fa
De Green Deal aanpak,
een groene transitie?
Een onderzoek naar hoe overheidssturing en transitiemanagement elkaar
kunnen versterken binnen de Nederlandse Green Deal aanpak
Universiteit van Amsterdam Master Thesis Politicologie Bestuur en Beleid
Svenja Raatjes: 10731636
Begeleider: dhr. dr. R.J. Pistorius Tweede lezer: dhr. prof. dr. J. Grin 30 januari 2015
De Green Deal aanpak, een groene transitie?
Een onderzoek naar hoe overheidssturing en transitiemanagement elkaar kunnen versterken binnen de Nederlandse Green Deal aanpak
Svenja Raatjes
30 januari 2015Samenvatting
Door de (gedeeltelijke) verschuiving in Nederland van ‘government’ naar ‘network governance’ probeert de overheid steeds meer ‘naar buiten’ te treden en aan te sluiten op wensen en initiatieven die in de maatschappij leven. De verschuiving hangt samen met de klimaatcrisis die de overheid doet inzien dat de noodzaak voor duurzame oplossingen steeds groter wordt en dat kennis die bedrijven en burgers hierover in huis hebben goed gebruikt kan worden. Een initiatief waarbij de overheid samen met bedrijven en burgers invulling probeert te geven aan duurzame oplossingen is de ‘Green Deal aanpak’.
De overheidssturing die binnen de Green Deal aanpak toegepast wordt sluit aan op een nieuwe sturingsvorm: ‘transitiemanagement’ dat voortkomt uit het relatief nieuwe wetenschapsveld van transitietheorie. Toch zijn aanhangers van transitiemanagement kritsch over gemaakte keuzes binnen de Green Deal aanpak die de potentie er van in de weg zouden staan. De overeenkomsten en verschillen tussen transitiemanagement en de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak boden potentie om een Green Deal aanpak te exploreren waarin beide sturingsvormen elkaar versterken. In dit onderzoek werden daarom antwoorden gezocht op de volgende onderzoeksvragen:
‘Hoe kunnen transistiemanagement en overheidssturing elkaar binnen de Nederlandse Green Deal aanpak versterken? Kunnen op basis van deze analyse conclusies getrokken worden over de effectiviteit van transitiemanagement’?’
In dit onderzoek worden concrete aanbevelingen gedaan voor een Green Deal aanpak die een significantere bijdrage kan leveren aan de bevordering en versnelling van groene economische groei in Nederland. Daarnaast worden concrete actiepunten aangedragen om een effectievere en praktischere invulling te geven aan transitiemanagement en transitietheorie.
Het in dit onderzoek gebruikte analysemodel is gebaseerd op het analysemodel uit het artikel ‘Macroeconomic narratives in a world of crises: An analysis of stories about solving the system crisis’ van Urhammer & Røpke uit 2013. In het analysemodel worden alle verhalen (macro-narratives) van organisaties en instituties over hoe de klimaatcrisis opgelost en tegelijkertijd economische groei gerealiseerd dient te
worden, verdeeld in twee categorieën: het pro-groei macro-narrative en het geen-groei macro-narrative. Aanhangers van het pro-groei macro-narrative willen het huidige economische en politieke bestel zoveel mogelijk behouden. Aanhangers van het geen-groei macro-narrative willen een compleet nieuw economisch en politiek bestel zien. In dit onderzoek wordt aangetoond dat het transitiemanagement macro-narrative te herkennen is in het geen-groei macro-narrative en dat het overheidssturing binnen de Green Deal aanpak macro-narrative te herkennen is in het pro-groei macro-narrative. Urhammer & Røpke stellen dat het creëren van beleid waar aanhangers van beide macro-narratives achter staan te realiseren is op basis van gedeelde noemers. In dit onderzoek wordt op basis van gedeelde noemers van het transitiemanagement macro-narrative en het overheidssturing binnen de Green Deal aanpak macro-macro-narrative gezocht naar een Green Deal aanpak waarin beide macro-narratives elkaar kunnen versterken.
Na invulling van het analysemodel kon onder andere geconcludeerd worden dat de voornaamste overlap tussen beide macro-narratives betrekking heeft op ecologische belastinghervormingen, emissie plafonds, subsidies, de overheid als launching customer en het opzetten van nieuwe business modellen. Naast toepassing van het analysemodel werd in dit onderzoek ook aandacht gegeven aan de subjectieve meningen van aanhangers van beide macro-narratives die inzicht verschaften in waarom aanhangers vóór of tegen bepaalde beleidsinstrumenten pleiten. Uit deze inzichten kon onder andere geconcludeerd worden dat een duurzaamheidsperspectief beter ingebed kan worden, dat overheidsmedewerkers moeite hebben met geloof in de energieke samenleving in tegenstelling tot personen werkzaam in het werkveld van transities en dat er veel verdeeldheid onder respondenten heerst over de toekomstpotentie van de Green Deal aanpak.
Concrete aanbevelingen die in dit onderzoek gedaan worden om transitiemanagement en overheidssturing elkaar te laten versterken binnen de Green Deal aanpak zijn: het aanpakken van gezamenlijke ‘boosdoeners’ zoals vervuilende bedrijven en de Europese Unie (EU), workshops en trainingen ‘out of the box’ aan ambtenaren geven, bedrijven en burgers binnen en buiten de Green Deal aanpak voorlichten over de voordelen van verduurzamen, het door de overheid actief zorgdragen voor innovatie door een rol als ‘launching customer’ te vervullen bij
succesvolle ‘business modellen’ en het herzien van subsidiemogelijkheden binnen de Green Deal aanpak en financieringsconstructen voor netwerken buiten de Green Deal aanpak.
Concrete actiepunten die voorgesteld worden om de effectiviteit en praktische haalbaarheid van transitiemanagement en transitietheorie te verbeteren zijn: het durven stelling in te nemen over verwachte effecten van transitieprocessen, meer focus leggen op ‘positieve’ activiteiten die door de overheid ontplooit dan op de ‘negatieve’ activiteiten, het ontwikkelen van een concreet lesplan voor ambtenaren om een significantere Green Deal aanpak te realiseren, het in kaart brengen van koplopers en hen in contact brengen met de overheid, het realiseren van één overzichtelijk theoretisch model en het zorgdragen voor internationale invalshoeken op transitiemanagement en transitietheorie.
Svenja Raatjes – 10731636 raatjes.svenja@gmail.com
Woordenaantal exclusief verwijzingen en referenties: 25.249
Omslagfoto’s: voorkant via www.bb-autobussen.nl, achterkant via www.trail-running.eu
“Niemand is op dit moment tegen verduurzaming, iedereen is het er mee eens maar de vraag is wat je er voor over hebt om te verduurzamen en dat speelt op het niveau van de individuele burger. Welk deel van jouw inkomen ben jij bereid om in te leveren om duurzamer te leven. Dat speelt op het niveau van het bedrijfsleven, welk deel van jullie winst zijn jullie bereid om in te leveren om duurzamer te werken en het speelt ook op het niveau van de Rijksoverheid, welke economische groei zijn wij bereid om in te leveren?”
Voorwoord
Deze thesis betekent de afsluiting van een lange studietijd. Nooit had ik gedacht dit af te sluiten met een thesis over duurzaamheid. Een ‘ver van mijn bed show’ dacht ik. Aan het begin was het daarom zoeken maar langzaam maar zeker begon ik mij het thema eigen te maken en vielen de puzzelstukjes in elkaar. Ik heb het afgelopen half jaar ervaren als leerzaam, stressvol maar vooral erg uitdagend. Graag wil ik van de gelegenheid gebruik maken om een aantal personen te bedanken die er voor hebben gezorgd dat ik het maximale uit het afgelopen half jaar heb kunnen halen:
• Mijn scriptiebegeleider Robin Pistorius voor zijn advies, de vele feedbackmomenten en het aandragen van relevante artikelen.
• Mijn tweede lezer John Grin, voor de tijd en moeite om mijn scriptie tegen te lezen en voor het interview dat ik heb mogen afnemen.
• Mijn collega’s bij KWINK groep (in het bijzonder Inge) voor hun advies, , het gebruik mogen maken van hun connecties en voor de ruimte die ze mij geboden hebben om mijn scriptie te schrijven en mee te werken aan hun projecten. Ik vond het een ontzettend leerzame en vooral leuke tijd. Ik heb me heel erg thuis gevoeld en ik kijk uit naar de komende tijd!
