Eerst geloven, dan zien
Een kwalitatief onderzoek naar de betekenis van ‘maatwerk’ in beleid en praktijk binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning
Masterscriptie Politicologie Bestuur & Beleid
Who cares? The politics of welfare state decline Eerste lezer: Imrat Verhoeven
Tweede lezer: Anne Loeber
Sanne Kruijer 10017453 28 juni 2014
Voorwoord
De aanleiding voor dit onderzoek is het volgende citaat uit het NRC Handelsblad:
‘Wie is er nu tegen maatwerk? Maatwerk is een confectie-uitdrukking voor topmanagers in de zorg, gemeente, school of jeugdwerk. Alsof enkel het gebruik van de term het probleem al
oplost’ (Huygen 2013, p 1).
Hoewel het citaat uit een artikel over taalgebruik komt, sluit de stelling nauw aan bij de probleemstelling van deze scriptie. Is maatwerk wel echt zo mooi als het lijkt?
Tijdens de start van deze scriptie zag ik op tegen het uitvoeren en schrijven van dit onderzoek. Inmiddels ben ik ontzettend blij dat ik dit onderwerp gekozen heb.
De transities mogen dan wel druk en chaotisch lijken. Het bruist er van de energie.
Samenvatting
Het begrip maatwerk kent vele verschijningsvormen binnen de Wmo. Gemeenten moeten meer maatwerk leveren, professionals leveren maatwerk aan de keukentafel en de
compensatieplicht wordt in de nieuwe Wmo (deels) vervangen door de term
maatwerkvoorzieningen. Onduidelijk is in hoeverre de betekenis op nationaal niveau iets zegt over de betekenis en uitvoering op lokaal niveau. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Hoe verhoudt de betekenis van het concept ‘maatwerk’ op nationaal en lokaal niveau zich tot de uitvoering van beleid door professionals binnen de Wmo? Op basis van een discoursanalyse is vastgesteld dat maatwerk op nationaal niveau een metafoor is die de positieve effecten van bezuinigingen en decentralisaties op het Nederlandse zorgstelsel benadrukt. Maatwerk is tevens een mythe, gebaseerd op het idee dat per lokale eenheid (gemeente of burger) besloten kan worden welke vorm van zorg en ondersteuning ‘echt nodig is’, zodat uiteindelijk een goedkoper en beter zorgstelsel gerealiseerd kan worden. Hoewel op lokaal niveau zichtbaar wordt dat het vertalen van deze mythe naar concrete afspraken en veranderingen voor individuele burgers moeilijk is, tracht men de mythe in stand te houden. Op gemeenteniveau wordt zichtbaar dat het concept maatwerk onzekere beleidsveranderingen legitimeert. De Wmo consulent krijgt de verantwoordelijkheid om met individuele burgers in gesprek te gaan en de mogelijkheden van deze beleidsveranderingen te verkennen. Tijdens de uitvoering wordt zichtbaar dat de mythe achter maatwerk in de praktijk niet houdbaar is. Het idee dat een gesprek met individuele burgers voldoende is om bezuinigingen en kwaliteitsverbetering te realiseren is volgens consulenten onjuist. Consulenten stellen dat harde richtlijnen
noodzakelijk zijn om bezuinigingen te realiseren, waarna gezocht kan worden naar
Inhoudsopgave
1. Maatwerk: een populair concept 1
2. Vormgeving onderzoek 4
2.1. Onderzoeksniveaus 5
2.2. Dataverzameling 6
2.3. Operationalisering en data-analyse 7
2.4. Betrouwbaarheid en validiteit 8
3. Belangrijke ontwikkelingen in de Wmo 9
3.1. Invoering van de compensatieplicht 9
3.2. Het keukentafelgesprek 10
3.3. Het maatwerkarrangement 12
3.4. Maatwerkvoorzieningen in de nieuwe Wmo 14 Theorie en empirie 1: Maatwerk als positieve toekomstvisie
Een ‘perfect’ voorbeeld van maatwerk
4. Maatwerk in een context van institutionele veranderingen 17 4.1. Ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat 17 4.2. Op zoek naar een nieuwe sturingsfilosofie 18 4.3. Het keukentafelgesprek in een bredere context 19 5. Betekenisgeving: verhaallijnen, metaforen en mythes 20
5.1. Metaforen 20
5.2. Verhaallijnen 21
5.3. Mythes 22
6. Betekenis maatwerk op nationaal niveau 24
6.1. Het grote verhaal achter maatwerk 24
6.1.1. Gemeentelijk maatwerk 26
6.1.2. Individueel maatwerk 27
6.2. Maatwerk als cultuuromslag 28
6.3. Institutionalisering van het maatwerkdiscours 30
6.4. Maatwerk als mythe en metafoor 31
7. Betekenis maatwerk op lokaal niveau 32
7.1. Maatwerk: zorg indien nodig 32
7.2. De consulent als poortwachter 34
7.4. Maatwerk als cultuurverandering 38
7.5. Maatwerk als metafoor en mythe? 39
Theorie en empirie 2: Maatwerk als uitdagende beleidsopdracht Een ‘perfect’ voorbeeld van maatwerk
8. Tussen beleid en praktijk 42
8.1. De professional als bureaucraat 43
8.2. De professional als initiatiefnemer 45 8.3. Frontlijnwerkers en frontlijnsturing 46
9. Maatwerk op uitvoerend niveau 47
9.1. Maatwerk als gewoonte 48
9.2. Maatwerk als beleidsopdracht 48
9.3. Maatwerk in de praktijk 50
9.4. Maatwerk als beleidsmythe of metafoor? 53
10. Mechanismen van de Wmo consulent 53
10.1. Beleid vertalen en verkopen 54
10.2. Aanvragen versnellen 56
10.3. Verbreden van de lokale zorgkaart 58
10.4. De praktijk zichtbaar maken 59
10.5. Werkbare oplossingen van de Wmo consulent 61
11. Conclusie 62
Wetenschappelijke literatuur Overige literatuur
Bijlage I Respondentenlijst Bijlage II Lijst bijeenkomsten Bijlage III Interview topiclist
1 Hoofstuk 1. Maatwerk: een populair concept
De Nederlandse verzorgingsstaat staat aan de vooravond van één van de grootste uitdagingen ooit. Vanaf 1 januari 2015 wordt de verantwoordelijkheid voor de Wet op de Jeugdzorg, de Participatiewet en (delen van) de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) in een relatief kort tijdsbestek overgeheveld van de Rijksoverheid naar gemeenten. Het uitgangspunt is dat gemeenten beter in staat zijn taken op elkaar af te stemmen en zo meer te doen voor minder geld (Regeerakkoord 2012, p 41). De vraag is echter of en hoe gemeenten meer gaan doen voor minder geld.
De term maatwerk geeft mogelijk antwoord op deze vragen. Staatssecretaris van Rijn stelt: ‘Mijn insteek is dat maatwerk, dat tenslotte iedereen het beste past, het best geboden kan worden door de gemeenten. Die staan het dichtst bij de burger en zien samenhang in
mogelijke problematiek’ (Movisie 2013, p 1). De term maatwerk zegt dus iets over de rol van gemeenten ten opzichte van het Rijk. Gemeenten zouden ‘dichter bij burgers staan’ en ‘meer samenhang zien’. Volgens Divosa (2014, p 2), een Nederlandse vereniging van gemeentelijke managers op het terrein van participatie, werk en inkomen, duidt de term maatwerk op
gemeentelijke handelingsvrijheid. Divosa pleit voor maatwerk en daarmee voor zo min mogelijk landelijke kaders, regels en instructie. De term maatwerk kent dus een zekere populariteit. Wat de term exact betekent, blijft echter onduidelijk. Het tijdschrift Zorg en Welzijn (2014, p 28) vermeldt hierover het volgende: ‘Kernbegrip in de Wet
maatschappelijke ondersteuning moet zijn 'maatwerk'. Op basis van een goed gesprek tussen professional, cliënt en eventueel netwerk wordt vastgesteld hoe de ondersteuning van de cliënt ingericht wordt. De ambitie klinkt prachtig, de werkelijkheid is taaier’. Uit dit citaat blijkt dat het beleidsconcept maatwerk een bepaalde ambitie impliceert en dat de toepasbaarheid op de praktijk onzeker is. De theorie van Hajer (1993, 2006) over discoursen geeft inzicht in deze discrepantie.
