Omgang van ministeries met lobbyen
Masterthesis
Omgang van ministeries met lobbyen
augustus 2020
Auteur Z. Karem
S1896431
Master Management van de Publieke Sector
Universiteit Leiden, Faculteit Governance and Global Affairs, Instituut Bestuurskunde
Supervisor: prof. dr. A. Timmermans Tweede lezer: dr. B. Fraussen
Voorwoord
Toen ik in 2008 naar Nederland kwam, had ik nooit gedacht zover te komen in het leven. Ik voel mij gezegend over de achterliggende 12 jaar.
De periode waarin ik deze masterthesis schreef, was er één van hoogte- en dieptepunten. Mijn dochter Rojhín werd geboren! En in korte tijd overleden mijn schoonvader en mijn schoonmoeder. Dit maakte veel indruk, het was een heftige tijd. Mijn vrouw en ik hebben nu de zorg van mijn zwagers overgenomen die zorgbehoevend zijn. Deze gebeurtenissen maakte dat het proces langer duurde, maar uiteindelijk heb ik het werk niet laten liggen en daarvan is deze thesis het resultaat.
Allereerst heb ik de thesis geschreven in het kader van mijn afstudeeronderzoek. Daarnaast is de thesis interessant voor professionals bij de overheid, in het bijzonder voor geïnteresseerden in de geschiedenis van regulering van de belangenbehartiging.
Speciale dank aan mijn thesisbegeleider prof. dr. Arco Timmermans voor het geduld, de tijd en de begeleiding van het schrijven van deze scriptie. Ook wil ik mijn vrouw, Eline en mijn drie kinderen Adaja, Yaron en Rojhín bedanken voor hun geduld en de tijd die zij mij hebben gegeven om deze scriptie te schrijven.
30 juli 2020 Bodø
Samenvatting
Dit onderzoek richt zich op de regulering van de toegang tot belangenbehartiging op de ministeries. Het onderzoek focust hierbij op de invloed van affaires en politieke kleur van de regulering van de toegang tot de belangenbehartiging.
Voor het verzamelen en analyseren van de gegevens is gebruik gemaakt van het ‘process tracing methode’. Het onderzoek richt zich op afgelopen 38 jaar (1982 tot 2019). In totaal zijn er vier ministeries onderzocht. Deze onderzochte ministeries zijn met elkaar vergeleken. Verder zijn de lobbyaffaires in kaart gebracht. De voorgevallen affaires zijn onderzocht op relevante patronen die de invloed van affaires op de regulering van de toegang tot de belangenbehartiging ontrafelen. Er is ook specifiek gekeken naar de rol van de politieke leiding van de ministeries. De politieke kleuren zijn globaal ingedeeld in twee groepen, namelijk links en rechts. De uitingen, houdingen en de acties van de bewindspersonen aangaande de regulering van de toegang tot belangenbehartiging zijn bestudeerd en geanalyseerd. De data zijn verzameld uit berichtgeving in de media en de parlementaire stukken.
Dit onderzoek wijst uit dat ‘lobbyaffaires’ en ‘linkse politieke kleur’ regulerende effecten laten zien op regulering van de toegang van de belangenbehartiging. Uiteraard geldt hierbij dat dit ook weer afhangt van de mate van negatieve aandacht vanuit media en politiek. De reguleringsgevallen op de ministeries van Defensie en Financiën werden veroorzaakt door eerder voorgevallen affaires. De meeste affairegevallen leiden tevens tot reflexmatig reageren. Dat wil zeggen dat men maatregelen heeft genomen om de affaire in goede banen te leiden of om te laten zien dat alles in controle is en herhaling zal worden voorkomen.
Er vinden significant meer regulerende activiteiten plaats onder linksgeoriënteerde politieke leiding dan onder rechtse politieke leiding. Linkse kleur ziet de regulering van de toegang als een middel om de transparantie en gelijke toegang te bevorderen, omdat de kracht van belangenbehartigende partij niet gelijk is. Vanuit de logica van marktmechanisme pleit de rechtse politieke kleur voor een open uitwisseling zonder regels en hobbels die dit proces belemmeren. Rechtse bestuurders zullen sneller een beroep doen op de eigen individuele verantwoordelijkheid van ambtenaren, bestuurders en belangenbehartigers in plaats van over te gaan tot regulering.
Inhoudsopgave
Voorwoord ... - 3 -
Samenvatting ... 4
1 Inleiding ... 7
2 Theoretisch kader: over het spel van beïnvloeding, de knikkers en de spelers ... 11
2.1 Belangenbehartiging in het kort ... 11
2.1.1 Wat is eigenlijk belangenbehartiging? ... 11
2.1.2 Beïnvloeding van besluitvorming ... 11
2.1.3 Directe en indirecte beïnvloeding ... 12
2.1.4 De ontvangende kant van beïnvloeding ... 12
2.2 Welke belangenbehartigingsperspectieven zijn in de literatuur te onderscheiden? ... 13
2.2.1 Belangenbehartiging als overtuiging ... 13
2.2.2 Belangenbehartiging als ‘servicebureau’ ... 14
2.2.3 Belangenbehartiging als uitwisseling ... 14
2.2.4 Regulering van de ontvangende kant ... 14
2.3 De invloed van politieke ideologie op de regulering van de toegang ... 15
2.3.1 Visie op de toegang vanuit ‘rechts’ georiënteerde politiek ... 16
2.3.2 Visie op de toegang vanuit ‘links’ georiënteerde politiek ... 17
2.4 De invloed van affaires op het reguleren van de toegang ... 19
2.5 Hypothese ... 20
2.6 Operationalisering ... 21
2.7 Type onderzoek, onderzoekeenheden en methoden ... 23
3 Invloed van opspraak op de regulering van de toegang ... 26
3.1 Introductie ... 26
3.2 Lubbers I, II en III ... 28
3.3 Kok I en II ... 31
3.4 Kabinetten Balkenende I, II, III en IV ... 38
3.5 Kabinetten Rutte I, II en III ... 41
3.6 Tussenconclusie H1 ... 53
4 Invloed van politieke kleur op de regulering van de toegang ... 54
4.1 Introductie ... 54
4.2 Kabinetten Lubbers I, II en III ... 56
4.4 Kabinetten Balkenende I, II, III en IV ... 60
4.5 Kabinetten Rutte I, II en III ... 61
4.6 Ministerie van Binnenlandse Zaken ... 72
4.7 Tussenconclusie H2 ... 76
5 Conclusie ... 77
6 Reflectie ... 80
7 Literatuurlijst ... 82
1 Inleiding
Toen het kersverse kabinet Rutte III in de herfst van 2017 na lang onderhandelen haar plannen presenteerde, sprong één voornemen in het coalitieakkoord de oppositie meteen in het oog: de afschaffing van de dividendbelasting. Er leek op het eerste gezicht geen noodzaak om die af te schaffen, maar – zo wist premier Rutte uit te leggen – rees tijdens het formatieproces de gedachte dat grote bedrijven zoals Akzo Nobel, Shell en Unilever kwetsbaar zouden zijn omdat zij nadeel hebben van de Nederlandse dividendbelasting die in andere landen niet geldt. Afschaffing zou in het belang zijn van deze bedrijven en daardoor indirect goed voor Nederland omdat met de vestiging van deze bedrijven in Nederland veel banen gemoeid zijn. Door het afschaffen zou de Staat echter 1,4 miljard euro aan belastinginkomsten mislopen.
Het idee én de verklaring schoten bij de oppositie in het verkeerde keelgat. Ook binnen de oppositie bleek het plan moeilijk te verteren. Voorman van coalitiepartij ChristenUnie Gert-Jan Segers gaf toe dat de afschaffing voor hem voelde alsof hij een meloen moest doorslikken. Waar de oppositie vooral benieuwd naar was, is hoe dit plan ‘opeens’ in het coalitieakkoord terecht was gekomen zonder kennelijk precies te laten doorrekenen wat het de Staat zou kosten en opleveren. En hoe waren de garanties dat de genoemde bedrijven – met name Ruttes eigen oude werkgever Unilever - hun hoofdkantoor in Nederland zouden (blijven) vestigen en daarmee werkgelegenheid zouden behouden? En om hoeveel banen zou het dan gaan en was dat 1,4 miljard euro per jaar waard? Was hier niet gewoon sprake van een machtsspel waarbij naar het ontstane gevoel de belangen van burgers ten koste gingen van grote multinationals? In hetzelfde regeerakkoord stond namelijk de verhoging van de BTW. Hoe was het mogelijk dat het idee van de afschaffing van belasting voor grote bedrijven in dit akkoord terecht was gekomen?