• Mijn scriptie subgroep Robin en Merijn voor hun feedback maar vooral voor de wekelijkse koffiemomentjes en humor.
• Mijn ouders voor hun steun, niet alleen tijdens het afgelopen half jaar maar gedurende mijn hele studietijd en alles wat ik daarbinnen en daarbuiten heb gedaan.
• Mijn vriend voor zijn steun, advies en dat ik hem altijd kon bereiken ook al zat hij aan de andere kant van de noordzee.
• Mijn vrienden voor hun steun, inzichten, en dat ze mij vaak genoeg uit mijn scriptiesleur hebben weten te trekken.
Svenja Raatjes 30 januari 2015
Inhoudsopgave
Lijst van tabellen, figuren en afbeeldingen 13
Afkortingenlijst 14
1. Inleiding 16
1.1 Klimaatcrisis 16
1.2 Van government naar network governance 16 1.3 De Green Deal aanpak als voorbeeld van network governance 17 1.4 Overheidssturing binnen de Green Deal aanpak en
transitiemanagement 17
1.5 Relevantie 19
1.6 Leeswijzer 21
2. Transitiemanagement en overheidssturing binnen de
Green Deal aanpak 22
2.1 Ontstaan van transitiemanagement 22
2.1.1. De klimaatcrisis en de popularisatie van het concept
duurzame ontwikkeling 22
2.1.1.1. Instituties verantwoordelijk voor hun ecologisch destructieve
kwaliteiten 23
2.1.1.2. Duurzame ontwikkeling integreert in milieubeleid en overheden
experimenteren met nieuwe sturingsvormen 23 2.1.3. Ook Nederlandse overheid experimenteert met nieuwe sturingsvormen
om om te gaan met de klimaatcrisis 24
2.1.3.1. Gemiste kansen door het falen van de Nederlandse overheid
om network governance zich eigen te maken 26
2.1.4. Creatieve destructie 26
2.2 Transitiemanagement 28
2.2.1. Verschillen tussen transitiemanagement en huidige
overheidssturingsvormen 28
2.2.2. Het Multi-Level-Perspectief 29
2.2.3. Het transitieproces 31
2.2.3.1. Het oude systeem brokkelt af 31
2.2.3.2. De kantelfase 32
2.2.3.3. De opkomst van niches wordt versneld 32 2.2.3.4. Het regime kan op subtiele wijze het verschil maken 32 2.3 De Green Deal aanpak: transitieproces in praktijk 34
2.3.1. Het selecteren van Green Deals 34
2.3.2. Een andere rol voor de overheid dan voorheen 35 2.3.3. Overheidssturing binnen de Green Deal aanpak vergeleken met
transitiemanagement 35
2.3.4. De Green Deal aanpak biedt gemeenschappelijke grond voor
transitiedenkers en de overheid 37
2.4 Conclusie 38
3. Het narratives-model: het verenigen van transitiemanagement
en overheidssturing binnen de Green Deal aanpak 40
3.1 Narratives-model Urhammer & Røpke 40
3.1.1. Narratives 40
3.1.2. Vertaling narratives naar transitiemanagement en overheidssturing
binnen de Green Deal aanpak 41
3.1.3. Oorsprong verdeling van macro-narratives 42
3.3 Onderdeel 2 narratives-model 44 3.4 Uitkomsten narratives-model Urhammer & Røpke 45
3.5 Conclusie 46 4. Methoden 48 4.1 Operationalisering narratives-model 48 4.2 Kwalitatief onderzoek 49 4.3 Documentatiefase 50 4.3.1. Selectie bronnen 50 4.3.2. Operationalisering 52 4.4 Interviewfase 52 4.4.1. Selectie respondenten 53 4.4.2. Operationalisering 54 4.5 Verwerking resultaten 54
5. Vertaling van het narratives-model naar de Green Deal aanpak 55
5.1 Invullen onderdeel 1 narratives-model 55
5.1.1. Toelichting resultaten onderdeel 1 van het narratives-model 57
5.1.1.1. De ‘vertellers’ 57 5.1.1.2. Het ‘publiek’ 58 5.1.1.3. Het ‘verhaal’ 58 5.1.1.4. De ‘held’ 59 5.1.1.5. Het ‘slachtoffer’ 60 5.1.1.6. De ‘boosdoener’ 61
5.2 Invullen onderdeel 2 narratives-model 63
5.2.1. Onderdeel 2 narratives-model, het besturen van vraag en
aanbod micro-narratives 64
5.2.1.1. Toelichting resultaten onderdeel 2.1 van het narratives-model 65 5.2.1.1.1. Op prijs gebaseerde beleidsinstrumenten 65
5.2.1.1.2. De winnaar kiezen 66
5.2.1.1.3. Besturen van vraag 66
5.2.1.1.4. Herstructureren van financiële stromen, groene investeringen 67 5.2.2. Onderdeel 2 narratives-model, het veranderen van
socio-economische structuren 68
5.2.2.1. Toelichting resultaten onderdeel 2.2 van het narratives-model 69 5.2.2.2. Beleidsinstrumenten voor lokalisering 69 5.2.2.3. Nieuwe herverdeling van arbeids- en marktbeleid 69
5.2.2.4. De financiële sector beteugelen 69
5.2.2.5. Reguleren en creëren van nieuwe bedrijven 70 5.2.2.6. Regulering van internationale handel 70 5.2.2.7. Nieuwe beleidsinstrumenten voor economische progressie 71
5.3. Conclusie 71
6. Aanvullende toelichting op het narratives-model 73
6.1 Duurzaamheidsperspectief 73
6.1.1. Door de bril van overheidsmedewerkers 73
6.1.2. Door de bril van transitiedenkers 74
6.1.3. Door de bril van evaluatiemedewerkers van de Green Deal aanpak 75
6.2 Energie van onderop 76
6.2.1. Door de bril van overheidsmedewerkers 76
6.2.2. Door de bril van transitiedenkers 76
6.2.3. Door de bril van evaluatiemedewerkers van de Green Deal aanpak 77
6.3 Toekomstsvisie 78
6.3.1. Door de bril van overheidsmedewerkers 78
6.3.3. Door de bril van evaluatiemedewerkers van de Green Deal aanpak 79
6.4 Conclusie 80
7. Conclusies 82
7.1 Conclusies 82
7.1.1. Conclusies op basis van het narratives-model 82 7.1.2. Conclusies op basis van reacties respondenten 83
7.2 Verificatie narratives-model 85
7.2.1. Positieve conclusies narratives-model 86 7.2.2. Negatieve conclusies narratives-model 86 7.3 Discussie en aanbevelingen voor toekomstig onderzoek 87
8. Aanbevelingen 89
8.1 Aanbevelingen 89
8.1.1. Ter beantwoording van de eerste onderzoeksvraag 89
8.1.1.1. Vijf aanbevelingen 89
8.1.2. Ter beantwoording van de tweede onderzoeksvraag 92 8.1.2.1. Vijf actiepunten voor het werkveld van transitiemanagement 92
Referenties 95
Appendix I: Interviews 100
I.I Interviewdeelnemers 100
I.II Interviewvragen 100
Lijst van tabellen, figuren en illustraties
Figuurnummer en naam Paginanr.
Figuur 1 - NSOB perspectieven op overheidssturing 25
Figuur 2 - Transitiemanagement geplaatst in NSOB perspectieven 29
Figuur 3 – Multi-Level-Perspectief 31
Figuur 4 - Transitiemanagement en overheidssturing binnen de Green Deal aanpak geplaatst in NSOB perspectieven op overheidssturing
36
Figuur 5– Structuur narratives 41
Tabel 6– Overzicht van kenmerken pro-groei en geen-groei macro-narratives 43-44 Tabel 7– Overzicht van micro-narratives pro-groei en geen-groei macro-narratives 45 Tabel 8 – Kleurenlegenda invullen fase 2 narratives-model 46 Illustratie 9– Schema operationalisering onderzoek Green Deal aanpak 48 Tabel 10 –Overzicht van gebruikte bronnen in het onderzoek naar de Green Deal aanpak 50 Tabel 11 –Overzicht van respondenten interviews onderzoek naar de Green Deal aanpak 54 Tabel 12 -Overzicht van kenmerken pro-groei en geen-groei macro-narratives ingevuld
met data vergaard uit onderzoek.
56
Illustratie 13 –Aantal keren dat aanhangers van macro-narratives over ‘helden’ spraken. 60 Illustratie 14 – Aantal keren dat aanhangers van macro-narratives over ‘boosdoeners’
spraken.