Een discours verwijst naar ‘een ensemble van ideeën, concepten en categorieën waarmee betekenis wordt gegeven aan sociale fenomenen die worden geproduceerd en gereproduceerd door een herkenbare reeks van praktijken’ (Hajer 1993, p 67). Een discours is dus een
symbolische weergave van de werkelijkheid die inzicht geeft in de achterliggende ideeën van een persoon of institutie over een bepaald issue. Discoursen zijn niet vaststaand. Een discours ontstaat als reactie op veranderingen in de context waarin het gebruikt wordt. Hajer & Laws (2008, p 260) vergelijken een discours met een stuiterbal: ‘Narratieven stuiteren constant heen en weer als reactie op nieuwe uitdagingen’. Een discours krijgt vorm op verschillende
2
niveaus en locaties. Omdat ieder individu op eigen wijze betekenis geeft aan de sociale realiteit, spreekt men ook wel over een pluraliteit van discoursen (Hajer 1993, p 45). De interpretatie van maatwerk door Van Rijn (2013) hoeft dus niet per definitie overeen te komen met de interpretatie van maatwerk door een gemeenteambtenaar, omdat beiden in een andere context opereren en met andere uitdagingen te maken krijgen. Wanneer de visie van een groot deel van de samenleving op een bepaalde situatie overeenkomt met één bepaald discours, spreekt men van discoursstructurering. De mate waarin discoursstructurering plaatsvindt, is afhankelijk van de overname van een discours door anderen: ‘Individuele spelers kunnen op strategische wijze een bepaald verhaal inzetten. Of dit van invloed is op de organisatie van een beleidsdomein is echter afhankelijk van hoe anderen op het verhaal reageren, het verdraaien en het overnemen’ (Hajer & Laws 2008, p 260). Indien een discours tot uiting komt in de handelingspraktijken of redeneringswijzen van een organisatie spreekt men van discoursinstitutionalisering. Een discours verliest hierdoor het ‘zwevende’ karakter en wordt daadwerkelijk zichtbaar in een samenleving (Hajer 1993, p 45). Het discours slaat
bijvoorbeeld neer in de regels van een organisatie. De mate waarin de interpretatie van
maatwerk door Van Rijn (2013) en een gemeenteambtenaar overeenkomen, is dus afhankelijk van de mate waarin het nationale maatwerkdiscours structureert en institutionaliseert in de gemeentelijke organisatie. Dit zegt echter niets over de invloed van deze interpretaties op de praktijk. Lipsky (1980), Durose (2009) en Hartman & Tops (2005) stellen dat een
beleidsconcept nooit volledig aansluit op de complexiteit van de werkelijkheid. Uitvoerende professionals dienen de eisen vanuit de organisatie waarvoor men werkzaam is en de eisen van burgers, waarmee men werkt, dus te vertalen naar een werkbare oplossing. De kans dat de beleidsdoelen achter maatwerk tijdens de uitvoering veranderen in overeenstemming met de praktijk is dus niet gering. De mate waarin een beleidsconcept als maatwerk in
overeenstemming met de beoogde doelen geïmplementeerd wordt is dus afhankelijk van meerdere factoren, zoals de reproductie van het discours door gemeenten, de mate waarin het discours institutionaliseert in bijvoorbeeld regels en de vertaling van uitvoerders naar een werkbare oplossing. De verwachting is dus dat maatwerk op nationaal niveau bepaalde verwachtingen impliceert, terwijl deze verwachtingen in de praktijk niet (volledig) waargemaakt worden.
Het doel van dit onderzoek is de verhouding tussen de betekenissen van het
beleidsconcept maatwerk en de uitvoering van beleid door professionals te analyseren. Diverse auteurs stellen dat de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in 2007 een voorloper is op de huidige decentralisaties. Men stelt dat de interpretatie van
3
maatwerk nauw samenhangt met de compensatieplicht uit de Wmo (Blokker 2013, Van der Hulst 2013). Met de decentralisatie van (delen van) de AWBZ per 1 januari 2015 verandert de bestaande Wmo in de nieuwe Wmo. De compensatieplicht wordt hierbij (deels) vervangen door de term maatwerkvoorziening. Dit onderzoek richt zich op de betekenis en uitvoering van maatwerk binnen de Wmo, omdat de Wmo in tegenstelling tot andere decentralisaties al bestaand is en de term maatwerk(voorziening) letterlijk in de nieuwe wet vermeld staat.
Van der Veer, Schalk & Gilsing (2011) deden enkele jaren geleden onderzoek naar ‘maatwerk’ en vertaalden het concept als diversiteit in aanbod van gemeenten. Tijdens een interview met één van de onderzoekers bleek echter dat deze vertaling niet per definitie juist is. ‘De term had meer geproblematiseerd kunnen worden’ (Van der Veer 2014). Onderzoek naar de betekenis van maatwerk is dus relevant, omdat nog geen soortgelijk onderzoek bestaat. Dit onderzoek richt zich echter niet alleen op de betekenis van het concept, maar ook op de uitvoering. Hupe (2009, p 34) stelt over de relevantie van deze dubbelslag: ‘het feit dat diverse verantwoordelijkheden van de Rijksoverheid naar gemeenten overgeheveld worden, hoeft niet vanzelfsprekend te leiden tot grotere aandacht voor uitvoering door professionals in de publieke dienstverlening. De werkvloer waarop het beleid wordt uitgevoerd is en blijft in hoge mate een black box. De veronderstelling dat beleid zoals het gerealiseerd is zich laat afleiden uit het beleid zoals geformuleerd op papier blijft bestaan’. De maatschappelijke relevantie van het onderzoek werd tijdens het eerste gesprek binnen de gemeente bevestigd. Een Wmo beleidsambtenaar stelde direct na de introductie van het onderzoek: ‘Ik ben elke keer confused als je maatwerk zegt, ik denk dan wat bedoel je precies?’ (Respondent G2). Opvallend hieraan is dat minister Van Rijn (2013) stelt dat gemeenten meer maatwerk moeten leveren, terwijl binnen gemeenten onduidelijkheid bestaat over wat het concept precies
inhoudt. Meer duidelijkheid over de betekenis van het concept op verschillende institutionele niveaus en de toepasbaarheid op de praktijk geeft inzicht in de wijze waarop beleid en praktijk elkaar dienen aan te vullen om de decentralisaties tot een succes te brengen.
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Hoe verhoudt de betekenis van het concept ‘maatwerk’ op nationaal en lokaal niveau zich tot de uitvoering van beleid door professionals binnen de Wmo? Het theoretische en empirische antwoord op de hoofdvraag zal in twee delen beschreven worden. In deel 1 komt de betekenis van het concept maatwerk op nationaal en lokaal niveau aan bod door de volgende deelvragen te beantwoorden: Welke betekenis(sen) kent het concept ‘maatwerk’ binnen de Wmo op nationaal niveau? En: Welke betekenis(sen) kent het concept ‘maatwerk’ binnen de Wmo op lokaal niveau? Allereerst volgt een
4
ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat en de wijze waarop betekenis achterhaald kan worden te beschrijven. Hierbij komen onder andere de theorieën van Hajer (1993), Yanow (1992) en Verhoeven, Kampen & Verplanken (2013) aan bod. Na de theoretische verkenning zullen de empirische resultaten beschreven worden. De resultaten zijn gebaseerd op een analyse van beleidsdocumenten en tien interviews met medewerkers van de gemeente Teylingen te Zuid-Holland, professoren, een beleidsmedewerker van de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG) en de projectleider Wmo van het ministerie
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Het tweede deel van deze scriptie heeft betrekking op de uitvoering van maatwerk door professionals. De volgende deelvraag staat hierbij centraal: Hoe wordt het concept ‘maatwerk’ ingezet door uitvoerende professionals in de alledaagse praktijk? Allereerst volgt een theoretische verkenning van mogelijk
antwoorden op deze vraag door de theorieën van Lipsky (1980), Durose (2009) en Hartman & Tops (2005) over de verhouding tussen beleid en uitvoering te beschrijven. Na de theoretische analyse zullen de visies van negen Wmo consulenten beschreven worden. De resultaten van dit onderzoek zijn dus onderverdeeld in twee delen: (1) een theoretische en empirische verkenning van de betekenis van maatwerk op nationaal en lokaal niveau en (2) een
theoretische en empirische verkenning van de verhouding tussen beleid en praktijk tijdens de uitvoering door Wmo consulenten. Om de uitgangspunten van de analyse kracht bij te zetten zal aan het begin van ieder onderzoeksdeel een voorbeeld van maatwerk beschreven worden. Deze voorbeelden komen voort uit de interviews en documenten en sluiten aan bij de
betreffende niveaus die in het onderzoeksdeel beschreven worden. De complexiteit van de voorbeelden sluit aan bij de rode draad in dit onderzoek. Alvorens in te gaan op de theorieën en resultaten zal in het volgende hoofdstuk beschreven worden hoe dit onderzoek is
uitgevoerd.
Hoofstuk 2. Vormgeving onderzoek
De Rijksoverheid stelt dus dat gemeenten meer maatwerk kunnen leveren (Regeerakkoord 2012). Maatwerk heeft ook betrekking op een goed gesprek tussen professional en cliënt (Zorg en Welzijn 2014). In dit onderzoek wordt de betekenis van maatwerk op nationaal, lokaal en uitvoerend niveau belicht. Omdat dergelijke onderzoeken niet bestaan en betekenissen van persoon tot persoon kunnen verschillen is gebruik gemaakt van een kwalitatieve onderzoeksstrategie. Hierdoor is het verkrijgen van zeer uiteenlopende en onvoorspelbare informatie mogelijk (Bryman 2008).
