kwaliteit van het interne toezicht en de omvang van de corporatie een positief significant verband bestaat. Om deze reden is het belangrijk dat er voor een dusdanige grootte van corporaties wordt gekozen dat het enerzijds aannemelijk is dat er een goed intern toezicht binnen de corporatie kan bestaan en anderzijds dat het aantal verhuureenheden vergelijkbaar is. Om deze redenen wordt er gekozen voor middelgrote corporaties met een bezit van tussen de 10.000 en 15.000 verhuureenheden. Uit deze corporaties worden drie ‘cases’ geselecteerd.

Om tot deze drie corporaties te komen zal er allereerst een jaarverslagenonderzoek uitgevoerd worden. Aan de hand van de verslagen van de Raad van Commissarissen in de jaarverslagen worden drie corporaties geselecteerd die verder en dieper onderzocht zullen worden in dit onderzoek. In dit onderzoek wordt verondersteld dat de kwaliteit van de verslagen van de RvC in de jaarverslagen een graadmeter vormt voor de kwaliteit van het interne toezicht.

Deze aanname is in lijn met de veronderstelling van het CFV in hun rapport uit december 2005 ‘Private taak, publieke zaak’.³⁶

Hierna worden de drie corporaties vergeleken op basis van de geselecteerde beoordelingscriteria. Dit wordt gedaan aan de hand van de statuten en reglementen, interviews met bestuurders en commissarissen van de corporaties en de verslagen van de commissarissen in het jaarverslag. Na deze vergelijking zullen de geconstateerde verschillen geanalyseerd worden en deze verschillenanalyse zal resulteren in het formuleren van succesfactoren voor een kwalitatief goed en effectief intern toezicht binnen woningcorporaties. Deze succesfactoren kunnen gebruikt worden om advies uit te brengen aan KPMG over de aandachtspunten bij het in beeld brengen van het interne toezicht binnen corporaties.

Er is sprake van een selectief onderzoek, waaruit dus op voorhand geen representatieve conclusies voor de gehele sector getrokken kunnen worden.

2.1.3 Vraagstelling

De vraagstelling bestaat uit de centrale vraagstelling en de onderzoeksvragen.

35 CFV, Tussen regels en rolvatting, 2003 , CFV, Private zaak, publieke taak, 2005 en Deloitte&Touche, Glasz, Halfvol of Halfleeg?, 2001

36 CFV, Private taak, publieke zaak, december 2005, pag. 7

Centrale vraagstelling

De doelstelling wordt vertaald in een centrale vraagstelling, de afgeleide vraagstelling wordt dan:

“Wat zijn de beïnvloedende factoren bij de implementatie van een effectief en kwalitatief goed intern toezicht binnen woningcorporaties door de Raad van Toezicht/Commissarissen?”

Onderzoeksvragen

Om te komen tot een antwoord op deze vraagstelling zullen de volgende deelvragen als leidraad dienen die volgen uit bovenstaand onderzoeksmodel.

1. Welke zijn de criteria voor de beoordeling van Corporate Governance met betrekking tot het interne toezicht bij corporaties?

a. Wat is Corporate Governance, welke plaats neemt het interne toezicht hierbinnen in en wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen?

b. Wat is Corporatie Governance en wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen?

c. Welke criteria zijn het meest bruikbaar en meest relevant voor dit onderzoek?

2. Hoe worden de drie corporaties en hun intern toezichthoudend orgaan beoordeeld in het licht van de geselecteerde beoordelingscriteria en wat zijn de belangrijkste verschillen en overeenkomsten tussen de drie onderzochte corporaties?

3. Waardoor worden de verschillen in de implementatie van de criteria van de drie onderzochte corporaties veroorzaakt?

a. Wat zijn de algemene organisatorische en ontstaanskenmerken van de drie corporaties?

b. Welke eventuele verklaringen van de verschillen in kwaliteit van het interne toezicht zijn af te leiden uit de beoordeling van de drie corporaties?

4. Wat zijn belangrijke aandachtspunten voor de externe accountant bij het in beeld brengen van het interne toezicht binnen corporaties teneinde de klant te kunnen adviseren welke verbeteringen toe te passen?

a. Wat houdt de adviesfunctie van de accountant in en wat adviseert de accountant betreffende intern toezicht?

b. Wat kunnen de resultaten uit dit onderzoek bijdragen aan de invulling van de adviesfunctie van de accountant binnen woningcorporaties waar het intern toezicht betreft?