De afschaffing van de dividendbelasting werd ‘een ding’. Algemeen werd verondersteld dat het bedrijfsleven erin was geslaagd om de plannen van het kabinet te beïnvloeden, ondanks Ruttes poging om het schrappen van de dividendbelasting af te doen als een ‘eigenstandig’ besluit (Stellinga & De Witt Wijnen, 2017).1 Voor het oog van het volk was de beïnvloeding zo duidelijk als wat. Het is één van de vele situaties in de Nederlandse politiek die gaan over transparantie in een democratie en de omgang met belangenbehartigers en hun invloed op de besluitvormingsprocessen. Wiens belangen worden gediend?
Na het uitblijven van daadkracht trok CEO Polman van Unilever zijn conclusie en sms’te Rutte dat hij de verhuizing van het hoofdkantoor naar Nederland niet zou agenderen op de aandeelhoudersvergadering wat uiteindelijk uitmondde in de situatie anno 2020 waarin Unilever op papier volledig Brits is geworden (Tamminga, 2020; Julen, 2020). Na het sms’je had Rutte geen keuze meer. De pay-off van een afschaffing kon hij niet waarmaken en dus verdween de afschaffing van de dividendbelasting uit het regeerakkoord (De Witt Wijnen, 2018).
De wereld van lobbyorganisaties en belangenbehartigers lijkt op het eerste gezicht een schimmige en ondoorgrondelijke wereld te zijn: het ‘old-boys-network’ van ‘ons-kent-ons’ en ‘vrinden’, die elkaar helpen. Van lang niet alle ministeries en andere overheidsorganen is duidelijk hoe met lobbyorganisaties en belangenbehartigers wordt omgegaan. Laat staan op welke manier de inhoud van de betrekking tussen overheid en lobby-sector in de openbaarheid wordt gebracht, zodat – in een democratie – er zicht is op de werking van de democratie. Dat de lobby in Nederland ondoorzichtig is, stelt bijvoorbeeld het onderzoekbureau Transparancy International in een onderzoekrapport uit 2015: “Er is nauwelijks inzicht in welke organisaties andere (overheids)organisaties benaderen en met welk doel” (Transparency International Nederland, 2015).
Gesteld dat de lobby-wereld ondoorzichtig is, welk effect zou dit kunnen hebben op de democratie? Eén van de fundamenten van de moderne democratie is transparantie (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, & Van Venetië, 2019, p. 41-43). Kiezers moeten in staat zijn om de besluitvorming in de publieke sfeer te kunnen volgen. In Nederland zijn er (grond)wettelijke bepalingen die hierop toezien. Zo is er ‘vrijheid van pers’ (Artikel 29 grondwet), kunnen wetten alleen worden aangenomen in een bijeengeroepen vergadering (dus niet online) en bestaat er een geschenkregister waarin politici wat zij ontvangen moeten laten bijhouden. Er zijn nog vele voorbeelden van regels te noemen die als doel hebben om transparantie binnen het openbaar bestuur te waarborgen. Men zou kunnen verwachten dat er in Nederland ook regels zijn omtrent het werk van lobbyisten, maar dat is in Nederland niet eenduidig het geval.2
Ministeries en de andere publieke instanties in Nederland hebben niet de formele verplichting om openbaarheid te geven over met wie wordt gesproken en aan wie de toegang wordt verleend en onder welke voorwaarden. Desalniettemin zijn er wel ministeries die werk hebben gemaakt van de regulering van de toegang; - zij hanteren interne gedragslijnen om de
belangenbehartiging3 in goede banen te leiden. Dit leidt tot de vraag hoe het kan dat het ene ministerie wel de toegang van lobbyorganisatie heeft gereguleerd en het andere ministerie niet.
In dit onderzoek wordt gekeken naar de verschillen in motivaties van verschillende ministeries voor het al dan niet berichtlijnen van de toegang tot de ministeries. Allereerst wordt gekeken naar de mate waarin het betreffende ministerie in opspraak is geweest met betrekking tot de lobby. Ten tweede wordt daarbij gelet op de politieke ideologie van de bewindspersonen op het betreffende ministerie. Het gaat daarbij om functionele aspecten. Onderzocht wordt of deze afzonderlijke factoren los van elkaar invloed hebben op de mate van regulering door het ministerie, of dat de factoren ook in relatie tot elkaar iets kunnen verklaren over de mate waarin het ministerie de toegang tot haar ambtenaren heeft gereguleerd. De onderzoeksvraag luidt daarom als volgt: In hoeverre beïnvloeden affaires en politieke ideologie de mate van regulering van de toegang van belangenbehartigers tot ministeries in Nederland?
De politieke ideologie van bewindspersonen zegt niet alleen iets over de politieke partij waarvan de bewindspersoon lid is, maar ook de groep mensen met wie hij of zij zich affilieert; de kringen waarin hij of zij verkeert, en veel verder: de politieke ideologie zegt iets over diens mens- en wereldbeeld. In politieke zin uit zich dat concreet in linkse en rechtse oriëntaties, waarbij in dit onderzoek ervanuit wordt gegaan dat een linkse oriëntatie leidt tot meer regulering en dus minder toegang voor lobbyisten, terwijl een rechtse oriëntatie tot minder regulering en dus meer toegang voor lobbyisten.
Met opspraak ofwel affaires wordt in dit onderzoek een schandaal bedoeld dat publiek bekend is geworden. Het gaat dan vaak over negatieve berichtgeving ten aanzien van de toegang tot de ontvangende kant van de belangenbehartiging. Bij opspraak gaat het ook om de reactie van de ontvangende kant, waarbij de overheid naar aanleiding van een schandaal of negatieve associatie, in actie komt en maatregelen neemt. Concreet betekent dit een verdere regulering van de toegang van belangenbehartigers tot ambtenaren en het politieke bestuur.
Ten slotte leidt aandacht voor de regulering tot het opstellen van gedragslijnen door de ministeries. Concreet betekent dit dat een ministerie gedragsregels en procedures heeft gesteld voor zijn ambtenaren of bewindspersonen als het gaat om de omgang met de belangenbehartigers. Dit kan twee doelen dienen. Eén doel kan zijn dat de toegang gereguleerd is om
3 De termen van belangenbehartiging en lobby zijn wisselend in dit onderzoek gebruikt. Er wordt echter
de gelijke toegang van de belangengroeperingen te bevorderen. Het tweede doel kan zijn om ongewenste beïnvloeding te dwarsbomen.
Conceptueel model
Relevantie
De wetenschappelijke relevantie van het onderwerp is te vinden in de uitbreiding van kennis en inzicht over de regulering van de toegang van lobbyorganisatie tot ministeries en de oorzaken die daartoe leiden. Het onderwerp is regelmatig in het nieuws en naar het zich laat aanzien treden lobbyorganisatie steeds meer op de voorgrond en is men bezig met een professionele inhaalslag in Nederland. Daarbij is er een grote behoefte aan wetenschappelijke basiskennis van de belangenbehartiging (Timmermans, 2014, p.10).
Inhoudelijk brengt dit onderzoek in kaart welke redenen ertoe leiden dat belangenbehartigers op het ene ministerie wel en op het andere ministerie geen toegang hebben. Naast de analyse welke redenen ertoe hebben bijgedragen, doet dit onderzoek ook aanbevelingen over de wijze waarop het openbaar bestuur de onderzochte variabelen kan beheersen en op welke zaken moet worden gelet bij het stroomlijnen van de toegang van belangenbehartigers in Nederlandse overheidsorganisaties.
Tot slot dient dit onderzoek een praktisch doel. Het levert namelijk een bijdrage aan al gaande discussies over de regulering van de belangenbehartiging binnen het openbaar bestuur. De discussie betreft het spanningsveld tussen de maatschappelijk gewenste transparantie en gelijke toegang tot de overheid versus de belangen die lobbyorganisaties bij overheden behartigen (Timmermans, 2017).
Regulering van belangenbehartiging
Affaires Politieke leiding
2 Theoretisch kader: over het spel van beïnvloeding, de knikkers en
de spelers
2.1 Belangenbehartiging in het kort 2.1.1 Wat is eigenlijk belangenbehartiging?
Belangenbehartiging wordt binnen een democratische samenleving gezien als legitiem middel voor maatschappelijke groeperingen om hun belangen te bevorderen en hun bijdrage of input te geven in de beleids- en besluitvorming. Belangenbehartiging zelf wordt indirect gezien als een middel om de uitvoering van taken door de overheid te legitimeren. Door te luisteren naar de bevolking en de belangenorganisaties ontstaat een systeem van representativiteit (Holman & Luneburg, 2012). Daarnaast draagt de praktijk van belangenbehartiging verder bij aan de kwaliteit van beleid.
Belangenbehartiging heeft in de beeldvorming echter ook een keerzijde. Het kan de legitimiteit van de overheid juist ook ondermijnen door het toekennen van particuliere voordelen aan bepaalde groeperingen. Er ontstaat dan een ‘ons-kent-ons’-sfeer en men beschuldigt de politiek vervolgens van ‘achterkamertjespolitiek’. Belangenbehartiging kan dus ook zorgen voor wantrouwen in het overheidsstelsel (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, & Van Venetië, 2019, p. 41-43).