5 2.1 Onderzoeksniveaus
De term maatwerk impliceert dus verwachtingen van de Rijksoverheid over gemeenten (Regeerakkoord 2012, Van Rijn 2013). Een analyse van de betekenis van maatwerk op
nationaal niveau geeft inzicht in de oorspronkelijke ideeën achter maatwerk. Een kenmerk van de Wmo is echter dat gemeenten zelf invulling kunnen geven aan het lokale Wmo beleid (Van der Veer, Schalk & Gilsing 2013). De lokale invulling van maatwerk is onderzocht binnen de gemeente Teylingen in Zuid-Holland. De keuze voor deze gemeente is gemaakt op basis van de mate waarin men ‘maatwerk’ aan de keukentafel implementeert. Per 1 januari 2013 heeft de gemeente haar beleid naar eigen zeggen ‘ingrijpend’ veranderd. Maatwerk vormt nu een kernbegrip (Gemeente Teylingen 2013). De nadruk op maatwerk komt tot uiting in
beleidsdocumenten, de website van de gemeente en maatschappelijke organisaties en in informatiefolders voor burgers. Het gebrek aan eerdere onderzoeken naar de betekenis van maatwerk binnen de Wmo zorgt ervoor dat dit onderzoek zich richt op drie niveaus. Dit is de reden dat is gekozen voor één case study. De kritiek op een casestudy uit zich veelal op de generaliseerbaarheid van conclusies (Bryman 2008). Het doel van dit onderzoek is echter niet om conclusies te trekken over de interpretatie van maatwerk door gemeenten in Nederland, maar om de verhouding tussen beleid en praktijk vast te stellen. Het uitvoeren van een kwalitatief onderzoek naar de betekenis van maatwerk op drie institutionele niveaus en het maken van een vergelijking tussen meerdere gemeenten zou voorbij gaan aan het doel van dit onderzoek en het doel van een masterscriptie in algemene zin. Het derde onderzoeksniveau betreft de interpretatie en uitvoering van maatwerk door professionals. Eind 2012 heeft de gemeente Teylingen in samenwerking met een extern adviesbureau een cursus georganiseerd om werknemers van diverse organisaties om te scholen tot gespreksvoerders/ Wmo
consulenten. Per 1 januari 2013 voeren vier partijen gesprekken: stichting MEE, stichting Welzijn Teylingen, Kwadraad Maatschappelijke Werk en de Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD). De medewerkers van stichting MEE en Kwadraad zijn van oorsprong maatschappelijk werkers. De medewerkers van Welzijn Teylingen zijn betaalde krachten binnen een vrijwilligersorganisatie die zich voornamelijk richt op ondersteuning van ouderen. De ISD medewerkers beoordelen van oorsprong aanvragen voor voorzieningen binnen de Wmo, zoals hulp bij het huishouden. De gespreksvoerders van MEE, Welzijn Teylingen en Kwadraad zijn dus Wmo consulenten en zorgverleners. De medewerkers van ISD voeren gesprekken als Wmo consulent en verstrekken indicaties voor voorzieningen binnen de Wmo.
6 2.2 Dataverzameling
Het uitgangspunt van dit onderzoek is de theorie van Hajer (1993) over discoursen. Een discours is een symbolische weergave van de werkelijkheid die inzicht geeft in de wijze waarop personen de wereld zien en aan welke toekomstige acties men de voorkeur geeft (Hajer 1993). Dit uitgangspunt is vertaald naar een onderzoeksmethode: de argumentatieve discoursanalyse (ADA). De ADA methode onderscheidt diverse onderzoeksfasen (Hajer 2006, p 73-74). De eerste fase betreft desktoponderzoek, waarin een algemene analyse van betekenis gemaakt wordt. Deze analyse berust op krantenartikelen, opiniestukken,
wetenschappelijke artikelen en beleidsdocumenten. De termen ‘maatwerk’ en ‘Wmo’ zijn in de zoekmachines; ‘Lexis Nexis’ en ‘google scholar’ ingevoerd. Tevens zijn diverse websites geraadpleegd zoals: rijksoverheid.nl, socialevraagstukken.nl en invoeringWmo.nl. In de helikopterfase zijn de bevindingen uit de eerste fase uitgediept door sleutelfiguren te interviewen. De sleutelfiguren uit dit onderzoek zijn de heer Kruiter, directeur van het Instituut voor Publieke waarden (IPW) en mevrouw Van der Veer, onderzoeker bij de Vrije Universiteit (VU). Beiden schreven diverse publicaties over maatwerk en de Wmo. Parallel aan de helikopterfase vindt een documentanalyse plaats. Voor het beantwoorden van de eerste deelvraag (nationaal) zijn beleidsdocumenten, toespraken, informatiebrochures en andere publicaties van de Rijksoverheid, de Tweede Kamer en de VNG geanalyseerd. De
documenten van de Rijksoverheid geven inzicht in de wijze waarop het concept maatwerk op nationaal niveau betekenis krijgt. De documenten van de VNG geven inzicht in de verhouding tussen de interpretatie van de Rijksoverheid en gemeenten. Op lokaal niveau zijn onder
andere verordeningen, kadernota’s en informatiefolders geanalyseerd. De conclusies uit documenten zijn aangevuld met semigestructureerde interviews. Deze interviewmethode geeft de mogelijkheid om rijke, gedetailleerde informatie verkrijgen, zonder dat de focus van het gesprek verloren gaat (Bryman 2008, p 437). Juist omdat de betekenis van maatwerk diverse lijkt, is van belang dat respondenten de ruimte krijgen om invulling te geven aan het concept. De gesprekspunten zijn te vinden in bijlage II. De respondenten op nationaal niveau zijn; mevrouw Van Langen, beleidsmedewerker informele zorg bij de VNG, en de heer Geschiere, projectleider Wmo bij het ministerie VWS. De interviews zijn een aanvulling op de
documentanalyse en de interviews met sleutelfiguren. Al deze methoden bieden voldoende informatie om theoretische saturatie te bereiken. Op lokaal niveau is de informatie uit de documentanalyse aangevuld met vijf interviews binnen de gemeente Teylingen. In
samenwerking met de heer Goossens en mevrouw Veneman, beleidsmedewerker Wmo, zijn via ‘snowball sampling’ respondenten benaderd. Een kritiek op deze vorm van samplen is dat
7
de centrale figuren respondenten aanleveren die ‘in het plaatje passen’ (Bryman 2008). De gemeente Teylingen is echter relatief klein, waardoor de onderzoekspopulatie beperkt is. Tijdens de interviews deden respondenten meerdere malen suggesties voor aanvullende respondenten. Alle namen die hierbij naar voren kwamen zijn in eerste instantie door mevrouw Veneman genoemd. Op basis van deze waarneming kan gesteld worden dat de selectie van respondenten legitiem is. De respondenten zijn de secretaris van de Wmo Adviesraad, de coördinator van het Wmo loket, een Wmo beleidsmedewerker, de Wmo projectleider en een juridisch medewerker van de Intergemeentelijke Sociale Dienst die Wmo voorzieningen verstrekt. De kritiek op een discoursanalyse richt zich veelal op de mate waarin de conclusies over interpretaties in beleid zich verhouden tot veranderingen in de praktijk (Hupe, 2009). Deze kritiek is op dit onderzoek niet van toepassing, omdat het onderzoek zich ook richt op de uitvoering. In totaal zijn acht interviews gehouden met Wmo consulenten van de vier gesprekspartners binnen de gemeente Teylingen; Mee, Kwadraad, Welzijn Teylingen en ISD. Per organisatie zijn twee medewerkers geïnterviewd om een goed overzicht te krijgen van de visie van alle betrokken partners. Voorafgaand aan de interviews op lokaal niveau heeft een duo interview plaatsgevonden tussen een beleidsmedewerker van Noordwijkerhout en een consulent van Noordwijkerhout. Alhoewel deze respondenten officieel niet vallen onder de gemeente Teylingen gaf het duo interview inzicht in de verhouding tussen beleid en praktijk. Tevens hebben beide respondenten inzicht in de redenering achter het beleidsconcept maatwerk binnen Teylingen, omdat het Wmo beleid van Teylingen in samenwerking met vijf andere gemeenten (waaronder Noordwijkerhout) ontwikkeld is. Alle gemeenten gebruiken hetzelfde beleidsplan op enkele bladzijden voor de lokale inkleuring na. In totaal zijn dus negentien interviews (Bijlage I) en diverse documenten (Literatuur overig) geanalyseerd. Tevens zijn diverse bijeenkomsten bezocht om snel inzicht te krijgen in de Wmo en de gemeente Teylingen (Bijlage III).
2.3 Operationalisering en data-analyse
Achttien interviews zijn face to face uitgevoerd. Bij één respondent was alleen een telefonisch interview mogelijk. De face to face interviews zijn volledig opgenomen en getranscribeerd. Tijdens het telefonisch interview zijn alleen de relevante citaten uitgetypt, door het gesprek steeds enkele seconden te onderbreken. Het telefonisch interview vond relatief laat in het onderzoek plaats, waardoor snel geselecteerd kon worden welke relevante citaten iets
toevoegden aan het onderzoek. Stap vijf betreft het zoeken naar argumentatie (Hajer 1993). In dit onderzoek is het analyseprogramma atlas TI gebruikt. Dit programma geeft de
8
mogelijkheid om onderdelen in een tekst te labelen en tekstdelen met een overeenkomstig label te verzamelen. Per institutioneel niveau is een analyse uitgevoerd. Per analyse zijn gemiddeld 25 codes ontstaan. De analytische concepten: verhaallijnen, mythes en metaforen, vormden hierbij het uitgangspunt. Deze concepten geven inzicht in een discours en worden in hoofdstuk vijf beschreven. Vervolgens is binnen deze categorieën een onderscheid gemaakt op basis van veelvoorkomende termen. De informatie van uitvoerders is een tweede keer geanalyseerd door de focus te leggen op acties en handelingen in de beschrijvingen van maatwerk. Diverse theorieën over uitvoering vormen hierbij het analytisch uitgangspunt. Deze zullen in hoofdstuk zeven beschreven worden. Stap zes; het analyseren van de positie van respondenten in netwerken, is in dit onderzoek overgeslagen, omdat de respondenten geselecteerd zijn op basis van de niveaus waarop men werkzaam is. Het doel van dit
onderzoek is om een onderscheid te maken tussen de verschillende beleidsniveaus en niet zo zeer op de verhoudingen binnen de beleidsniveaus. De enige overlap tussen twee niveaus betreft de coördinator van het Wmo loket in Teylingen die een schakel vormt tussen Wmo consulenten en de gemeente Teylingen. Dit interview is aan de analyse van beide niveaus toegevoegd. Stap zeven betreft een analyse van gebeurtenissen. De belangrijkste
gebeurtenissen, die van invloed zijn geweest op de interpretatie van maatwerk, worden in de resultaten beschreven. Uiteindelijk zijn alle structuren die op basis van bovenstaande stappen gevonden zijn, gebundeld om conclusies te trekken over de verhouding tussen de betekenis en uitvoering van maatwerk. Stap tien; terugkoppeling van respondenten, is overgeslagen, omdat door de veelheid aan data theoretische saturatie heeft plaatsgevonden Tevens werden de resultaten in dit onderzoek tijdens een bezoek aan het Wmo congres op 27 mei 2014 bevestigd.