2.1.4 Begripsbepaling

In de doelstelling en de vraagstelling komen enkele kernbegrippen voor die hier geoperationaliseerd worden.

¾ In dit onderzoek wordt onder een “effectief en kwalitatief goed intern toezichthoudend orgaan” verstaan, een uitvoering van het interne toezicht door de RvC naar binnen en verantwoording naar buiten op dusdanige wijze dat het externe toezicht niet tot interventies leidt. Ofwel, het externe toezicht is er wel maar hoeft nooit in te grijpen mits het interne toezicht effectief en kwalitatief goed is. Het is dusdanig intern toezicht dat de twee doelstellingen van toegelaten instellingen gewaarborgd worden, dus zowel de volkshuisvestelijke doelstelling als de financiële continuïteit.

¾ Onder “beïnvloedende factoren” wordt hier verstaan de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om goed intern toezicht uit te oefenen evenals de oorzaken die het realiseren van die voorwaarden en dus het uitoefenen van goed toezicht in de weg staan

¾ In dit onderzoek wordt onder “Corporate Governance” verstaan “een stelsel van omgangsvormen voor bij de vennootschap en bij de onderneming betrokken direct belanghebbenden – met name bestuurders, commissarissen en kapitaalverschaffers – inhoudende een aantal regels voor een verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden die een evenwichtige invloed bewerkstelligen van bij de vennootschap en haar onderneming betrokkenen. Uitgangspunt hierbij is dat bestuurders en commissarissen over hun taakuitoefening – ook publiekelijk – verantwoording dienen af te leggen.”³⁷

¾ In dit onderzoek verwijzen de termen “corporatie, woningcorporatie en toegelaten instelling” naar dezelfde term, namelijk toegelaten instelling. Als definitie hiervan wordt dezelfde als in hoofdstuk een gehanteerd, namelijk: “een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid of een stichting, die zich ten doel stelt uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beoogt uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting. Deze verenigingen en stichtingen kunnen bij koninklijk besluit worden toegelaten als instelling, uitsluitend in het belang van de huisvesting werkzaam zijnde.”

2.1.5 Randvoorwaarden

Hoewel dit onderdeel niet voorkomt in de methode van Verschuren en Doorewaard noem ik hier de randvoorwaarden waaraan dit onderzoek gebonden is. Deze randvoorwaarden zijn:

¾ De tijd die voor dit onderzoek staat is ongeveer zes maanden. Verderop in dit hoofdstuk zal een tijdsplanning gegeven worden als hulpmiddel om de tijd te bewaken.

¾ De gemaakte keuzes in dit onderzoek zullen wetenschappelijk onderbouwd moeten worden.

¾ De vormvereisten van de Rijksuniversiteit Groningen zullen gevolgd moeten worden.

2.2 Onderzoekstechnisch ontwerp

In deze fase van het onderzoeksontwerp komt aan de orde wat er allemaal moet gebeuren om een antwoord te krijgen op de vraagstelling en hoe dit binnen een redelijke tijd en met een haalbare inspanning kan gebeuren. In deze paragraaf wordt gekeken hoe het onderzoek uitgevoerd zal gaan worden. Allereerst komt het onderzoeksmateriaal aan bod, vervolgens de onderzoeksstrategie en tot slot de onderzoeksplanning.

2.2.1 Onderzoeksmateriaal

In deze paragraaf zal worden behandeld welk onderzoeksmateriaal, ofwel welke methode van dataverzameling wordt gebruikt. Hier wordt in navolging van Baarda en de Goede³⁸ onderscheid gemaakt tussen drie manieren om data te verzamelen. Dit zijn interviewen, observeren of het gebruik van bestaande informatie. Deze laatste manier wordt ook wel ‘desk research’ genoemd.

Onderzoeksvraag 1: De eerste onderzoeksvraag bestaat uit drie deelvragen. Bij de beantwoording van alle drie de vragen wordt voor een gedeelte gebruik gemaakt van literatuur en voor een gedeelte van ‘desk research’, zoals rapporten en aanbevelingen die de laatste jaren zijn uitgekomen over Corporate Governance en intern toezicht binnen woningcorporaties. Bij de beantwoording van de derde deelvraag van deze onderzoeksvraag wordt ook gebruik gemaakt van ongestructureerde interviews met mensen binnen woningcorporaties en binnen KPMG die veel te maken hebben met intern toezicht binnen woningcorporaties, zogenaamde deskundigen.