63
Tabel 15 – Overzicht van micro-narratives (besturen van vraag en aanbod) pro-groei en geen-groei narratives met data vergaard uit onderzoek.
64
Tabel 16 – Overzicht van micro-narratives (veranderen van socio-economische
structuren) pro-groei en geen-groei narratives ingevuld met data vergaard uit onderzoek.
68
Afkortingenlijst
Afkorting Betekenis
CO2 Koolstofdioxide
EL&I Economische Zaken, Landbouw & Innovatie
EM Ecological Modernization
EU Europese Unie
EZ Economische Zaken
LEI Wageningen UR Landbouw Economisch Instituut Wageningen
Universiteit en Researchcentrum
MLP Multi-Level-Perspectief
NEF New Economic Foundation
NGO Niet-gouvernementele organisatie
NS Nederlandse Spoorwegen
NSOB Nederlandse School voor Openbaar Bestuur
NPM New Public Management
OECD Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling
PBL Planbureau voor de Leefomgeving
UNEP United Nations Environment Programme
WCED World Commission on Environment and
1.
Inleiding
1.1 Klimaatcrisis
De publicatie van het World Commission on Environment and Development (WCED) rapport ‘Our Common Future’ in 1987 betekende een popularisering van het concept ‘duurzame ontwikkeling’. Het concept moet weerstand bieden aan de klimaatcrisis die in het WCED-rapport en door wetenschappers als Loorbach (2007: 13) en Mol (2001: 121) beschreven wordt als het gevolg van processen zoals de modernisering van geïndustrialiseerde landen en de mondialisering van de economie. Overigens betekent duurzame ontwikkeling volgens het WCED niet dat er geen economische groei meer kan plaatsvinden. Binnen het concept duurzame ontwikkeling wordt er juist gezocht naar een verbintenis tussen milieuverbeteringen en economische groei (WCED 1987: 34; Berger, Flynn, Hines & Jones 2001: 56). Om deze verbintenis tot stand te laten komen wordt in het WCED-rapport (1987: 8, 23, 49) gesteld dat er een verandering nodig is in de houding van overheden, de manier waarop samenlevingen zijn georganiseerd en de inrichting van institutionele arrangementen. Moderne instituties zoals de hierboven genoemde modernisering en industrialisering worden namelijk al een tijd verantwoordelijk gehouden voor hun ecologisch destructieve gevolgen (Mol 2000: 136). Na de publicatie van het WCED-rapport werd het concept duurzame ontwikkeling, vooral in Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) landen, een belangrijk onderdeel van milieubeleid op verschillende niveaus (globaal, Europees, nationaal).
1.2 Van government naar network governance
Gedurende dezelfde periode waarin het concept duurzame ontwikkeling steeds bekender werd, begon onder andere de Nederlandse overheid, te experimenteren met nieuwe manieren van beleid maken en andere overheidssturingvormen in antwoord op de klimaatcrisis (Mol 2000: 136; Grin, Rotmans & Schot 2010: 239). Als gevolg van het experimenteren vond een (gedeeltelijke) verschuiving plaats: van een gecentraliseerde, autoritaire overheid naar een marktgerichte, gedecentraliseerde overheid die gericht is op het maken van beslissingen in interactie met onder andere burgers en bedrijven (Loorbach 2007: 66; Grin, Rotmans & Schot 2010: 239). In de literatuur wordt deze verschuiving geduid als een verschuiving van ‘government’ naar
‘network governance’.1 De overheid probeert in deze verschuiving steeds meer ‘naar buiten’ te treden en aan te sluiten op wensen en initiatieven die in de maatschappij leven (NSOB 2014: 14). De reden dat de overheid meer naar buiten treedt is doordat de klimaatcrisis de noodzaak voor duurzame oplossingen groter maakt en de overheid hierdoor beseft samen te moeten werken met bedrijven en burgers die de kennis in huis hebben om duurzame oplossingen te realiseren zoals nieuwe technieken die leiden tot energiebesparing of duurzame productiesystemen (Rijksoverheid 2011: 1).
1.3 De Green Deal aanpak als voorbeeld van network governance
Een initiatief waarbij de overheid probeert verduurzaming te faciliteren is de Green Deal aanpak. De Green Deal aanpak bestaat uit ‘deals’ (contracten) tussen de overheid en andere partijen zoals bedrijven en burgers waarbij de focus ligt op het wegnemen van belemmeringen en knelpunten opdat duurzame projecten van andere partijen ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. (Rijksoverheid 2011: 2). De Green Deal aanpak moet daarmee in zijn totaliteit voor groene economische groei in Nederland zorgen (Rijksoverheid 2011: PBL 2012: 8). De overheidsrol binnen de Green Deal aanpak is een anders dan in eerdere sturingsvormen waar centralisatie, marktgerichtheid en autoriteit centraal staan. Dit komt doordat de overheidsrol binnen de Green Deal meer gericht is op samenwerking met burgers en bedrijven en op het wegnemen van belemmeringen zoals knelpunten in wet- en regelgeving en slechte toegang tot de kapitaalmarkt. (NSOB 2014: 29, KWINK groep 2013: 9).
1.4 Overheidssturing binnen de Green Deal aanpak en transitiemanagement
De overheidssturing binnen de Green Deal aanpak lijkt aan te sluiten op een nieuw werkveld ‘transitiemanagement’, dat als vervolg gezien kan worden op de technocratische aanpak (zie paragraaf 2.1.4.) van milieuvervuiling in het laatste kwart van de twintigste eeuw (PBL 2011: 43, 44). Transitiemanagement is een sturingsvorm die vooral gericht is op duurzaamheid, de energieke samenleving2, het faciliteren en opschalen van duurzame doorbraakexperimenten en het samenbrengen van verschillende actoren. (Rotmans 2003: 36, 41, 61-64; Loorbach 2007: 13, 16, 81). Het type overheidssturing binnen de Green Deal aanpak lijkt daarmee vooralsnog aan te
1 Dit proces houdt volgens het RIVM het volgende in: ‘Dit betekent dat er in toenemende mate sprake is van een op
samenwerking gerichte stijl van besturing, waarbij staat, markt en civil society actoren deelnemen aan een verscheidenheid aan netwerken’ (RIVM 2004: 5).
2 De energieke samenleving, een term voor het eerst beschreven in het PBL-rapport ‘de Energieke Samenleving’ uit 2011:
sluiten op transitiemanagement als sturingsvorm. Dat de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak en transitiemanagement vooralsnog veel op elkaar lijken maakt het aannemelijk dat gemeenschappelijke grond aanwezig is tussen beide sturingsvormen. Door deze gemeenschappelijke grond in bestuurlijke zin te benutten kunnen aanbevelingen gedaan worden voor een Green Deal aanpak waarbinnen transitiemanagement en overheidssturing elkaar binnen de Green Deal aanpak versterken. Een dergelijke aanpak is interessant omdat verwacht wordt dat de Green Deal aanpak politiek gezien niet snel afgeschaft zal worden (Interview beleidsmedewerker Economische Zaken 2014: 7; Interview medewerker maatschappelijk adviesbureau 2014: 7, 8). Daarnaast is uit de externe audit van de Green Deal aanpak, gepubliceerd door KWINK groep3, veel positieve feedback gekomen (2013: 45, 51, 52, 60, 61, 71, 94). Dit bevestigt de verwachting dat het zinvol is om de aanpak door te zetten en waar mogelijk te verbeteren.
Verbeterpunten worden ook genoemd in de audit van KWINK groep (zie paragraaf 1.5). Ook Jan Rotmans, één van de grondleggers van transitiemanagement, is kritisch op de Green Deal aanpak. Hij noemt de aanpak ook wel de ‘groene façade’ omdat veel gemaakte keuzes binnen de aanpak de potentie ervan in de weg zouden staan (Rotmans 2011). De kritiek van aanhangers van transitiemanagement als sturingsvorm laat zien dat ondanks dat de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak en transitiemanagement veel overeenkomsten lijken te hebben, aanhangers van beide sturingsvormen het niet eens zijn over de uitvoer van de Green Deal aanpak. De potentie van transitiemanagement en de voortgaande discussie over optimale sturingsvormen ten bate van duurzame ontwikkeling biedt de mogelijkheid om op zoek te gaan naar een Green Deal aanpak waarin overheidssturing binnen de Green Deal aanpak en transitiemanagement elkaar versterken. Bovenstaande leidt tot de volgende centrale vraagstelling:
‘Hoe kunnen transitiemanagement en overheidssturing elkaar binnen de Nederlandse Green Deal aanpak versterken? Kunnen op basis van deze analyse conclusies
getrokken worden over de effectiviteit van transitiemanagement?’