2.4 Betrouwbaarheid en validiteit
Eén van de meeste gehoorde kritieken op kwalitatief onderzoek richt zich op de mogelijkheid om het onderzoek te repliceren (Bryman 2008). Om replicatie mogelijk te maken zijn in dit onderzoek de analyse- en onderzoeksmethoden zo duidelijk mogelijk beschreven. Bij eventuele onduidelijkheden kan te allen tijde contact gezocht worden met de onderzoeker. Ten tweede wordt de generaliseerbaarheid van een kwalitatief onderzoek, en mate name een casestudy, in twijfel getrokken (Bryman 2008). Het doel van dit onderzoek is echter niet om generale conclusies te trekken over de betekenis van maatwerk op een bepaald beleidsniveau in heel Nederland, maar om de verhouding tussen beleid en praktijk te laten zien. Door de context waarin de conclusies gelden zo duidelijk mogelijk te beschrijven kunnen andere
9
gemeenten en onderzoekers relatief snel vast stellen of binnen hun gemeente sprake is van een soortgelijke context. Iedere onderzoeker en gemeente kan op basis van deze ‘thick
description’ zelf vast stellen in hoeverre de conclusies van toepassing zijn op de eigen context (Bryman 2008, p 378). Een derde kritiek heeft betrekking op het onderzoeksinstrument en de neutraliteit van de onderzoeker. De onderzoeker kan bijvoorbeeld sturende vragen stellen of hints geven, indien een respondent geen antwoord geeft (Bryman 2008, p 206- 207). Wanneer dergelijke situaties zich tijdens de interviews voordeden, heeft de onderzoeker geprobeerd om zo veel mogelijk terug te grijpen naar citaten van eerdere respondenten door bijvoorbeeld te stellen: ‘Gisteren vertelde iemand x en y. Hoe denkt u daarover?’. Hierdoor wordt sturing door de onderzoeker voorkomen.
Hoofstuk 3. Belangrijke ontwikkelingen in de Wmo
Alvorens in te gaan op de theoretische en empirische resultaten van dit onderzoek, zullen enkele belangrijke concepten uit de Wmo uitgewerkt worden. Respondent L1 stelt
bijvoorbeeld dat de termen compensatieplicht en maatwerkvoorzieningen bijna hetzelfde zijn. Respondent G2 stelt bijvoorbeeld dat alleen professionals maatwerk kunnen leveren, omdat professionals en niet de gemeente zelf aan de keukentafel zitten. Om dergelijke uitspraken te kunnen begrijpen is inzicht in de betekenis van concepten als de compensatieplicht,
maatwerkvoorzieningen en de keukentafel noodzakelijk. In de volgende alinea’s zullen termen als de compensatieplicht, het keukentafelgesprek, het maatwerkarrangement en de term maatwerkvoorzieningen uit de nieuwe Wmo beschreven worden.
3.1 De compensatieplicht in de huidige Wmo
De Wmo ontstond in 2007 door een samenvoeging van de Wet voorzieningen Gehandicapten (Wvg), de Welzijnswet en de huishoudelijke verzorging uit de AWBZ. De Wmo onderscheidt zich van eerdere decentralisaties doordat meerdere wetten samengevoegd en gedecentraliseerd werden onder één naam. Gemeenten konden hierdoor meer integraal beleid ontwikkelen dan de Rijksoverheid voorheen deed. Ten tweede onderscheidt de Wmo zich door een nieuwe sturingsfilosofie. Deze filosofie is gericht op verantwoording tussen gemeenten en burgers in plaats van gemeenten en het Rijk (VNG 2010). Gemeenten hebben de vrijheid om in
overeenstemming met de burger (via de lokale politiek) Wmo beleid te ontwikkelen. De website van de Rijksoverheid (2014) vermeldt hierover:
10
‘De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) regelt dat mensen met een beperking ondersteuning kunnen krijgen. Het kan gaan om ouderen, gehandicapten of mensen met psychische problemen. Zij krijgen bijvoorbeeld huishoudelijke hulp of een rolstoel.
Gemeenten voeren de Wmo uit. Zij bepalen zelf op welke manier ze dat doen’ (Rijksoverheid 2014).
Het doel van de Wmo is dus dat gemeenten zorg en ondersteuning regelen voor inwoners met beperkingen. Men noemt de wet ook wel een participatiewet, omdat het credo luidt: ‘Iedereen moet meedoen’ (Verhoeven, Verplanken & Kampen 2013, p 16). De vermelding van de compensatieplicht in de wettekst beoogt ‘meedoen’ mogelijk te maken. De compensatieplicht houdt in dat:
‘het college de plicht heeft om personen (…) te compenseren in problemen met
zelfredzaamheid en participatie door voorzieningen te treffen die de persoon in staat stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel, medemensen te ontmoeten en sociale verbanden aan te gaan’ (Wmo 2014, Artikel 4, lid 1).
De compensatieplicht houdt dus in dat gemeenten de plicht hebben om inwoners te compenseren wanneer zij problemen ondervinden met het behalen van één van de vier genoemde doelen, zoals het voeren van een huishouden. Hoe de gemeente dit doet is echter niet vastgesteld. De invulling valt onder de verantwoordelijkheid van iedere gemeente op zich. Verwacht wordt dat iedere gemeente op eigen wijze invulling geeft aan het behalen van deze doelen (VNG, 2010).
3.2 Het keukentafelgesprek
De compensatieplicht biedt gemeenten dus de vrijheid om op eigen wijze invulling te geven aan Wmo beleid. In de loop der jaren zijn echter proeftuinen en samenwerkingsprojecten ontstaan om gemeenten bij het uitvoeren van deze opdracht te ondersteunen. In 2008 ontwikkelden het ministerie VWS en de VNG het samenwerkingsproject de kanteling. Het doel van dit project is om gemeenten meer concrete handvaten te geven om de
compensatieplicht uit te voeren zoals de wet oorspronkelijk bedoeld is. De VNG heeft in 2009 twaalf gemeenten als pioniers bestempeld in de zoektocht naar een manier om de
compensatieplicht vorm te geven. Uit het project kwamen diverse handreikingen, informatiebijeenkomsten en suggesties voort. In 2010 ontwikkelde de VNG zelfs een
11
modelverordening die als leidraad kan dienen voor de verordening van gemeenten. Al deze instrumenten zijn bedoeld om gemeenten te ondersteunen en te inspireren. Gemeenten zijn dus niet verplicht om gebruik te maken van deze instrumenten (Invoering Wmo 2014).
Uitgangspunten van project de kanteling zijn: ‘meer tijd nemen voor het eerste gesprek met de burger’ en ‘afstappen van voorzieningenlijsten’. De VNG stelt hierover:
‘We stappen af van het denken in voorzieningen, zoals in de Wet voorzieningen
Gehandicapten gebruikelijk was en in de AWBZ nog altijd is. Voorop staat nu het resultaat, dat ter compensatie van de problemen die iemand ondervindt bereikt moet worden, zodat de burger zichzelf kan redden en kan participeren’ (VNG 2010, p 7).
Het afstappen van voorzieningenlijsten en het centraal stellen van resultaten komen tot uiting in het keukentafelgesprek. Wanneer een cliënt een aanvraag doet voor een voorziening van de gemeente, zoals huishoudelijke hulp, wordt een afspraak voor een gesprek gemaakt. Het gesprek vindt plaats tussen een professional (in dienst van - of ingehuurd door de gemeente) en een cliënt. Men spreekt van een keukentafelgesprek, omdat het gesprek veelal in een informele setting, zoals het huis van de cliënt, plaatsvindt. Het doel van het gesprek is om te achterhalen welke beperkingen de cliënt ervaart en welke oplossingen hiervoor geschikt zouden zijn. Het idee achter het gesprek is dat voorheen alleen beoordeeld werd of een cliënt voldeed aan de juridische voorwaarden voor een voorziening, terwijl tijdens het
keukentafelgesprek besproken wordt welke oplossingen passen bij de specifieke situatie van de cliënt (VNG 2012, p 7-8). Termen die verband houden met het gesprek zijn ‘breed kijken’, ‘resultaatgericht werken’ en ‘de vraag achter de vraag achterhalen’. De professional dient tijdens de interactie met de cliënt breed te kijken door de gehele situatie in ogenschouw te nemen inclusief hobby’s en de gezinssituatie. De oplossingen dienen bij te dragen aan het gewenste resultaat. Men dient dus niet meer enkel te beoordelen of iemand voor een voorziening in aanmerking komt, maar onderzoekt ook in hoeverre de situatie van het
individu verbetert met een bepaalde oplossing. De term vraag achter de vraag heeft betrekking op het idee dat iemand die huishoudelijke hulp aanvraagt, niet per definitie huishoudelijke hulp nodig heeft. Misschien vraagt de cliënt deze voorziening wel aan in verband met eenzaamheid en is de cliënt beter geholpen met een lidmaatschap van de lokale biljartvereniging en een buurvrouw die eens per week langskomt (VNG 2010).