37 Commissie Corporate Governance, Aanbevelingen inzake Corporate Governance in Nederland, 1997

38 Baarda, Goede (2000) Basisboek Methoden en Technieken, blz. 25

Onderzoeksvraag 2: Deze onderzoeksvraag wordt beantwoord aan de hand van zowel ‘desk research’ als interviews en gesprekken. Het desk research bestaat uit het raadplegen van jaarverslagen, statuten, reglementen, websites en allerhande andere informatie van de drie corporaties. De interviews worden gevoerd met sleutelpersonen. Van elke corporatie wordt een lid van de Raad van Commissarissen geïnterviewd, bij voorkeur de voorzitter, en een lid van de directie, bij voorkeur de directeur/bestuurder. Voor de interviews zullen interviewschema’s opgesteld worden zodat de informatie die hieruit verkregen wordt relevant en vergelijkbaar is. Aan de hand van de op deze wijze verkregen informatie wordt de IST- positie van de verschillende corporaties beschreven. Deze zal vervolgens vergeleken worden met de SOLL-positie die bij de vorige onderzoeksvraag is gedefinieerd.

Onderzoeksvraag 3: Deze onderzoeksvraag is ingedeeld in twee deelvragen. Deze twee deelvragen zullen worden beantwoord aan de hand van desk research, interviews en de antwoorden op de eerste twee onderzoeksvragen. Bij de tweede deelvraag zal ook gebruik worden gemaakt van de eerder genoemde rapporten en literatuur.

Onderzoeksvraag 4: Deze onderzoeksvraag is ingedeeld in twee deelvragen. Het antwoord op de eerste vraag wordt gegeven met behulp van ‘desk research’ dat bestaat uit het onderzoeken van de adviezen die KPMG uitbrengt over dit onderwerp. Ook zal informatie worden verzameld door middel van gesprekken met accountants die corporaties adviseren.

Het antwoord op de laatste vraag van deze onderzoeksvraag zal gegeven worden aan de hand van de antwoorden op de andere onderzoeksvragen.

2.2.2 Onderzoeksstrategie

Verschuren en Doorewaard onderscheiden een vijftal strategieën om onderzoek te doen. Dit zijn het survey-onderzoek, het experiment, de casestudy, de gefundeerde theoriebenadering en het bureauonderzoek. Dit onderzoek maakt gebruik van de strategie van de casestudy. Er zijn verschillende beslissingen die een casestudy kenmerken. Allereerst zijn er een klein aantal onderzoekseenheden. In dit onderzoek zijn de onderzoekseenheden de drie corporaties die elk als case worden beschouwd. Dit brengt met zich mee dat het een kwalitatief onderzoek is. Een kwalitatief onderzoek is: “Onderzoek waarbij je overwegend gebruik maakt van gegevens van kwalitatieve aard en dat als doel heeft onderzoeksproblemen in of van situaties, gebeurtenissen en personen te beschrijven en te interpreteren.”³⁹

Een studie die zich kenmerkt door een klein aantal onderzoekseenheden heeft ook als nadeel dat de uitkomsten van het onderzoek misschien niet representatief zijn voor de gehele populatie. De uitkomsten van dit onderzoek kunnen niet gegeneraliseerd worden naar alle woningcorporaties in de sector.

Een tweede kenmerk is dat een casestudy meer de diepte ingaat dan de breedte, dit wordt bereikt door verschillende arbeidsintensieve methoden van dataverzameling te gebruiken. De belangrijkste databronnen bij een casestudy zijn het bestuderen van documenten, het houden van interviews met sleutelpersonen en het participerend observeren.

Yin⁴⁰ onderscheidt drie principes van dataverzameling in casestudy’s, namelijk als eerste het gebruiken van meerdere bronnen van informatie, om zo meer in de diepte te kunnen en het betrouwbaarder te maken en informatie te bevestigen. Als tweede het ontwikkelen van een casestudy-database, waarin alle informatie van de cases is opgenomen. Tenslotte acht Yin het van belang dat er als het ware een ‘keten van bewijs’ aanwezig is in het onderzoeksrapport met duidelijke verwijzingen tussen de methodologische procedures en de resulterende bewijzen.

In paragraaf 2.2.1 worden de databronnen die in dit onderzoek gebruikt zullen worden reeds genoemd.

De onderzoeker in een casestudy maakt een gedetailleerde beschrijving van stabiliteit en verandering van verschillende variabelen, en probeert daardoor achter verklaringen en

39 Baarda, Goede (1998), Kwalitatief onderzoek, blz. 15

40 Yin, Case study research: design and methods, 2003

processen te komen. Deze beschrijvingen en verklaringen worden getoetst (door ze te bespreken in verschillende stadia) aan de beschrijvingen en verklaringen van de sleutelpersonen.⁴¹

Kenmerkend is ook dat de case in zijn natuurlijke omgeving wordt bestudeerd.

Een ander karakteristiek van een casestudy is dat wordt getracht een integraal beeld te krijgen van het geheel van het onderzoeksobject, ofwel de corporatie. Dit uit zich ook in een kwalitatieve benadering van het onderzoeksobject, zoals hierboven beschreven.

Een laatste te noemen kenmerk is dat er sprake is van een steekproef. Als het domein te groot is, bij woningcorporaties zijn dit er ruim 500, zullen er cases geselecteerd moeten worden. Als het onmogelijk is om alle cases te onderzoeken zijn er twee mogelijkheden, namelijk vooronderzoek, met de aanbeveling om in vervolgonderzoek de andere cases te onderzoeken, of onderzoek waarin sommige cases veel intensiever worden onderzocht dan andere cases.

Deze laatste mogelijkheid wordt gebruikt in dit onderzoek. Er zijn verschillende gronden waarop de cases geselecteerd kunnen worden. Zo heeft elke onderzoeker te maken met pragmatische selectiegronden, zoals afstand, tijd en geld. Bij dit onderzoek speelt ook de bereidwilligheid om mee te werken van de verschillende corporaties een grote rol als pragmatische selectiegrond. Daarnaast zijn er verschillende inhoudelijke selectiecriteria. In dit onderzoek worden de cases geselecteerd op inhoudelijk theoriebetrokken overwegingen. Ook binnen deze methode bestaan diverse manieren. Er kan bijvoorbeeld voor objecten gekozen worden die maximaal van elkaar verschillen, of objecten die minimaal van elkaar verschillen.

In dit onderzoek wordt gekozen voor een steekproef waarbij een maximale variatie in de afhankelijke variabele zit. De doelstelling van dit onderzoek is wat de succesfactoren zijn voor een effectief en kwalitatief goed intern toezicht. Er wordt een ‘best practice’ case geselecteerd, een die beschouwd wordt als een corporatie met een minder intern toezicht en een ertussenin. Er worden drie zoveel mogelijk dezelfde soort corporaties geselecteerd maar met een verschil, namelijk de kwaliteit van het intern toezicht. Zo kunnen de gevonden verschillen in de vergelijkende analyse worden aangewezen als de voorwaarden voor een goed intern toezicht en dan met name de rol van het intern toezichthoudend orgaan.

Door het karakter van het kwalitatieve onderzoek vergaart de onderzoeker een grote hoeveelheid informatie over de cases die geanalyseerd worden. Analyse vereist dat, geleid door de probleemstelling, het diverse en omvangrijke materiaal uit de jaarverslagen, rapporten, interviews, observatie en andere documenten systematisch gecodeerd wordt. Het is belangrijk om de grote hoeveelheid informatie die verzameld is op die manier weer te geven dat het overzichtelijk, leesbaar en helder is.

2.2.3 Onderzoeksplanning

Onder de planning verstaan Verschuren en Doorewaard: “Een overzicht van te verrichten activiteiten, van de tussenproducten en eindproducten die deze activiteiten opleveren en van de volgorden en perioden waarin dit alles moet gebeuren.”

Het is belangrijk om de planning op te nemen in het onderzoeksontwerp om zo al een structuur aan het onderzoek te geven en de tijd te bewaken. Een van de randvoorwaarden is immers de tijd die voor het onderzoek staat.

Om deze planning in te richten wordt een voorlopige hoofdstukindeling opgesteld, verwachtingen omtrent welke deelvragen in welke periode plaatsvinden en wanneer elk hoofdstuk afgerond moet zijn. Deze hoofdstukindeling is hieronder opgenomen.

1 Woningcorporaties in Nederland, Æ september wat is er aan de hand?

1.1 Geschiedenis van de Nederlandse corporatiesector 1.2 Structuur waarin corporaties zich bevinden

1.3 Probleemverkenning

41 Swanborn, Case-study’s: wat, wanneer en hoe, Amsterdam 2003