3 KWINK groep is een adviesbureau voor maatschappelijke vraagstukken. Zij ontwikkelen beleid en voeren het uit. Zij
Het doel van dit onderzoek is om aanbevelingen te doen die er voor kunnen zorgen dat de Green Deal aanpak een significantere bijdrage kan leveren aan de bevordering en versnelling van groene economische groei in Nederland. Tevens geef het onderzoek meer inzicht in de effectiviteit en praktische haalbaarheid van het relatief nieuwe werkveld van transitiemanagement.
1.5 Relevantie
De relevantie van dit onderzoek is maatschappelijk, beleidsmatig en wetenschappelijk. De maatschappelijke relevantie verwijst vooral naar de klimaatcrisis. Op verschillende manieren ondervindt de aarde de gevolgen van industrialisering en modernisering. Daarnaast wordt het voortbestaan van de mens erdoor bedreigd (WCED 1987: 7, 9, 231; Loorbach 2007: 13; PBL 2011: 12; Rotmans 2014: 102). Ook in Nederland ondervinden burgers last van de klimaatsverandering. Zo worden luchtkwaliteitsnormen in diverse regio’s in Nederland nog overschreden waardoor de gezondheid in het geding is (PBL 2011: 12). Meer inzicht vergaren over passende overheidssturing om een versnelling van groene economische groei te bewerkstelligen is dan ook van belang voor zowel burgers als hun omgeving.
De beleidsmatige relevantie verwijst naar de relevantie om de Green Deal aanpak, waar mogelijk, aan te passen en te verbeteren. In 2013 bracht maatschappelijk adviesbureau KWINK groep als enige partij tot noch toe in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken (EZ), een externe audit uit over de Green Deal aanpak. Daarin werd geconstateerd dat de Green Deal aanpak een belangrijk (nieuw) instrument is in de gehele instrumentenmix die de overheid inzet voor groene groei. Dit zit hem vooral in de unieke en onderscheidende aanpak waarbij de overheid belemmeringen probeert weg te nemen en samen met veldpartijen (decentrale overheden, brancheorganisaties, NGO’s, intermediairs, kennisinstellingen en financiële instellingen) actief aan de slag gaat. De aanpak lijkt een bijdrage te leveren aan het faciliteren van de dynamiek in de samenleving en een vernieuwende werkwijze van de overheid waarbij ze zich meer richt op samenwerking en een bottom-up aanpak (KWINK groep 2013: 71, 85, 86). In de audit wordt aan de hand van onderzoek en gesprekken met veldpartijen echter ook een aantal verbeterpunten geconstateerd. Zo speelt de overheid slechts met wisselend succes in op de hoge verwachting ten aan zien van de Deals onder de dealpartijen en hebben deze geen
inzicht in de opschaalbaarheid van de Deals (KWINK groep 2013: 45, 51, 52, 60, 61, 71, 94).
Ook vanuit andere hoeken klinkt kritiek op de Green Deal aanpak. In de media en politiek wordt de Green Deal aanpak soms omschreven als ‘oude wijn in nieuwe zakken’ omdat initiatieven zonder Green Deal ook wel van de grond zouden zijn gekomen zoals terug te lezen valt in Volkskrant artikel ‘Green Deal van Verhagen: oppositie mort, coalitie tevreden’ en in Opinieblad Forum Verbond van Nederlandse Onderneming en de Nederlands Christelijk Werkgeversbond (VNO-NCW) artikel ‘Voorzitter Monika Milz over de ambities van de Green Deal Board’ (Kwink Groep 2013: 76; Volkskrant 2011; VNO-NCW 2012). Maar vooral negatief is, eerder genoemde, Jan Rotmans die tevens geïnterviewd werd door KWINK voor de externe audit. Hij zegt in dat kader: “Dit is een impulsje. Het telt niet op tot een groene krachtige impuls. (…) Het is teveel versnipperd en het schaalniveau is te klein. Dit is niet meer de tijd waarin je microprojectjes gaat ondersteunen, dat deden we tien jaar geleden. Dit is de tijd van opschaling, je moet nu massa maken. Daarvoor moet je op grote schaal die duurzaamheid gaan bevorderen. (…) Dit kabinet begrijpt de tijdsgeest niet. Je loopt eigenlijk tien, vijftien jaar achter wat betreft de snelle verduurzaming van de samenleving” (Rotmans 2011).
Gezien de politieke kans dat de Green Deal aanpak afgeschaft wordt zeer klein is (zie paragraaf 2.3.4.), is het beleidsmatig relevant om onderzoek te doen naar hoe de huidige Green Deal aanpak verder verbeterd kan worden zodat het een significantere rol kan spelen in het proces van de verduurzaming van de Nederlandse economie en samenleving.
Vanuit een wetenschappelijk oogpunt is het relevant om meer onderzoek te doen naar de effectiviteit en praktische haalbaarheid van transitiemanagement. Transitiemanagement is een nog relatief nieuw werkveld wat het interessant maakt om vanuit dit oogpunt onderzoek te doen (Rotmans 2012: 10). Het is waardevol om te onderzoeken of transitiemanagement in de praktijk wel effectief blijkt of dat dit onderzoek wellicht hiaten zal blootleggen. Aangezien transitiedenkers als Rotmans, en Loorbach kanttekeningen plaatsen bij de Green Deal aanpak is het goed om te onderzoeken welke suggesties vanuit dit werkveld aangedragen worden tot verbetering van de Green Deal aanpak.
1.6 Leeswijzer
Om de onderzoeksvragen van dit onderzoek te kunnen beantwoorden zal in Hoofdstuk 2 toegelicht worden waarom ervoor gekozen is transitiemanagement te vergelijken met de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak. In Hoofdstuk 2 zal tevens beschreven worden welke processen ten grondslag liggen aan transitiemanagement en hoe een koppeling gemaakt kan worden tussen transitiemanagement en de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak. In Hoofdstuk 3 zal het narratives-model worden gepresenteerd, een analysenarratives-model dat in dit onderzoek gebruikt wordt om te exploreren waar overlap en juist geen overlap bestaat tussen de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak en transitiemanagement. In Hoofdstuk 4 zal de operationalisering van het narratives-model besproken worden. Ook wordt in Hoofdstuk 4 toegelicht welke andere keuzes zijn gemaakt ten aanzien van de operationalisering van dit onderzoek (zoals de keuze voor een kwalitatieve benadering) en worden de verschillende onderzoeksfases zoals het verzamelen van documenten, het afnemen van interviews en de resultatenanalyse toegelicht. In Hoofdstuk 5 worden alle uit de documenten en interviews verworven resultaten in het narratives-model verwerkt en geanalyseerd. In Hoofdstuk 6 wordt verder ingegaan op de reacties van respondenten op besproken thema’s uit de interviews, die tevens de resultaten van het narratives-model aanvullen. In Hoofdstuk 7 worden de belangrijkste conclusies van dit onderzoek besproken, wordt het narratives-model geverifieerd en worden tevens suggesties aangedragen voor toekomstig onderzoek binnen de scope van dit onderzoek naar de Green Deal aanpak. In Hoofdstuk 8 worden concrete aanbevelingen gedaan voor een Green Deal aanpak waarin transitiemanagement en de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak elkaar kunnen versterken. Tevens worden in Hoofdstuk 8 concrete actiepunten aangedragen voor de verbetering van de effectiviteit van transitiemanagement
2. Transitiemanagement en overheidssturing binnen de Green
Deal aanpak
In dit hoofdstuk zal toegelicht worden waarom ervoor gekozen is om transitiemanagement met de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak te vergelijken. Hiertoe zal bekeken worden welke processen ten grondslag liggen aan transitiemanagement en hoe een koppeling gemaakt kan worden tussen transitiemanagement en de overheidssturing binnen de Green Deal aanpak.
2.1 Ontstaan van transitiemanagement
Om het ontstaan van transitiemanagement te kunnen begrijpen zal bekeken moeten worden welke maatschappelijke en bestuurlijke processen eraan ten grondslag liggen. De processen die achtereenvolgend besproken worden zijn (1) de klimaatcrisis, (2) de popularisering van het concept duurzame ontwikkeling, (3) en het toepassen van nieuwe sturingsvormen in antwoord op de klimaatcrisis.
2.1.1. Klimaatcrisis en de popularisering van duurzame ontwikkeling
Vanaf de jaren ’70 werd steeds openlijker gesproken over de klimaatcrisis (Berger, Flynn, Hines & Jones 2001: 56). Ook was een popularisering van het concept duurzame ontwikkeling waar te nemen dat in het World Commission on Environment and Development (WCED) rapport ‘Our Common Future’ beschreven wordt als een concept dat weerstand kan bieden aan de klimaatcrisis (WCED 1987; RIVM 1994: 10). In het rapport wordt duurzame ontwikkeling als volgt geduid: “sustainable development seeks to meet the needs and aspirations of the present without compromising the ability to meet those of the future” (WCED 1987: 34). Ten grondslag aan de noodzaak voor verduurzaming liggen volgens Loorbach (2007: 13) en Mol (2000: 121) een aantal maatschappelijke processen waaronder: de modernisering van geïndustrialiseerde landen en de mondialisering van de economie. Huidige milieu- en klimaatproblemen zoals het broeikaseffect, het verlies van biodiversiteit en de vervuiling van lucht en water, worden als negatieve bijproducten van deze processen gezien. In het WCED-rapport wordt opgemerkt dat het concept duurzame ontwikkeling niet inhoudt dat er geen economische groei kan plaatsvinden. Binnen het concept worden economische groei en milieubescherming juist aan elkaar verbonden (WCED 1987: 34; Berger, Flynn, Hines & Jones 2001: 56).
2.1.1.1. Instituties verantwoordelijk voor hun ecologisch destructieve kwaliteiten
In het WCED-rapport wordt geconstateerd dat, om de verbintenis tussen economische groei en milieubescherming te realiseren, grote veranderingen nodig zijn in het beleid van overheden, in de manier waarop samenlevingen zijn georganiseerd en in de inrichting van instituties: “we became convinced that major changes were needed, both in attitudes and in the way societies are organized.” (WCED 1987: 25). Mol (2000: 136) constateert dat ontwikkelingen zoals de mondiale en steeds snellere verspreiding van moderne technologie, neo-liberale marktdenken, en onduurzame industrialisatie een hoofdrol spelen in milieudegradatie (Mol 2000: 136). Tot het uitbrengen van het rapport was de gangbare reactie van overheden op de snelheid en schaal waarop klimaat- en milieuproblemen zich voor deden gebaseerd op het blinde vertrouwen in het vermogen van de wetenschap om oplossingen voor deze problemen te vinden. In het WCED-rapport werden echter voor het eerst overheden nadrukkelijk verantwoordelijk gehouden voor de gevolgen van milieudegradatie voor toekomstige generaties, en werd het overheden zelfs verweten de bestaande milieuproblemen niet onder ogen te willen zien: “governments’ general response to the speed and sscale of global change has been a reluctance to recognize sufficiently the need to change themselves” (WCED 1987: 17, 55, 200, 278).
2.1.1.2. Integratie duurzame ontwikkeling milieubeleid en overheden experimenteren met nieuwe sturingsvormen
Of het te wijten viel aan de publicatie van het WCED-rapport of niet, na het uitbrengen ervan werd het concept duurzame ontwikkeling een belangrijk onderdeel van milieubeleid op verschillende beleidsniveaus (globaal, Europees, nationaal) (Berger, Flynn, Hines & Jones 2001: 56). Dit constateert ook Mol (2000: 136) die, vanaf midden jaren ’80, en vooral in OECD landen, de populariteit van duurzame ontwikkeling ziet groeien. Parallel aan het proces van de popularisering van het concept duurzame ontwikkeling is volgens Grin, Rotmans & Schot (2010: 239) waar te nemen dat overheden begonnen te experimenteren met nieuwe vormen van overheidssturing om zo beter om te kunnen gaan met de klimaatcrisis en de transformatie naar een duurzame economie en samenleving (Mol 2000: 136). Langzaam werd de transformatie richting een progressievere ‘groene’ rol van de
overheid ingezet en bleef het niet langer bij het maken van kleine aanpassingen (Mol 2000: 136).
2.1.3. Ook de Nederlandse overheid experimenteert met nieuwe sturingsvormen
De popularisering van het concept duurzame ontwikkeling en het experimenteren met nieuwe sturingsvormen om om te gaan met de klimaatcrisis is ook in Nederland te herkennen (Loorbach 2007: 53; Grin, Rotmans & Schot 2010: 239). In de afgelopen decennia heeft een (gedeeltelijke) verschuiving plaatsgevonden: van een gecentraliseerde, autoritaire overheid naar een marktgerichte, gedecentraliseerde overheid die beslissingen maakt op basis van en gericht op interactie met een diverse sociale groep actoren (Loorbach 2007: 66; Grin, Rotmans & Schot 2010: 239). Grin, Rotmans & Schot (2010: 239) beschrijven deze verschuiving ook wel als een verschuiving van ‘government’ naar ‘network governance’.
De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB)4 (2014: 4, 5, 12, 13, 16) beaamt dat de overheid steeds vaker kiest voor sturingsvormen die lijken op network governance. De NSOB bemerkt echter dat zolang er nog geen sprake is van een totale transformatie naar network governance men moet spreken van ‘gemengde vormen van sturing’. De sturingsvormen volgen elkaar dus niet op maar stapelen zich op. Dit wordt toegelicht aan de hand van Figuur 1 waarin de belangrijkste sturingsvormen van de afgelopen decennia uiteen zijn gezet. De verticale as in Figuur 1 verwijst naar waar de overheid binnen een sturingsvorm de nadruk op legt: in de bovenste kwadranten van Figuur 1 wordt de nadruk gelegd op het schetsen van randvoorwaarden op basis van behaalde resultaten. In de onderste kwadranten van Figuur 1 wordt de nadruk gelegd op het schetsen van randvoorwaarden waaruit vervolgens resultaten dienen voor te komen. De horizontale as in Figuur 1 verwijst naar de betrokkenheid van burgers of andere partijen bij het realiseren van overheidsdoelen. In de linkerkwadranten van Figuur 1 wordt er weinig nadruk gelegd op het betrekken van andere partijen bij de realisatie van overheidsdoelen en in de rechterkwadranten van Figuur 1 wordt de nadruk juist gelegd op het betrekken van andere partijen. De linkerkant van Figuur 1 kan dan ook beschouwd worden als bottom up/government
4 De NSOB verzorgt praktijkgericht en wetenschappelijk ingebed onderzoek. De denktank houdt zich voornamelijk bezig met
vragen op het gebied van beleid, sturing en de verhouding tussen publieke, private en maatschappelijke domeinen. Het onderzoek van de NSOB draagt bij aan het publieke debat over de rol en het functioneren van het openbaar bestuur en andere domeinen in de publieke sector (NSOB 2014).
overheidssturing en de rechterkant van Figuur 1 kan beschouwd worden als top down/governance overheidssturing.
Figuur (1): NSOB perspectieven op overheidssturing (NSOB 2014: 12).
Het ontstaan van de sturingsvormen kan in Figuur 1 met de klok mee gelezen worden (linksonder beginnend), te beginnen met de eerste sturingsvorm: ‘Public Administration’. Deze sturingsvorm is het klassieke bestuurskundige perspectief gebaseerd op de overheidssturing die door Weber al in 1922 beschreven werd. De organisatie van en door de overheid wordt in deze sturingsvorm gekarakteriseerd door hiërarchie waarbij politieke ambities via beleid vertaald worden in regels, procedures en middelen, die vervolgens zorgen voor een maatschappelijk effect. (NSOB 2014: 13). In de jaren ’80 ontstond de sturingsvorm ‘New Public Management’ (NPM). Binnen deze sturingsvorm gaat het om een efficiënte, klantgerichte manier van het leveren van presentaties. De nadruk ligt op meetbare prestaties, begrotingen, outputlegitimiteit, effectiviteit en efficiëntie. (NSOB 2014: 13, 14). Na NPM ontstond ‘Network Governance’. Binnen deze sturingsvorm ligt de nadruk op integraliteit, samenwerking, netwerken en flexibiliteit. De overheid treedt ‘naar buiten’ voor het bereiken van doelen en zoekt aansluiting bij wensen en initiatieven die in de maatschappij leven. De actoren in het netwerk bestaan vooral uit georganiseerde netwerken van koepels, overlegorganen en coöperaties. (NSOB 2014: 14). Tegenwoordig wordt volgens de NSOB (2014: 14) meer gepleit voor de sturingsvorm ‘Societal Resilience’ waarin de overheid ‘loslaat’ en burgers zelf publieke waarde laat creëren. Deze sturingsvorm komt in de gedaante van een autonome beweging van onderop, praktijken van maatschappelijke zelforganisatie, actief burgerschap en
New Public Management (Prestatiesturing) Public Administration (Klassiek beleidsontwerp) Societal Resilience
(Actief Burgerschap &
Sociaal Ondernemerschap)
Network Governance
(Allianties & Samenwerking)
vanuit resultaten naar randvoorwaarden
vanuit resultaten naar randvoorwaarden vanuit de overheid naar de samenleving vanuit de samenleving naar de overheid
sociaal ondernemerschap. De initiatieven komen uit ongeorganiseerde netwerken wat veel zelfsturing vergt.