12 3.3 Het maatwerkarrangement
Het maatwerkarrangement duidt de mogelijke oplossingen die tijdens het gesprek aan bod komen aan. Het maatwerkarrangement bestaat uit een viertal oplossingen: eigen kracht, het sociale netwerk, algemene voorzieningen en individuele voorzieningen. Deze oplossingen komen
achtereenvolgend aan bod (VNG 2010, p 17) . Een oplossing op basis van eigen kracht geniet dus de voorkeur boven het verstrekken van een
individuele voorziening (Afbeelding 1). Wat eigen kracht precies betekent, is onbekend. Abercrombie (2013, p 40) stelt dat eigen kracht een
pacificatiemiddel is om de huidige veranderingen binnen de welvaartstaat te kunnen legitimeren. Het woord ‘eigen’ maakt dat de term een positieve connotatie krijgt, waardoor burgers meer zelf willen doen. Hierdoor kunnen bezuinigingen gerealiseerd worden
(Abercrombie 2013, p 41). Eigen kracht heeft dus betrekking op oplossingen die de cliënt zelf kan realiseren. Het sociale netwerk betreft hulp uit de directe omgeving van de cliënt. Hulp vanuit het sociale netwerk betreft oplossingen door bijvoorbeeld vrienden, familie, buren of kennissen van de cliënt. Een algemene voorziening is een voorziening waar in principe iedereen gebruik van kan maken, soms met een lichte toets. De voorzieningen zijn veelal opgericht door vrijwilligers of maatschappelijke organisaties. De gemeente heeft hierbij hooguit een faciliterende rol door bijvoorbeeld enkele onkosten te vergoeden. Voor toegang tot deze voorziening is geen formele aanvraag nodig (VNG, 2010, p 13). Algemene
voorzieningen zijn bijvoorbeeld tafeltje dekje, een oudereninformatiepunt of deelname aan een scootmobielpool. Een individuele voorziening is een voorziening die verstrekt wordt door het Dagelijks Bestuur van een gemeente ten behoeve van één persoon. Voor toegang tot deze voorziening is een beschikking noodzakelijk. In de verordening van de gemeente staan objectieve criteria vermeld op basis waarvan een individuele voorziening verstrekt mag worden. Individuele voorzieningen worden bekostigd door de gemeente. De gemeente heeft het recht om hierover een inkomensafhankelijke eigen bijdrage te heffen. Een scootmobiel in eigendom of een kortingspas voor de Regiotaxi vallen veelal onder een individuele
13
In afbeelding 2 is de verhouding tussen het gesprek en het maatwerkarrangement weergeven. Indien een cliënt zich bij de gemeente meldt met een vraag over zorg een ondersteuning, wordt een afspraak gemaakt voor een gesprek tussen professional en cliënt. Tijdens dit gesprek wordt vastgesteld wat de cliënt zou willen bereiken en welke oplossingen toereikend zouden zijn. Binnen de gemeente Teylingen voeren vier partijen de keukentafelgesprekken: MEE, Kwadraad, Welzijn Teylingen en de Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD). De professionals van stichting MEE en Kwadraad zijn van oorsprong maatschappelijk werkers. De medewerkers van Welzijn Teylingen zijn betaalde krachten binnen een
vrijwilligersorganisatie die zich voornamelijk richt op ondersteuning van ouderen. De Wmo consulenten van MEE, Kwadraad en Welzijn Teylingen en ISD bevinden zich in het blauwe kader in afbeelding 2 (Het gesprek). Indien een individuele voorziening aangevraagd dient te worden, vullen de professional en cliënt samen een voorzieningsaanvraag in, zodat de
gemeente kan beslissen of de cliënt voor de betreffende voorziening in aanmerking komt. De ISD beoordeelt de aanvragen voor individuele voorzieningen en verstrekt deze. De ISD medewerkers hebben in tegenstelling tot de andere gesprekspartners dus de bevoegdheid om indicaties voor individuele voorzieningen af te geven. De Wmo consulenten van de ISD bevinden zich dus ook in het paarse kader (toewijzen voorziening). Aan het einde van dit onderzoek zal blijken dat het maken van dit onderscheid van belang is voor de resultaten in dit onderzoek.
Een term die niet voorkomt in het arrangement, maar wel van toepassing is op de mogelijkheden binnen het arrangement is de term gebruikelijke voorzieningen. Gebruikelijke voorzieningen zijn voorzieningen die te koop zijn in reguliere winkels, door de gemiddelde Nederlander worden gebruikt en een geaccepteerde prijsstelling hebben. Gebruikelijke voorzieningen zijn dus niet specifiek bedoeld voor mensen met een beperking en vallen niet onder de Wmo. De definitie van een gebruikelijke voorziening ontwikkelt zich gedurende de tijd. Vroeger werden een verhoogde toiletpot en een hengselkraan bijvoorbeeld vergoed
14
vanuit de AWBZ. Tegenwoordig stelt men dat dergelijke voorzieningen onder gebruikelijke zorg vallen (VNG 2010, p 13).
3.4 Maatwerkvoorzieningen in de nieuwe Wmo
In tegenstelling tot de bestaande Wmo, waarin maatwerk impliciet tot uiting komt bij instrumenten als het maatwerkarrangement, wordt de term maatwerk(voorzieningen) in de nieuwe Wmo letterlijk genoemd. De nieuwe Wmo ontstaat door een samenvoeging van (delen van) de AWBZ en de bestaande Wmo per 1 januari 2015. De wet ligt momenteel ter
beoordeling bij de Eerste kamer (Rijksoverheid, 2014). De term compensatieplicht is in de nieuwe Wmo, zoals deze nu bekend is, (deels) vervangen door de term maatwerkvoorziening:
‘Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt (…), voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met
gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen (Wmo 2015, Artikel 2.3.4.4)
Opvallend aan deze definitie is dat de terminologie uit het maatwerkarrangement; eigen kracht, sociale netwerk en algemene voorzieningen, letterlijk in de nieuwe wet genoemd worden. Het woord compensatieplicht verdwijnt (deels). De reden van deze verandering zal in de volgende hoofdstukken belicht worden.
Maatwerk als positieve toekomstvisie
Een ‘perfect’ voorbeeld van maatwerk
Cliënt: ‘Ik wil een aanvraag doen voor een scootmobiel, een woningaanpassing en een schuurtje’.
Consulent: ‘Waarvoor wilt u de scootmobiel gaan gebruiken? Wat zijn uw wensen? Hoe ziet uw week eruit? Verveelt u zich weleens?’
Cliënt: ‘Ik kan niet meer goed lopen buitenshuis. Ik weet niet of ik scootmobiel kan rijden, maar ik wil graag één keer per week naar de biljartclub. Tevens wil ik met mooi weer naar
buiten kunnen. Verder vermaak ik me prima’
Consulent: ‘Fijn om te horen dat u zich goed vermaakt. Ik zorg dat u een rijles op een scootmobiel krijgt om te kijken of het iets voor u is. Vervolgens meld ik u aan voor de scootmobielpool, zodat u een scootmobiel kunt gebruiken wanneer het mooi weer is. En wat
betreft het vervoer naar de biljartclub: kunt u misschien met een vriend meerijden?’
17
Hoofstuk 4. Maatwerk in een context van institutionele veranderingen
Het concept maatwerk heeft dus betrekking op de verhouding tussen het Rijk en gemeenten (Movisie 2013), de verhouding tussen gemeenten en burgers (VNG 2010), de interactie tussen professional en cliënt tijdens keukentafelgesprekken (VNG 2012), een combinatie van
oplossingen binnen de Wmo (VNG 2010) en voorzieningen in de nieuwe Wmo (Wmo 2015). Hoe deze verschijningsvormen zich tot elkaar verhouden is onduidelijk. Zeker is dat deze verschijningsvormen ontstaan in een context van institutionele veranderingen: de invoering van de Wmo, de ontwikkeling van het keukentafelgesprek en de decentralisatie (van delen) van de AWBZ. In dit hoofdstuk wordt de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat uiteengezet op basis van diverse theorieën om maatwerk in een brede context te kunnen plaatsen. Aan het einde van dit hoofdstuk zal blijken dat de terminologie uit de Wmo (Meedoen, eigen kracht, sociale netwerk etcetera) kenmerkend is voor een bredere
verandering binnen de Nederlandse verzorgingsstaat: de aanvulling van ‘sociaal burgerschap’ met ‘affectief burgerschap’ (Verhoeven e.a. 2013).