2.1.2 Beïnvloeding van besluitvorming
Bij belangenbehartiging staat de beïnvloeding van de formele besluitvorming centraal. De overheid die als ‘ontvangende’ partij van de belangenbehartiging fungeert, heeft uiteindelijk de formele besluitvorming in handen. Daarentegen doen de belangengroeperingen die als ‘zendende’ partij van belangenbehartiging fungeren, pogingen om deze formele besluitvorming te beïnvloeden en naar hun hand te zetten. Daarvoor worden uiteenlopende middelen ingezet. Kortom, beïnvloeding gaat om informele pogingen buiten de formele besluitvorming (Van Schendelen, 1998). Dat wil zeggen dat verschillende organisaties buiten de formele besluitvormingsprocessen proberen om formele gezagdragers zoals politici en ambtenaren te beïnvloeden. De informaliteit van de beïnvloeding zit in omgeving (koffieruimte en wandelgangen), technieken (telefoon, persoonlijke brief) en methoden (tussenpersoon en afleidingsmanoeuvre) en de sfeer (vertrouwelijk en gezellig) (Van Schendelen, 1998).
2.1.3 Directe en indirecte beïnvloeding
Men kan twee manieren van beïnvloeding onderscheiden: directe beïnvloeding en indirecte beïnvloeding. Directe beïnvloeding betreft de directe toegang van de belangengroeperingen tot de beleidsmakers (bestuurders, ambtenaren en politici) ( (Beyers & Braun, 2014). Directe toegang vindt plaats in de vorm van persoonlijke gesprekken, (telefoon)contacten en brieven om kennis en argumenten uit te wisselen. De directe toegang tot beleidmakers worden gezien als meest belangrijke manier om overheidsbeleid te beïnvloeden (Beyers & Braun, 2014) Toegang wordt namelijk vaak gezien als het geven van (technische) kennis, ervaring en politieke steun aan de beleidsmakers aan de ene kant. Aan de andere kant beïnvloeden de belangengroepen de besluitvorming en het beleid door bijvoorbeeld het verstrekken van informatie en kennis. Bij indirecte beïnvloeding gaat het om het uitoefenen van invloed via indirecte kanalen zoals (sociale) media en demonstraties (Beyers & Braun, 2014).
2.1.4 De ontvangende kant van beïnvloeding
Naast de directe en indirect beïnvloeding vallen er zeven verschillende domeinen van de ontvangende kant te onderscheiden (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, & Van Venetië, 2019, p. 309-311). Dat zijn dan de actoren die als ontvangers van belangenbehartiging fungeren. Deze actoren hoeven niet per se de formele besluitvorming in handen te hebben. De ontvangende kant zijn de organisaties uit het openbaar bestuur van de Europese instanties tot aan de lokale gemeentebestuur en raden. De media kan ook als een onderdeel van de ontvangende kant gezien worden als je ervan uit gaat dat de organisaties werken aan de eigen maatschappelijke positie en de beeldvorming. Maar de media zijn geen eindstation van de belangenbehartiging. Alle actoren in hun eigen hoedanigheid als ontvangers worden beïnvloed.
De formele uitvoerende macht wordt het politieke bestuur bedoeld die verantwoordelijk is voor het uitvoeren van het beleid zoals de
Domeinen van de ontvangende kant (ontvangers)
Toelichting
Formele wetgevende macht De parlementen op alle niveaus van het bestuur Formele uitvoerende macht Het politieke bestuur op alle niveaus van regering tot Formele rechtsprekende macht Rechtbanken en kantonrechten, hoven internationale en
Europese rechtbanken Bureaucratie Ambtenaren: bureaucraten
Media Journalisten van kranten, bladen en influencers in de sociale media
Formele en wetenschappelijke adviesorganisaties De raad van staten, CBP, CER, SCP en allerlei andere adviesorganen
Gevarieerde domein: bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers
Ondernemingen, bracheorganisaties en
bureaucraten of ambtenaren bedoeld. Die vallen onder de derde, uitvoerende macht. Maar de ambtenarij krijgt in de literatuur vaak de benaming van ‘de vierde macht’ (naast de bekende drie machten geformuleerd door Montesquieu). De vierde macht is een verwijzing naar de sterke invloed die ambtenaren kunnen hebben bij besluitvormingsprocessen (ook als politiek, wetgeving en beleid bepalend zou moeten zijn). De domeinen van de ontvangers kunnen als volgt ingedeeld worden (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, & Van Venetië, 2019, p. 309-311).
‘Zenders’ en ‘ontvangers’ wisselen soms van rol. De ontvangers van de formele macht kunnen elkaar wederzijds beïnvloeden. Als je de bureaucraten neemt dan is het duidelijk dat zij al in de vroege stadia doelwitten zijn van de lobby omdat zij juist betrokken zijn bij het voorbereiden van beleid en beschikken over gespecialiseerde kennis. De bureaucraten en zeker de formele uitvoerende macht kunnen ook in de rol van de zendende kant komen als zij hun eigen beleidsvoorkeuren hebben. Dan kunnen zij onderling de verschillende rollen aannemen en ook richting de formele en wetenschappelijke adviesorganisaties en formele wetgevende macht zoals volksvertegenwoordigers. Dit alles laat zien dat beïnvloeding en belangenbehartiging niet statisch zijn, maar een dynamisch proces met verschillende patronen (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, & Van Venetië, 2019, p. 309-311).
2.2 Welke belangenbehartigingsperspectieven zijn in de literatuur te onderscheiden? Bij directe beïnvloeding van overheden en beleidsmakers en de domeinen van de ontvangende kant zijn drie perspectieven te onderscheiden. Deze perspectieven vertellen iets over de wijze waarop men naar belangenbehartiging kijkt.
2.2.1 Belangenbehartiging als overtuiging
Het eerste perspectief is het overtuigingsperspectief. In deze zienswijze worden lobbypraktijken vooral gezien als ‘argumentenfabriek’, bedoeld om beleid te beïnvloeden (Hall & Deardorff, Lobbying as legislative subsidy, 2006). De nadruk wordt gelegd op de argumenten van belangenbehartigers en minder op de informatieoverdracht tussen belangenbehartigers en beleidsmakers. Vanzelfsprekend speelt de kwaliteit van de argumenten en framing een belangrijke rol. De beleidsmakers laten zich namelijk graag overtuigen. Wie beschikt over de sterkste argumenten en framing, krijgt toegang tot de beïnvloeding. Hierbij speelt gelijke toegang minder een rol. Het draait immers om de kracht van overtuiging (Hall & Deardorff, Lobbying as legislative subsidy, 2006).
2.2.2 Belangenbehartiging als ‘servicebureau’
Het tweede perspectief is het servicebureau-perspectief (‘legislative subsidy’) dat nadruk legt op de meer ondersteunende rol van belangenbehartiging (zendende partij) richting de overheid (ontvangende partij). Belangenbehartigers fungeren als ‘hulpstaf’ van beleidsmakers (Hall & Deardorff, Lobbying as legislative subsidy, 2006). Wat dit perspectief met name anders maakt dan de twee andere perspectieven is dat de belangenbehartiging niet gericht is op het veranderen van de gedachten van de ontvangende kant. Maar de lobby wordt ingezet om de natuurlijke bondgenoten te helpen om gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren. De directe toegang is geen strategie om beleidsvoorkeuren van beleidsmakers te veranderen, maar een strategie die ingezet wordt om ambtenaren van de specialistische kennis te voorzien om de gemeenschappelijke missie te volbrengen. (Hall & Deardorff, Lobbying as legislative subsidy, 2006) Lobbyisten hebben vaak meer ervaring op bepaalde onderwerpen en tijd om te investeren, anders dan veel beleidsmakers die zich op meerdere thema’s tegelijk moeten richten (Hall & Deardorff, Lobbying as legislative subsidy, 2006).
2.2.3 Belangenbehartiging als uitwisseling
Het laatste perspectief is het uitwisselingsperspectief (ook wel ruilrelatie-perspectief) dat uitgaat van het wederzijds voordeel. De beïnvloeding is gebaseerd op een ruilrelatie. De belangenbehartigers leveren namelijk technische kennis, informatie en expertise. De beleidsmakers hebben de politieke kennis en de sleutel tot het draagvlak voor de besluitvorming (Hall & Deardorff, Lobbying as legislative subsidy, 2006). De belangenbehartigers beschikken over bepaalde informatie die de beleidsmakers niet hebben. Beleidsmakers hebben deze informatie nodig om draagvlak te creëren en herkozen te worden. Wat dit perspectief met name anders maakt dan de voorgaande perspectieven is het dat bij de uitwisselingsperspectief het principe van ‘voor wat, hoor wat’ heerst.
Deze drie perspectieven zijn van invloed op hoe gekeken wordt naar belangenbehartiging. De politieke ideologie van beleidsmakers en hun perspectief op belangenbehartiging zijn bepalend voor hoe omgegaan wordt met de toegang tot de beïnvloeding van de besluitvorming en vervolgens de vraag of en de wijze waarop toegang tot beleidsmakers al dan niet is georganiseerd.
2.2.4 Regulering van de ontvangende kant
opgebouwde ervaringen (affaires) en opvattingen (politieke kleur) van de ontvangers (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, & Van Venetië, 2019, p. 325).
Verder kent regulering ‘harde’ en ‘zachte’ spelregels. Bij zachte spelregels gaat het met name om de richtlijnen die gericht zijn op het kaderen en het besturen van gedragingen van de ontvangers en ook de zenders zonder juridische consequenties. De harde regels zijn meer gericht op de geboden en verboden met juridische consequenties (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, & Van Venetië, 2019, p. 326).
Het inrichten van spelregels kan gericht zijn op drie doelen. (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, & Van Venetië, 2019, p. 328-329)
- Integriteit: de regulering is gericht op het bewaken van de onafhankelijkheid, onpartijdigheid, zorgvuldigheid, oneigenlijke beïnvloeding en (schijn) van belangenverstrengeling. Dit kan bijvoorbeeld uitmonden in een verbod op de zogenaamde draaideurconstructie. Dat laatste wil zeggen dat er een personeelsbeweging is van bestuurders en ambtenaren van openbaar bestuur naar belangenbehartigingsorganisaties en andersom.
- Transparantie: de regulering richt zich op het inzichtelijk maken van de beïnvloedingsprocessen bij besluitvorming. Dat kan concreet vorm krijgen in een ‘lobbyparagraaf’, een register en in de openbaarmaking van de agenda’s.
- Evenwicht: de richtlijnen en regels dienen het evenwicht te bewaken tussen de (gewenste) toegang en de invloed en omgang met belangenbehartigers. Dat richt zich op diversiteit van de toegang en de frequenties daarvan en het voorkomen van het ontvangen van alleen maar usual suspects. Het kan daarom ook gericht zijn op het juist actief benaderen van de belangenbehartigers om iedereen in het speelveld een eerlijk kans te geven.
2.3 De invloed van politieke ideologie op de regulering van de toegang
De politieke ideologie van de beleidsmakers is van invloed op de omgang met belangenbehartiging bij de formele besluitvorming. Vanuit welk perspectief beleidsmakers de belangenbehartiging zien (overtuiging, servicebureau of ruilrelatie), heeft invloed op de wijze waarop toegang van lobbypartijen is georganiseerd. De veronderstelling is dus dat de ene beleidsmaker positiever is tegenover belangenbehartiging, vanuit de eigen politieke oriëntaties, dan de andere beleidsmaker. In dit onderzoek zullen globaal twee verschillende politiek-ideologische oriëntaties als uitgangspunt genomen worden, namelijk ‘rechts’ en ‘links’ georiënteerde ideologieën.
2.3.1 Visie op de toegang vanuit ‘rechts’ georiënteerde politiek
Volgens de Nederlandse bestuurskundige Korsten gaat de rechts georiënteerde politiek-ideologische visie op de toegang tot de beïnvloeding uit van een ‘pluralistisch evenwicht’ (Korsten, 2010, p.62). Politici zijn dan van mening dat dit past bij een ‘competitieve democratie’ waarin concurrerende opvattingen door middel van debat tot optimale besluitvorming zullen leiden. De kwaliteit van argumenten is doorslaggevend (Korsten, 2009, p.62). Het is vergelijkbaar met het ideaal van vrijhandel, waarin de juiste marktprijs tot stand komt in een arena waarin vraag en aanbod bij elkaar komen. Rechts georiënteerde politici gaan ervan uit dat de argumenten vanuit de samenleving – onder andere vertegenwoordigd door (lobby)organisaties – per definitie toegang moeten hebben tot beleidsmakers. Op die manier komen de beste argumenten boven tafel en zal dit leiden tot goede besluitvorming.
Binnen het huidige politieke stelsel mag je dus verwachten dat rechts georiënteerde politici het niet als een belemmering zien om benaderd te worden door belangenbehartigers en vanuit dat perspectief hoeft de toegang niet te worden gereguleerd (Lowery & Marchetti, 2012). Integendeel, zij pleiten juist voor een (goed) democratisch systeem waarin uitwisseling plaatsvindt (uitwisselingsperspectief). Deze logica komt overeen met die van het marktmechanisme. Het gaat uit van verschillende belangengroeperingen met tegenstrijdige belangen. De belangengroeperingen oefenen invloed uit in een open en eerlijke concurrentie tussen belangengroepen die uiteenlopende en tegenstrijdige belangen voorstaan. De krachten en tegenkrachten zorgen voor evenwicht en houden elkaar in evenwicht. De ‘invisible hand’, een term ontleend aan het werk van de Schotse filosoof en econoom Adam Smith, bevordert -idealiter- het evenwicht tussen de partijen aan het ruilproces (Tromp, 2007, p. 119). Het (welbegrepen) eigen dient het algemeen belang. Om deze reden is de regulering van de toegang tot de beïnvloeding middels gedragslijnen en procedures niet noodzakelijk. Hoe meer regulatie, des te meer drempels er worden opgeworpen tegen een open en eerlijk debat. Je kunt je echter afvragen of eerlijke en open uitwisseling wel kan plaatshebben als niet iedereen gelijke toegang heeft tot het beleid. Vanuit de rechts georiënteerde ideologie zal er echter minder het argument van de gelijke toegang gebruikt worden.
Er zijn twee argumenten die vanuit rechts georiënteerde politieke ideologie van de belangenbehartiging gebruikt worden. Ten eerste brengt de regulering van de belangenbehartiging extra transactiekosten en productiekosten met zich mee (Lowery & Marchetti, 2015). Dat wil zeggen dat de belangenbehartigers extra tijd en geld moeten inzetten om alsnog toegang te krijgen. Dat maakt de belangenbehartiging een kostbaar gebeuren en een zaak voor de mensen die de capaciteit hebben om dat te kunnen doen. Ook
opwerpt, duurder om tot de belangenbehartigingssector toe te treden (Brining, Holcombe & Schwartzstein, 1993).
Ten tweede brengt de regulering van de belangenbehartiging voor de ontvangende kant een hoge mate van bureaucratie met zich mee (Lowery & Marchetti, 2015). De regulering van de belangenbehartiging gaat gepaard met een systeem van controle en administratie. Dat beperkt de efficiëntie in het besluitvormingsproces.
2.3.2 Visie op de toegang vanuit ‘links’ georiënteerde politiek
De linksgeoriënteerde politiek-ideologische visie op toegang is pessimistisch over het evenwicht van de toegang tot de beïnvloeding van het besluitvormingsproces. Binnen deze ideologie wordt gepleit voor het reguleren van de toegang van belangenbehartiging. Zij wijst de vermeende meerwaarde van het marktmechanisme af en vindt dat het marktmechanisme niet functioneert (Hall & Deardorff, 2006). Linksgeoriënteerde politici zien belangenbehartigers als rationele opportunisten op zoek naar eigen gewin-rent-seeking (Hall & Deardorff, 2006). Het investeren in contacten en het aangaan van relaties heeft dus altijd als doel om rendement op te leveren, in de vorm van gunstige besluitvorming zoals gegunde contracten enzovoorts. Het is belangenbehartigers volgens linksgeoriënteerde politici niet te doen om het collectieve belang, eerder juist het eigen belang.
Een ander negatief gevolg van het loslaten van de toegang tot beleidsvorming is dat er groepen zijn in de samenleving die niet in staat zijn om hun toegang op de juiste wijze te organiseren. Zij worden dan door beleidsmakers gemakkelijk vergeten. Men kan denken aan kinderen, dak- en thuislozen en andere kwetsbare groepen in de samenleving. In een ‘vrije markt’ – belangengroeperingsstructuur - zal marktwerking niet leiden tot optimale besluitvorming, maar eerder juist tot ongelijkheid, vanuit de ongelijke toegang van burgers tot de politiek en het verlies van vertrouwen in de beleidsmakers (Holman & Luneburg, 2012). Verregaande toegang tot beleidsmakers zou zelfs de (schijn van) corruptie in de hand werken. Daarom dient de overheid in te grijpen en belangenbehartiging te reguleren.
Verder heerst ook het idee vanuit de linksgeoriënteerde visie dat de ene groep zich beter kan manifesteren dan de andere groep. Dat zijn wel belangengroeperingen die beschikken over meer capaciteit dan de anderen. Het idee is dat de effectiviteit van het verkrijgen van de toegang en daarmee de beïnvloeding van de besluitvorming afhankelijk is van de capaciteit, ingezette methoden, strategie en de mate van geïnformeerdheid van de belangenbehartigers (Korsten, 2009, p.63; Beyers & Braun, 2014). Dat zorgt ervoor dat de belangengroeperingen die over meer capaciteit (interne
informatie) beschikken een grotere kans maken om de directe toegang te krijgen. Dat komt door de belangengroeperingen met grote capaciteit in staat zijn om hoge transactiekosten te maken. Daarmee zijn ze ook in staat om een centrale positie in te nemen binnen in het netwerk van belangengroeperingen die cruciaal zijn om de directe toegang te krijgen (Beyers & Braun, 2014). Dat leidt tot ongelijke toegang voor de groepen die niet beschikken over deze capaciteiten die wel degelijk met hun belangen rekening dienen te worden bijvoorbeeld vanuit het democratisch oogpunt.
Tot slot kunnen de belangengroeperingen met meer capaciteit en kennis een informatievoorsprong hebben ten opzichte van andere belangengroeperingen en beleidsmakers (asymmetrische informatie) (Hall & Deardorff, 2006). Ook dat werkt in het voordeel van de belangengroepen met meer capaciteit. Om deze redenen dient men zorgvuldig te kijken of alle belangen in het publieke bestel wel worden vertegenwoordigd (Holman & Luneburg, 2012). Het gaat linksgeoriënteerde politici niet alleen om de knikkers, maar ook om het spel.
Transparantie
Vanuit de literatuur is er naast de bovengenoemde argumenten (het tegengaan van oneerlijke concurrentie, ongelijke toegang en een onevenwichtig speelveld om de toegang te organiseren) het ‘transparantie-argument’ om de toegang te reguleren. De regulering van de belangenbehartiging draagt bij aan het vergroten van de transparantie van wetgevingsprocessen en de openbare verantwoording van de beleidsmakers (Timmermans, 2014; Holman & Luneburg, 2012). Transparantie heeft als doel om inzichtelijk te maken langs welke kanalen de informele beïnvloeding van besluitvorming gebeurt. Transparantie wordt gezien als middel om het vertrouwen van burgers in de overheid te behouden, wantrouwen richting publieke instituties weg te nemen en de schijn van corruptie tegen te gaan.
Tevens heeft de regulering van de toegang tot de beïnvloeding en daarmee gepaard gaande transparantie als functie, om het publiek te overtuigen dat lobbyactiviteit een legitiem onderdeel is van het beleidsproces. Daarmee laat de overheid zien dat er geen zaken zijn die het daglicht niet kunnen verdragen en dus in de openbaarheid plaatsvinden.
Concept politieke ideologie
Het voorgaande brengt met zich mee dat de politieke ideologieën van invloed zijn op het wel of niet organiseren van beïnvloeding van de overheid. Linksgeoriënteerde politieke bewindspersonen zullen eerder geneigd zijn om de belangenbehartiging te organiseren, waar rechts-georiënteerde bewindslieden dit niet zullen doen, maar juist een laissez-faire politiek propageren. Daarbij is dan verondersteld dat bewindspersonen handelen langs de ideologische lijnen van hun partij (Otjes & Rasmussen, 2017). De politieke kleur van een bewindspersoon heeft invloed op hun beleidsvoorkeuren en dus gevolgen voor de keuze of beïnvloeding wordt gereguleerd of niet.
Concreet is de ideologische voorkeur van politieke leiding van een ministerie uiteindelijk van invloed op de mate van de regulering van de belangenbehartiging binnen een publieke organisatie en daarmee de regulering van de toegang.
2.4 De invloed van affaires op het reguleren van de toegang
Belangenbehartiging vindt per definitie plaats buiten de formele besluitvorming. Het gaat namelijk om beïnvloeding van de formele gezagdragers door informele belangenbehartigers. Dat brengt met zich mee dat beïnvloeding plaatsvindt tijdens ontmoetingen tussen deze twee werelden (directe beïnvloeding). Dit gebeurt vaak in ‘schemergebieden’, zoals tijdens diners, borrels en op andere openbare gelegenheden. Dergelijke ontmoetingen kunnen uitmonden in een publieke discussie over transparantie, controleerbaarheid van de overheid, eerlijke kansen en gelijke toegang van belangenbehartiging. Deze negatieve belangstelling van media heeft gevolgen voor de beleidskoers die overheden daarna gaan varen.
Wanneer er publieke discussie ontstaat als de twee bovengenoemde werelden samenkomen en er beïnvloeding heeft plaatsgevonden die niet door de beugel kan, spreekt men van affaires of schandalen. Vanzelfsprekend kunnen – wanneer affaires zich voordoen – deze een effect hebben op het beleid rondom de toegang tot de overheid voor belangenbehartigers. Een affaire zorgt voor het urgentiegevoel en wil om regels in te voeren. Tijdens een dergelijk crisis of bedreiging ervaart de overheid de druk om actie te ondernemen en maatregelen te treffen (Helsloot, 2015).
In de eerste instantie wordt een risico openbaar. Dat kan gestalte krijgen in de vorm van een schandaal en een incident. Vervolgens leidt dit tot maatschappelijke discussie die opgevoerd wordt door de media (media-aandacht). Dat leidt vervolgens tot de politieke aandacht (reactie) in de vorm
van aanvragen van debatten en het stellen van Kamervragen. Vervolgens kan dit leiden tot reacties en regulering. (Roos, 2011, p.13)
De eerste acties zijn vaak gericht op het beheersen van de directe gevolgen van de affaire (Helsloot, 2015). Dat kan zelfs leiden tot bekende verschijnsel van de risico-regelreflex (overreactie). De reflexmatige reactie treedt direct op naar aanleiding van een schandaal dat publiek is geworden. Direct daarna worden besluiten genomen om nieuwe schandalen te voorkomen. Dat leidt in het besluitvormingsproces tot het reflexmatig nemen van maatregelen om in de toekomst vergelijkebare ‘crises’ te voorkomen (Helsloot, 2015). Deze studie van Helsloot (2015) gaat met name over de valkuilen die de bestuurders en politici daarin vallen naar een crisis zoals de overreactie.
Om meer precies te zijn betekent dit dat schandalen van invloed zijn op het reguleren van de belangenbehartigers, aangezien schandalen hypothetisch als reactie uitlokken dat er nieuwe beleidsregels worden gemaakt en kaders worden opgesteld. Na verloop van tijd verdwijnt het urgentiegevoel en is het beleidsprobleem ‘opgelost’.
Concept affaires
De belangenbehartigingsaffaires die gepaard gaan met negatieve publieke belangstelling kunnen leiden tot het reflexmatig handelen, wat concreet betekent dat belangenbehartiging zal worden gereguleerd. Dit kan inhouden dat er gedragslijnen worden opgesteld voor medewerkers van deze overheden.
2.5 Hypothese
Op basis van de voorgaande theoretische behandeling kunnen de volgende hypotheses geformuleerd worden:
H1: de gevallen van opspraak (affaires) binnen de onderzochte ministeries in de periode van 1982 tot 2019 laten positieve effecten zien op de regulering van de toegang tot de belangenbehartiging op de ministeries.
Dat betekent dat de affaires leiden tot de regulering van de toegang tot de belangenbehartiging op de ministeries.
H2: ministeries die door linksgeoriënteerde bewindspersonen worden geleid, laten in de periode van 1982 tot 2019 bereidheid zien om regulering van de toegang op de agenda te krijgen door zelf initiatief te nemen dan wel ontvankelijk te zijn voor reguleringsvoorstellen.
Dat wil zeggen dat linkse bewindslieden geneigd zijn tot de regulering van de toegang tot de belangenbehartiging op de ministeries. Een linkse
linkse bewindspersoon ontvankelijk voor de voorstellen van anderen tot de regulering, bijv. vanuit het parlement. Daarentegen ziet een rechtse bewindspersoon niet de noodzaak van regulering van de belangenbehartiging. Dat betekent dat een rechtse bewindspersoon niet bereid is om te reguleren. De bovengenoemde factoren kunnen onderling samenhangen. De verwachting is dat de kans op de regulering van de toegang toeneemt indien er sprake is van een linksgeoriënteerde politieke leiding en affaires. Als deze factoren aanwezig zijn, zal de behoefte voor de regulering van de toegang toenemen. Dat betekent dat een linksgeoriënteerde minister als politieke leider van een ministerie ideologisch gezien vatbaar is voor de regulering van de belangenbehartiging. De behoefte aan regulering van de belangenbehartiging bij een linksgeoriënteerd leidinggevende zal versterkt worden naar mate er in het verleden schandalen zijn geweest. Dit heeft te maken met de diepgewortelde ideologische visie op de gelijke toegang en transparantie. Dit zorgt er potentieel voor dat een ministerie aanstuurt op regulering.
Omgekeerd zal een ministerie met een rechts georiënteerde politieke leiding minder snel geneigd zijn om de belangenbehartiging te organiseren alhoewel de factor affaire aanwezig is. Een rechts georiënteerde minister zal sterk pleiten voor de ‘vrije handel’ van belangen en daarbij sterk nadruk leggen op de eigen overwegingen van de ministerie en de eigen verantwoordelijkheid van de belangengroeperingen in de samenleving en de bestuurders en ambtenaren. Verder zijn er verschillende variaties mogelijk. Factoren kunnen in onderlinge samenhang van invloed zijn op de regulering van de belangenbehartiging.