2.1.3.1. Gemiste kansen door falen van Nederlandse overheid om network governance zich eigen te maken
De NSOB (2014: 15, 16) stelt dat, hoewel de overheid steeds meer kiest voor netwerksturing zij er nog niet in is geslaagd de sturingsvorm zich eigen te maken. Dit komt doordat de overheid, binnen de sturingsvormen network governance en societal resilience (zie Figuur 1): aanstuurt volgens de principes van de rechterkwadranten van Figuur 1, terwijl zij daarbij vasthoudt aan de rechtsstatelijkheid en inkadering vande linkerkwadranten van Figuur 1. Hierdoor kan de overheid beleid dat antwoord moet bieden op de klimaatcrisis niet goed formuleren en uitvoeren. Een gemiste kans beweert het Landbouw Economisch Instituut Wageningen Universitair Researchcentrum (LEI Wageningen UR 2013: 17): ontwikkeling richting een netwerkende overheid wordt steeds belangrijker gezien de complexe problemen en behoeften die gepaard gaan met de klimaatcrisis. Volgens de NSOB (2014: 15-17) en het LEI Wageningen UR (2013: 36) is het vanuit wetenschappelijk oogpunt een grote uitdaging voor de overheid om beide zijdes uit het schema op een juiste manier te verbinden.
2.1.4. Creatieve destructie
Transitiemanagement is in Nederland ontstaan in het verlengde van de technocratische aanpak van milieuvervuiling in het laatste kwart van de twintigste eeuw. Binnen de technocratische aanpak lag de nadruk vooral op het zoveel mogelijk behouden van het huidige systeem5 en weinig interactie onderhouden met burgers en bedrijven. In tegenstelling tot de technocratische aanpak is transitiemanagement gericht op een gestuurde systeemverandering waarbij samenwerking met verschillende sociale partijen centraal staat (PBL 2011: 43, 44). Transitiemanagement kan gedefinieerd worden als: “het beïnvloeden van de maatschappelijke ordening in de richting van een duurzame samenleving via (systeem)innovatie op verschillende schaalniveaus” (Rotmans 2003: 34). Transitiedenker Rotmans (2003: 34-36) stelt dat huidige
5 Een systeem wordt door transitiedenker Rotmans (2003: 14) gedefinieerd als: ‘een samenhangend stelsel van onderdelen
die elkaar beïnvloeden in een bepaalde richting; bijvoorbeeld een economische sector, een bedrijfstak een stad of een regio, of maatschappelijk domein of thema’.
sturingsvormen (zie Figuur 1) (nog) niet toegesneden zijn op de complexiteit van grote maatschappelijke opgaven omdat zij zich slechts richten op onderdelen van de maatschappelijke ordening en niet op de samenhang er van.
Eén van die maatschappelijke opgaven waarop huidige sturingsvormen (zie Figuur 1) niet toegesneden zijn, is de klimaatcrisis. Daarom vereist de klimaatcrisis een fundamentele systeemverandering, een transitie, die gericht is op herstructurering van het gehele systeem.6 Een ‘transitie’ betekent een kentering, omslag of overgang. Rotmans (2012: 236)definieert een transitie als: “een fundamentele verandering in de structuur, cultuur en werkwijze van een maatschappelijk systeem.” Een transitie is een dusdanige omkering van het denken, handelen en organiseren dat het erg ingrijpend is en veel tijd vergt (Rotmans 2012: 236; Grin, Rotmans & Schot 2010: 11; Rotmans 2003: 14; Loorbach 2007: 18; Rotmans 2014: 16). Een transitie kan ook omschreven worden als een ‘systeeminnovatie’: “een ingrijpend veranderingsproces van het ene systeem naar het andere die een dusdanige invloed heeft op bestaande industrieën en de economie dat het kan resulteren in het ontstaan van geheel nieuwe sectoren” (LEI Wageningen UR 2009: 24). Oorzaken voor een transitie zijn uiteenlopend: economisch, bestuurlijk, sociaal, ecologisch en technologisch en transities ontstaan vaak als gevolg van een plotselinge, schokkende gebeurtenis (Rotmans 2012: 10; Rotmans 2003: 17; Loorbach 2007: 24).
Een voorbeeld van een transitie is “de verschuiving van fossiele naar duurzame energie (…) daarachter schuilt een overgang van een economie naar een CO2-vrije economie” (Rotmans 2014: 99). Deze transitie is ook onderwerp van dit onderzoek. Een transitie is nodig om de structuur, cultuur en werkwijze van het systeem te veranderen. Een fundamentele systeemverandering kan volgens econoom Schumpeter (in PBL 2011: 68) niet plaatsvinden zonder een proces van ‘creatieve destructie’ waarbij succesvolle technologieën, technieken en sturingsvormen de oude die niet meer naar behoren werken, zullen vervangen. Transitiemanagement heeft de potentie om een proces van creatieve destructie in gang te zetten en daarmee sturingsvormen te doorbreken die niet toegesneden zijn op de complexiteit van de klimaatcrisis (Loorbach 2007: 16). De vraag is: hoe ziet dat type management er uit?
2.2 Transitiemanagement
Transitiedenker Loorbach (2007: 25) stelt dat het van belang is dat de overheid binnen alle sectoren waarin zij actief is, kiest voor een sturingsvorm die gebaseerd is op duurzaamheidsuitgangspunten. Door duurzaamheid binnen een sturingsvorm altijd als uitgangspunt te hanteren wordt het concept een algemene leidraad van de overheid en is het niet langer een ‘meetbaar doel’ dat ‘afgevinkt’ dient te worden zoals bijvoorbeeld het behalen van de Europa 2020 doelstellingen.7
2.2.1. Verschillen tussen transitiemanagement en huidige overheidssturingsvormen
Duurzaamheid is het algemene uitgangspunt binnen transitiemanagement als sturingsvorm. Dat is niet het enige afwijkende kernmerk van transitiemanagement ten opzichte van huidige overheidssturingsvormen (zie Figuur 1). Transitiedenkers Loorbach (2007: 13, 16, 81) en Rotmans (2003: 36, 41, 61-64) beschrijven de belangrijkste verschillen:
• Transitiemanagement zet langdurige maatschappelijke verandering in gang en slaat bruggen tussen korte en lange termijn beleidsprocessen in tegenstelling tot huidige sturingsvormen (zie Figuur 1) waarbij gericht wordt op de korte termijn. • Transitiemanagement sluit wél aan op de complexe netwerkmaatschappij die
een intrinsieke behoefte zou voelen om een duurzame toekomst te bewerkstelligen door middel van verregaande innovaties.
• Transitiemanagement integreert verschillende sturingsvormen met daarbij behorende beleidsinstrumenten om actoren op verschillende schaalniveaus (zie Figuur 3) te beïnvloeden: individuele actoren op microniveau, collectieve actoren op mesoniveau en multilaterale actoren op macroniveau. Tussen de niveaus is voortdurende afstemming nodig om dezelfde dynamiek te kunnen creëren. Transitiemanagement is daarmee een multi-actor proces.
7 Europa 2020 is een 10-jarenplan dat door de Europese Unie is opgesteld om de economie sterker te maken. Voor
Nederland zijn de doelen met betrekking tot klimaatverandering en duurzame energie: het realiseren van 16% minder CO2 uitstoot, het behalen van 20% duurzame energie en 20% energiebesparing (Rijksoverheid 2014/2).