4.1 De opbouw van de Nederlandse verzorgingsstaat
Na de Tweede Wereldoorlog ontstond een maatschappelijke consensus, die grootschalige beleidsinnovatie binnen het sociale domein mogelijk maakte (Tonkens 2009). Deze periode kan gekenmerkt worden als een periode van institutionele opbouw (Hemerijck 2013). Burgers kregen in deze periode nieuwe sociale en economische rechten en voorzieningen zoals
huursubsidie en de AWBZ. Het doel hiervan was het creëren van sociale zekerheid voor iedereen (Tonkens 2009). De logica van sociaal burgerschap had de overhand (Hemerijck 2013). ‘Sociaal burgerschap duidt op het toekennen van sociale rechten aan burgers,
waardoor zij aanspraak kunnen maken op collectieve regelingen en een menswaardig bestaan kunnen leiden’ (Marshall 1963. In Verhoeven, Kampen & Verplanken 2013, p 13). De burger werd in deze periode veelal als passief gekenmerkt. Men kreeg nieuwe rechten, zonder dat hieraan nieuwe eisen werden gesteld. De bal lag bij de centrale overheid. Deze kreeg betekenis als ‘hoeder’ van de Nederlandse verzorgingsstaat (Tonkens 2009). De groei van sociale rechten en voorzieningen maakte dat burgers minder afhankelijk werden van hun naasten en meer afhankelijk werden van de overheid (Verhoeven e.a. 2013, p 14). Vanaf 1960 werden bestaande sociale rechten aangevuld met politieke rechten, zoals het recht op
medezeggenschap. In diezelfde periode veranderde de positieve visie op de verzorgingsstaat. De ‘negatieve theorie van de staat’ verkreeg populariteit (Hemerijck 2013, p 127). Het besef
18
ontstond dat de verzorgingsstaat zoals deze tot nu toe ingericht was te duur was. De bestaande democratische instituties zouden inefficiënte, stroperige en onstabiele uitkomsten
veroorzaken. Burgers zouden passief en lui worden, omdat de overheid te veel op zich nam. De overheid werd vanaf deze periode niet alleen als oplossing voor problemen gezien, maar vormde zelf ook onderdeel van een probleem. De hoop bestond dat een terugtrekkende overheid zou leiden tot een grotere bijdrage van burgers binnen het publieke domein. Bezuinigingen vormden in deze periode dan ook geen uitzondering (Verhoeven e.a. 2013). Tevens bestond het idee dat regulering door economie en markt voldoende was. Het idee dat economische groei als vanzelfsprekend tot een betere situatie voor iedereen zou leiden, overheerste (Tonkens 2009).
4.2 Op zoek naar een nieuwe sturingsfilosofie
Langzamerhand is echter het besef ontstaan dat zowel de terugtrekkende overheid als de overheid als verzorger geen uitkomst bieden (Tonkens 2009). Het idee dat de verzorgingsstaat te log en te groot is geworden blijft echter wel bestaan (Tonkens & Duyvendak 2013, p 233). Maatschappelijke ontwikkelingen als vergrijzing en een groeiende vraag naar sociale
voorzieningen versterken het besef dat verandering van de inrichting van de Nederlandse verzorgingsstaat noodzakelijk is (Rijksoverheid 2014).
Hajer (2003) stelt dat de sturingsfilosofie binnen het huidige publieke domein gekenmerkt kan worden als institutionele leemte. Institutionele leemte houdt in dat geen algemeen geaccepteerde regels en normen bestaan op basis waarvan politiek bedreven en beleid ontwikkeld dient te worden (Hajer 2003, p 176). Instituties zijn zich bewust over de noodzaak om te veranderen, maar de wijze waarop dit dient te gebeuren is onzeker:
‘Organisaties in alle sectoren zijn zich veel meer bewust van de eigen flexibele grenzen. De constitutionele regels worden hierdoor zelf onderdeel van politiek. Men is niet meer enkel bezig met resultaten, maar twist ook over de regels van het spel’ (Hajer 2003, p 42). Institutionele leemte kenmerkt zich door een steeds groter bewustzijn over de discrepantie tussen de bestaande institutionele orde en de eigenlijke praktijk waarop beleidsontwikkeling berust. Hierdoor bestaat niet alleen onduidelijkheid over de doelen van veranderingen, maar ook over de wijze waarop deze doelen vastgesteld dienen te worden en veranderingen vorm dienen te krijgen (Hajer, 2003). De invoering van de compensatieplicht lijkt een voorbeeld van institutionele leemte. Men beseft dat bestaande instituties (Wvg, AWBZ en Welzijnswet) dienen te veranderen en laat gemeenten de doelen en wijze van deze veranderingen bepalen. Het besef over de noodzaak tot verandering is dus hoog, terwijl men niet precies weet hoe
19
deze verandering vorm dient te krijgen. Gedurende de jaren ontdekken gemeenten (individueel of in samenwerkingsprojecten als de kanteling) wat de beste manier is om veranderingen vorm te geven. De invulling van de compensatieplicht heeft zich gedurende de jaren dus ontwikkeld tot bijvoorbeeld het keukentafelgesprek, waarbij het
maatwerkarrangement (eigen kracht, het sociale netwerk, algemene voorzieningen en individuele voorzieningen) besproken wordt. De invoering van de nieuwe Wmo, waarin het arrangement expliciet vermeld staat, lijkt te duiden op een steeds groter belang van dit instrument om de nieuwe Nederlandse verzorgingsstaat vorm te geven.
4.3 Het keukentafelgesprek in een bredere context
Verhoeven e.a. (2013, p 12) stellen dat de gedachte achter het maatwerkarrangement
kenmerkend is voor de focus op ‘affectief burgerschap’. Bij sociaal burgerschap was sprake van het toekennen van sociale voorzieningen aan iedereen, terwijl bij affectief burgerschap de nadruk ligt op de verantwoordelijkheid van burgers om zorg te dragen voor het eigen welzijn en het welzijn van anderen (Verhoeven e.a. 2013). De focus op affectief burgerschap vertaalt zich in twee speerpunten van beleid: de overheid prikkelt burgers om minder vaak een beroep te doen op sociale voorzieningen en benadrukt het belang om zorg te dragen voor het welzijn van anderen. (Verhoeven e.a. 2013, p 17). De termen eigen kracht en sociaal netwerk uit het maatwerkarrangement belichamen deze speerpunten. Ook begrippen als ‘meedoen’ en ‘eigen verantwoordelijkheid’ leggen de nadruk op het belang om onafhankelijkheid te zijn van de overheid (Verhoeven e.a. 2013). Deze interpretatie van burgerschap veroorzaakt een tweede interpretatie van solidariteit. Solidariteit heeft binnen de huidige context betrekking op het betalen van belasting om sociale zekerheid te kunnen garanderen en het verlenen van gunsten aan anderen door bijvoorbeeld een deel van de zorg van een (on)bekende op zich te nemen (Verhoeven e.a. 2013, p 15).
De omschakeling van sociaal burgerschap naar affectief burgerschap is echter niet vanzelfsprekend. De overheid stuurt burgers om deze omslag te bewerkstelligen. De overheid zet hierbij vooral in op communicatie: door een morele boodschap uit te dragen moeten burgers vooral zelf affectieve burger willen zijn (Tonkens & Duyvendak 2013). Ook bij de Wmo komt deze sturingsvorm tot uiting. Het woordje ‘eigen’ in eigen kracht zorgt ervoor dat burgers het gevoel krijgen zelf een keuze te hebben. Hierdoor krijgt het begrip eigen kracht een positieve connotatie. Men veronderstelt dat burgers hierdoor vrijwillig meer zelf willen doen (Abercrombie, 2013). De overheid lijkt een nieuwe sturingsfilosofie gevonden te hebben die zich richt op het verbinden van burgers met als doel het potentieel van iedere individuele
20
burger volledig te benutten (Tonkens 2009, p 18-20). ‘De nieuwe moraal van affectief
burgerschap richt zich op het intieme, lokale in plaats van het afstandelijke nationale niveau, op affectieve relaties tussen burgers onderling en niet op de anonieme bureaucratie van collectieve voorzieningen’ (Verhoeven et. al, 2013: 13). De decentralisaties en de uitgangspunten van het keukentafelgesprek lijken aan te sluiten bij de bredere trend van affectief burgerschap. De nadruk ligt op de lokale invulling van beleid en de eigen verantwoordelijkheid van de individuele burger om zelf oplossingen te vinden voor een beperking en om bij te dragen aan oplossingen voor beperkingen van anderen.
Hoofstuk 5. Betekenisgeving: verhaallijnen, metaforen en mythes
Verhoeven e.a. (2013, p 14) stellen dat door de overgang van sociaal naar affectief
burgerschap niet meer sprake is van een sociaal domein, waarin de overheid opereert, maar van interacties tussen burgers die ‘het sociale’ vorm dienen te geven. Tonkens & Duyvendak (2013, p 247) spreken ook wel van een sociaal experiment, omdat de mate waarin deze sturingsfilosofie effect heeft onduidelijk is. Affectief burgerschap is namelijk niet afdwingbaar. Opvallend aan de nieuwe Wmo is dat de uitgangspunten van affectief burgerschap, door de termen eigen kracht en het sociale netwerk, in de nieuwe Wmo
vastgelegd zijn. Blijkbaar bestaat op nationaal niveau zekerheid over de kans van slagen van het sociale experiment of ziet men geen andere mogelijkheden. Tonkens & Duyvendak (2013, p 247) verklaren het uitblijven van een debat over de gevolgen van het sociale experiment met de redenering dat iedereen in Nederland doordrongen lijkt te zijn van de noodzaak om te bezuinigen. De theorie over discoursen van Hajer (2000, p18) en Yanow (1992) geven inzicht in de verhouding tussen publieke stiltes en een verhaal over noodzakelijke bezuinigingen. Beiden stellen dat het succes van beleidsveranderingen en beleidsimplementatie (grotendeels) afhankelijk is van de mate waarin de overheid het discours over maatschappelijke
vraagstukken weet te beïnvloeden en beheersen. In dit hoofdstuk zullen de onderdelen waaraan een discours te herkennen is; metaforen, verhaallijnen en mythes, beschreven worden. Deze concepten vormen het uitgangspunt van de analyse in dit onderzoek.
