DE VERDROGINGSAANPAK IN
DE GROOTE PEEL, DOOR
PROVINCIE
LIMBURG
Sjoerd Raemaekers
Studentnummer: S1030019 Opleiding: Publiek Management
Faculteit der Managementwetenschappen Juni 2020
Organisatie: Zuidelijke Rekenkamer Organisatiebegeleider: Dhr. A. Schilder
Radboud Universiteit Nijmegen Begeleider: Dhr. R. Blom
Voorwoord
Voor u ligt het eindresultaat van mijn thesis. Ik heb mijn onderzoek gericht op een zeer actueel thema, namelijk de verdroging van de natuurgebieden. De verdroging is een hot issue en er wordt tegenwoordig veel aandacht besteed aan milieuactiviteiten. Ik heb deze thesis geschreven voor de opleiding Publiek Management aan de Radboud Universiteit Nijmegen. De onderzoeksvraag die wordt behandeld in deze thesis is tot stand gekomen in samenwerking met de Zuidelijke Rekenkamer, waar ik met veel plezier mijn stagetraject heb mogen volbrengen.
Het schrijven van deze thesis is een zeer leerzaam proces geweest. Daarbij heb ik wijze lessen geleerd tijdens het traject. Ik heb me ontwikkeld in de verschillende onderzoeksmethoden en -vaardigheden en ik heb veel nieuwe kennis opgedaan. Het proces was niet altijd even makkelijk, maar gelukkig heeft het harde werken tot een gewenst eindresultaat geleid.
Ik wil in dit voorwoord graag een aantal mensen bedanken die het mogelijk gemaakt hebben om deze thesis vorm te geven. Allereerst wil ik graag mijn begeleider van de Universiteit Nijmegen bedanken, Rutger Blom. Tijdens het schrijven van mijn thesis heeft hij mij op een professionele wijze begeleid en daar waar nodig was raad en advies gegeven. Ondanks dat de periode waarin ik mijn thesis heb geschreven langer heeft geduurd dan beoogd, heeft hij mij altijd zeer zorgvuldig geholpen. Daarnaast wil ik graag Ard Schilder bedanken, mijn begeleider bij de Zuidelijke Rekenkamer. Hij wist op zéér korte termijn een plek te creëren om mij te voorzien van een stageplek. Na het doorlopen van een verkennend onderzoek voor de Zuidelijke Rekenkamer, ben ik in samenspraak met hem tot de vraag gekomen die leidend was in mijn scriptie. Ard heeft mij zeer bruikbare tips gegeven en hij heeft een grote bijdrage geleverd aan dit eindresultaat. Ik wil ook graag de collega’s van de Zuidelijke Rekenkamer bedanken. Dit was een klein team waarmee ik veel, leuk en intensief contact heb gehad. Zij hebben mij geholpen door vragen te beantwoorden en mij mee te nemen in hun werkzaamheden. Het stagetraject heb ik in totaliteit als zeer prettig en leerzaam ervaren en het heeft mij goed op weg geholpen met het schrijven van deze thesis.
Het schrijven was niet mogelijk geweest zonder de respondenten die mee hebben gewerkt in het onderzoek. Het waren vaak lange gesprekken met respondenten, hierbij wil ik nogmaals graag mijn dankbaarheid uitspreken dat zij mee wilden werken aan dit onderzoek. Zij hebben de gegevens en informatie aangedragen waarmee het mogelijk was om deze thesis vorm te geven.
Samenvatting
In deze thesis is er onderzoek gedaan naar hoe provincies doelen bereiken en welke invloeden netwerken hierop uitoefenen. Tot op heden is er in de literatuur weinig geschreven over de
provinciale overheid in netwerken. In dit onderzoek is het de vraag of een netwerk bijdraagt aan het behalen van de doelen die provincie Limburg zichzelf heeft gesteld. Daarom is het doel van deze thesis om meer informatie te genereren die inzicht geeft in de rol van de provincie in een netwerk en de wijze waarop een netwerk bijdraagt aan het behalen van doelen.
In de thesis wordt er een verklarend onderzoek uitgevoerd van kwalitatieve aard. Om antwoord te geven op de hoofdvraag “In hoeverre worden doelen behaald door de Provincie Limburg bij de verdrogingsaanpak in de Groote Peel en welke invloed heeft het netwerk hierin?” wordt er een casestudie uitgevoerd. Hiervoor is het netwerk van de verdrogingsaanpak in natuurgebied de Groote Peel geselecteerd. In dit netwerk acteert onder andere de provincie Limburg.
Het doel en de maatregelen van het netwerk zijn in kaart gebracht. Het doel dat centraal staat is het tegengaan van de verdroging van natuurgebied de Groote Peel om hoogveen te beschermen. Om dit doel te behalen werkt de provincie Limburg samen met acht andere actoren en vormt hiermee een netwerk. Uit interviews blijkt dat maatregelen om het doel te kunnen bereiken goed uitgevoerd worden in het netwerk. Om het doel te behalen is het netwerk afhankelijk van
weersomstandigheden, wat ervoor zorgt dat het netwerk slechts een beperkte invloed heeft op het behalen van het doel.
Op basis van een netwerkanalyse is het netwerk in kaart gebracht. Het onderzochte netwerk bestaat uit een klein aantal actoren, met een hoge mate van overeenstemming over het te bereiken doel. Er is sprake van afhankelijkheid waarbij iedere actor meer of minder belangrijke specifieke middelen bezit, zoals kennis. Daarnaast is er in het netwerk sprake van een vrij hoge mate van vertrouwen als het gaat om het bereiken van het doel. De mate van vertrouwen tussen de actoren onderling kan geoptimaliseerd worden. Het vertrouwen kan verbeterd worden door het grondiger oppakken van rollen door de provincie Limburg. Hoewel de provincie Limburg zichzelf in het netwerk opstelt als een samenwerkende provincie valt er in het oppakken van de handhavende en controlerende rol nog winst te behalen.
Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de communicatie binnen het netwerk verbeterd kan worden. Door betere communicatie worden middelen van actoren, zoals expertise en kennis in het netwerk optimaal benut, waardoor het doel efficiënter behaald kan worden. Het doel kan minder strikt geformuleerd worden waardoor de haalbaarheid van het doel wordt vergroot en de sturing van actoren op het netwerk toe kan nemen, dit vraagt om een meer procesmatige benadering en
aanpassing van de besluitvorming. In het netwerk kan er beter gebruik gemaakt worden van de middelen die actoren bezitten. Om het netwerk effectiever te laten functioneren is een meer grensoverschrijdende aanpak nodig.
Er zijn enkele aanbevelingen die bij kunnen dragen aan het verbeteren van een
netwerksamenwerking. Tijdens de uitvoering van de maatregelen dienen alle partijen betrokken te worden en zich gehoord te voelen. Een aantal partijen dienen een andere rol aan te gaan nemen. De provincie Limburg dient daarbij de regie, de handhavende en de controlerende rol goed in te vullen en gebruik te maken van de middelen van andere actoren. Daarnaast dient het netwerk frequenter in kaart gebracht te worden. Tevens wordt aanbevolen om te kiezen voor een grensoverschrijdend samenwerkingsverband om efficiënter te werk te gaan. Als laatste aanbeveling kan het doel van het netwerk anders geformuleerd worden.
Inhoud
Voorwoord ... 2 Samenvatting ... 3 1. Inleiding... 6 1.1 Aanleiding ... 6 1.2 Probleemstelling ... 6 1.2.1 Doelstelling ... 6 1.2.2 Hoofdvraag ... 7 1.2.3 Deelvragen ... 7 1.3 Wetenschappelijke relevantie ... 7 1.4 Maatschappelijke relevantie ... 8 1.5 Opbouw ... 9 2. Beleidskader en doelen ... 10 2.1. Introductie ... 10 2.2. Waterbeheer taken ... 10 2.3. Wetgeving en beleid ... 10 2.4. Provinciale plannen ... 11 2.5. Samenvatting ... 14 3. Theoretisch kader ... 163.1 Definitie van netwerk ... 16
3.2. Relatie netwerk en doelen ... 17
3.3. Netwerkanalyse... 19
3.3.1 Actoranalyse ... 19
3.3.2 Spelanalyse ... 21
3.3.3 Netwerkanalyse ... 21
3.4. Welke factoren zijn van invloed op netwerken en daarmee op het realiseren van doelen? ... 22
3.4.1 Sturing ... 22
3.4.2 Rol van de overheid ... 25
4. Methodologisch kader... 28 4.1 Onderzoeksbenadering ... 28 4.2 Onderzoeksstrategie ... 28 4.3 Operationalisering ... 29 4.4 Methoden en analyse... 33 4.5 Betrouwbaarheid en validiteit ... 36 5. Resultaten en analyse ... 37 5.1 Doelbereik ... 37 5.2. Netwerk ... 38
5.2.1 Relatie tussen netwerken en doelen ... 39
5.3 Actoranalyse ... 41
5.3.1 Probleemformulering ... 41
5.3.2 Inventarisatie van actoren ... 41
5.3.3 Percepties, doelen en belangen ... 42
5.3.4 Positie van partijen ... 44
5.3.5 Afhankelijkheidsrelatie ... 49 5.4 Spelanalyse ... 50 5.4.1 Relevante arena’s ... 50 5.4.2 Stagnatie ... 50 5.4.3 Strategieën ... 51 5.5 Netwerkanalyse... 52 5.5.1 Interacties ... 52 5.5.2 Institutionele context ... 54 5.6 Sturingsvormen ... 54
5.7 Kenmerken van een effectief netwerk ... 56
5.7.1 Vertrouwen ... 56
5.7.2 Aantal netwerkactoren ... 58
5.7.3 Netwerkdoelconsensus ... 58
5.7.4 Netwerkcompetenties ... 59
5.7.5 Doelformulering en sturing ... 59
5.8 Rol van de provincie Limburg ... 60
6. Conclusie en discussie ... 62
6.1 Conclusie ... 62
6.2. Aanbevelingen ... 63
6.3 Discussie ... 65
6.3.1 Implicaties van de bevindingen ... 65
6.3.2 Limitaties van het onderzoek en suggesties voor vervolgonderzoek ... 66
7 Literatuurlijst ... 67
8 Bijlagen ... 70
Bijlage 1: Toelichting grondtypen ... 70
Bijlage 2: Wetgeving ... 70
Bijlage 3: De interviewhandleiding ... 72
Bijlage 4: Lijst telefonisch benaderde ... 74
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
De afgelopen jaren kent Nederland steeds drogere periodes die jaarlijks langer aanhouden. Dit is te wijten aan een neerslagtekort. Volgens berekeningen blijft dit tekort aankomende jaren aanhouden. (KNMI,2020). Klimaatextremen vormen steeds vaker een dreiging voor de samenleving. De natuur is vaak de dupe van deze klimaatextremen (KNMI, 2019). Klimaatextremen hebben een grote invloed op de waterhoeveelheid en de waterkwaliteit. Om de droogte in natuurgebieden zoveel mogelijk te bestrijden en daarmee klimaatextremen zo goed mogelijk te kunnen opvangen is een netwerkaanpak vereist.