• Transitiemanagement durft bij het maken van beslissingen uit te gaan van
onzekerheden in plaats van zekerheden. Transitiemanagement is volgens
Rotmans (2003: 41; 2014: 22) een combinatie van network governance en societal resilicience wanneer het vergeleken wordt met huidige sturingsvormen van de overheid (zie Figuur 1). Met deze informatie zou transitiemanagement in Figuur 1 rechts-midden geplaatst kunnen worden. Dit is in Figuur 2 verduidelijkt:
Figuur (2): Transitiemanagement geplaatst in NSOB perspectieven op overheidssturing (NSOB 2014: 12).
2.2.2. Het Multi-Level-Perspectief
Om transities beter te kunnen begrijpen zijn er binnen transitiemanagement een aantal perspectieven ontwikkeld. Deze perspectieven bestuderen transities in termen van tijd, schaal en aard. Het perspectief dat in dit onderzoek gebruikt zal worden is het ‘Multi-Level-Perspectief’ (MLP). Dit perspectief biedt een kader dat het ontstaan van transities verklaart op basis van ontwikkelingen op verschillende schaalniveaus die op elkaar ingrijpen en elkaar versterken. (LEI Wageningen UR 2009: 19). Het perspectief gaat binnen transities uit van drie schaalniveaus die relaties tussen trends, actoren, structuren en innovaties representeren (Rotmans 2012: 242; Rotmans 2003: 18). De drie schaalniveaus worden achtereenvolgend beschreven en gevisualiseerd (zie Figuur 3, pagina 31).
1. Het landschapsniveau – macrotrends en autonome ontwikkelingen (macro): op dit niveau spelen landschapsveranderingen, trage dynamiek van macrotrends en autonome ontwikkelingen. Voorbeelden van macrotrends en autonome ontwikkelingen in dit onderzoek zijn: globalisering, demografische ontwikkeling
New Public Management (Prestatiesturing) Public Administration (Klassiek beleidsontwerp) Societal Resilience
(Actief Burgerschap &
Sociaal Ondernemerschap)
Network Governance
(Allianties & Samenwerking)
vanuit resultaten naar randvoorwaarden
vanuit resultaten naar randvoorwaarden vanuit de overheid naar de samenleving vanuit de samenleving naar de overheid transitie management
en klimaatverandering. Het landschapsniveau vormt de context waarbinnen regimes en niches opereren en is niet direct beïnvloedbaar.
2. Het regimeniveau – netwerken, formele organisaties en instituties (meso): op dit niveau opereren regimes, werkwijzen, netwerken, formele organisaties en instituties die gedeeld worden door groepen actoren. Op dit niveau bestaat de meeste weerstand tegen de omslag omdat deze partijen de situatie in stand willen houden zoals het op dat moment is. De stabiliteit van het regime wordt dan ook op vele manieren in stand gehouden: door oplossingen altijd in een voorspelbare richting te zoeken, door te contracteren, te reguleren, te standaardiseren, aanpassen van de leefstijl aan specifieke technologieën en door schaalvoordelen. In dit onderzoek wordt onder regime het huidige Nederlandse politieke en economische systeem verstaan.
3. Het nicheniveau – nieuwe ideeën, praktijken, experimenten en projecten
(micro): op dit niveau worden nieuwe ideeën, praktijken, experimenten, projecten
en snelle veranderingen aangewakkerd. Hier ontstaan radicale vernieuwingen en zijn alledaagse activiteiten en gedrag van individuen te onderscheiden. Het nicheniveau is een plek waar variaties en nieuwigheden die binnen het geldende regime geen ontwikkelruimte kunnen vinden, zich kunnen ontwikkelen in een ‘incubatieruimte’. Niches ontstaan niet zomaar. Door leerprocessen, het verbeteren van de prijs-performanceratio, het opbouwen van een netwerk om de nieuwigheden te voeden en het communiceren van verwachtingen naar markten over wat de vinding wel en niet kan, kan een niche zich verder ontwikkelen en stabiliseren. Daarnaast bloeien niches op door toedoen van ‘koplopers’. Dit zijn eigenzinnige en dwarse mensen met visie, strategie en durf die de ruimte moeten krijgen in de praktijk. Ze hebben geheel eigen opvattingen over toekomstige ontwikkelingen in het gebied waar ze werkzaam zijn en denken ‘out of the box’. Wanneer een niche zich verder ontwikkelt kan het uitgroeien tot een nieuw regime dat in plaats van het oude regime komt of dat naast het oude regime komt te staan. In dit onderzoek wordt onder een niche een duurzaam initiatief vanuit de samenleving verstaan. (Rotmans 2012: 11, 258; Rotmans 2003: 64; Rotmans 2012: 243; Rotmans 2003: 18, 19, 32; LEI Wageningen UR 2009: 50, 52-55; Rotmans 2014: 21, 97).
v v
micro (niches) macro (landschap)
meso (regime)
Figuur (3): Multi-Level-Perspectief (Geels in LEI Wageningen UR 2009: 62).
2.2.3. Het transitieproces
De in paragraaf 2.2.2. besproken schaalniveaus nemen hun eigen plaats in het transitieproces in. Hoe vanuit het MLP een vertaalslag gemaakt kan worden naar een concreet transitieproces zal in de volgende paragrafen besproken worden.
2.2.3.1. Het oude systeem brokkelt af
Op regimeniveau, in dit onderzoek het Nederlandse politieke en economische systeem, bestaat de meeste weerstand tegen verandering (zie paragraaf 2.2.2.) Rotmans (2012: 239; 2014: 97, 109) stelt dat in Nederland momenteel een zeer krachtig fossiel brandstoffenregime bestaat met diepe wortels in de samenleving, waarin decennialang veel geïnvesteerd is. Binnen dit brandstoffenregime verdedigen en dekken energiebedrijven, ministeries, kennisinstellingen en adviseurs elkaars belangen af. Ondertussen loopt in Nederland de druk rondom de klimaatcrisis op. Zo heeft volgens het kabinet (Rijksoverheid 2011: 1) de klimaatcrisis ervoor gezorgd dat de noodzaak toegenomen is om op zoek te gaan naar duurzame oplossingen. Door de druk van de klimaatcrisis groeit het regime (het huidige Nederlandse politieke en economische systeem) en haar omgeving steeds verder uit elkaar en ontstaan steeds meer spanningen omdat huidige sturingsvormen (zie Figuur 1) niet meer toereikend zijn om antwoorden te bieden op de klimaatcrisis. Door de druk van de klimaatcrisis en de spanningen die de crisis met zich meebrengt brokkelt het systeem steeds verder af en langzaam ontstaan de contouren van een nieuw systeem. Het besef is bij het kabinet
ontstaan dat zowel bedrijven als burgers kennis en technologie in huis hebben om met (innovatieve) duurzame oplossingen te komen en dat het belangrijk is om de ‘creativiteit van onderaf’ te benutten. Het kabinet zoekt daarom meer samenspel tussen overheid, bedrijfsleven en andere stakeholders zoals kennisinstellingen en Niet-Gouvernementele Organisaties (NGO’s) (Rijksoverheid 2011: 1).
2.2.3.2. De kantelfase
Het punt waarop het oude systeem langzaam begint om te vallen heet de ‘kantelfase’ (Rotmans 2012: 11, 238; Loorbach 2007: 58). De kantelfase is te vergelijken met het eerder genoemde proces van creatieve destructie waarbij oude technologieën, technieken en sturingsvormen die niet meer naar behoren werken, worden vervangen door nieuwe technologieën, technieken en sturingsvormen, waardoor het regime gedwongen wordt zichzelf te reorganiseren (Rotmans 2012: 13). Rotmans (2012: 6, 20, 22, 24) constateert dat Nederland zich momenteel al in een kantelfase bevindt (Rotmans 2003: 5; Rotmans 2014: 12). Rotmans (in LEI Wageningen UR 2014: 12) bemerkt dat de Nederlandse samenleving verschuift van een verticale, centrale en verzuilde samenleving naar een horizontale, decentrale netwerksamenleving. Deze horizontale, decentrale netwerkmaatschappij vraagt om een nieuwe sturingsvorm: niet langer sturend vanuit controle, beheersing en zekerheid maar vanuit onzekerheid, complexiteit en constante aanpassing.
2.2.3.3. De opkomst van niches wordt versneld
Doordat de Nederlandse overheid experimenteert met nieuwe technologieën, technieken en sturingsvormen versnelt de opkomst van nieuwe impulsen (Rotmans 2012: 13). Onder de opkomst van nieuwe impulsen worden de eerder besproken niches verstaan die in dit onderzoek worden geduid als duurzame initiatieven vanuit de samenleving. Volgens Rotmans (2012: 239, 240; 2014: 98) is de duurzame energieniche in Nederland erg divers, gefragmenteerd en nog niet hecht georganiseerd maar ontwikkelt het zich wel in hoog tempo door opwekking van decentrale duurzame energie.
2.2.3.4. Mogelijkheden van het regime in de kantelfase
Voor actoren binnen het regimeniveau is het in een kantelfase noodzaak om nadruk te leggen op het selecteren en faciliteren van niches. Actoren binnen het regimeniveau
moeten daarbij samenwerken met anderen actoren uit andere niveaus want alleen als op alle niveaus (landschap, regime, niche) dezelfde dynamiek (trends, ontwikkeling en gebeurtenissen) heerst kan een kantelfase uitgroeien tot een succesvolle transitie. Rotmans (2012: 13) zegt hierover: “niet langer meer een auto met één chauffeur, maar met meer chauffeurs zoals de maatschappelijke actoren die ook meesturen.” In Figuur 3 is geïllustreerd hoe het regime binnen de niveaus een buffer vormt tussen de snelle dynamiek van het nicheniveau en de trage dynamiek van het landschapsniveau en daarmee een cruciale plek inneemt. Actoren binnen het regimeniveau kunnen ruimte geven aan radicale innovaties zodat zij op nicheniveau kunnen doorbreken naar het landschapsniveau en vervolgens een transitie teweeg brengen kunnen. Actoren binnen het regimeniveau kunnen zich dan reorganiseren en hun hulpbronnen aan de niches beschikbaar stellen. (Rotmans 2012: 243).
De kans dat een kantelfase uitgroeit tot een succesvolle transitie is klein (Rotmans 2003: 19; Rotmans 2012: 246). Dit kan mogelijk liggen aan het verschijnsel dat actoren binnen het regimeniveau te snel ongeduldig worden bij het uitblijven van resultaten op de korte termijn, of zoals Rotmans beschrijft: “naarmate de tijd vordert en de transitie nog onvoldoende tot ontwikkeling is gekomen en nog niet tot zichtbare resultaten heeft geleid, wordt de politiek ongeduldig, en zal men geforceerd gaan ingrijpen. Maar je kunt de groei van een plant nu eenmaal niet versnellen door er aan te trekken, dan gaat hij juist stuk” (Rotmans 2003: 67). Het is voor actoren binnen het regimeniveau dus zaak om geduld te hebben en de huidige klimaatcrisis als een ‘window of opportunity’ te zien die een stem kan geven aan de duurzame energieniche als alternatief voor het fossiele energieregime (Rotmans 2012: 26, Nu.nl 2014; Trouw 2012; Rotmans 2014: 41).
Actoren binnen het regimeniveau kunnen niches onder andere ondersteunen door een ‘transitiearena’ te creëren. Dit is een beschermde innovatieruimte waar koplopers veilig en onbekommerd hun visie kunnen tonen en hun plannen kunnen voorleggen aan gelijkgestemden (Rotmans 2012: 14, 15). In een transitiearena definiëren koplopers een gezamenlijk probleem en gaan zij op zoek naar ‘transitiepaden’: kleinschalige doorbraakexperimenten die een sneeuwbaleffect in de maatschappij kunnen creëren (Rotmans 2012: 15).
2.3 De Green Deal aanpak: transitieproces in praktijk
Zoals gezegd heeft de klimaatcrisis het kabinet doen inzien dat de noodzaak voor duurzame oplossingen steeds groter wordt en dat de hulp van de samenleving goed gebruikt kan worden (Rijksoverheid 2011: 1). Een initiatief waarbij de overheid niches probeert te faciliteren, ruimte probeert te geven en als het ware een transitiearena te realiseren (zie paragraaf 2.2.3.4) is de Green Deal aanpak.
De Green Deal aanpak is in 2011 in het leven geroepen en werd voor het eerst genoemd in een begeleidingsbrief aan de Tweede Kamer door toenmalig minister Verhagen (2010-2012) van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I) toegelicht. In de brief beweert minister Verhagen dat sommige oplossingen ‘van onderaf’ niet vragen om financiële prikkels maar juist om een doortastende of coördinerende rol van de overheid. Voorbeelden hiervan zijn: het bij elkaar brengen van partijen, het wegnemen van knelpunten in wet- en regelgeving, het creëren van markten die er nog niet zijn en het verbeteren van de toegang tot de kapitaalmarkt (Rijksoverheid 2011: 2). Zojuist genoemde niet-financiële oplossingen kunnen als gevolg hebben dat duurzame projecten van andere partijen daadwerkelijk gerealiseerd worden (Rijksoverheid 2011: 2). Geslaagde projecten moeten vervolgens een ‘spin-off’ creëren en brede navolging in de maatschappij krijgen. Door duurzame projecten te realiseren stimuleert de Green Deal aanpak groene economische groei in Nederland en geeft de aanpak concrete invulling aan het kabinetsbeleid voor duurzaamheid (Rijksoverheid 2011: 3; PBL 2012: 8).
2.3.1. Het selecteren van Green Deals
Om projecten aan te trekken die een faciliterende en coördinerende rol van de overheid vragen benaderde de overheid bestaande en bekende contacten en opende zij een internetportaal.8 Deze werkwijze zorgde voor een opbrengst van 200 concrete, kansrijke, groene projecten die konden leidden tot een Green Deal. Uit de 200 voorstellen werden uiteindelijk 50 Green Deals geselecteerd door Economische Zaken (EZ) en de Green Deal board.9 De 50 Deals zijn overeenkomsten tussen private
8 Bedrijven, burgers, e.a. kunnen tot op de dag van vandaag initiatieven aanmelden bij het internetportaal van de
Rijksoverheid, via: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzame-economie/green-deal
9 Voor het aanjagen van nieuwe initiatieven, het volgen van de voortgang van de projecten en het monitoren en evalueren
van de resultaten is de ‘Green Deal Board’ opgericht. De board bestaat uit leden die afkomstig zijn uit het bedrijfsleven, decentrale overheden, milieuorganisaties en adviesbureaus (PBL 2012: 21).
partijen en de overheid die op korte termijn resultaten kunnen boeken op terreinen van onder andere energiebesparing, duurzame energie, duurzame mobiliteit en duurzaam gebruik van grondstoffen en water. De 50 gekozen Deals werden geselecteerd op basis van de volgende selectiecriteria (Rijksoverheid 2011: 3; PBL 2012: 20):
1. Gaat het om een concreet duurzaam initiatief op het gebied van energie, water, grondstoffen of mobiliteit?
2. Is het project in de kern rendabel?
3. Kan het project op kortere termijn10 tot resultaat leiden?
4. Kan het project leiden tot nieuwe economische activiteiten of een
kostenbesparing op korte of langere termijn voor het bedrijfsleven. 2.3.2. Een andere rol voor de overheid dan voorheen
Door binnen de Green Deal aanpak meer nadruk te leggen op faciliteren en coördineren neemt de overheid volgens de NSOB (2014: 29), KWINK groep (2013: 70) en PBL (6, 8, 20-21) een andere rol in dan in huidige sturingsvormen (zie Figuur 1). Zo probeert de overheid binnen de aanpak zoveel mogelijk ‘ruimte te bieden’ aan nieuwe samenwerkingscoalities om een groene economie te bevorderen. Bedrijven, maatschappelijke organisaties en koepelorganisaties dragen zorg voor de uitvoering van projecten, provincies en gemeenten dragen zorg voor snelle ruimtelijke inpassing en de overheid heeft vooral een faciliterende rol. Deze werkverdeling sluit aan bij de gedachte dat dynamiek en innovatiekracht in de samenleving beter benut kunnen worden wanneer de overheid zich vooral bezig houdt met het wegnemen van belemmeringen en knelpunten en ruimte geeft aan bottom-up initiatieven. De NSOB (2014: 29), PBL (2012: 6, 8, 20-21) en KWINK groep (2012: 70) stellen dat de zojuist beschreven gehanteerde werkverdeling binnen de Green Deal aanpak er voor zorgt dat de maatschappij meer verantwoordelijkheid krijgt in de realisatie van (duurzaamheid)projecten.
2.3.3. Overheidssturing binnen de Green Deal aanpak vergeleken met transitiemanagement
Zoals aanhangers van transitiemanagement betamen, richt de overheid zich met de Green Deal aanpak op duurzaamheid, het faciliteren en opschalen van doorbraakexperimenten, het bij elkaar brengen van verschillende actoren en het ruimte