5.1 Metaforen
Een metafoor is volgens Yanow (1993) een combinatie van twee ongelijke symbolen in een bepaalde context, waardoor beide symbolen een andere betekenis krijgen. Door twee
21
op zich. De twee elementen van een metafoor kunnen onderscheiden worden als het vehikel en de focus. Het vehikel is het woord dat gebruikt wordt om een bepaalde situatie te duiden (Yanow 1993, p 41-43). Deze wordt ook wel aangeduid als de taalkundige bron (Van der Haar & Yanow 2011, p 163). De focus is de achterliggende betekenis van de situatie waarop men de nadruk wil leggen door een bepaalde metafoor te gebruiken (Yanow 1993, p 41-43). De focus wordt ook wel aangeduid als het doel (Van der Haar & Yanow, 2011). Bosselaar & Vonk (2013) duiden het experimentele karakter van de drie decentralisaties bijvoorbeeld aan als een bouwplaats. In dit voorbeeld is de bouwplaats het vehikel en zijn de drie
decentralisaties de focus. Om daadwerkelijk inzicht te krijgen in de visie die een metafoor impliceert is het zoeken naar verschillen tussen de focus en het vehikel nodig: ‘Metaforen dragen betekenissen over van hun taalkundige bronnen naar een doel (‘target’), wat de kijkwijze ten aanzien van die ‘target’ bepaalt. Een analyse richt zich dan niet alleen op wat de taalkundige bronnen in de betekenisgeving faciliteren, maar ook wat de bepaalde kijkwijze daarmee uitsluit’ (Van der Haar & Yanow 2011, p 163). Door onderzoek te doen naar het verschil tussen de metafoor en het vehikel wordt inzicht verkregen in de aspecten van de werkelijkheid die het vehikel in- en uitsluit. Hierdoor wordt zichtbaar welke betekenissen van het doel de gebruiker relevant acht (Van der Haar & Yanow 2011, p 163). Het verschil tussen een bouwplaats en de drie decentralisaties is bijvoorbeeld dat bij een bouwplaats meestal één bouwtekening beschikbaar is, terwijl de uitkomst van het beleid bij de drie decentralisaties per gemeente ontwikkelt wordt. Door de bouwplaats als metafoor te gebruiken, wordt de indruk gewekt dat stap voor stap naar een einddoel wordt gewerkt (Bosselaar & Vonk, 2013). Het idee dat gemeenten misschien nooit zullen weten voor beleid ze moeten ontwikkelen, wordt hierdoor uitgesloten. De vraag is echter of de bouwplaats een metafoor van of een metafoor voor beleid is. Ofwel, is de bouwplaats een metafoor van de drie decentralisaties of zegt het iets over de toekomst van de drie decentralisaties. Yanow (2005, p 5) stelt dat beide functies van toepassing zijn op metaforen. Een metafoor geeft inzicht in de visie die men op beleid heeft en de visie die men heeft over toekomstig beleid. De theorie over metaforen biedt dus handvaten om zoiets ontastbaars als betekenisgeving te kunnen vaststellen. Enerzijds kunnen metaforen in het discours achter maatwerk inzicht geven in de betekenis die men aan
maatwerk geeft. Anderzijds kan maatwerk zelf een metafoor van en voor beleid zijn.
5.2 Verhaallijnen
Een tweede concept dat inzicht geeft in betekenisgeving is ‘verhaallijn’. Een verhaallijn geeft een bepaalde visie op wat gebeurd is met bepaalde actoren in een bepaalde setting weer (Van
22
Hulst 2012). Riessman, (2008. In Van Hulst 2012, p 300) stelt dat overal ter wereld verhalen verteld worden, maar dat niet alle verhalen een verhaallijn zijn. Een verhaallijn is dus geen lijst met gebeurtenissen, maar een verhaal waarin actoren aan gebeurtenissen in een bepaalde context gekoppeld worden. Belangrijk om te vermelden is dat deze actoren niet per definitie menselijk hoeven te zijn. Ook instituties als de verzorgingsstaat kunnen speler zijn. Een verhaallijn geeft, net als metaforen, inzicht in de visie die men heeft op het verleden en de visie die men heeft op toekomstige acties (Van Hulst 2012, p 300). Wanneer iemand
bijvoorbeeld een verhaal vertelt over alle schandalen van Jeugdzorg, ontstaat een ander beeld over het verleden en de toekomst dan wanneer iemand vertelt over de succesverhalen van jeugdzorg. ‘Verhaallijnen geven een visie weer op wat fout is en wat aangepast dient te worden’ (Schon 1993. In Van Hulst 2012, p 300). Het negatieve verhaal over jeugdzorg impliceert dat Jeugdzorg niet goed bezig is en dat de institutie veranderd dient te worden, terwijl het positieve verhaal impliceert dat Jeugdzorg onveranderd door dient te blijven gaan. De wijze waarop men het verleden beschrijft is dus van invloed op de perceptie die men heeft over de toekomst. Wanneer beleidsveranderingen plaatsvinden is de kans groot dat verhalen ontstaan die deze beleidsveranderingen juist wel of niet legitimeren. Volgens Tonkens & Duyvendak (2013) wordt de focus op affectief burgerschap gelegitimeerd door een verhaal over de noodzaak om te bezuinigen. De wijze waarop men een verhaal vertelt kan echter ook bijdragen aan toekomstige beleidsveranderingen. Verhaallijnen geven een fantasie over alternatieve mogelijkheden weer’ (Sandercock 2003. In Hajer & Laws 2008, p 303). Indien een verhaal als geloofwaardig wordt beschouwd door anderen, neemt men het misschien over. Hierdoor verhoogt de populariteit van het verhaal en de kans dat veranderingen plaatsvinden die in lijn staan met het verhaal.
5.3 Beleidsmythes
Een derde analytisch concept dat in dit onderzoek gebruikt is om het maatwerkdiscours te achterhalen is een beleidsmythe. Yanow (1992, p 401) definieert een beleidsmythe als: ‘een narratief die gecreëerd en geloofd wordt door een groep mensen en die de aandacht afleidt van niet passende concepten uit de realiteit’. Op basis van deze definitie zijn vier kenmerken van een beleidsmythe te onderscheiden. Ten eerste worden mythes uitgedrukt in verhalende vorm. Deze verhalen bevatten niet per definitie logische veronderstellingen of retorische argumenten. Tevens hebben de verhalen niet een expliciet bezwerend karakter. De onderdelen waaruit een mythe bestaat kunnen dus in meer of mindere mate op feiten gebaseerd zijn. Kenmerkend is echter dat dit onderscheid niet bevraagd wordt, zolang men in een mythe
23
geloofd ‘Mythes bevatten veronderstellingen die gepresenteerd worden als feitelijk, maar immuun zijn voor feitelijke toetsing‘ (Cuthbertson 1975. In Yanow 1992, p 401). Het tweede kenmerk van een mythe sluit hierbij aan. Een mythe bestaat namelijk alleen wanneer personen erin geloven. De mate van geloof kan per tijdstip, cultuur of organisatie verschillen en is dus variërend. Het derde kenmerk is dan ook dat een mythe een sociale constructie van de werkelijkheid in een bepaalde tijd, plaats of cultuur weergeeft. Een mythe ontstaat door de interactie tussen mensen in overeenstemming met de behoeften van een bepaald moment en zijn dus niet per definitie universeel. Dit betekent echter niet dat een mythe bewust gecreëerd wordt: Niemand zegt: laten we gaan zitten en een mythe verzinnen’ (Yanow 1992, p 402). Ten vierde ontstaan beleidsmythes voornamelijk wanneer in beleid sprake is van onverenigbare waarden. Onverenigbare waarden zijn twee of meer waarden die een gelijkwaardige status kennen, onderling conflicterend zijn en betrekking hebben op één beleidsissue. Een openlijke discussie over het belang van deze waarden in beleid of de vertaling van het belang van deze waarden naar specifieke doelen heeft tot gevolg dat publieke onrust ontstaat. Het ontbreken van een publieke consensus om dergelijke politieke issues te claimen of op de politieke agenda te vermelden zorgt ervoor dat er niet expliciet over gesproken wordt (Yanow 1992, p 420). Een mythe heeft net als een metafoor het effect dat de aandacht tijdelijk naar de mythe zelf uitgaat en afgeleid wordt van onderliggende tegenstrijdigheden. Mythes zijn een manier om kennis over beleid en organisaties uit te drukken, zonder dat het ten koste gaat van de stilte omtrent een potentieel publiek conflict. Zolang geloofd wordt in een mythe, bestaat het idee dat het conflict tijdelijk opgelost is (Yanow 1992, p 402).
Aan de hand van verhaallijnen, metaforen en mythes is dus vastgesteld welke betekenis maatwerk op lokaal, nationaal en uitvoerend niveau heeft. Wanneer in de
beleidsstukken en interviews op diverse niveaus dezelfde verhaallijnen, metaforen en mythes gebruikt worden is vast te stellen dat sprake is van discoursstructurering: de populariteit van het discours is hoog. Wanneer een discours tot uiting komt in de handelingen of
redeneringswijzen van bijvoorbeeld uitvoerders is sprake van discoursstructurering. Indien sprake is van discoursstructurering is de kans op een hoge mate van discoursreproductie hoog (Hajer 1993, p 46). Doordat het discours populair is en neerslaat in redeneringswijzen en regels, is het voor individuen binnen een institutie waar het discours institutionaliseert moeilijk om af te wijken van het discours. De invoering van de term maatwerkvoorzieningen (en de nadruk op eigen kracht en het sociale netwerk) in de nieuwe Wmo zou er dus voor kunnen zorgen dat gemeenten deze definitie van maatwerk overnemen en moeite hebben om
24
van deze interpretatie af te wijken. In het volgende hoofdstuk zal besproken worden wat de betekenis van maatwerk op nationaal niveau is.