2.6 Operationalisering
De concepten en verwachtingen zijn hieronder verder geoperationaliseerd en meetbaar gemaakt. De afhankelijke variabele ‘de regulering van de toegang’ is meetbaar gemaakt door het ontwikkelde beleid en de gedragslijnen aangaande de omgang met belangenbehartigers binnen de ministeries in kaart te brengen. De onderzochte ministeries worden verder gelabeld als organisaties die de belangenbehartiging ‘wel of niet gereguleerd’ hebben. Dus indicatoren hiervoor zijn:
1 Als een ministerie een interne gedragslijn aangaande de regulering van de toegang tot de belangenbehartiging heeft ontwikkeld, dan is het ministerie gelabeld als ‘gereguleerd’.
2 Als een ministerie geen gedragslijn hanteert aangaande de toegang, dan is het gelabeld als ‘niet gereguleerd’.
Verder zijn de onafhankelijke variabelen van het onderzoek hieronder verder geoperationaliseerd.
De variabele van de ‘politieke leiding’ is categoriseerbaar gemaakt aan de hand van de politieke voorkeur van bewindspersonen op de onderzochte ministeries tussen 1982 en oktober 2019 (Lubbers I – halverwege kabinet Rutte III). Daarbij is gekeken of de ministers lid zijn van linkse of rechtse partijen. Aan de hand daarvan is bepaald of de politieke leiding van het onderzochte ministerie ‘rechts- of linksgeoriënteerd’ is. De indeling van rechts en links is gebaseerd op het analyseren van het stemgedrag van de politieke partijen aangaande de omgang met belangenbehartiging (in totaal negen moties). Deze moties gaan geheel of gedeeltelijk over de regulering van de toegang. Op basis daarvan kan de volgende indeling gemaakt worden van politieke partijen van links naar rechts. In de bijlage staat meer informatie over de inhoud van de onderzochte moties.
Linkse partijen (VOOR) Rechtse partijen (TEGEN)
PvdA VVD
D66 CDA
SP PVV
ChristenUnie SGP
Partijen voor de Dieren FvD GroenLinks 50PLUS DENK 0 0 0 1 1 3 3 3 2 6 8 9 9 9 9 9 8 8 6 6 6 1 3 1 0 0 SP PVDD DENK PVDA GRO ENL INK S D66 50PLU S CHRI STEN UNIE FV D PVV VVD SGP CDA
MOTIEANALYSE: INDELING RECHTS
EN LINKS NAAR DE REGULERING
VAN BELANGENBEHARTIGING
Tenslotte zijn de uitingen en de houding van de politieke leiding ten aanzien van de regulering van de toegang tot de belangenbehartiging tijdens de debatten en in de krantenberichten geanalyseerd om meer duiding te geven aan de invulling van de invloed van de politieke oriëntatie op de regulering van de toegang.
Per onderzochte ministerie is gekeken of er sprake is van een affaires en wat de invloed is geweest op de regulering van de toegang tot de belangenbehartiging. De variabele ‘affaires’ is geoperationaliseerd aan de hand van de voorgevallen affaires betreffende belangenbehartiging binnen de onderzochte ministeries. Het betreft affaires die aan het licht zijn gekomen, bijvoorbeeld naar aanleiding van een journalistiek onderzoek of een publicatie in de media. Ook moet de publicatie hebben geleid tot politieke discussie in de vorm van parlementaire debatten, moties en Kamervragen.
2.7 Type onderzoek, onderzoekeenheden en methoden
De verzamelde gegevens zijn geanalyseerd aan de hand van de kwalitatief vergelijkend onderzoekmethode. Het voordeel van deze methode is dat (complexe) kwantitatieve gegevens geanalyseerd kunnen worden met inachtneming van de context van de gegevens. Daarbij is gebruikgemaakt van de process-tracing van besluitvorming bij de onderzochte casussen.
Er zijn vier ministeries onderzocht: de ministeries van Financiën, Economische Zaken, Defensie en Binnenlandse Zaken. In dit onderzoek is gekeken naar de periode vanaf kabinet Lubbers I (1982-1986) tot en met halverwege kabinet Rutte III (2017-2019). Dat betreft een lang aaneengesloten periode van regeringsperioden. Dat geeft namelijk een betrouwbaar beeld. Dat versterkt de interne validiteit van het onderzoek. Verder is er ook gekeken naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de reguleringsvoorstellen die gedaan zijn door dit ministerie. Dat is gedaan omdat dit ministerie een coördinerende rol heeft als het gaat om de regulering van belangenbehartiging en transparantie van alle ministeries. Er is alleen gekeken naar de politieke kleur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de zijn reactie op de voorstellen inzake regulering van de belangenbehartiging.
De keuze voor een viertal ministeries heeft te maken met het al of niet hanteren van een gedragslijn, het type ministerie en de beschikbare tijd en middelen binnen dit onderzoek. Daarnaast is de keuze voor deze vier ministeries ook ingegeven doordat deze ministeries onderling goed zijn te onderscheiden, al was het maar omdat ze elk een eigen beleidsterrein beslaan. Ook heeft de keuze voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken te maken met het feit dat dit departement verantwoordelijk is voor het generiek beleid van rijksdiensten en de omgang met de belangenbehartiging. De generieke
regulering door dit ministerie kan tevens van invloed zijn op de aandacht voor de regulering door de andere onderzochte ministeries.
Het Ministerie van Financiën hanteert een gedragslijn en kent andere belangen dan het Ministerie van Economische Zaken en Defensie. Het Ministerie van Financiën heeft de verantwoordelijk voor het financiële beleid en de overheidsfinanciën waarbij meer gericht is op fiscaal en toezichtbeleid op de financiële markten. Daarentegen heeft het Ministerie van Economische Zaken de verantwoordelijkheid voor het economisch beleid en economische groei waarbij de stimulering van de economie en het bedrijfsleven centraal staan. Dat maakt dat beide ministeries uiteenlopende belangen hebben. Net zoals bij het Ministerie van Financiën kent ook het Ministerie van Defensie gedragslijn aangaande de toegang tot de belangenbehartiging in tegenstelling tot het Ministerie van Economische Zaken. Verder is het Ministerie van Defensie meer een vakinhoudelijk ministerie in vergelijking met Financiën en Economische Zaken. In tegenstelling tot het Ministerie van Financiën en Economische Zaken heeft het Ministerie van Defensie geen financieel economisch beleid. Het Ministerie van Defensie kent juist meer grote aanbestedingen die gepaard gaan met grote financiële en commerciële belangen.
Voor het verzamelen van de onderzoekgegevens is in dit onderzoek gekeken hoe de interne gedragslijnen binnen de onderzochte ministeries tot stand zijn gekomen. Specifiek zijn de onderzochte factoren onderzocht in hun historische ontwikkeling (process-tracing). Daarbij is er expliciet gekeken naar de invloed van de politieke leiding en affaires. Dat wordt gedaan aan de hand van een inhoudelijke analyse van negatieve mediaberichten en andere documenten zoals de Kamerhandelingen, vragen en moties. Daarvoor is het archief van de Tweede Kamer geraadpleegd en zijn gestandaardiseerde codes (zie bijlage) gebruikt. Dat geldt ook voor het onderzoeken van de mediaberichten via Nexis Uni (voorheen Lexisnexis) en Delpher de krantenberichten van NRC Handelsblad.
Daarbij is ervan uit gegaan dat de negatieve media-aandacht en lobbyaffaires naar verloop van de tijd (1982 tot 2019) toenemend in openbarheid gekomen. Dat wil niet zeggen dat er in de jaren 80 en 90 minder voorvallen waren van beïnvloeding. Aangenomen kan worden dat die er waren. Maar die kwamen minder snel in openbaarheid. De toename van de negatieve media-aandacht en traceerbare lobbyaffaires zijn namelijk te wijten aan de steeds meer roepende geluid van meer transparantie en ook daarmee gepaard gaande nieuwe regelgeving omtrent de openbarheid van de overheid. Verder zijn er diverse belangenorganisaties ontstaan die juist meer toezicht houden op de belangenbehartiging en onderzoeken verrichten naar de belangenbehartiging.
Tevens is er in dit onderzoek triangulatie toegepast. Dat houdt in dat naast krantenberichten van NRC en de Kamerhandelingen ook andere documenten zoals beleidsnota’s en gedragslijnen worden onderzocht en geanalyseerd om meer duiding te geven aan de context van de regulering van de belangenbehartiging binnen de ministeries.
Verder is tijdens dit onderzoek een database bijgehouden van de onderzoeksstappen. Tot slot worden de conclusie en bevindingen voorgelegd ter beoordeling van de juistheid aan mijn onderzoekbegeleider, die expert is op het gebied van belangenbehartiging.
Factoren Indicatoren Onderzoekmethode Affaires Schandalen (negatieve media
en/ of politieke aandacht) Krantenartikel NRC Handelsblad Kamerstukken
Politieke Leiding Politieke oriëntatie van
bewindspersonen Database van www.parlement.com
Uitingen en houding van
3 Invloed van opspraak op de regulering van de toegang
3.1 Introductie
In dit hoofdstuk zijn de affaires (schandalen) op de onderzochte ministeries (Financiën, Defensie, Economische Zaken) vanaf het kabinet Lubbers I tot en met Rutte III in kaart gebracht. De gekozen affaires hebben geleid tot publieke en vooral politieke discussies over transparantie en daarmee al dan niet tot aandacht voor de regulering van de toegang tot de onderzochte ministeries. Daarmee is onderzocht of het betreffende departement negatief in de belangstelling is gekomen in media en politiek en welk effect dit had voor de beïnvloeding van de besluitvormingsprocessen door de belangenbehartigers.
Specifiek is gekeken naar de negatieve media-aandacht door de berichtgeving in het NRC Handelsblad over de onderzoeksperiode te raadplegen. De politieke debatten in de vorm van Kamervragen zijn onderzocht door kamerstukken te raadplegen. Het onderzoek naar de invloed van de affaires op de regulering van de toegang tot de beïnvloeding hebben de volgende resultaten opgeleverd:
Affaires Type affaire Domein Reactie daarop Regulering
Fregatten affaire
(februari 1984) Integriteit: Lekken van vertrouwelijke informatie Bureaucratie: Ambtenarij/ bureaucraten
Individuele berisping/ ambtelijke mededeling aan het departement
Non Technolease (1998) • Evenwicht: draaideurconstructie topambtenaren • Transparantie • Formele uitvoerende macht: politieke bestuur • Bureaucratie
Parlementair onderzoek Non
Sikorsky (juli 1999) • Integriteit: lekken van vertrouwelijk informatie • Evenwicht
Bureaucratie: Ambtenarij/ bureaucraten
• Interne onderzoek van minister op het departement
• Aangifte bij het OM door de minister Non Meijling (november 1999) • Evenwicht: draaideurconstructie bewindspersonen • Integriteit Formele uitvoerende macht: politieke bestuur • Afkoelperiode bewindspersonen voor Defensie • Eenmalige afspraak over afkoelperiode voor alle bewindspersonen van Kabinet Kok II
JA
Bankencrisis en
beïnvloeding (2009) • Transparantie: lobbyactiviteiten • Evenwicht: grote bedrijven • Formele uitvoerende macht: politieke bestuur • Bureaucratie Parlementaire enquête en roep tot transparantie Non Overstap van toenmalige Financiënminister Bos naar KPMG (2013) • Evenwicht: draaideurconstructie Formele uitvoerende macht: politieke bestuur Geen Non Ex-minister van Economische Zaken Verhagen naar bedrijfsleven (2013) Evenwicht: draaideurconstructie Formele uitvoerende macht: politieke bestuur Geen Non
Uit bovenstaand schema valt te lezen dat er vanaf Kabinet Lubbers I tot Rutte III 15 affaires zijn geweest die te maken hebben gehad met de toegang tot ministeries en de omgang met belangenbehartiging. 8 gevallen van die 15 affaires hebben geleid tot reflexmatig handelen. Dat wil zeggen dat men maatregelen heeft genomen om de affaire in goede banen te leiden of om te laten zien dat alles in controle is en de herhaling te voorkomen. Slechts twee van die voorvallen hebben geleid tot de regulering van de toegang en beïnvloeding zoals in het geval van de affaire Meijling (defensie) en coco-affaire. De affaires kunnen leiden tot verschillende vormen van reacties.
- Het kan leiden tot de regulering van de toegang: dat wil zeggen het ontwikkelen van het beleid aangaande de omgang met de belangenbehartiging zoals in het geval van affaires Meijling en Coco’s. In dit geval gaat men over meer algemeen geldende regels aangaande de omgang met de belangenbehartiging.
- Het nemen van maatregelen die meer individueel van aard zijn zoals het bestraffen van een ‘lekkende’ ambtenaar (berispen en waarschuwen). - Bij een aantal affaires wordt een onderzoek ingesteld. Dit is vaak geen
eindstation. Afhankelijk van het resultaat worden maatregelen getroffen, wat soms kan leiden tot gerechtelijke stappen.
- Tot slot is er ook de mogelijkheid dat de overheid in het geheel niet reageert bij een affaire (zoals in de draaideur affaires ‘Wouter Bos’, Rapport SOMO over
lobby transparantie (december 2013)
Transparantie • Formele uitvoerende macht: politieke bestuur Bureaucratie: ambtenrij Geen Non Coco-affaire
(november 2015) • Evenwicht: grote bedrijven • Transparantie • Integriteit • Formele uitvoerende macht: politieke bestuur • Bureaucratie: ambtenrij Gedragslijn aangaande omgang met belangenbehartigers op Ministerie van Financiën JA Invloed van bedrijfslobby op duurzaamheidsbeleid (2015)
• Evenwicht • Formele uitvoerende macht • Bureaucratie: ambtenrij Geen Non Afschaffing van dividenden belastingaffaire (november 2017) • Evenwicht: grote bedrijven • Transparantie • Formele uitvoerende macht: politieke bestuur •
Deels tot het in trekken van de maatregel Non
Geen melding gesprek salarisverhoging ING-topman (maart 2018)
• Transparantie • Formele uitvoerende macht: politieke bestuur
Verzoek tot intrekking van de verhoging Non
Deelname aan lobbyplatform Eurofi (oktober 2018) • Evenwicht: grote financiële bedrijven • Transparantie • Formele uitvoerende macht: bureaucraten Formele uitvoerende macht: politieke bestuur Geen Non ABDUP-lobby multinationals (juli 2019) • Evenwicht: multinationals • Transparantie • Formele uitvoerende macht: politieke bestuur • Formele uitvoerende macht: ambtenarij Geen Non
15 affaires 8 gevallen reflexmatig
reageren 2 gevallen van regulering
Verhagen en topambtenaar en bedrijvenlobby inzake duurzaamheidsbeleid. Hierover is meer te lezen later in dit hoofdstuk.
3.2 Lubbers I, II en III
Tijdens de kabinetten Lubbers I, II en III heeft er slechts één lobbyaffaire plaatsgevonden bij de onderzochte ministeries. Het betreft de zogenaamde ‘m-fregatten-affaire’ (februari 1984). De affaire vond plaats tijdens de regeerperiode van het CDA en de VVD. Hieronder is het schematisch weergegeven.
Fregattenaffaire Defensie (1984)
Wat was de aanleiding?
Gedurende regeringsperiode Lubbers I (1982-1986) is het Ministerie van Defensie in opspraak gekomen naar aanleiding van een lek van vertrouwelijke informatie naar een Amerikaanse concern General Electric. Dit concern was in onderhandeling over een order van de Nederlandse Defensie en ontving gevoelige informatie over de aanbesteding van een hooggeplaatste marineofficier. Deze zaak is in openbaarheid gebracht door het NRC Handelsblad op 25 februari 1984 en heeft voor het Ministerie van Defensie tot negatieve media-aandacht geleid. Volgens het NRC-Handelsblad was er sprake van een ‘agressieve lobby van de industrie’ om de order voor de bouw van M-fregatten ter waarde van 140 miljoen gulden in de wacht te slepen.4 De affaire vond plaats ten tijde van het ministerschap van Jop de Ruiter (CDA) die een onderzoek startte naar de zaak.5
4 Agressieve lobby van industrie om orde motoren M-fregatten: minister wil uitleg optreden marinekader
Kabinette
n Periode Politieke leiding minister ie Financië n Politieke leiding Ministeri e Economi sche Zaken Politieke leiding Minister ie van Defensie Opspraak Ministerie Financiën Opspraak Ministerie Economische zaken Opspraak Ministerie Defensie Lubbers I (VVD & CDA)
1982-1986 CDA VVD CDA Geen Geen M-fregatten-Affaire Lubbers II
(VVD & CDA)
1986-1989 CDA VVD VVD Geen Geen Geen Lubbers
III (CDA, VVD en PvdA)
Wat was er aan de hand?
Een hoge marineofficier van Defensie speelde gevoelige informatie door aan één van de kandidaten voor de mega-order: het Amerikaanse concern General Electric om de besluitvorming van zijn eigen minister te beïnvloeden. De andere kandidaat betrof het Britse Rolls Royce. Uit de gelekte informatie bleek dat de voorkeur van de marine uitging naar de Amerikaanse producent waar de minister een voorkeur had voor het Britse bedrijf. Vertrouwelijke informatie die door de marine was doorgespeeld kwam via het Amerikaanse concern bij Kamerleden terecht. Tijdens een vergadering met de Tweede Kamer kwam de betreffende bewindspersoon erachter dat de Kamer beschikte over de vertrouwelijke informatie van de defensieorder. De marine had niet alleen maar contact gezocht met het bedrijfsleven, maar ook met Kamerleden (formele wetgevende macht). Het Amerikaanse concern was heel nauwkeurig door de marine ingelicht over het verloop van het aanbestedingsproces en wat de agenda van de verantwoordelijk CDA-staatssecretaris Jan van Houwelingen was. De agenda van de staatssecretaris was als ‘een open boek’ voor het bedrijfsleven, zo stelden de journalisten. (Endt, 1984)
Naar aanleiding van de publicatie van het lek vroeg de PvdA-fractie via schriftelijke vragen aan staatssecretaris Van Houwelingen (CDA) om opheldering en transparantie. In de kamer vroeg de fractie bij monde van Harry van den Berg welke aanbevelingen naar aanleiding van het lek zijn gedaan. De hoge marineofficier van Defensie had informatie gegeven over de onderhandelingen tijdens de aanbesteding. Het bedrijfsleven was in detail op de hoogte gesteld over ‘het gevecht bij Defensie’ over de order (Endt, 1984).
Minister De Ruiter deelde in zijn reactie dat de betreffende marineofficier vertrouwelijke informatie had gedeeld met twee Kamerleden. De minister ontkende dat daarbij sprake zou zijn geweest van een lobby door de Amerikaanse fabrikant zoals de media beweerden. De minister meldde in zijn brief dat hij desbetreffende marineofficier een berisping had gegeven en dat binnen de marine in brede kring melding is gemaakt van de onjuiste handelwijze6.
Wat was de reactie op de affaire?
Deze affaire leidde er niet toe dat de minister overging tot het reguleren en de regulering van de toegang tot het ministerie. De Ruiter koos onder druk van media en politiek een andere strategie, namelijk door openheid van zaken te geven. Men berispte de betreffende officier en een waarschuwing afgegeven
binnen de marine. Vervolgens heeft de minister de media en de Kamer hiervan op de hoogte gebracht.7
Uit het bovenstaande blijkt dat de affaire plaatsvond binnen het domein van de ‘bureaucratie’. Dat wil zeggen het domein van de ambtenaren die hun eigen belangen en macht hebben bij het voorbereiden van beleid en plannen. Kennelijk hadden de marineofficieren (ambtenaren) de voorkeur voor het Amerikaanse militaire materiaal, waar dit tegen de wens was van de betreffende minister als vertegenwoordiger van de formele uitvoerende macht: politieke bestuur. De ambtenaren legden zich echter niet neer bij de voorkeur van het politieke bestuur. Zij belobbyden het bedrijfsleven en spanden samen om ervoor te zorgen dat de order alsnog naar de Amerikanen zou gaan. Vervolgens belobbyden de bureaucraten de formele wetgevende macht namelijk de Kamerleden om alsnog via de politieke route hun belangen te behartigen.
Hoewel er geen sprake is van regulering na de affaire, heeft deze affaire echter wel geleid tot reflexmatig handelen in de vorm van maatregelen op het individuele personele niveau en door een waarschuwing af te geven in de omgeving waarin het plaatsvond. Daarmee liet De Ruiter zien dat hij de zaak onder de controle had. De berisping en de mededeling aan alle andere mariniers bleken in deze zaak voldoende om de politieke steun van de Kamer terug te winnen. Met de maatregelen werd de spreekwoordelijke angel uit de ontstane situatie gehaald. Geconstateerd kan worden dat deze zaak wel leidde tot het nemen van maatregelen op individueel niveau, maar niet tot algemene maatregelen aangaande belangenbehartiging op departementaal niveau zoals het reguleren van de belangenbehartiging.
3.3 Kok I en II
Tijdens de kabinetten van Kok I en II zijn er in totaal drie lobby-affaires geweest. De eerste was technolease-affaire bij het Ministerie van Financiën. De twee andere affaires waren het zogenaamde Meijling-schandaal en de zogenaamde Sikorsky-affaire uit de top van het Ministerie van Defensie. Schematisch ziet dit er als volgt uit:
Technolease-affaire (1998)
Wat is de aanleiding van de affaire?
Tijdens het eerste kabinet van Kok heeft zich de zogenaamde Technolease-affaire voorgedaan. De feiten die leidde tot de Technolease-affaire vonden plaats tijdens Lubbers III maar kwamen pas in kabinet Kok I aan het licht. Bij deze affaire was ook het Ministerie van Economische Zaken betrokken. Het Ministerie van Financiën had echter de formele verantwoordelijkheid voor technolease-affaire. Berichten in het NRC Handelsblad (januari 1997) en een rapport van de Algemene Rekenkamer in 1997 brachten de zaak aan het licht. De Tweede Kamer stelde uiteindelijk een parlementair enquête-onderzoek in naar Technolease.
Wat was er aan de hand?
De technolease-affaire draaide om een financieel-fiscale constructie waarbij de Nederlandse staat Philips en Rabobank en later ook Fokker en Rabobank hielp met honderden miljoenen aan subsidies en fiscale voordelen. Daarbij kocht Rabobank kennis van Philips. Vervolgens verhuurde de Rabobank de kennis aan Philips. Op deze manier werden kosten ‘gecreëerd’ die de Rabobank kon aftrekken van het bedrijfsresultaat. Hiermee werkten deze bedrijven aan grootschalige belastingontduiking met hulp van de regering zelf.8
8 Een gevaarlijke relatie; Philips en de overheid en DOSSIER TECHNOLEASE; Hoe Rabo voor honderden miljoenen
aan belastinggelden werd gegund Kabinetten Periode Politieke leiding ministerie Financiën Politieke leiding Ministerie van Economische Zaken Politieke leiding Ministerie van Defensie Opspraak Ministerie van Financiën Opspraak Ministerie Economische zaken Opspraak Ministerie Defensie Kok I 1994-1998 VVD D66 VVD Technolease (1997) Geen
Kok II 1998- 2002 VVD VVD VVD Geen Geen De Sikorsky-affaire (1999) Wapenlobby van ex-minister Meijling (november 1999)
Bij de technolease-constructie waren meerdere departementen betrokken. De constructie was opgezet door voormalig minister-president Ruud Lubbers (CDA) en de minister van Economische Zaken Frans Andriessen (CDA) (Dagblad Trouw, 1997). In kabinet Lubbers II was PvdA’er Wim Kok minister van Financiën en daarmee indirect verantwoordelijk voor de constructie. Kok hield zich echter afzijdig en kwam te liggen onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Financiën Marius van Amelsvoort (CDA), verantwoordelijk voor de Belastingdienst.
De onderzoekscommissie van de Tweede Kamer concludeerde dat zijn politieke leiding (domein: formele uitvoerende macht: politieke bestuur) aan de ambtelijke dienst onvoldoende was (Bureaucratiedomein). Het bleek dat de twee collega-bewindspersonen, Lubbers en Andriessen, Van Amelsvoort sterk hebben belobyed om de technolease-constructie tot stand te krijgen. De ambtenaren op het departement raadden deze constructie meermaals sterk af omdat het een belastingvoordeel van honderden miljoenen zou betekenen voor de bedrijven die eraan deelnamen. Dit bedrag zou de schatkist bovendien mislopen. Ook Van Amelsvoorts zelf was tegen, maar stemde toch in met de constructie bedacht door zijn collega’s.9
De intensieve lobby vanuit de industrie en de nauwe banden tussen de politieke ambtsdragers en topambtenaren aan de ene kant en de topmensen en directeuren vanuit de industrie aan de andere kant, behoren tot de kern van het technolease-schandaal. De nauwe banden lieten volgens sommigen zien dat het bedrijfsleven ruime en ongereguleerde toegang had tot de ministeries. De ons-kent-ons sfeer, waarbij bankiers, ondernemers en bewindslieden elkaar tegenkomen binnen de structuur van politieke partijen maakte dat er veel informeel overleg plaatsvond over zaken die binnen het kabinet besloten dienen te worden. Je zou kunnen redeneren dat dit een voorbeeld is goede vertegenwoordiging van de samenleving in de politiek, maar dat werd zo niet gevoeld omdat de bevoordeling die plaatsvond ten gunste van grote bedrijven uiteindelijk door de belastingbetaler moesten worden opgebracht.
Daarnaast zorgde de uitwisseling van personeel tussen Philips en de rijksdiensten voor scheve gezichten. Waar lag de grens in deze ‘draaideurconstructie'? Werd Nederland bestuurd door de politiek of door grote multinationals? Verschillende topambtenaren in de jaren voor en na de technolease-constructie, werkten eerst voor het ministerie van Algemene Zaken, Economische Zaken, Sociale Zaken en Financiën en later voor Philips en vice versa. Verder werden oud topfunctionarissen uit het bedrijfsleven door de ministeries als adviseur van het rijk aangesteld (NRC, 1998).