Het is van belang dat de overheid haar rol pakt in de strijd tegen de verdroging. Veel taken die te maken hebben met waterbeheer zijn in Nederland bij de provincies neergelegd. Een van de taken is het grondwaterbeheer. De Zuidelijke Rekenkamer heeft in haar werkprogramma van 2019 een onderzoek opgenomen naar de waterkwaliteit en de waterveiligheid in de provincies Limburg en Noord-Brabant. Voor de Zuidelijke Rekenkamer is het van belang hoe de uitvoering van beleid plaatsvindt en wat de rol van de provincie in het netwerk is (Zuidelijke Rekenkamer, 2018, p.11). Op deze manier is het mogelijk voor de Zuidelijke Rekenkamer om de controlerende taak naar behoorlijk bestuur van de provincie uit te voeren.
De overheid werkt op vele manieren samen, er zijn onder andere samenwerkingsverbanden tussen provincies onderling. Bij de aanpak van de verdroging in de Groote Peel dienen provincies samen te werken aangezien het natuurgebied grensoverschrijdend is. De Groote Peel is een natuurgebied in zowel de provincie Limburg als de provincie Noord-Brabant. Beide provincies kennen eigen plannen met eigen maatstaven die van elkaar afwijken. Beide provincies proberen maatstaven te halen maar zijn hier tevens van de ander afhankelijk. Wat maakt dat het een interessante casus is voor
onderzoek. Er vindt namelijk een gedeeltelijke samenwerking plaats tussen beide provincies waarbij de vraag is op welke manier er samengewerkt wordt en of dit een positief of negatief effect heeft op het behalen van een doel.
Daarnaast komen de provincies in dit gebied in contact met verschillende actoren, zoals het waterschap en Staatsbosbeheer. De literatuur zegt dat door samenwerking doelen effectiever behaald kunnen worden (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007; Koppenjan & Klijn, 2004). Een netwerkaanpak is nodig aangezien er meerdere publieke en private actoren in het hetzelfde grensoverschrijdend gebied acteren.
Hoe het netwerk er bij de verdrogingsaanpak in de Groote Peel uitziet is onbekend. Daarnaast is het onduidelijk of het netwerk bijdraagt aan het effectief behalen van doelen en wat de rol van de provincie Limburg hierin is. In deze thesis wordt er een antwoord gegeven op deze vragen.
1.2 Probleemstelling
De Provincie heeft op het gebied van waterbeheer een samenwerking met andere partijen, er heeft zich een netwerk gevormd bij deze samenwerking. Met deze samenwerking worden bepaalde doelen nagestreefd die het algemene belang dienen. Daarbij kunnen bepaalde factoren van invloed zijn op de samenwerking. Het is de vraag of een netwerk bijdraagt aan het behalen van de doelen die provincie Limburg zichzelf heeft gesteld.
1.2.1 Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is het in kaart brengen van het netwerk van de provincie Limburg bij de aanpak van verdroging in het natuurgebied de Groote Peel. Hiervoor wordt in dit onderzoek het beleid inzichtelijk gemaakt en worden de doelen die gelden weergegeven. Verder zal gekeken
worden in hoeverre doelen worden behaald. Daarnaast wordt het netwerk van de provincie Limburg met stakeholders in de Groote Peel in kaart gebracht om te kijken wat de invloed van het netwerk is op het behalen van de doelen. Dit moet er uiteindelijk toe leiden dat de Provincie Limburg haar rol in het netwerk kan verbeteren en verder door kan ontwikkelen. Daarnaast is er in de literatuur weinig bekend van de Provincie als actor in een netwerk, er wordt getracht om hier meer inzicht in te krijgen.
1.2.2 Hoofdvraag
Om de bovenstaande doelstelling te kunnen bereiken zal er een hoofdvraag beantwoord moeten worden. Deze vraag zal theoretisch en empirisch beantwoord worden. De hoofdvraag kan alleen beantwoord worden door antwoord te geven op de deelvragen. De hoofdvraag in dit onderzoek luidt:
In hoeverre worden doelen behaald door de Provincie Limburg bij de verdrogingsaanpak in de Groote Peel en welke invloed heeft het netwerk hierin?
1.2.3 Deelvragen
De drie deelvragen die tot beantwoording van de bovenstaande vraag moeten leiden zijn:
Wat is het beleid dat geldt in de Groote Peel bij de verdrogingsaanpak en welke doelen van de Provincie Limburg horen hierbij?
Deze vraag zal beantwoord worden met een documentonderzoek. Hierbij zal het beleid bekeken worden en welke doelen hierbij worden gesteld. Deze doelen zijn omschreven in het Natura 2000 beheerplan.
In hoeverre worden de Natura 2000 doelen in de Groote Peel behaald?
Deze vraag zal beantwoord worden met een document analyse en met interviews. Met behulp van documenten zal gekeken worden in hoeverre doelen behaald worden. Hierbij worden ook uitspraken uit de interviews meegenomen. Deze doelen staan centraal in de beantwoording van de hoofdvraag.
Hoe ziet het netwerk van de Provincie Limburg eruit bij de verdrogingsaanpak in het Groote Peel gebied?
Deze deelvraag zal allereerst beantwoord worden met het in kaart brengen van het netwerk van de provincie Limburg. Dit gebeurt aan de hand van een netwerkanalyse. Bij deze analyse zal er tevens gekeken worden naar de rol van de provincie in het netwerk, de sturingsvormen en de belangen.
1.3 Wetenschappelijke relevantie
De wetenschappelijke relevantie geeft aan waarom dit onderzoek bijdraagt aan de bestaande kennis. In de huidige stand van de wetenschap is er nog weinig bekend over de netwerken waarin provincies opereren. Uit een literatuurstudie blijkt dat in de huidige literatuur er veelal ingegaan wordt op de netwerkrol van de overheid op lokaal en nationaal niveau (Van der Steen et al., 2015; Bekkers & Putters, 2003; Mouden, 2015). Hierbij wordt de overheid alleen vanuit de gemeente en het Rijk als samenwerkingspartner gezien. De beschikbare literatuur over de rol van provincies in netwerken en de factoren die daarop van invloed zijn komen zelden aan bod (Bekkers & Putters, 2003). De
provincie kent haar eigen specifieke taken die ze nastreven in netwerken.
De samenwerking in netwerken levert volgens de literatuur veel voordelen op, namelijk: verbeterde leerprocessen, efficiënt gebruik van middelen, effectieve aanpak van complexe problemen en verbeterde diensten voor afnemers (Kenis & Provan, 2008). In de publieke sector is er sprake van
kwaliteitsverbetering en betere afstemming, maar dit gaat gepaard met fricties en energieverlies. Middelen en krachten van actoren worden niet optimaal ingezet (van Delden, 2009). Verder kan samenwerking leiden tot coördinatieproblemen, overdaad aan samenwerking en onduidelijke ambities (Osborne et al., 2013). Het is niet duidelijke hoe de voor- en nadelen tot uiting komen in het netwerk van de provincie Limburg bij de verdrogingsaanpak.
Met dit onderzoek wordt een bijdrage geleverd aan de bestaande literatuur. Het levert nieuwe kennis op over de samenwerking tussen de provincie Limburg en haar stakeholders bij de verdrogingsaanpak in het Groote Peel gebied. Het netwerk wordt in kaart gebracht, waardoor er nieuw inzicht wordt verkregen van een provinciaal samenwerkingsverband. Daarnaast wordt het netwerk geanalyseerd, waardoor nieuwe inzichten verworven worden over de rol van de provincie in netwerken, welke rol het netwerk speelt in het behalen van een doel en welke factoren hierop van invloed zijn. De resultaten zijn een aanvulling op de bestaande literatuur die niet spreekt over
provinciale maar over gemeentelijke en landelijke samenwerkingsverbanden. In het onderzoek wordt aangetoond of de theorieën die gelden voor gemeentelijke en landelijke netwerken ook geldt voor een provinciaal netwerk.
Dit onderzoek kan tevens gebruikt worden voor het vormen van een hypothese. Met de resultaten van één of meerdere casussen kan een theorie worden opgebouwd. Dit wordt ook wel theoretische generalisatie genoemd (Flyvberg, 2006). Mocht het onderzoek interessante feiten aan het licht brengen kan dit aanleiding geven tot het uitbreiden van het onderzoek hoe de provincie haar rol invult in netwerken wat uiteindelijke tot nieuwe theorieën kan leiden.
1.4 Maatschappelijke relevantie
Dit onderzoek levert maatschappelijke meerwaarde op. Klimaatproblemen komen in allerlei vormen voor, één van die vormen is verdroging. De Nederlandse natuur heeft de laatste jaren meer te maken gehad met verdroging, de zomers van 2018 en 2019 zorgde voor extreme droogte. De provincies in Nederland kennen hun eigen specifieke taken met betrekking tot waterbeheer. Een van deze taken is de verdrogingsaanpak. Provincies zijn verantwoordelijk voor het in stand houden van voldoende kwalitatief goed grondwater. Via verschillende rollen geven ze vorm aan dit beleid (Interprovinciaal Overleg, 2018). De aanpak van de verdroging voert de provincie uit in samenwerking met andere partijen. Door een samenwerking aan te gaan en een netwerk te vormen is het voor organisaties mogelijk om problemen sneller aan te pakken en te verhelpen (Kenis & Provan, 2008, p.1). Er is echter nog weinig informatie beschikbaar over netwerken waarin de provincie handelt. Als er specifiek gekeken wordt naar de provincie Limburg is er weinig literatuur over te vinden. Welke factoren van invloed zijn op de samenwerkingsverbanden is tot op heden niet beschreven in de literatuur. Meer inzicht in deze factoren kan de samenwerking verbeteren. Hierdoor kunnen doelen met betrekking tot verdrogingsaanpak beter behaald worden. De verdrogingsaanpak is
maatschappelijk relevant aangezien het invloed heeft op de gehele samenleving. Dit onderzoek specificeert zich op de verdrogingsaanpak in een natuurgebied. Voor de toekomst en voor de generaties die na ons zullen volgen is het van belang dat de natuur in stand gehouden wordt. De resultaten die dit onderzoek oplevert kunnen bijdragen aan de doorontwikkeling van netwerken waarin de publieke sector deelneemt. De resultaten hebben direct betrekking op een specifiek netwerk maar kunnen gezien worden als voorbeeldsituatie voor andere samenwerkingsverbanden. Het onderzoek kan hiermee een toevoegde waarde zijn voor andere netwerken, de werkwijze van actoren in netwerken en voor de aanpak die centraal staat in het onderzoek.
1.5 Opbouw
Dit onderzoek bestaat uit een aantal hoofdstukken. In het eerste en bovenstaande hoofdstuk wordt er een inleiding gegeven. Hierin staan de aanleiding, de wetenschappelijke- en maatschappelijke relevantie, de hoofdvraag en deelvragen centraal.
In hoofdstuk twee wordt het beleid van de verdrogingsaanpak in de Groote Peel beschreven. Dit schets een kader van het beleid waarin maatregelen genomen moeten worden en doelen gehaald moeten worden. Het beleid wordt toegelicht waarbij tevens de geldende regelgeving naar voren komt. Daarnaast zal in dit hoofdstuk beschreven worden tot in hoeverre het beleid en de
bijbehorende doelen worden gehaald. Hiermee wordt in dit hoofdstuk een antwoord gegeven op de eerste en de tweede deelvraag.
Het derde hoofdstuk is het theoretisch kader. Hier wordt een basis gelegd van theoretische kennis die leidt tot een conceptueel model waarmee het netwerk van de provincie Limburg bij de
verdrogingsaanpak in de Groote Peel bekeken zal worden. De theoretische bevindingen van dit onderzoek worden in dit hoofdstuk gegeven. Inzichten die in de literatuur naar voren zijn gekomen en relevant zijn voor dit onderzoek zijn hierin opgenomen. Allereerst wordt er een definitie van het begrip netwerk gegeven aan de hand van meerdere inzichten en kenmerken. Vervolgens wordt de relatie beschreven tussen netwerken en doelen. Hierna zal er inzicht worden gegeven in de theorie van de netwerkanalyse die gebruikt zal worden in dit onderzoek. Dit hoofdstuk sluit af met een aantal factoren die van invloed zijn op de relatie tussen netwerken en het behalen van doelen. Hoofdstuk vier bestaat uit het methodologisch kader. In het methodologisch kader komt allereerst de onderzoeksbenadering aan bod. Er wordt beschreven wat voor type onderzoek dit is. Vervolgens wordt de onderzoeksstrategie besproken en wordt de operationalisering van het theoretisch kader gegeven. Hierna worden de methoden en analyse verder besproken en uitgediept waarna het hoofdstuk afsluit met de betrouwbaarheid en de validiteit.
In het vijfde hoofdstuk komen alle resultaten die verkregen zijn tijdens het onderzoek naar voren. Hierbij wordt het netwerk van de provincie Limburg bij de verdrogingsaanpak in de Peel inzichtelijk gemaakt. Waarbij ook de rollen, de belangen en de factoren naar voren komen die relevant zijn voor de samenwerking in de Groote Peel.
Hoofdstuk zes zal een antwoord geven op de hoofdvraag die centraal staat in dit onderzoek. Dit gebeurt met een samenvattend antwoord op de deelvragen waarna de hoofdvraag beantwoord zal worden. Daarnaast wordt er in dit hoofdstuk ingegaan op de bijdrage van dit onderzoek,
aanbevelingen zullen daarbij worden geformuleerd en er zal kritisch gekeken worden naar de aanpak van dit onderzoek.
2. Beleidskader en doelen
2.1. Introductie
Bij waterbeheer zijn verschillende overheden en instanties betrokken: Rijkswaterstaat,
waterschappen, Rijksoverheid, provincies en gemeenten. Provincies hebben specifieke taken en verantwoordelijkheden, zo ook met betrekking tot het waterbeheer van grondwater. De taken van de provincie die betrekking hebben op de verdrogingsaanpak zijn: het beheer van de
grondwaterkwaliteit, het toezicht houden op naleving van milieuwetten die betrekking hebben op lucht, bodem en water, het toezicht houden op waterschappen, het vertalen van internationaal en nationaal waterbeleid naar regionale maatregelen, het bepalen waar grondwater onttrokken mag worden en het opstellen van regionale waterplannen (Rijksoverheid, 2019) (Rijksoverheid, z.d.) (Overheid.nl, 2018). De provincies hebben deze specifieke taken om bepaalde doelen te bereiken, één van deze doelen is om verdroging aan te pakken.
In dit onderzoek staat het gebied de Groote Peel centraal. Dit gebied wordt aangemerkt als een Natura 2000-gebied, wat aangeeft dat de natuur in dit gebied beschermd moet worden (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.21). Provincies hebben de taak om deze gebieden te
beschermen. Ze dienen hiervoor het waterpeil in de gaten te houden. De Groote Peel ligt op de grens van Limburg en Noord-Brabant. Waardoor er twee provincies verantwoordelijk zijn voor het
natuurgebied.
2.2. Waterbeheer taken
Wat betreft het waterbeheer zijn taken duidelijk verdeeld, dit is gebeurd op grond van de Waterwet (Overheid.nl, 2018). Deze Waterwet zal in 2022 overgaan in de Omgevingswet (Ministerie van Binnenlandse zaken en Koningsrelaties, 2020).
De provincies zijn verantwoordelijk voor het beleid voor de regionale grond- en
oppervlaktewatersystemen, de kwaliteit van zwemwater en de vergunningverlening voor
grondwateronttrekkingen ten behoeve van openbare drinkwatervoorziening, de grotere industriële onttrekkingen en die voor energieopslagsystemen. Provincies hebben daarnaast een
toezichthoudende rol op het waterschap en de gemeenten en is aandeelhouder van het drinkwaterbedrijf. De provincie kan verder een regisserende, stimulerende, kader stellende en faciliterende rol spelen bij gebiedsontwikkelingen.
Het Rijk is verantwoordelijk voor beleid en wetgeving op nationaal niveau en beheert
hoofdwatersystemen. Het waterschap is verantwoordelijk voor het beheer van de kwantiteits- en kwaliteitsaspecten van de regionale grond- en oppervlaktewatersystemen, de zuivering van afvalwater en de zorg voor waterkeringen voor zover die taken niet aan andere overheden zijn opgedragen. De taakopdracht van het grondwaterbeheer voor het waterschap is het ontwikkelen en uitvoeren van de Gewenste Grond- en Oppervlaktewaterrichtlijn of het Nieuw Limburgs Peil. De grondwaterkwaliteit is een integraal onderdeel hiervan. Het Waterschap heeft deze beleidskaders geconcretiseerd in een waterbeheerplan en geeft zo uitvoering aan het provinciale waterbeleid. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor rioleringsbeheer en het afvoeren van overtollig water. Drinkwatermaatschappijen gaan over de distributie van drinkwater (Provinciale Staten van Limburg, 2015). Wat de verantwoordelijkheden betekenen in dit onderzoek is hieronder verder uitgewerkt.
2.3. Wetgeving en beleid
Er zijn verschillende niveaus (Europees, nationaal, regionaal) van wetgeving die richting geven aan het beleid dat geldt voor de verdrogingsaanpak van de provincies (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.78). Deze wetgeving is opgenomen in bijlage 2. In dit onderzoek wordt gekeken welke doelen de Provincie Limburg heeft bij de verdrogingsaanpak in de Groote Peel. Hiervoor
worden de provinciale plannen van de Provincie Limburg en het beheerplan in dit hoofdstuk verder besproken.
2.4. Provinciale plannen
Een van de taken van alle provincies is het opstellen van regionale plannen. De provincie Limburg heeft een Provinciaal waterplan en een Provinciaal omgevingsplan, waarin de verdrogingsaanpak aan bod komt. Meer specifiek voor de verdrogingsaanpak in de Groote Peel is er een Natura 2000
beheerplan opgesteld.
Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL) 2014
De provincie Limburg biedt een integraal plan op hoofdlijnen. Met dit plan wordt
Natuurnetwerk Nederland (NNN) in elke provincie anders vertaald, maar biedt planologische bescherming. De planologische bescherming van Natura 2000-gebieden wordt in Limburg gewaarborgd door het POL. Het POL is in Limburg de vertaling van het NNN (en daarmee van het SVIR). Deze gebieden worden hierdoor gekenmerkt als natuurgebieden in gemeentelijke
bestemmingsplannen. Bestemmingsplanwijzigingen zijn op deze gebieden niet toegestaan. Daarnaast is het Pol gericht op ontwikkeling en verbinden van natuur. De provincie kan op grond hiervan subsidies toekennen. Limburg werkt met een verdeelsleutel, waarin aangegeven is hoeveel procent van de oppervlakte ingezet moet worden voor een bepaald natuurbeheertype. De provincie geeft hiermee veel ruimte aan terreinbeheerders om natuurdoelen te realiseren.
In Noord-Brabant wordt per locatie aangegeven welk natuurbeheertype beoogd wordt.
De Groote Peel is volledig aangegeven als NNN-gebied. De natuur valt verreweg merendeel onder bestaande natuur, een klein deel is nieuwe natuur. Daarnaast worden rondom de Groote Peel bufferzones gecreëerd, deze worden aangekocht en ingericht.
Provinciaal Waterplan Limburg 2016 -2021
Het Provinciaal Waterplan Limburg is een herziening oftewel uitwerking van het POL voor het onderdeel water (Waterschap Peel en Maasvallei, 2010, p.11). Hierin wordt aangegeven dat de meeste financiering van de Groote Peel vanuit het Rijk en de Europese Unie afkomstig is. In dit gebied moeten klimaatbuffers worden aangelegd, een van de acties om het doel van verdroging tegen te gaan. Het natte natuurgebied moet zo met een Europese subsidie gered worden. Uitvoering aan het POL en het Provinciaal Waterplan worden gegeven door het waterbeheerplan van het waterschap. Zij hebben daarmee het kwantiteitsaspect van grondwater in handen (Provinciale Staten van Limburg, 2015).
Natura 2000 beheerplan Groote Peel, Deurnsche Peel & Mariapeel
Bovenstaande regelgeving, beleid en plannen zijn door vertaald in een Natura 2000 beheerplan. Voor de Peelgebieden geldt er een beheerplan dat op maat gemaakt is. In 2017 is het beheerplan van de Groote Peel, de Maria Peel en de Deurnsche Peel definitief vastgesteld. Het betreft rijke
natuurgebieden, die Europees zijn aangegeven als Natura 2000-gebieden. Voor deze gebieden gelden instandhoudingsdoelen die aangeven welke natuurwaarden moeten worden behouden of verbeterd moeten worden. Voor de Peelgebieden is de doelstelling het op gang brengen of
continueren van een uniek proces van hoogveenvorming en het beschermen van het nog aanwezige hoogveenlandschap. Andere doelen zijn het behouden van droge heiden en vogelsoorten. Om doelstellingen te behalen zijn er maatregelen opgenomen in het beheerplan. Deze maatregelen borduren voort op bestaande plannen en het beleid. In het plan worden deze samengevoegd, zo is er een overzicht ontstaan welke activiteiten door gebruikers en beheerders worden uitgevoerd en welke vergunningen eventueel nodig zijn (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.9)
De Groote Peel is in dit plan aangeduid als gebiedsnummer 140, waarbij de aandacht uitgaat naar hoogveen. Er geldt een vogelrichtlijn en een habitatrichtlijn, de maatregelen die van belang zijn in dit onderzoek hebben alleen betrekking op de habitatrichtlijn.
De Groote Peel is geselecteerd als Natura 2000-gebied aangezien het een gebied is waar hoogveen voorkomt. De huidige kwaliteit van het hoogveen is niet optimaal. De stand van het grondwaterpeil is bepalend voor het herstellend hoogveen. In de Groote Peel lijkt verdere kwaliteitsverbetering
mogelijk. In dit gebied lijkt het echter geen realistisch doel dat het herstellend hoogveen omgevormd kan worden tot actief hoogveen (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.24).
In 2017 bestond de Groote Peel uit 1348,3 hectare (ha), hiervan bestond 911,6 ha uit herstellend hoogveen, bijlage 1 gaat verder in op dit habitattype. Van het hoogveen was 233,3 ha van goede kwaliteit, van 110,9 ha is de kwaliteit onbekend maar van het grootste deel, namelijk 567, 5 ha was de kwaliteit matig. (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.54).
Om de kwaliteit te verbeteren zou het waterpeil 30 cm boven het maaiveld tot maximaal 50 cm boven maaiveld moeten zijn en zouden grondwaterstanden met niet meer dan 30 cm mogen fluctueren. (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.54). Grondwaterstanden fluctueren meer dan deze marge en grote delen van de Groote Peel zijn nog te droog.
Er gelden in dit gebied maatregelen en instandhoudingsdoelen in de hoop dat het hoogveen zich ontwikkelt.
In het Natura 2000 beheerplan komen de doelen en maatregelen naar voren die verdroging
tegengaan. Daarnaast is het beheerplan en de regelgeving van de Natura 2000 vaak leidend in deze gebieden. Er is daarom gekozen om in dit onderzoek te focussen op het beleid en de doelen die gesteld zijn in het Natura 2000 beheerplan voor de Groote Peel. De doelen die beschreven worden in het beheerplan zijn de meest concrete uitwerking van maatregelen in het beleid van de
verdrogingsaanpak in de Groote Peel die de provincie hanteert. Maatregelen
Er zijn een aantal maatregelen die geformuleerd zijn om de verdroging in de Groote Peel tegen te gaan. Bij het uitvoeren van de maatregelen wordt er een toetsing gehouden halverwege de looptijd van het plan. Hierbij wordt er naar de uitvoering en de hydrologie gekeken. De hydrologische maatregelen staan centraal in dit onderzoek. Er wordt gekeken naar de uitvoering van de gewenste grondwater en oppervlaktewater richtlijn (GGOR), het uitvoeringsplan voor de Groote Peel met betrekking tot de fijnregeling van hydrologie en het onderzoek ‘’uitvoeren naar de
verbetermogelijkheden voor de Groote Peel ten Oosten van de provinciale weg’’ (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.11-12).
De maatregelen met betrekking tot de hydrologie zijn hieronder opgenomen in een tabel. De tabel maakt duidelijk vanuit welke habitatsrichtlijn de maatregelen getroffen worden, wie er
verantwoordelijk is en op welke wijze budget verkregen wordt bij maatregelen in de Groote Peel. Omschrijving
maatregel Richtlijn/ habitatstype* Verantwoordelijk Budget Groote Peel: uitvoeren
van de maatregelen opgenomen in de Life +
Herstellend hoogveen Staatsbosbeheer PAS
Aankopen van grondgebied in
Herstellend hoogveen Provincies Noord-Brabant en Limburg
randzone Groote Peel, om maximale peilopzet te kunnen realiseren Peilopzet en peilgestuurde drainage zoals opgenomen in GGOR Groote Peel
Herstellend hoogveen Waterschap Aa en
Maas PAS
Nieuw Limburgs Peil rond Groote Peel voor zover niet in Life aanvraag
Herstellend hoogveen Waterschap Limburg PAS
Uitvoering van een systeemanalyse en een onderzoek naar
verbetermogelijkheden in voor de Groote Peel om zo lekken en stagnerende lagen in beeld te brengen
Herstellend hoogveen Staatsbosbeheer
Uitvoering van een systeemanalyse van o.a. de Groote Peel t
Herstellend hoogveen Provincies Noord-Brabant en Limburg Uitvoeren van
bovenstaande modules.
Herstellend hoogveen Provincies
Noord-Brabant en Limburg PAS
Tabel 1: Maatregelen, richtlijnen, verantwoordelijken en financieringsbron (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.14-17). *Een verdere toelichting staat vermeld in bijlage 1. In de tabel komt ook het LIFE + project naar voren. Dit is een project waarin overheden, terreinbeheerders, waterschappen en belangenorganisaties samenwerken aan het herstel van hoogveenlandschap. GGOR staat voor de gewenste grond- oppervlaktewaterrichtlijn. Hierin wordt aangekaart dat er alleen nog peilgestuurde drainage wordt toegestaan rondom het Limburgse deel van de Groote Peel (Raaijmakers, 2018). Verder wordt er aan monitoring gedaan, zo ook naar de waterkwantiteit van grond- en oppervlaktewater.
Verantwoordelijkheden
De provincies Noord-Brabant en Limburg zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van
instandhoudingsmaatregelen waar Staatsbosbeheer het beheer van het Natura 2000-gebied uitvoert. De provincies Noord-Brabant en Limburg zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van
beheermaatregelen in de gebieden waar Staatsbosbeheer niet het beheer uitvoert. Wanneer de provincie geen terreinbeheerder is, heeft zij geen rechtstreekse zeggenschap over het beheer van het gebied. Door er zorg voor te dragen dat er draagvlak bestaat voor de uitvoering van het beheer en daarover afspraken te maken met terreinbeheerders, gemeenten en ondernemers, zetten de provincies zich in om de maatregelen die in het beheerplan vermeld staan te realiseren.
Waterschap Aa en Maas en Waterschap Limburg zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van maatregelen gericht op waterkwaliteit en waterkwantiteit zoals opgenomen in de eigen waterbeheerplannen. De provincie Limburg heeft na invoering van de Waterwet de taak van grondwaterbeheer gedelegeerd aan Waterschap Limburg. De waterschappen zijn tevens
verantwoordelijk voor wat betreft de inrichting en het beheer van alle regionale oppervlaktewateren (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.29).
Knelpunten
Er zijn meerdere knelpunten, één van de grootste knelpunten is verdroging. Voor herstellende hoogvenen, en dus voor de Groote Peel, zijn de grondwaterpeilfluctuaties het grootste probleem. Het verbeteren van hoogveen, naar actief hoogveen is hierdoor niet mogelijk.
Doordat er veel stikstof aanwezig is in de Groote Peel resulteert dit bij de droge heiden en herstellende hoogvenen tot de groei van bepaalde gewassen (berken en pijpen strootjes) die verdamping meer toelaten, waardoor grondwater reduceert (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.75).
Verder vormt drainage uit de omgeving voor een knelpunt, namelijk een laag grondwaterpeil. Beregening zorgt ervoor dat het grondwaterpeil afneemt. Lokale ondoorlatende sloten zorgen voor te weinig grondwater. Oppervlaktewater wordt afgevoerd (Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland, 2017, p.76-77). Herstelstrategieën
De herstelmaatregelen richten zich op verbetering van de kwaliteit van hoogveen. Maatregelen dienen genomen te worden in de natuurgebieden en in de bijbehorende bufferzones, daarmee moet ook de opslag van stikstof worden vermeden.
Een aantal strategieën worden hiervoor gevormd waarmee maatregelen voor een bepaalde uitkomst worden beschreven (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2017, p.135). De strategieën zijn daarmee vooraf vastgelegd. Deze zijn opgesteld om natuur te behouden ook voor het nageslacht.
2.5. Samenvatting
In de Groote Peel wordt er alles aan gedaan om het hoogveen te beschermen en daarmee het hoogveen uit te breiden. Een van de grootste knelpunten blijkt verdroging te zijn. Het tegengaan van verdroging is een doel dat op verschillende manieren wordt aangepakt. Er zijn maatregelen genomen om de doelen, zoals deze gesteld zijn in het Natura 2000 beheerplan, te behalen.
Om verdroging tegen te gaan moeten de volgende zaken aangepakt worden in de Groote Peel: Drainage vanuit de omgeving door te lage waterstand in regionaal zandpakket
Drainage vanuit de omgeving door sloten met een laag peil Doorsnijding van ondoorlatende lagen door sloten/wijken Afvoer van oppervlaktewater
Sterke Groei van berken en pijpenstrookje Beregening
Uitvoeren van maatregelen LIFE+ project Concrete maatregelen om dit aan te pakken zijn:
Uitvoeren van de maatregelen opgenomen in de Life + Aankopen van grondgebied in randzone Groote Peel
Peilopzet en peilgestuurde drainage zoals opgenomen in GGOR Groote Peel Nieuw Limburgs Peil rond Groote Peel
Uitvoering van een systeemanalyse en een onderzoek naar verbetermogelijkheden voor de Groote
Uitvoering van een systeemanalyse van onder andere de Groote Peel Uitvoeren van bovenstaande modules.
Met verschillende maatregelen zet de Provincie Limburg zich actief in om dit doel te kunnen verwezenlijken. Daarnaast kan de provincie in het netwerk sturen zodat netwerkactoren de toebedeelde maatregelen ook actief nastreven.
De provincie heeft zelf als taak zorg te dragen voor de waterkwantiteit, in de praktijk zou het waterschap uitvoering moeten geven aan de waterkwaliteit en de provincie zou hierop aan moeten sturen en controleren. De Provincie Limburg moet in de Groote Peel zorgdragen voor de juiste grondwaterstanden om de verdroging van het hoogveen aan te pakken.
Het aanpakken van verdroging is lastig, het hangt namelijk af van natuurvariabelen. Dit betekent dat de provincie afhankelijk is van de natuur in het behalen van haar doel. Om dit doel te kunnen behalen zijn er maatregelen nodig.
Er zijn een aantal maatregelen die de Provincie Limburg uit moet voeren bij de verdrogingsaanpak in de Groote Peel, namelijk het aanleggen van klimaatbuffers, het uitvoeren van systeemanalyses en het aankopen van grondgebied in de randzone van de Groote Peel om een maximale peilopzet te kunnen realiseren.
Daarnaast kan de provincie Limburg een controlerende en handhavende functie hebben met betrekking tot de maatregelen van andere netwerkactoren. Dit kan indirect bijdragen aan het behalen van het doel.
Of doel het doel wordt behaald is moeilijk te zeggen aangezien het erg afhankelijk is van de onvoorspelbare weersvariabelen.
3. Theoretisch kader
3.1 Definitie van netwerk
Ontstaan en complex begrip
Afgelopen decennia heeft het openbaar bestuur veranderingen doorgemaakt. Een van deze veranderingen is de verschuiving tussen drie sturingstheorieën in het openbaar bestuur: Public Administration, New Public Management en New Public Governance. Met de komst van het laatste paradigma kwam er een meer interorganisationele en sociologische theorie tot stand. In deze theorie wordt er een pluraliteit van actoren verondersteld, de overheid wordt gezien als een van de actoren die betrokken is bij het oplossen van problemen. Samenwerking is daarbij cruciaal (Brandsen, & Honingh, 2013). Er werd bij dit paradigma voor het eerst gesproken over netwerken in het openbaar bestuur. Het begrip netwerk ontwikkelde zich tot een van de governance vormen naast markt en hiërarchie (Kenis & Provan, 2008, p.297-298; Thompson, 1991; Steenhuisen, Dicke, & De Bruijn, 2009).
Netwerken en samenwerken wordt vaker gezien als één begrip, maar er zit een verschil in betekenis van de begrippen. Bij een samenwerkingsrelatie vindt er samenwerking plaats vanuit één centrale actor met steeds weer een andere actor. De andere actoren hebben buiten de centrale actor geen contact met elkaar. Bij een netwerk hebben alle betrokken actoren onderling interactie (Kenis & Provan, 2008). Dit is slechts een van de kenmerken die onderdeel uitmaakt van het begrip netwerk. Kenmerken
Een netwerk heeft specifieke kenmerken en staat met deze kenmerken vaak haaks op de kenmerken van een hiërarchie (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007). Een netwerk is pluriform dat maakt dat er in een netwerk veel verschillende actoren aanwezig zijn. Er is variëteit van belangen en denkwijzen. Daarnaast beschikken actoren in een netwerk over verschillende soorten middelen. Iedere actor bezit middelen die kunnen bijdragen aan de oplossing, dit kunnen bijvoorbeeld kennis of bepaalde productiemiddelen zijn. Elke actor bezit unieke middelen wat ervoor kan zorgen dat dit
machtsmiddelen worden (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007). Binnen het netwerk worden deze middelen, activiteiten, kennis en informatie gedeeld. De krachten van actoren worden op deze wijze gebundeld (Kenis & Provan, 2008).
De normatieve basis van een netwerk bestaat uit complementaire sterkten, er wordt
gecommuniceerd door relaties, actoren zijn afhankelijk van elkaar en het contact komt vaak voor tussen actoren. Tussen actoren heerst er betrokkenheid (Powell, 1990). Actoren zijn, door onder andere verschillende soorten middelen, afhankelijk van elkaar. Actoren in een netwerk hebben elkaar nodig, zelfs wanneer de ene actor zichzelf hoger plaatst dan een ander. Er is dus sprake van een afhankelijkheidsrelatie (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007). Deze relatie is nodig om tot een gemeenschappelijke uitkomst te komen, waarbij de eigen doelen niet uit het oog verloren raken. Sociale relaties staan centraal in een netwerk en doen zich voor in een patroon (Kenis & Provan, 2008). Dit houdt in dat er een aantal contacten zijn die vaak voorkomen in een netwerk en daardoor goed in kaart te brengen zijn. Actoren werken samen aan het bereiken van doelen, hierbij is het niet gebruikelijk dat er wordt ingegrepen door een partij maar dat er in overleg aan een oplossing wordt gewerkt. Er moeten namelijk gezamenlijke voordelen bereikt worden in een netwerk, dit gebeurt normaal gesproken niet wanneer één partij steeds interventies pleegt en alleen eigen belangen nastreeft (Van Delden, 2009, p.17). De partijen moeten vertrouwen in elkaar hebben en de samenwerking moet op vertrouwen gebaseerd zijn en niet op het plegen van interventies (Powell, 1990; Koppenjan & Klijn, 2004).
Bruijn & Ten Heuvelhof (2007) benoemen dat de positie van actoren in een netwerk steeds wisselt, daarmee heeft een netwerk een dynamisch karakter. Een netwerk is vrij flexibel, waarbij nieuwe actoren een kans hebben van toetreden (Powell, 1990). Het belang van de rol van een actor kan
ineens veranderen. Dit is bepalend voor de positie van een actor in een netwerk. Wanneer de middelen van een actor schaars blijken te zijn bij de andere actoren wordt een actor crucialer in een netwerk (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007, p.18-20). Tijdens het proces kunnen middelen een andere rol gaan spelen (Koppenjan & Klijn, 2004)
Een duidelijke definitie, waarin bovenstaande kenmerken terug naar voren komen, wordt gegeven door Koppenjan en Klijn (2004, p.69-71):
‘’ Een min of meer stabiel patroon van sociale relaties tussen afhankelijke actoren welke gevormd zijn om een probleem tegen te gaan en krachten te bundelen elke onderhouden worden en veranderd
worden door een spel.’’
Het begrip netwerk is een complex begrip, het kent namelijk meerdere betekenissen en kenmerken zoals hierboven al geschetst is. In dit onderzoek staat de definitie die Koppenjan en Klijn (2004) formuleren centraal. Deze definitie lijkt de meest alles omvattende definitie, waarin andere uitspraken over netwerken door andere auteurs terug naar voren komen.
3.2. Relatie netwerk en doelen
In de literatuur komt de voornaamste rol van een netwerk naar voren, dit is het gezamenlijk behalen van doelen. Het focussen op een doel is een goed startpunt om een netwerksamenwerking aan te gaan (Van Delden, 2007, p. 176). Er worden uitspraken gedaan hoe effectief een netwerk kan zijn in het behalen van doelen. Een netwerk is bijvoorbeeld effectiever als er een samenwerking is tussen actoren waarbij de actoren wisselend ‘’aan zet’’ zijn, hiermee verschuift de invloed van de actor. Dit is te bereiken door heldere communicatie en wanneer actoren op elkaar inspelen. Hierdoor worden doelen beter bereikt. Door gezamenlijke doelen vast te stellen in resultaten en in een plan is er effectievere samenwerking te creëren in een netwerk (Van Delden, 2007, p. 177). Eerder onderzoek wijst uit dat bij een effectief netwerk er doelconsensus is, waardoor doelen sneller behaald worden dan wanneer er meer persoonlijke doelen worden nagestreefd (Wielinga, 2005; Wennekes, 2016; Den Otter, 2016). Partijen stemmen hiermee in met de doelen die behaald moeten worden.
Voor het behalen van een uitkomst verliezen de actoren hun individuele doelen niet uit het oog. Het kan wel voorkomen dat gaandeweg het proces individuele doelen afnemen of zelfs verdwijnen (Kenis & Provan, 2007). Hoe zeer individuele belangen in het begin van een netwerksamenwerking een belangrijke rol spelen kan dit gaandeweg het proces afnemen. Dit kan leiden tot een meer
gezamenlijk doelen. Wanneer er sprake is van een gezamenlijk doel, deze vloeit voort uit de aparte doelen die een netwerk samenbrengen, wordt het mogelijk voor partijen om van elkaars middelen gebruik te maken. Zo kan er aanspraak gedaan worden bij andere partijen voor cofinanciering (Van Delden, 2007, p.176-177). Om een netwerk zo effectief mogelijk te maken moeten gezamenlijke doelen zoveel mogelijk worden nageleefd (Wielinga, 2005, p.46).
De Bruijn & Ten Heuvelhof (2007, p.1) geven aan dat bij een netwerk verschillende actoren met verschillende belangen met elkaar samenwerken om hun doelstellingen te realiseren en daarbij afhankelijk zijn van elkaar. Actoren hebben veelal hun eigen expertises en taken. Netwerken worden gewoonlijk niet centraal aangestuurd. Wanneer de overheid opereert in een netwerk betekent dit niet dat zij hiërarchisch bovengeschikt zijn, ze vormen slechts een onderdeel van de samenleving en het netwerk. Wel kunnen zij een dominante actor zijn in het netwerk, door bepaalde middelen te bezitten die andere niet bezitten, denk hierbij aan financiële middelen. Maar deze rol kan wisselen en afhangen van de periode van het proces waarin een netwerk zich bevindt (Van Delden, 2007, p.177).
De overheid stuurt in sommige gevallen een netwerk. In andere gevallen wordt de overheid juist gestuurd door andere organisaties. Dit is afhankelijk van de positie van de overheid. Wanneer de middelen die de overheid bezit bij de rest van de actoren schaars is, zullen zij grotendeels de sturing bepalen. Wanneer een andere actor de middelen bezit betekent dat dat doelstellingen moeilijker te implementeren zijn voor de overheid, mits de doelstellingen van de actor en de overheid
overeenkomen.
Als alle partijen in een netwerk zoveel mogelijk overeenkomen in hun doelstellingen is het beleid het meest effectief (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007, p.2-4). Het netwerk heeft dus invloed op het behalen van het beleid en van de doelen. Bij acties die worden genomen in een netwerk dient ten alle tijden rekening gehouden te worden dat desbetreffende acties bijdragen aan doelrealisatie. Doelstellingen in netwerken kunnen daarbij in twee typen van besluitvorming naar voren komen, de projectmatige en de procesmatige besluitvorming. Bij de projectbenadering is de doelstelling hét referentiepunt in het besluitvormingsproces. Doelstellingen geven richting aan het handelen van een actor in een netwerk. Wanneer een doelstelling in het begin van een besluitvormingsproces duidelijk is vastgesteld is dit bevorderlijk voor een goed verloop van het proces. Het behalen van doelen gaat op deze manier efficiënter. Randvoorwaarden geven richting aan een project, zeker in een
hiërarchische verhouding kan dit interessant zijn wanneer deze vooraf geformuleerd worden (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007, p.80).
Bij de procesmatige besluitvorming is een doelstelling een momentopname. Per
besluitvormingsronde kunnen de doelen anders zijn. Wanneer partijen leren tijdens een proces kan dit positief worden toegepast. Wanneer een doelstelling vastligt blokkeert dit het lerend vermogen. Doelstellingen zijn bij deze besluitvorming breed geformuleerd. De doelstellingen zijn niet alleen gelinkt aan de probleemstelling maar ook aan de betrokken actoren (goalstretching). In beiden gevallen zouden doelstellingen de actoren beter aan moeten spreken. Bij het vormen van
doelstellingen wordt gekeken of het op genoeg steun kan rekenen van betrokken actoren. Hiervoor kunnen doelen op een bepaalde manier verwoord worden om deze aantrekkelijker te maken en maximale steun te vinden (Naming & Framing). Daarnaast ontstaan bij deze besluitvorming randvoorwaarden op een flexibele manier. Om goed samen te kunnen werken dienen actoren het eens te zijn met randvoorwaarden, dit kan al lerende gebeuren. Enige terughoudendheid met het opstellen van randvoorwaarden in een netwerk is daarmee gewenst (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007, p.81-83).
Bij de projectmatige benadering is vaak een actor die dominant is in het netwerk en de koers bepaald. Echter komt een netwerk dit vaak niet ten goede, meerdere actoren die samen een koers willen bepalen is vaak beter. Weerstand van andere actoren wordt daarmee voorkomen (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007, p.83-84). In onderstaande tabel worden de kenmerken van de twee typen kort beschreven.
Projectmatige besluitvorming Procesmatige besluitvorming Doelstelling is hét referentiepunt gedurende
het gehele traject en wordt vooraf geformuleerd.
Doelstelling is een momentopname en wordt geformuleerd als leerprocessen zijn beëindigd. Doelstelling is gerelateerd aan een probleem, is
idealiter gefixeerd. Doelstelling gerelateerd aan stakeholders, goalstretching. Inhoud probleem bepaalt inhoudelijke
omschrijving doelstelling. Naming and framing wordt niet alleen door de inhoud bepaald, multi-targetting. Randvoorwaarden worden vooraf geformuleerd
en zijn hard. Randvoorwaarden ontstaan tijdens het proces, flexibele randvoorwaarden. Tabel 2: Doelstellingen in een netwerk (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007, p.80).
Een projectmatige aanpak stuurt meer aan op het behalen van centrale doelen. Wil een netwerk sturen op het meer behalen van deze doelen zal het een projectmatige besluitvorming moeten hanteren (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007, p.80). Aan de hand van tabel 2 is te bepalen wat voor besluitvorming gehanteerd wordt in een netwerk. Vervolgens kan gekeken worden op welke wijze doelen hierin van belang zijn.
Daarnaast zijn er twee soorten netwerken te onderscheiden een goal-directed netwerk en een serendipitious netwerk. Bij een goal-directed netwerk is het doel leidend. Het netwerk richt zich op het behalen van een bepaald doel. De belangrijkste doelen worden opgesteld door de leden van het netwerk. Vaak komt dit soort netwerk terug bij netwerksamenwerking in de publieke sector, hier kunnen doelen via een mandaat of een contract worden vastgelegd. Bij een serendipitious netwerk worden doelen meer flexibel vormgegeven en reageert hiermee op een probleem dat spontaan ontstaat.
Uit het bovenstaande is af te leiden dat een netwerk en doelen in verband staan met elkaar. In het ene netwerk zijn doelen daarbij meer sturend dan in andere netwerken. En bij het ene netwerk zijn er meerdere doelen die gelden dan in andere netwerken. Doelen hebben daarbij ook hun invloed op het netwerk en kunnen bepalend zijn voor de richting van het netwerk.
Wat vaststaat is dat in ieder netwerk doelen worden nagejaagd, al kunnen deze doelen per actor verschillen. Door middel van een netwerk proberen actoren een doel te realiseren.
3.3. Netwerkanalyse
Het inzichtelijk maken van een netwerk kan op verschillende manieren met een netwerkanalyse. Een van de manieren waarop een netwerkanalyse toegepast kan worden is met een sociologische aanpak. Op deze wijze wordt er een bestuurskundige analyse gedaan (Van Aelst & Bruyninckx, 1998; Koppenjan & Klijn, 2004).
Een van de meest bekende sociologische aanpakken komt van Koppenjan en Klijn (2004) zij introduceren een eigen kader waarmee een netwerkanalyse uitgevoerd kan worden. Deze
netwerkanalyse bestaat uit drie onderdelen, een actoranalyse (actor analysis), een spelanalyse (game analysis) en een netwerkanalyse (network analysis). Door de drie onderdelen te combineren is er een goed overzicht te krijgen van beleidsprocessen en verhoudingen. De netwerkanalyse van Koppenjan en Klijn (2004) is gekozen om de beleidsprocessen bij de verdrogingsaanpak in de Groote Peel in kaart te brengen en om middels de kenmerken inzichtelijk te maken een antwoord te geven op de hoofdvraag van de thesis.
De drie onderdelen vormen samen een overzicht van het netwerk. Onzekerheden die in het netwerk zitten worden zo in kaart gebracht. Het in kaart brengen van deze punten zorgt er niet voor dat ze meteen verdwijnen, maar het geeft inzicht in het begrijpen van actoren, de oorsprong van het spel dat wordt gespeeld en institutionele condities die spelen. Wanneer er meer inzicht is kan er vanuit het netwerk gestreefd worden naar het omgaan met de zwaktes, waardoor het probleem efficiënter kan worden aangepakt. Hoewel het inzicht dat verkregen wordt niet volledig kan zijn, kan het inzicht wel een goede richting geven aan de partijen die betrokken zijn. Het in kaart brengen van punten dient frequent te gebeuren om een goed overzicht te krijgen (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 134).
3.3.1 Actoranalyse
De eerste stap die genomen dient te worden is het bepalen van de meest belangrijke actoren die zich in het netwerk bevinden. Daarbij wordt de perceptie waarmee actoren kijken naar een probleem meegenomen. Met perceptie wordt bedoeld met welke achterliggende belangen actoren naar een probleem kijken. De positie van de actor ten opzichte van het probleem wordt ook bekeken. Er zijn
specifieke stappen waarin dit gebeurt. Stappen die niet zinvol lijken in het kader van het onderzoek of stappen die gedurende het onderzoek minder relevant blijken kunnen volgens Koppenjan & Klijn (2004, p.135) weggelaten worden.
Probleemformulering
Allereerst vindt er een formulering van het probleem plaats. Dit houdt in dat het probleem
beschreven wordt in haar huidige situatie. Aan de hand van het probleem worden doelen vastgesteld (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007). Vaak verschilt de perceptie van het probleem bij de verschillende actoren. Om het probleem goed te beschrijven wordt in een analyse ofwel de positie van een van de actoren gebruikt om een duidelijk probleem te schetsen ofwel wordt door de analist zelf een op basis van eigen kennis een probleem geformuleerd. Gedurende het onderzoek valt de beschrijving nog aan te passen. Bij de probleemformulering kan er ook worden ingegaan op de doelformulering
(Koppenjan & Klijn, 2004, p135-138). Inventarisatie actoren
Hierna volgt de tweede stap die bestaat uit het inventariseren van de betrokken actoren. Een actor kan bestaan uit een individu, een groep of een organisatie. Deze kan een bijdrage leveren aan het oplossen van het probleem of juist in de weg staan bij het realiseren van een oplossing van het probleem.
Inventarisatie van probleem percepties
De derde stap is bepalen hoe verschillende actoren denken over de doelen. Deze perceptie bestaat uit verschillende aspecten. Koppenjan & Klijn (2004, p.139) specificeren zich daarbij op de probleem-perceptie van actoren. Daarbij is de uitkomst ook van belang, maar deze is niet leidend.
De probleemperceptie bestaat uit verschillende aspecten: een standaard waarmee wordt gemeten, een indicatie van bestaande en verwachte situatie, oorzaken en startpunt voor verbetering. Vaak zijn de percepties van actoren niet altijd terug te vinden in documenten. Zowel kwalitatief en
kwantitatief onderzoek kan gebruikt worden om de percepties inzichtelijk te maken. Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van een documentonderzoek, survey of een interview.
Positie van actoren
De vierde stap is het bepalen van de positie van actoren en daarmee de mate waarin het netwerk afhangt van bepaalde relaties. Er zijn vijf bronnen van middelen die bepalend zijn voor de positie van actoren volgens (Koppenjan en Klijn, 2004, p.144-145) namelijk, financiële middelen,
productiemiddelen, competenties, kennis en legitimiteit.
Financiële middelen zijn vaak cruciaal bij het oplossen van complexe problemen.
Financieringsproblemen kunnen een bedreiging vormen voor het behalen van doelen in een netwerk (Snoek, de Weert-van Oene, de Jong, 2010, p.271). Complexe problemen zijn vaak lastig op te lossen en brengen veel kosten met zich mee. Denk hierbij aan het inhuren van expertise en langlopende aanpak waarvoor mankracht nodig is. Financiële middelen hebben dus niet het vermogen
daadwerkelijk het probleem op te lossen maar dekken kosten. Maar zonder financiële middelen is een oplossing vaak ondenkbaar (Klijn, 2008, p. 9).
Productiemiddelen kunnen aangewend worden door financiële middelen. Actoren zijn vaak
gespecialiseerd in bepaalde productiemiddelen en hebben hier ervaring mee. Beleidsinitiatieven en doelen kunnen door productiemiddelen behaald worden (Koppenjan en Klijn, 2004).
De formele en juridische autoriteit om beslissingen te maken worden competenties genoemd. Kennis is een middel aangezien dit nodig is om een oplossing te bedenken voor het probleem. Kennis kan voorkomen in documenten maar kan ook op basis van ervaring zijn gegenereerd. Ervaring is lastig overdraagbaar waardoor een actor met veel ervaring vaak onvervangbaar is in een netwerk.
Als laatste middel wordt legitimiteit genoemd. Het gaat over de draagkracht van oplossingen die een actor aandraagt. Gekozen organen bezitten in de meeste gevallen de meeste legitimiteit (Koppenjan & Klijn, 2004, p.144-146). Denk hierbij aan een gemeenteraad of aan de Provinciale Staten. Deze worden direct gekozen door de burger. Zij kennen de taak naar de burger toe om hun belangen te verdedigen en zullen zich moeten bewijzen om in het vervolg herkozen te worden (Bokhorst, 2014). Vervolgens moet er bepaald worden hoe afhankelijk de actoren van elkaar zijn. Wanneer een middel van een bepaalde actor lastig te vervangen is betekent dit dat er hoge mate van afhankelijkheid is. Wanneer een actor een middel in handen heeft wat moeilijk te vervangen is kan een netwerk niet zomaar zonder deze actor. Gedurende een proces kunnen rollen veranderen waarin de actor zich bevindt. Vaker onderzoek doen naar de actoren is van belang om te bekijken of de voorgaande situatie nog geldt (Koppenjan & Klijn, 2004, p.146-147).
3.3.2 Spelanalyse
Na de actoranalyse vindt er een spelanalyse plaats. Hierin worden de arena’s waarin geopereerd wordt geïdentificeerd, daarnaast worden stagnatie en vooruitgang geanalyseerd. Hierdoor worden activiteiten van partijen inzichtelijk gemaakt en de stagnaties die verbetering in de weg staan worden in kaart gebracht.
Identificeren relevante beleidsarena’s
De eerste stap van de spelanalyse is het in kaart brengen van de beleidsarena’s. Dit is het gebied waarin oplossingen verholpen moeten worden. Er moet gekeken worden welke actoren belangrijk zijn in het netwerk en welke actoren dus opereren in het spel. Vervolgens moet er gekeken worden welke beslissingen op welke locaties worden gemaakt, zo kan gekeken worden of bepaalde actoren onderling zaken vastleggen. Het is van belang dat de afkomst van de actoren bekend is en met welke problemen zij zich bezighouden. Zo wordt gekeken of bepaalde clusters in een netwerk dezelfde achtergrond bezitten. Als laatste stap moeten de overeenkomsten van de actoren inzichtelijk worden gemaakt (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 148). Het beleid waarin het netwerk in deze casus opereert wordt in hoofdstuk twee van dit onderzoek beschreven.
Stagnatie van het beleid
De tweede stap die gezet dient te worden is het inzichtelijk maken van de stagnaties van het proces. Er dient allereerst gekeken te worden of er sprake is van een stagnatie, dit kan door actoren te vragen waar zij stagnatie zien om deze vervolgens met elkaar te kunnen vergelijken. Daarna moet de stagnatie geanalyseerd worden. Allereerst moeten verschillende strategieën van partijen en de relaties in kaart gebracht worden. Botsende strategieën kunnen namelijk leiden tot stagnatie. Vervolgens moet de afkomst en de frequentie, waarop actoren onderling contact hebben, worden vastgelegd. Als er veel contact is tussen actoren waartussen er botsende belangen heersen kan dit de stagnatie in de weg aanwakkeren. Tevens kan er een analyse van de sociale aspecten van de relaties tussen de actoren in een netwerk plaatsvinden (Koppenjan & Klijn, 2004, p.149).
Wanneer er sprake is van stagnatie van beleid heeft dit een negatief effect op de werking van een netwerk. Dit brengt met zich mee dat doelen niet effectief gehaald kunnen worden.
3.3.3 Netwerkanalyse
Het derde deel van de analyse is de netwerkanalyse, hierbij gaat het om de interactiepatronen. Wanneer deze patronen in kaart worden gebracht kan aan de hand hiervan het proces in de toekomst beïnvloed worden. Dit is mogelijk aangezien naar voren komt welke actoren een centrale plek in het netwerk hebben en welke link er is tussen de actoren, dus welke actoren wel of geen direct contact hebben.
Interacties
Dit alles gebeurt aan de hand van een inventarisatie van interacties. Hierbij staat de vraag centraal of actoren contact hebben, er zijn verschillende mate waarin het contact voorkomt. Daarnaast moet er een analyse plaatsvinden van de variëteit aan interacties tussen actoren en in het netwerk als geheel. Een actor is een centrale actor wanneer deze veel contacten heeft met andere actoren en een gevarieerd contactpatroon heeft (Koppenjan & Klijn, 2004, p.151).
Wanneer er niet veel actoren in een netwerk zitten kan de inventarisatie op een kwalitatieve manier worden uitgevoerd. Hierbij wordt aangegeven of actoren frequent of zeldzaam contact hebben. Bij een groot aantal actoren die zich in het netwerk bevinden is een kwantitatieve manier van onderzoek efficiënter (Koppenjan & Klijn, 2004, p.153-154).
Institutionele context
Naast de contacten is regelgeving en de institutionele context van belang. Deze komt voor in formele autoriteit, bijvoorbeeld de autoriteit om beslissingen te maken en formele institutionele kenmerken van interacties, dit is vaak een legitiem kader. Formele autoriteit en een kader kunnen actoren namelijk beperken, vormgeven en sturen in het handelen (Koppenjan & Klijn, 2004, p.156-159).
3.4. Welke factoren zijn van invloed op netwerken en daarmee op het realiseren van
doelen?
Uit de literatuur blijkt dat er een aantal factoren, direct en indirect, van invloed zijn op een netwerk (Koppenjan & Klijn, 2004; Kenis & Provan, 2009). Deze factoren bepalen hoe effectief een netwerk is. Wanneer een netwerk effectiever is zullen doelen eerder en sneller behaald worden. De factoren zullen als basis dienen om verder in dit onderzoek te kijken welke factoren van invloed zijn op het bereiken van de doelen van de provincie Limburg bij de verdrogingsaanpak in de Groote Peel.
3.4.1 Sturing
Samenwerking in netwerken zorgt ervoor dat er geen duidelijk onderscheid meer is tussen degene die het netwerk sturen en de actoren die minder sturen. Dit komt mede door de vervaging van sectorale grenzen (Koppenjan & Klijn, 2004). De klassieke hiërarchische aansturing vervalt in een netwerk. Maar een netwerk moet worden aangestuurd, zonder sturing kan een netwerk doelen niet effectief bereiken (Kenis & Provan, 2007). Er zijn meerdere vormen van netwerksturing en de manier waarop er sturing plaatsvindt van een netwerk, Kenis en Provan (2007) onderscheiden drie vormen van netwerksturing in twee dimensies die van brokered en non-brokered netwerken en het interne en externe bestuur.
De eerste dimensie is die van brokered en non-brokered netwerken hierbij gaat het om de mate waarin actoren contact hebben. Een netwerk kan geleid worden vanuit één punt, dit kan
bijvoorbeeld een dominante actor zijn. Deze actor zorgt er tevens voor dat het netwerk blijft bestaan. Bij dit soort samenwerkingen zijn er weinig directe contacten met andere actoren in het netwerk. Bij de non-brokered netwerken vindt er meer contact plaats tussen de actoren, gezamenlijk sturen zij het netwerk aan. Anders dan bij de brokered netwerken is er dus geen sprake van één centrale kracht (Kenis & Provan, 2008, p.233).
De andere dimensie is die van intern en extern bestuur, hierbij draait het om de mate waarin een netwerk wordt bestuurd. Deze komt alleen voor binnen de brokered netwerken. Wanneer er sprake is van intern bestuur oppert zich van binnenuit het netwerk één actor of meerdere die een
dominante leidinggevende positie inneemt. Wanneer er extern bestuur is wordt ervan buitenaf door een netwerkorganisatie leiding gegeven aan een netwerk (Kenis & Provan, 2008, p.233).
Binnen deze dimensies kunnen de drie vormen van netwerksturing ingedeeld worden, namelijk zelfregulerende netwerken, leiderorganisatienetwerken en netwerk administratieve organisatie.
Wanneer de vormen ingedeeld worden in de verschillende dimensies ontstaat het volgende overzicht:
Non-brokered Brokered
Intern Zelfregulerende netwerken
(PGN) Leiderorganisatienetwerken
Extern xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Netwerk administratieve organisatie
Tabel 3: Beleidsvormen (Kenis & Provan, 2007) Vormen van netwerksturing
Zelfregulerende netwerken zijn netwerken die zichzelf vormgeven door samenwerking van actoren in het netwerk. Er is geen inspraak van een externe partij bij het vormgeven van beleid of aanpak. Er heerst een hoge mate van communicatie binnen dergelijke netwerken en alle actoren zijn intensief betrokken. Men komt door middel van communicatie tot consensus. Dit soort netwerken kent dus een hoge mate van participatie. Daarnaast zijn dergelijke netwerken flexibel en wendbaar en passen zich snel aan. Maar deze vorm van beleid kent ook een negatieve kant. Het kan lang duren voor er consensus wordt bereikt, of consensus kan niet bereikt worden aangezien er geen dominante actor naar voren stapt (Kenis & Provan, 2008, p.234).
Bij leiderorganisatienetwerken is er sprake van een leider binnen het netwerk, deze vormt zich vanuit het netwerk. Het kan één van de actoren zijn of meerdere actoren tezamen die beslissen welke doelen bereikt moeten worden. De koers van het netwerk wordt bepaald door deze actor. De macht binnen het netwerk is daarmee niet evenredig verdeeld. Het voordeel van deze vorm is dat het effectief werkt. Er is geen tijd nodig om consensus te kunnen bereiken. De leidinggevende actor moet daarom wel betrouwbaar en legitiem zijn aangezien deze de koers bepaald en hierbij niet op weerstand zit te wachten. Daarom is het van belang dat deze actor beslist in het voordeel van het gehele netwerk. Wanneer de leidinggevende actor eigen belangen voor de algemene belangen zet, zal het vertrouwen van de andere netwerkactoren afnemen (Kenis & Provan, 2007, p.235).
Bij netwerk administratieve organisatie is er één actor of organisatie die een netwerk van buitenaf aanstuurt. Deze actor stuurt het netwerk zonder hier zelf deel aan te nemen maar neemt wel de coördinatie van het netwerk op zich. Er is dus geen sprake van participatie van de leidinggevende actor. Hierdoor gaat de volledige aandacht van deze actor uit naar het besturen van dit netwerk en het behalen van doelen. Echter wanneer een leidinggevende actor te veel op afstand staat, kan deze bepaalde zaken minder goed aanvoelen, hierdoor kan er weerstand bij andere actoren ontstaan (Kenis & Provan, 2007, p.236).
Effectiviteit van de sturingsvormen
Het is niet zo dat er voor elk netwerk sprake is van één ideaal type sturing, dit wijst eerder onderzoek ook uit (Kenis & Provan, 2008; Mouden, 2015). Netwerksturing heeft wel invloed de effectiviteit van een netwerk. Echter zijn er factoren die voor elk type bepalend zijn voor de effectiviteit van elke sturingsvorm (Kenis & Provan, 2008, p.303). Kenis en Provan (2008) noemen daarbij vier factoren die op een andere manier invloed hebben op het functioneren van een netwerk en daarmee de
effectiviteit van het netwerk bepalen. Deze vier factoren zijn vertrouwen, aantal netwerkactoren, doelconsensus en behoefte aan netwerkcompetenties.
Vertrouwen
Het gaat hierbij om de mate van vertrouwen die aanwezig is bij de netwerkactoren. Vertrouwen wordt in de literatuur vaker genoemd als een bepalende factor voor de effectiviteit (Kenis & Provan, 2008; Powell, 1990). Vertrouwen is de bereidheid om zwaktes te accepteren gebaseerd op positieve verwachtingen van een andere actor zijn bedoelingen (Kenis & Provan, 2008, p. 303). Er wordt gekeken hoe vertrouwen is verdeeld binnen een netwerk. Bevindt het vertrouwen zich in het gehele netwerk, of enkele in bepaalde relaties. Bij elke vorm van sturing is een andere verdeling gewenst. In een zelfregulerend netwerk is het van belang dat er vertrouwen is in alle actoren en relaties, daarbij is een hoge mate van vertrouwen in het gehele netwerk belangrijk. Alle actoren moeten hetzelfde denken over vertrouwen. Wanneer hier geen sprake van is kan het netwerk niet collectief handelen en is er geen sprake van een effectieve samenwerking. Een andere sturingsvorm kan dan effectiever zijn. Bij het leiderorganisatienetwerk en het netwerk administratieve organisatie is het enkel van belang dat er een aantal specifieke vertrouwensrelaties bestaan. Bij het leiderorganisatie-netwerk is het van belang dat deze relaties bestaan vanuit de leider in de organisatie. Bij de leiderorganisatie-netwerk administratieve organisatie is het van belang dat alle actoren in het netwerk het handelen van de administratieve organisatie monitoren (Kenis & Provan, 2008, p. 303-304).
Aantal netwerkactoren
Hierbij stat de grootte van het netwerk centraal in termen van netwerkleden. Bij zelfregulerende netwerken lijkt het of alle actoren de volledige controle hebben over wat er gebeurt. Een
kanttekening hierbij is dat dit vaak alleen werkt als een netwerk klein is. Mocht er een probleem ontstaan is bij zelfregulering vaak een directe aanpak nodig, wat lastig is bij een groot aantal netwerkactoren. Hoe meer actoren hoe meer verschillende meningen, gedragingen en voorkeuren gecoördineerd dienen te worden. Daarom is het bij grotere netwerken effectiever om een centrale actor te kiezen die interacties onderhoudt en zo is betrokkenheid tussen alle organisaties niet noodzakelijk (Kenis & Provan, 2008, p. 304-305)
Netwerkdoelconsensus
Consensus over de doelen tussen de actoren staat hierbij centraal. Hoewel er binnen organisaties vaak sprake is van verschillende doelen, is er een zekere mate van doelconsensus. Een netwerk functioneert beter wanneer er een gemeenschappelijk doel is. Dit is namelijk leidend in de koersbepaling. Echter kan het ook afschikken. Daarom verschilt de mate van doelconsensus per sturingsvorm.
Bij zelfregulerende netwerken is de effectiviteit het hoogst als de doelconsensus hoog is. Op deze manier weten de actoren welke bijdrage ze moeten leveren aan het einddoel. Op deze manier ontstaat hier weinig conflict over. Als doelconsensus erg laag is kan afgevraagd worden of een netwerk überhaupt wel een oplossing is. Is deze relatief laag, dan kunnen het
leiderorganisatienetwerk en de netwerk administratieve organisatie uitkomst bieden. Wanneer er zich conflicten voordoen kan de leider van het netwerk een rol vervullen in het voldoen van het doel. Bij een administratieve organisatie kan flexibel te werk gaan en in samenspraak met actoren
anticiperen op conflicten en afstemmen tot een passende consensus (Kenis & Provan, 2008, p. 305-306)
