De professional als bureaucraat

Lipsky (1980) duidt uitvoerende professionals binnen het sociale domein, die in direct contact staan met burgers, en een zekere mate van beleidsvrijheid hebben aan als ‘Street Level

Bureaucrats’ (SLB’s). De term bureaucraat verwijst naar de ideaaltypische visie op de verhouding tussen organisatie en professional die tot de jaren ’70 overheersend was. Het uitgangspunt van deze visie is dat professionals beleid in overeenstemming met formele regels en op een objectieve manier moeten implementeren om gelijke behandeling van burgers te garanderen (Van den Brink e.a. 2011, p 33). Lipsky (1980) komt echter tot de conclusie dat deze visie niet reëel is. De uitvoerder is namelijk genoodzaakt om beleidsdoelen om te vormen, zodat deze toepasbaar zijn op de praktijk. Alhoewel de conclusie van het onderzoek gebaseerd is op bevindingen in de Verenigde Staten gedurende de jaren ’80, toont het actieonderzoek ‘Hemelse modder’ van Blokker e.a. (2013) aan dat de theorie toepasbaar is op de huidige decentralisaties in Nederland. Tevens vormt de theorie van Lipsky (1980) de basis voor recentere theorieën die later in dit hoofdstuk beschreven zullen worden.

44

Lipsky (1980) noemt enkele kenmerken van de spanning tussen beleid en praktijk. Ten eerste bestaat binnen het publieke domein een chronisch te kort aan middelen (geld, tijd, kennis) in combinatie met een autonoom stijgende vraag naar voorzieningen. De Wmo bevestigt deze wanverhouding: het doel is om de vraag naar Wmo voorzieningen te verminderen, zodat de beperkt beschikbare middelen toereikend zijn. Ten tweede zijn beleidsdoelen ambigue en/ of conflicterend en prestaties moeilijk meetbaar. De analyse van maatwerk in beleid toont aan dat de ambiguïteit van maatwerk zichtbaar wordt in lokaal beleid en de rol van Wmo consulenten. Ten derde heeft de uitvoerder te maken met verschillende referentiekaders. De uitvoerder zelf, de burger en de organisatie waarvoor men werkzaam is hebben allen een andere visie op de functie van de uitvoerder. De organisatie ziet de consulent bijvoorbeeld als toegangshouder, de burger ziet de consulent als voorzieningenverstrekker en de consulent ziet zichzelf idealiter als zorgverlener (Tonkens & Duyvendak 2013). De vraag is in hoeverre deze rollen verenigbaar zijn. Andere factoren die een spanningsveld veroorzaken zijn bijvoorbeeld conflicterende logica’s (kostenreductie versus cliëntgerichtheid), doelgroepenbeleid (wat als de cliënt niet aan de doelgroepsomschrijving voldoet?), de uitvoerder als aanspreekpunt van de gehele organisatie (de organisatie maakt een fout, de uitvoerder wordt aangesproken) en ‘onvrijwillige cliënten’. Deze term heeft betrekking op het idee dat cliënten genoodzaakt zijn om een beroep te doen op sociale voorzieningen bij een negatieve verandering in de

leefsituatie, zoals ontslag of ziekte. De cliënt is afhankelijk, omdat weinig andere oplossingen voor handen zijn. Dit kan gebrek aan medewerking van de cliënt veroorzaken of een gebrek aan responsiviteit van de zorgverlener (Lipsky, 1980). Opvallend hieraan is dat het

uitgangspunt in het nieuwe Wmo beleid is dat cliënten zich afhankelijk voordoen, terwijl men wel degelijk andere oplossingen voor handen heeft.

Om met deze ambiguïteit om te kunnen gaan ontwikkelt de uitvoerder volgens Lipsky (1980) ‘copingsmechanismen’. Dit zijn handelingen en routines die in meer of mindere mate ten goede komen aan de beleidsdoelen of de praktijk. Door bijvoorbeeld cliënten met

complexe problemen door te sturen naar een andere organisatie, is men in staat om de targets van de organisatie te halen. Dit komt de individuele cliënt echter niet ten goede. Ten tweede kan men de toegang voor een cliënt bemoeilijken. Door informatie achter te houden over eventuele mogelijkheden binnen de organisatie hoopt men dat de cliënt op zoek gaat naar andersoortige oplossingen, waardoor de vraag daalt. Een uitvoerder kan zich ook verschuilen achter de regels om zo een gebrek aan hulp te legitimeren (bv. ‘Sorry, u past niet binnen onze doelgroep’). De uitvoerder heeft dus diverse mogelijkheden om de vraag naar sociale

45

sociale voorzieningen. ‘Copingsmechanismen’ kunnen echter ook ten goede komen aan de cliënt. Uitvoerders kunnen beleid op creatieve wijze interpreteren, zodat een cliënt plotseling wel onder de doelgroep valt. De mate waarin een uitvoerder bereid is om dit te doen, hangt af van de persoonlijke normen en waarden. Tevens kost het maken van uitzonderingen extra tijd, waardoor dit mechanisme in beperkte mate ingezet kan worden. Alhoewel het ideaal van een professional misschien is om alle cliënten te helpen, kan de uitvoerder dit ideaal door allerlei factoren dus maar in beperkte mate nastreven (Lipsky 1980, p 141).

De mate en variëteit van ‘copingsmechanismen’ verschilt van persoon tot persoon. De wijze waarop beleid geïmplementeerd wordt is dus een optelsom van alle individuele

handelingen van uitvoerders. Lipsky (1980, p 85-88) concludeert dat professionals naast uitvoerder tevens beleidsmakers zijn. Op basis van de theorie van Lipsky (1980) kunnen enkele verwachtingen worden opgesteld over de verhouding tussen maatwerk in beleid en maatwerk in de praktijk. Zo is de kans volgens de theorie van Lipsky (1980) groot dat Wmo consulenten de toegang tot voorzieningen alleen bewaken bij cliënten die makkelijk

beïnvloedbaar zijn, omdat de achterliggende kaders voldoende ruimte overlaten. Hierdoor vindt selectie dus niet plaats op basis van de mate waarin iemand een voorzieningen nodig heeft, maar op basis van de mate waarin een cliënt zich laat sturen. Een andere optie is dat de consulent bij personen met complexe problematiek stelt dat deze problematiek niet onder de richtlijnen van de organisatie valt. Hierdoor blijft zorg en ondersteuning voor een groep cliënten die het wel nodig heeft toch uit. De theorie van Lipsky (1980) toont aan dat het idee achter maatwerk (zorg en ondersteuning indien nodig) in de praktijk heel anders tot uiting kan komen, veelal ten koste van de cliënt. De belofte achter maatwerk kan hierdoor niet

waargemaakt worden.