Hoofstuk 6. Betekenis maatwerk op nationaal niveau
Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat het concept maatwerk op nationaal niveau geen eenduidige definitie kent. Respondenten duiden het concept aan als ‘een containerbegrip’ (Respondent L1), ‘een bulkbegrip’ (Respondent L3) en ‘een dummy, een hol vat, wat je gewoon kunt vullen met je eigen ideeën over hoe een gemeentelijke organisatie er uit moet zien’ (Respondent L2). Deze metaforen duiden op het multi-interpretabele karakter van de term. Respondent L4 stelt: ‘Het is net hoe je het vertelt en hoe je het formuleert, welke mitsen en maren je erbij bedenkt’. Dit citaat toont dat maatwerk zich moeilijk laat vangen door kritiek, omdat het multi-interpretabel is. Allicht draagt de term maatwerk, net als het verhaal over noodzakelijke bezuinigingen (Tonkens & Duyvendak 2013), bij aan het ontbreken van een publiek debat over de drie decentralisaties. In dit hoofdstuk zal aan de hand van de concepten; verhaallijnen, mythes en metaforen, vastgesteld worden in hoeverre deze stelling aannemelijk is. De deelvraag die centraal staat in dit hoofdstuk luidt: Welke betekenis(sen) kent maatwerk op nationaal niveau? Eerst volgt een omschrijving van vier verhaallijnen die kenmerkend zijn voor het discours op nationaal niveau: een verhaal over gemeentelijk maatwerk, individueel maatwerk, een verhaal over affectief burgerschap en de
institutionalisering van het maatwerkdiscours in de nieuwe Wmo. Gemeenschappelijk hebben deze verhalen dat de noodzaak om het bestaande systeem te veranderen benadrukt wordt. Aan het einde van dit hoofdstuk zal blijken dat maatwerk een metafoor is voor decentralisaties en bezuinigingen en een beleidsmythe om de negatieve gevolgen van bezuinigingen voor individuele burgers te verbloemen.
6.1 Het grote verhaal achter maatwerk
Het concept maatwerk krijgt betekenis door te beschrijven wat het niet is. Respondenten stellen dat maatwerk het tegenovergestelde is van; ‘een bureaucratie’ (Respondent L2), ‘de standaard’ (Respondent L4), ‘one size fits nobody’ (L4) en ‘de eenheidsworst’:
25
‘Volgens mij ziet iedereen maatwerk wel als het tegenovergestelde van de eenheidsworst, de oplossing die voor iedereen gelijk is, eenheidsworst is heel erg negatief, in de bijstand doen we niet anders, maar er is wel een verschil tussen 1 centrale oplossing voor iedereen of gewoon per individu kijken wat er nodig is’ (Respondent L1).
Termen als ‘de eenheidsworst’ en ‘one size fits nobody’ zijn vehikels. De focus is de bestaande verstrekkingswijze van sociale voorzieningen. Een centrale en gelijke oplossing voor iedereen zou niet passend en vooral duur zijn. Het verschil tussen de vehikel en de focus toont aan dat de metaforen daadwerkelijk de nadruk leggen op de negatieve effecten. Het idee dat een centrale, standaardoplossing misschien goedkoper is door grootschalig ingekochte verstrekkingen en het idee dat sommige burgers wel geholpen zijn met een
standaardoplossing wordt niet belicht door bovenstaande metaforen te gebruiken. De vehikels sluiten de positieve effecten van de bestaande verstrekkingwijze dus uit. Deze metaforen zijn naast modellen van de huidige verstrekkingswijze, ook modellen voor beleid. De focus op negatieve effecten impliceert namelijk dat men niet meer met standaarden zou moeten werken in de toekomst:
‘In de langdurige en welzijnszorg willen we de komende periode een omslag maken naar meer maatwerk, meer zorg in de buurt, meer samenwerking tussen de verschillende
aanbieders maar ook naar houdbaar gefinancierde voorzieningen, zodat ook latere generaties er nog gebruik van kunnen maken. Dit betekent dat maximaal aansluiting gezocht zal worden bij wat mensen nodig hebben en wat gemeenten in staat zijn te doen’ (Regeerakkoord, 2012: 22).
Uit dit citaat blijkt dat het idee bestaat dat wanneer verandering uitblijft een financieel onhoudbare toekomst ontstaat. Doordat de metaforen de nadruk leggen op dit doemscenario worden beleidsveranderingen gelegitimeerd. De term maatwerk is een metafoor voor de richting van deze veranderingen. Meer maatwerk betekent volgens dit citaat meer aansluiting bij wat gemeenten kunnen doen, meer aansluiting bij wat mensen nodig hebben en houdbaar gefinancierde voorzieningen voor toekomstige generaties. De bestaande verstrekkingswijze heeft volgens deze redenering dermate negatieve korte- en lange termijn effecten dat verandering als vanzelfsprekend tot verbetering leidt. Maatwerk is een metafoor voor de verbeteringen die beleidsveranderingen opleveren. Dit komt duidelijk naar voren in twee onderliggende verhaallijnen over maatwerk.
26 6.1.1 Gemeentelijk maatwerk
De verhaallijn over gemeentelijk maatwerk begint met een omschrijving van de noodzaak tot verandering van de bestaande verstrekkingswijze. Een tweede gebeurtenis in het verhaal is de invoering van de compensatieplicht in 2007. Het beoogde doel van de compensatieplicht is dat gemeenten zelf invulling kunnen geven aan Wmo beleid in overeenstemming met de behoeften van inwoners:
‘In de Wmo staat dat de gemeente verantwoordelijk is voor de opvang van daklozen en dat de gemeente de verordening opstelt waarin dat geregeld wordt. Punt. Dat zegt de landelijke wet. (…) Dus in principe kan dat in iedere gemeente verschillen’ (Respondent L2).
Gemeentelijk maatwerk heeft betrekking op de mogelijkheid om beleid per gemeente invulling te geven. De invoering van de compensatieplicht wordt als het startpunt van meer maatwerk en dus verbetering van de oorspronkelijke verstrekkingswijze gezien:
‘Je woont in Amsterdam, daar is de vraag naar ondersteuning toch echt heel anders, dan wanneer je in Appelscha gaat kijken, dat zijn andere mensen, andere culturen, dat vraagt om een hele andere benadering en wat je juist krijgt met dat is maatwerk’ (Respondent L1).
Door de nadruk van het verhaal te leggen op de positieve effecten van de invoering van de compensatieplicht ten opzichte van het bestaande impliceert het verhaal dat de lijn die de compensatieplicht inluidde in de toekomst voortgezet dient te worden. Meer maatwerk betekent minder standaarden en dus meer variatiemogelijkheden. Doordat maatwerk afwijkt van de negatieve gevolgen van het bestaande, krijgt maatwerk een positieve connotatie:
‘Het overbrengen van een groot aantal taken van het Rijk naar gemeenten maakt meer maatwerk mogelijk en vergroot de betrokkenheid van burgers. Gemeenten kunnen de uitvoering van de taken beter op elkaar afstemmen en zo meer doen voor minder geld (Regeerakkoord, 2012: 41).
Uit dit citaat blijkt dat de positieve connotatie van maatwerk decentralisaties legitimeert. Samengevat bevat de verhaallijn over gemeentelijk maatwerk de volgende gebeurtenissen en actoren: voortzetting van de bestaande verstrekkingswijze zal leiden tot een doemscenario, maatwerk is het tegenovergestelde van de bestaande verstrekkingswijze en betekent dus
27
automatisch verbetering, de compensatieplicht is een eerste aanzet tot maatwerk en dus verbetering, deze lijn dient voortgezet te worden in de toekomst. Volgens de redenering in deze verhaallijn zijn beleidsveranderingen en het maken van verschillen tussen lokale eenheden noodzakelijk. Maatwerk is een metafoor die de positieve effecten van beleidsveranderingen benadrukt.
6.1.2 Individueel maatwerk
De tweede verhaallijn over maatwerk start ook met een beschrijving van het verhaal over de noodzaak om te veranderen. Individueel maatwerk richt zich op de verschillen tussen individuen en onderscheidt zich net als gemeentelijk maatwerk van de bestaande verstrekkingswijze die volgens het verhaal gebaseerd is op standaarden:
Maatwerk betekent dat je heel specifiek kan gaan kijken naar waar verschillen die mensen nou eigenlijk in en kunnen we in plaats van hij kan niet meer de trap op, hoppaaaa traplift, iets anders doen?’ (Respondent L2)
In dit citaat wordt de bestaande verstrekkingswijze gekenmerkt door een causaal verband tussen de beperking die iemand heeft en het verstrekken van een standaardoplossing. De indicatie ‘moeite met traplopen’ betekent volgens dit verhaal automatisch het verstrekken van een traplift. Maatwerk betekent in deze context dat rekening gehouden wordt met het individu dat de beperking heeft:
Juist om goede ondersteuning te kunnen bieden, moet je rekening houden met de
omstandigheden waarin mensen verkeren en de mensen die hen bijstaan. Echt maatwerk, op de persoon toegesneden (Van Rijn, 2014)
Individueel maatwerk heeft volgens dit citaat betrekking op het in acht nemen van de volledige situatie van een cliënt. Dit staat gelijk aan ‘goede ondersteuning’. Ook bij individueel maatwerk blijkt dus dat de term zich onderscheidt van het bestaande en een positieve connotatie heeft:
