De formele rechtskracht in Unierechtelijk perspectief
Een onderzoek naar de vraag of en in hoeverre het Nederlandse leerstuk van de formele rechtskracht problematisch is in het licht van het Unierecht, meer in het bijzonder de jurisprudentie van het HvJ EU, waarbij tevens wordt gekeken naar de toekomst van het leerstuk van de formele rechtskracht.
Masterscriptie Staats- en Bestuursrecht Universiteit van Amsterdam
Naam: M.R. (Ryanne) Bakker Studentnummer: 10743472
Begeleider: Prof. mr. J.E. van den Brink E-mailadres: ryanne.bakker@hotmail.com Inleverdatum: 06-12-2019
Samenvatting
In dit onderzoek staat de vraag centraal of de wijze waarop de formele rechtskracht in de Nederlandse rechtsorde wordt toegepast, in overeenstemming is met het Unierecht. Dit onderzoek wordt verricht door middel van literatuur- en jurisprudentieonderzoek. Allereerst is het leerstuk van de formele rechtskracht volledig in kaart gebracht, inclusief de uitzonderingen op en de beperkingen in het toepassingsbereik van de formele rechtskracht. De daaropvolgende Unierechtelijke dimensie van dit onderzoek geeft een brede kijk op de wijze waarop het HvJ EU omgaat met het leerstuk van de formele rechtskracht. Uit dit onderzoek blijkt dat het HvJ EU de formele rechtskracht in beginsel respecteert. Het HvJ EU kan echter wel grenzen stellen aan de nationale procedurele autonomie bij de toepassing van de formele rechtskracht op basis van het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel. Uit de jurisprudentie van het HvJ EU blijkt dan ook dat de formele rechtskracht in sommige gevallen wordt doorbroken door middel van een herzieningsplicht van met Unierecht strijdige definitieve besluiten. Uit een analyse van de Nederlandse jurisprudentie blijkt dat de nationale rechterlijke instanties deze jurisprudentie van het HvJ EU op correcte wijze toepassen. Het HvJ EU is echter ook kritisch als het gaat om de doorwerking van met Unierecht strijdige definitieve besluiten in daaropvolgende procedures. Het HvJ EU acht het niet wenselijk dat met Unierecht strijdige definitieve besluiten op rechtens incorrecte wijze de gehele verdere keten beïnvloeden in het kader van ketenbesluitvorming. Ook acht het HvJ EU het onwenselijk dat de mogelijkheid om schadevergoeding te verkrijgen, voor schade die is ontstaan door een met Unierecht strijdig definitief besluit, op voorhand al volledig wordt uitgesloten op grond de formele rechtskracht. Uit een analyse van de Nederlandse jurisprudentie blijkt echter dat de nationale rechterlijke instanties nog geen correcte toepassing geven aan deze jurisprudentie van het HvJ EU. Op basis van dit onderzoek kan dan ook geconcludeerd worden dat de nationale toepassing van de formele rechtskracht in het licht van het Unierecht te strikt is. Op het gebied van de doorwerking van met Unierecht strijdige besluiten in daaropvolgende procedures bij ketenbesluitvorming en in schadevergoedingsprocedures behoeft de nationale toepassing van de formele rechtskracht dus nuancering. Hierdoor kan de nationale toepassing van de formele rechtskracht in overeenstemming gebracht worden met het Unierecht.
Voorwoord
Voor u ligt mijn scriptie over 'De formele rechtskracht in Unierechtelijk perspectief' die ik heb geschreven ter afsluiting van de Master Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam.
Graag wil ik bij deze een woord van dank uiten aan de personen die mij hebben gesteund en geholpen tijdens het schrijven van deze scriptie. In het bijzonder wil ik mijn begeleidster Jacobine van den Brink bedanken. Zij heeft mij en mijn scriptie-idee zeer hartelijk ontvangen en mij erg goed begeleid gedurende dit proces. Aan haar feedback heb ik veel gehad. Door deze prettige begeleiding heb ik constant vertrouwen gehad in een positief eindresultaat. Tevens wil ik mijn ouders, vriend, vrienden en familie bedanken voor de onophoudelijke steun van de afgelopen jaren, waardoor het voor mij mogelijk is om deze studie af te ronden. Het schrijven van de Masterscriptie is een zeer positieve ervaring geweest. Ik vond het leuk om zelf een onderzoek van deze omvang op te zetten en uit te werken. Het vraagstuk dat ik heb onderzocht vind ik zeer interessant en ik heb veel van dit proces geleerd.
Ik ben dankbaar dat ik dit onderzoek heb kunnen doen en tevreden met het eindresultaat. Ik hoop dat u deze mening ook deelt na het lezen van deze scriptie.
Met trots wens ik u veel leesplezier toe. Ryanne Bakker
Lijst van afkortingen
AB AB. Rechtspraak Bestuursrecht
ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
A-G Advocaat-Generaal
APV Algemene Plaatselijke Verordening
Art. Artikel
Avv Algemeen verbindend voorschrift
Awb Algemene wet bestuursrecht
BNB Beslissingen in Belastingzaken. Nederlandse Belastingrechtspraak
BR Bouwrecht
CBb College van Beroep voor het bedrijfsleven
CRvB Centrale Raad van Beroep
Diss. Dissertatie
Gst. Gemeentestem
Hof Gerechtshof
HR Hoge Raad
HvJ EG Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen HvJ EU Hof van Justitie van de Europese Unie
JAAN Jurisprudentie Aanbestedingsrecht JBplus Jurisprudentie Bestuursrecht plus
JOM Jurisprudentie Omgevingsrecht
m.nt Met noot van
NALL Netherlands Administrative Law Library
NJ Nederlandse Jurisprudentie
NJB Nederlands Juristenblad
NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht NTBR Nederlands Tijdschrift voor Burgerlijk Recht NTFR Nederlands Tijdschrift voor Fiscaal Recht O&A Overheid en Aansprakelijkheid
p. Pagina
Rb Rechtbank
red. Redactie
r.o. Rechtsoverweging
RSV Rechtspraak Sociale Verzekeringen
SEW SEW. Tijdschrift voor Europees en economisch recht
Sdu Staatsdrukkerij
USZ Uitspraak Sociale Zekerheid
Inhoudsopgave
Samenvatting p. 2
Voorwoord p. 3
Lijst van afkortingen p. 4
Hoofdstuk 1: Inleiding en onderzoeksopzet p. 8
1.1 Aanleiding van het onderzoek p. 8
1.2 Probleemstelling en deelvragen p. 12
1.3 Plaatsbepaling van het onderzoek p. 13
1.4 Methodologie p. 14
1.5 Leeswijzer p. 14
1.6 Terminologie p. 16
Hoofdstuk 2: Het leerstuk van de formele rechtskracht p. 17
2.1 Inleiding p. 17
2.2 Wat is formele rechtskracht? p. 18
2.2.1 De formele rechtskracht bij de burgerlijke rechter p. 18
2.2.2 De formele rechtskracht bij de bestuursrechter p. 20
2.3 Het toepassingsbereik van de formele rechtskracht p. 23
2.4 Uitzonderingen op de formele rechtskracht p. 27
2.4.1 Uitzonderingen bij de burgerlijke rechter p. 28
2.4.2 Uitzondering bij de bestuursrechter p. 31
2.5 Kritiek en praktijkvoorbeelden: rechtszekerheid versus rechtvaardigheid p. 31
2.6 Samenvatting en conclusie p. 36
Hoofdstuk 3: Het Unierechtelijke kader en de nationale rechtspraktijk p. 37
3.1 Inleiding p. 37
3.2 Relevante Unierechtelijke beginselen en de effectieve doorwerking p. 38
van het Unierecht
3.3.1 Burger verzoekt heroverweging van een met Unierecht strijdig p. 41
besluit met formele rechtskracht
3.3.2 Samenvatting en tussenconclusie p. 45
3.3.3 De doorwerking van met Unierecht strijdige besluiten met formele p. 46
rechtskracht bij ketenbesluitvorming
3.3.4 De doorwerking van met Unierecht strijdige besluiten met formele p. 51
rechtskracht in schadevergoedingsprocedures
3.3.5 Samenvatting en tussenconclusie p. 54
3.4 De toepassing van de formele rechtskracht door de Nederlandse rechter p. 55
3.4.1 Burger verzoekt heroverweging van een met Unierecht strijdig p. 56
besluit met formele rechtskracht
3.4.2 De doorwerking van met Unierecht strijdige besluiten met formele p. 60
rechtskracht bij ketenbesluitvorming
3.4.3 De doorwerking van met Unierecht strijdige besluiten met formele p. 64
rechtskracht in schadevergoedingsprocedures
3.5 Conclusie p. 67
Hoofdstuk 4: De toekomst van de formele rechtskracht p. 70
4.1 Nederlandse ontwikkeling: ruimte voor een meer genuanceerde benadering? p. 70
4.2 De toekomst van de formele rechtskracht in het kader van het Unierecht p. 73
Hoofdstuk 5: Eindconclusie en aanbevelingen p. 77
5.1 Eindconclusie p. 77
5.2 Aanbevelingen p. 78
Literatuurlijst p. 80
Hoofdstuk 1: Inleiding en onderzoeksopzet 1.1 Aanleiding van het onderzoek
Het nationale leerstuk van de formele rechtskracht
Jan woont sinds zijn pensioen al jaren tevreden in zijn recreatiewoning op de Veluwe. Op een dag ontvangt hij een brief van het College van B&W van de gemeente Ede waarin staat dat het in strijd is met het bestemmingsplan om permanent in de recreatiewoning te verblijven. Als Jan de overtreding niet binnen twee maanden beëindigt, wordt er een dwangsom van € 20.000 verbeurd. Tegen dit besluit maakt Jan geen bezwaar, hij is al op leeftijd en weet niet goed hoe dit moet. Hij hoopt dat het vanzelf wel goedkomt. Toen hij de woning jaren geleden kocht, is hem door de vorige eigenaar immers medegedeeld dat hij permanent in de recreatiewoning kon verblijven. Na vier maanden ontvangt Jan nog een brief van de gemeente. Het betreft een invorderingsbesluit voor de verbeurde dwangsom. Jan moet € 20.000 betalen omdat de overtreding niet is beëindigd. Gelukkig is dochter Marissa op dat moment net op bezoek en zij schakelt een jurist in. Na enig onderzoek blijkt dat het huidige bestemmingsplan van de gemeente Ede helemaal niet verbiedt om permanent in een recreatiewoning te verblijven. Dat is goed nieuws, denken Jan en Marissa. Het dwangsombesluit blijkt nu namelijk onrechtmatig te zijn. Zij maken met goede onderbouwing bezwaar tegen het invorderingsbesluit. Het bezwaar wordt echter ongegrond verklaard. Het dwangsombesluit heeft namelijk reeds formele rechtskracht verkregen. Dit betekent dat de oplegging van de dwangsom voor rechtmatig wordt gehouden. Dit besluit staat vast en daarover kan niet meer gediscussieerd worden. Zelfs nu na nader onderzoek blijkt dat Jan helemaal niet in overtreding is en het dwangsombesluit achteraf bezien dus evident onrechtmatig is. Hoewel Jan dit van zijn pensioen nauwelijks kan opbrengen, is hij genoodzaakt € 20.000 te betalen.
Uit het hierboven beschreven voorbeeld blijkt dat de toepassing van de formele rechtskracht in de praktijk tot wrange situaties kan leiden. Iedereen kan wel invoelen dat het niet helemaal rechtvaardig lijkt om te eisen dat Jan € 20.000 moet afdragen op basis van een dwangsombesluit dat achteraf onrechtmatig blijkt te zijn. Toch is dit de huidige stand van zaken in het nationale rechtsbestel. De toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht zorgt ervoor dat een besluit, hoe onrechtmatig ook, in de nationale rechtsorde voor rechtmatig wordt gehouden indien daartegen niet geageerd is. Gelukkig is er wel enige ruimte voor uitzonderingen op de formele rechtskracht, al worden deze uitzonderingen in de praktijk niet zo vaak toegepast. De afweging bij het doorbreken van de formele rechtskracht
ligt in het spanningsveld tussen rechtszekerheid en rechtvaardigheid.1 Over de vraag naar welke kant de balans moet uitslaan bij de uitzonderingen op en reikwijdte van de formele rechtskracht verschillen de Nederlandse juristen van mening.2 Het leerstuk van de formele rechtskracht vormt nog altijd aanleiding tot een actuele discussie die meer vragen oproept dan er momenteel beantwoord zijn. Sommige juristen maken zich zelfs hard voor een complete afschaffing van het leerstuk van de formele rechtskracht.3 Anderen menen dat enige nuancering of aanpassing van het leerstuk van de formele rechtskracht wenselijk is.4 Hierbij wordt ter inspiratie soms naar onze buurlanden gekeken.5
De Unierechtelijke dimensie van de formele rechtskracht
De toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht kan in sommige gevallen een Unierechtelijke dimensie krijgen. Dit doet zich voor indien het Unierecht bij het betreffende besluit in het geding is. Indien het Unierecht op correcte wijze wordt toegepast en een dergelijk besluit formele rechtskracht verkrijgt, is er niet zo veel aan de hand. Dit wordt anders indien het Unierecht niet correct wordt toegepast. Het kan dan zo zijn dat een besluit formele rechtskracht verkrijgt dat achteraf bezien in strijd blijkt te zijn met het Unierecht. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat het dwangsombesluit dat Jan heeft ontvangen, gebaseerd is op reeds verouderde Unierechtelijke regelgeving. Als dit besluit eenmaal formele rechtskracht heeft verkregen, staat het met Unierecht strijdige besluit onherroepelijk vast. Er kan niets meer aan worden veranderd en het besluit wordt voor rechtmatig gehouden. Dit roept interessante vraagstukken op. Hoe gaat het HvJ EU om met een dergelijke situatie? Dient een met Unierecht strijdig besluit met formele rechtskracht herroepen te worden? In hoeverre mag een met Unierecht strijdig besluit doorwerken in daaropvolgende (keten)besluiten of schadevergoedingsprocedures?
Hieronder volgt een voorbeeld waarin het Unierecht in het geding is bij de toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht. Het gaat om een recente uitspraak van de ABRvS waarin de vraag aan de orde is of bepaalde vergunningsvoorschriften, die formele rechtskracht 1 Polak 2019, p. 12.
2 Zie onder meer Schlössels en Zijlstra 2014, p. 428 e.v., Fruytier, NTBR 2008/22, Conclusie A-G Wattel, ECLI:NL:RVS:2018:1152, bij ABRvS 4 april 2018, punt 5.1.5, Polak 2019, p.16 e.v., Sanders 2019, p. 131. 3 Er wordt regelmatig betoogd om de formele rechtskracht te vervangen door de schadebeperkingsleer, zie onder meer Widdershoven, annotatie bij HvJ EG 24 maart 2009, C-445/06, ECLI:EU:C:2009:178, VAR-Commissie Rechtsbescherming 2004, Widdershoven en Ortlep 2004/2, Kortmann 2006 en Ortlep, O&A 2008/103. 4 Kortmann 2006, Widdershoven, annotatie bij HvJ EG 24 maart 2009, C-445/06, ECLI:EU:C:2009:178 en VAR-Commissie Rechtsbescherming 2004.
hebben verkregen, in strijd zijn met het Unierecht.6 De betreffende zaak is van bijzonder belang omdat de ABRvS hierover een prejudiciële vraag heeft gesteld aan het HvJ EU.7 De ABRvS wenst kort gezegd te vernemen of de nationale toepassing van de formele rechtskracht in deze zaak verenigbaar is met het Unierecht. Deze uitspraak vormt mede de aanleiding tot dit onderzoek en zal hieronder worden besproken.
Sinds 1977 kan er LPG afgenomen worden bij tankstation Tamoil te Purmerend. Dit tankstation ligt op ca. 125 meter van een woonwijk, waar eiseres (mw. Jansen) woonachtig is. Mevrouw Jansen verzoekt tot intrekking van de omgevingsvergunning wat betreft de verkoop van LPG. Zij meent namelijk dat het gevaarlijk is (wegens brand- en explosiegevaar) om dicht bij een woonwijk LPG te verkopen. Het College van B&W wijst het verzoek van mevrouw Jansen af, maar verbindt op 18 juni 2017 wel twee aanvullende veiligheidsvoorschriften aan de omgevingsvergunning van tankstation Tamoil. Deze voorschriften houden in de eerste plaats in dat de LPG enkel wordt gelost uit een LPG tankwagen die hittewerende bekleding heeft. Hierdoor is de tankwagen in staat om een explosie met 75 minuten uit te stellen, indien er brand ontstaat.8 In de tweede plaats dient LPG vanaf nu te worden gelost met een verbeterde vulslang. Het College van B&W stelt dat tankstation Tamoil verplicht is de vergunningsvoorschriften na te leven waardoor de veiligheid van de omgeving gewaarborgd wordt.
Mevrouw Jansen is vanuit het oogpunt van veiligheid blij met het feit dat er aanvullende veiligheidsvoorschriften zijn gesteld aan de omgevingsvergunning. Toch stapt ze naar de rechtbank omdat ze meent dat voormelde voorschriften in strijd zijn met Richtlijn 2008/68/EG (omtrent het vervoer van gevaarlijke stoffen over land) en de verdragsbepalingen met betrekking tot het vrije verkeer van goederen. Mevrouw Jansen stelt in haar betoog dat voorschriften die in strijd zijn met het Unierecht feitelijk niet mogen worden gehandhaafd en daardoor niet effectief zijn. Zo kan de veiligheid rondom het tankstation volgens haar in de praktijk nog steeds niet gegarandeerd worden.9
Het betoog van mevrouw Jansen is naar oordeel van de rechtbank weinig steekhoudend en de rechtbank acht haar beroep ongegrond.10 Tegen deze uitspraak stelt mevrouw Jansen hoger beroep in. Mevrouw Jansen verbetert haar onderbouwing wat betreft haar standpunt dat de 6 ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260 (LPG Purmerend).
7 ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260, r.o. 46.1 (LPG Purmerend). 8 Rb. Noord-Holland 8 juni 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:4745, r.o. 3.3. 9 Rb. Noord-Holland 8 juni 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:4745, r.o. 3.1.
vergunningsvoorschriften in strijd zijn met het Unierecht. De ABRvS wijst haar stelling dat er strijd is met het vrij verkeer van goederen echter af op grond van het relativiteitsvereiste met als onderbouwing dat dergelijke verdragsbepalingen niet in het leven zijn geroepen om de veiligheid van de omgeving te waarborgen, maar wegens markteconomische belangen.11 De ABRvS stelt vervolgens dat het voorschrift van de verbeterde vulslang niet in strijd is met de Europese richtlijn en meent dat dit voorschrift effectief kan worden gehandhaafd.12
Over het voorschrift van de hittewerende bekleding van tankwagens stelt de ABRvS echter twee prejudiciële vragen aan het HvJ EU.13 Kort en goed vraagt de ABRvS allereerst of dit voorschrift in strijd is met de Europese richtlijn. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, verzoekt de ABRvS ook antwoord op haar tweede vraag.
De tweede vraag, die mede als inspiratiebron dient voor dit onderzoek, gaat over het nationale evidentiecriterium dat gebruikt wordt bij de formele rechtskracht van vergunningsvoorschriften. Dit criterium houdt in dat een (besluit of) vergunningsvoorschrift dat formele rechtskracht heeft verkregen, in beginsel handhaafbaar is, tenzij het evident is dat het voorschrift niet gesteld had mogen worden wegens strijd met hoger recht (waaronder Unierecht).14 Indien aan deze voorwaarde is voldaan, wordt de formele rechtskracht doorbroken. Deze uitzondering op de formele rechtskracht heeft bij de ABRvS echter maar één keer toepassing gevonden.15 Dit werpt voor rechtszoekenden een zeer hoge drempel op en de ABRvS twijfelt of dit gerechtvaardigd kan worden door de rechtszekerheid die de formele rechtskracht met zich brengt. De ABRvS wenst dan ook te vernemen of het Nederlandse evidentiecriterium strijdig is met het Unierecht, met name de jurisprudentie van het HvJ EU over de nationale procesautonomie.16
Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, betekent dit dat bepaalde vergunningsvoorschriften die formele rechtskracht hebben gekregen, desalniettemin niet zullen worden gehandhaafd. Dit is dus een doorbreking van de formele rechtskracht wegens Unierechtelijke beperkingen; het onverkort vasthouden aan de leer van de formele rechtskracht zou in dat geval in strijd zijn met het Unierecht. Het antwoord op de gestelde prejudiciële vraag is dan ook zeer interessant vanuit nationaal procesrechtelijk perspectief. Bij 11 ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260, r.o. 30.1 (LPG Purmerend).
12 ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260, r.o. 38 (LPG Purmerend). 13 ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260, r.o. 45 en 49 (LPG Purmerend). 14 ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260, r.o. 46.1 (LPG Purmerend). 15 CRvB 16 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1465.
16 De ABRvS verwijst naar het doeltreffendheidsbeginsel in HvJ EG 29 april 1999, C-224/97, ECLI:EU:C:1999:212 (Ciola) en HvJ EG 6 april 2006, C-274/04, ECLI:EU:C:2006:233 (Man Sugar).
het beantwoorden van deze vraag zal het HvJ EU naar verwachting een afweging maken tussen aan de ene kant het rechtszekerheidsbeginsel dat wordt gediend door de formele rechtskracht, en aan de andere kant het Unierechtelijke doeltreffendheidsbeginsel en daarmee de effectieve doorwerking van het Unierecht.17 Het HvJ EU zoekt in dergelijke zaken volgens vaste rechtspraak naar een evenwicht tussen rechtszekerheid en rechtmatigheid.18 Het is afwachten hoe het HvJ EU in deze zaak zal oordelen.
Het mag duidelijk zijn dat het leerstuk van de formele rechtskracht om verschillende redenen een veel bediscussieerd onderwerp is. De VAR heeft dit jaar zelfs haar jaarvergadering en vier preadviezen gewijd aan het onderwerp ‘De toekomst van de formele rechtskracht’. Kortom, meer dan genoeg aanleiding om verder onderzoek te doen naar de houdbaarheid van de formele rechtskracht in het licht van het Unierecht.
1.2 Probleemstelling en deelvragen
Het doel van dit onderzoek is om een antwoord te formuleren op de volgende probleemstelling:
In hoeverre is het Nederlandse leerstuk van de formele rechtskracht problematisch in het licht van het Unierecht, meer in het bijzonder de jurisprudentie van het HvJ EU, en in hoeverre behoeft dit leerstuk daarom nuancering?
Om deze probleemstelling te beantwoorden zal allereerst worden onderzocht wat het Nederlandse leerstuk van de formele rechtskracht precies inhoudt. Vandaar de eerste deelvraag:
Deelvraag 1: Wat houdt het Nederlandse leerstuk van de formele rechtskracht precies in? Nadat duidelijk is uitgelegd wat het leerstuk van de formele rechtskracht inhoudt, zal worden ingegaan op de relevante Unierechtelijke en Nederlandse jurisprudentie. Het is namelijk belangrijk om in kaart te brengen welk kader het HvJ EU schetst in diens jurisprudentie, voor de toepassing van de formele rechtskracht in Nederland. Vervolgens is het belangrijk om te onderzoeken hoe de Nederlandse rechter het leerstuk van de formele rechtskracht in de praktijk toepast in zaken waarin het Unierecht een rol speelt. Daarom luidt de tweede deelvraag als volgt:
17 Nielen, annotatie bij ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260, punt 4 (LPG Purmerend).
18 HvJ EU 4 oktober 2012, C-249/11, ECLI:EU:C:2012:608, r.o. 77 (Byankov) en HvJ EU 20 december 2017, C-492/16, ECLI:EU:C:2017:995, r.o. 48 (Incyte Corporation).
Deelvraag 2: In hoeverre bestaat er volgens de jurisprudentie van het HvJ EU ruimte om het nationale leerstuk van de formele rechtskracht toe te passen en hoe geeft de Nederlandse rechter daar handen en voeten aan?
Nadat de relevante Unierechtelijke en Nederlandse jurisprudentie in kaart zijn gebracht, wordt getoetst in hoeverre de Nederlandse toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht problematisch is in het licht van het Unierecht. Gelet hierop, luidt de derde deelvraag:
Deelvraag 3: In hoeverre is de Nederlandse toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht problematisch in het licht van het Unierecht?
Wanneer de voorgaande deelvragen beantwoord zijn, roept dat de vraag op wat dit betekent voor de toekomst van het Nederlandse leerstuk van de formele rechtskracht. Vandaar dat de laatste deelvraag als volgt luidt:
Deelvraag 4: In hoeverre behoeft de Nederlandse toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht nuancering wegens de eventuele onverenigbaarheid ervan met het Unierecht?
1.3 Plaatsbepaling van het onderzoek
Het leerstuk van de formele rechtskracht is, sinds haar introductie in de rechtspraak, een veelbesproken onderwerp. Over bijna alle aspecten van dit leerstuk is inmiddels uitvoerig gediscussieerd en geschreven.19 Zoals over de reikwijdte van en uitzonderingen op de formele rechtskracht, rechtszekerheid versus rechtvaardigheid en zelfs over de afschaffing van het leerstuk.20 Door de VAR zijn in 2019 tevens vier preadviezen uitgebracht met als overkoepelend onderwerp ‘de toekomst van de formele rechtskracht’. Alle preadviezen zijn zeer interessant en van toegevoegde waarde, maar het preadvies van Reneman behoeft in het kader van dit onderzoek bijzondere vermelding. Haar preadvies gaat over de Unierechtelijke grenzen aan de formele rechtskracht. Dit is een zeer relevant onderwerp met actuele vraagstukken waarover nog te weinig en zelfs bijna niet is geschreven. Haar preadvies, waar het specifiek gaat over de spanning tussen het Unierecht en de formele rechtskracht, is echter vooral gericht op het asielrecht. Om die reden is het onderhavige onderzoek van toegevoegde 19 Zie bijvoorbeeld (niet uitputtend) Mok en Tjittes, RMT 1995/9, p. 383-404, van Ravels, NTB 2004/8, p. 312 e.v., Pront-Van Bommel 2002, p. 150 e.v., R.M. van Male, NTB 1999, p. 157-159.
20 Zie bijvoorbeeld (niet uitputtend) B.P.M van Ravels, annotatie bij HR 23 februari 2007,
ECLI:NL:HR:2007:AX3070, punt 14 (Bankier/DNB), Tak, RMThemis 2004/1, p. 4 e.v., Roozendaal 1998, Roozendaal, O&A 2003, p. 149-159, Kortmann 2006, Kortmann, RMThemis 2009/6, Kortmann, NJB 2016/1343, F.J. Van Ommeren, annotatie bij HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774 (Kuijpers/Valkenswaard), Tak 1992 en Scheltema, NTB 2007/17.
waarde, omdat hierin het bestuursrecht in den brede wordt bezien. Bovendien worden in deze scriptie de meest recente ontwikkelingen, zoals de LPG Purmerend zaak, meegenomen. Met dit onderzoek wordt in de kern beoogd om in kaart te brengen of en op welke punten spanning bestaat tussen de toepassing van de formele rechtskracht in Nederland en de ruimte die het HvJ EU daartoe geeft. Het vermoeden bestaat dat deze spanning zeker aanwezig is. Dit roept interessante vervolgvragen op over het leerstuk van de formele rechtskracht, die ook zeker in dit onderzoek zullen worden aangekaart.
1.4 Methodologie
Om de deelvragen en de probleemstelling van dit onderzoek te kunnen beantwoorden, wordt gebruik gemaakt van literatuur- en jurisprudentieonderzoek. Wat betreft het literatuuronderzoek wordt relevante literatuur gezocht in de vorm van boeken, tijdschriftartikelen, richtlijnen, wetgeving, preadviezen, dissertaties en rapporten. Bij het jurisprudentie onderzoek wordt gezocht naar relevante nationale rechtspraak van rechtbanken, gerechtshoven, de Hoge Raad, de ABRvS, de CRvB en het CBb. Ook wordt er in dit kader onderzoek gedaan door middel van de bestudering van de relevante jurisprudentie van het HvJ EU. Hierbij worden ook de relevante annotaties geraadpleegd.
Om de hierboven genoemde (digitale) documenten te vinden, wordt gebruik gemaakt van verschillende zoekmachines waaronder legalintelligence.com, rechtsorde.nl, rechtspraak.nl, raadvanstate.nl, curia.europa.eu en eur-lex.europa.eu. Hierbij worden onder andere algemene zoektermen gebruikt zoals ‘formele rechtskracht’, ‘formele rechtskracht en Unierecht’, ‘gezag van gewijsde’, maar ook meer specifieke zoektermen zoals ‘doeltreffendheidsbeginsel’ en ‘samenhangcriterium’. Ook wordt er gebruik gemaakt van de voetnoten en bronnenlijsten in gelezen documenten om zo nog meer relevante literatuur en jurisprudentie te vinden.
1.5 Leeswijzer
Dit onderzoek is als volgt opgesteld: Hoofdstuk 1: Inleiding en onderzoeksopzet
Hoofdstuk 2: Het leerstuk van de formele rechtskracht
Hoofdstuk 3: Het Unierechtelijke kader en de nationale rechtspraktijk Hoofdstuk 4: De toekomst van de formele rechtskracht
Hoofdstuk 5: Eindconclusie en aanbevelingen
In hoofdstuk 2 wordt de eerste deelvraag van dit onderzoek beantwoord: ‘Wat houdt het Nederlandse leerstuk van de formele rechtskracht precies in?’. Ter beantwoording van deze vraag wordt uitgelegd wat ‘formele rechtskracht’ betekent, hoe het is ontstaan en wat de ratio ervan is. Hierbij wordt het klassieke arrest van de Hoge Raad (Heesch/Van den Akker) besproken waarmee het leerstuk in het leven is geroepen. In navolging van de Hoge Raad heeft de bestuursrechter het leerstuk van de formele rechtskracht overgenomen. Er wordt daarom ook aandacht besteed aan hoe de bestuursrechter dit leerstuk toepast binnen de bestuursrechtelijke rechtsgang (§2.2). Vervolgens wordt besproken wat het toepassingsbereik van de formele rechtskracht is en wordt omschreven in welke gevallen het leerstuk al dan niet van toepassing is (§2.3). Ook wordt ingegaan op de uitzonderingen die gemaakt worden op het leerstuk van de formele rechtskracht (§2.4). Een strikte toepassing van de formele rechtskracht is namelijk niet altijd te rechtvaardigen. Wat volledigheidshalve niet kan ontbreken is de bespreking van de kritiek die geleverd kan worden op het leerstuk van de formele rechtskracht. Bij de bespreking van de hoofdpunten van kritiek worden praktijkvoorbeelden gebruikt die het leerstuk meer tot de verbeelding doen spreken (§2.5). In hoofdstuk 3 wordt antwoord gegeven op de tweede deelvraag van dit onderzoek: ‘In hoeverre bestaat er volgens de jurisprudentie van het HvJ EU ruimte om het nationale leerstuk van de formele rechtskracht toe te passen en hoe geeft de Nederlandse rechter daar handen en voeten aan?’. Daarom staat de Unierechtelijke dimensie van de formele rechtskracht in dit hoofdstuk centraal. Hierbij wordt ingegaan op de effectieve doorwerking van het Unierecht en de relevante Unierechtelijke beginselen, zoals het gelijkwaardigheidsbeginsel, het doeltreffendheidsbeginsel, het loyaliteitsbeginsel en het beginsel van effectieve rechtsbescherming (§3.2). Deze beginselen gebruikt het Hof van Justitie namelijk als toetsingskader om te beoordelen of het leerstuk van de formele rechtskracht in strijd komt met het Unierecht. Vervolgens wordt aan de hand van relevante jurisprudentie uiteengezet hoe het HvJ EU aankijkt tegen het leerstuk van de formele rechtskracht (§3.3). De Unierechtelijke dimensie van de formele rechtskracht wordt het meest interessant indien er sprake is van een besluit dat strijdig is met het Unierecht, maar reeds formele rechtskracht heeft verkregen. Hoe gaat het HvJ EU hiermee om? Op basis van een Unierechtelijke heroverwegingsplicht kan het Unierecht in sommige gevallen de formele rechtskracht doorbreken. (§3.3.1). Ook wordt besproken of en in hoeverre het HvJ EU toestaat
dat een met Unierecht strijdig definitief geworden besluit doorwerkt in daaropvolgende procedures in het kader van ketenbesluitvorming (§3.3.3) en in schadevergoedingsprocedures (§3.3.4). Nadat het Unierechtelijke kader uiteen is gezet, wordt besproken hoe de Nederlandse rechterlijke instanties de formele rechtskracht toepassen in Unierechtelijke zaken. Hierbij wordt gekeken of de Nederlandse rechterlijke instanties op correcte wijze toepassing geven aan de jurisprudentie van het HvJ EU (§3.4).
In hoofdstuk 4 wordt de derde deelvraag van dit onderzoek beantwoord: ‘In hoeverre is de Nederlandse toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht problematisch in het licht van het Unierecht?’. In dit hoofdstuk wordt besproken op welke punten er precies spanning bestaat tussen de formele rechtskracht en de effectieve doorwerking van het Unierecht. Hierbij wordt ingegaan op ketenbesluitvorming en schadevergoedingsprocedures. Daarnaast wordt ingegaan op Nederlandse jurisprudentie waaruit wellicht een tendens kan worden afgeleid voor een meer genuanceerde toepassing van de formele rechtskracht in het kader van ketenbesluitvorming (§4.1). Er wordt vervolgens besproken of en in hoeverre het leerstuk van de formele rechtskracht nuancering behoeft wegens de eventuele onverenigbaarheid ervan met het Unierecht (§4.2). Hiermee is dan ook deelvraag vier van dit onderzoek beantwoord: ‘In hoeverre behoeft de Nederlandse toepassing van het leerstuk van de formele rechtskracht nuancering wegens de eventuele onverenigbaarheid ervan met het Unierecht?’.
In hoofdstuk 5 wordt dit onderzoek afgesloten met een conclusie waarin tevens het antwoord op de hoofdvraag geformuleerd wordt (§5.1). Ook worden de nodige aanbevelingen gedaan (§5.2).
1.6 Terminologie
In de literatuur en jurisprudentie, maar ook in dit onderzoek, worden verschillende termen gebruikt waarmee hetzelfde wordt bedoeld. Zo kan een besluit formele rechtskracht hebben verkregen, onherroepelijk vast staan, onaantastbaar of definitief zijn geworden. Deze laatste duiding wordt vooral gebruikt in Unierechtelijke context. Belangrijk is om vast te stellen dat al deze begrippen dezelfde betekenis hebben, namelijk dat het betreffende besluit voor rechtmatig wordt gehouden en hierover niet meer geprocedeerd kan worden.
Hoofdstuk 2: Het leerstuk van de formele rechtskracht 2.1 Inleiding
Het leerstuk van de formele rechtskracht is meer dan 30 jaar geleden geïntroduceerd door de Hoge Raad in het bekende arrest Heesch/Van den Akker.21 Aan de hand van dit arrest zal in dit hoofdstuk worden uitgelegd wat het begrip ‘formele rechtskracht’ precies inhoudt en hoe het leerstuk is ontstaan. In navolging van de Hoge Raad heeft de bestuursrechter ook toepassing gegeven aan het leerstuk van de formele rechtskracht, maar dan enkel binnen de bestuursrechtelijke rechtsgang. Er bestaat hierdoor een verschil in ratio tussen de toepassing van de formele rechtskracht bij de burgerlijke- en bestuursrechter. Mede hierdoor worden beide rechtsgangen voor de duidelijkheid apart van elkaar besproken (§2.2). Vervolgens wordt ingegaan op het toepassingsbereik van de formele rechtskracht zodat duidelijk is wanneer het leerstuk al dan niet van toepassing is. (§2.3) Omdat een strikte toepassing van de formele rechtskracht niet altijd tot billijke resultaten leidt, bestaan er tevens uitzonderingen op het leerstuk (§2.4). Indien de formele rechtskracht niet van toepassing is of er sprake is van een uitzondering op dit leerstuk, kan een betrokken burger de formele rechtskracht niet tegengeworpen krijgen. Gevolg hiervan is dat de inhoudelijke rechtmatigheid van het besluit nog aan de orde kan worden gesteld in een eventuele latere procedure. Aan de hand van de relevante rechtspraak zal duidelijk worden wanneer de formele rechtskracht geen toepassing vindt en wanneer een uitzondering gerechtvaardigd is. Ten slotte wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de kritiek die geleverd kan worden op de formele rechtskracht. Hoewel de formele rechtskracht dus al tientallen jaren wordt toegepast in de Nederlandse rechtsorde, is het nog altijd een even actueel en veelbesproken onderwerp.22 Dit komt doordat het een omstreden leerstuk is dat niet altijd tot aanvaardbare resultaten leidt.23 De bespreking van de kritiek op de formele rechtskracht kan dan ook niet ontbreken. Hierbij wordt aan de hand van praktijkvoorbeelden gepoogd het leerstuk meer tot de verbeelding te laten spreken (§2.5).
21 HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker).
22 Zie bijvoorbeeld (niet uitputtend) Mok en Tjittes, RMT 1995/9, p. 383-404, van Ravels, NTB 2004/8, p. 312 e.v., Pront-Van Bommel 2002, p. 150 e.v., R.M. van Male, NTB 1999, p. 157-159, B.P.M van Ravels, annotatie bij HR 23 februari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AX3070, punt 14 (Bankier/DNB), Tak, RMThemis 2004/1, p. 4 e.v., Roozendaal 1998, Roozendaal, O&A 2003, p. 149-159, Kortmann 2006, Kortmann, RMThemis 2009/6, Kortmann, NJB 2016/1343, F.J. Van Ommeren, annotatie bij HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774 (Kuijpers/Valkenswaard), Tak 1992 en Scheltema, NTB 2007/17.
23 Zie bijvoorbeeld HR 6 december 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE8182 (Pannekoekenhuis De Kabouter) en Gerechtshof ’s-Gravenhage 24 augustus 2010, ECLI:NL:GHSGR:2010:BN4316 (Vuurwerkramp Enschede).
2.2 Wat is formele rechtskracht?
2.2.1 De formele rechtskracht bij de burgerlijke rechter
De Hoge Raad heeft het leerstuk van de formele rechtskracht in 1986 geïntroduceerd in het arrest Heesch/Van den Akker.24 Van den Akker verzocht het College van B&W van de gemeente Heesch om een bouwvergunning voor de bouw van een stal. Op grond van het toen geldende ‘uitwegvergunningstelsel’ zou deze vergunning enkel worden toegewezen indien Van den Akker daarvoor een geldsom zou betalen.25 Er werd een overeenkomst opgesteld tussen de gemeente Heesch en Van den Akker waarin werd afgesproken dat Van den Akker ƒ 3216 zou betalen ter verkrijging van de bouwvergunning. Uit de rechtspraak van de ABRvS blijkt echter dat een dergelijke privaatrechtelijke overeenkomst in het kader van het uitwegvergunningstelsel niet is toegestaan.26 Nadat dit feit Van den Akker ter ore is gekomen, stelt hij bij de gemeente een vordering in wegens onverschuldigde betaling. De gemeente wijst dit verzoek af en er wordt uiteindelijk geprocedeerd tot aan de Hoge Raad. Ter verdediging stelt de gemeente dat het niet om een overeenkomst gaat maar om een beschikking, en dat Van den Akker geen bezwaar heeft gemaakt tegen de beschikking waardoor deze formele rechtskracht heeft verkregen en in rechte onaantastbaar is geworden. De Hoge Raad stelt Van den Akker uiteindelijk in het gelijk, omdat de gemeente de zogenaamde ‘beschikking’ heeft gepresenteerd als zijnde een overeenkomst.
Bij de behandeling van deze zaak formuleert de Hoge Raad de standaardformule van het leerstuk van de formele rechtskracht: ‘Wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, dient de burgerlijke rechter, indien deze rechtsgang niet is gebruikt, ingeval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen’.27
24 HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker). Hoewel onder andere bewoordingen dezelfde strekking in eerdere arresten al bestond: HR 19 november 1976, ECLI:NL:HR:1977:AM3963 (Semper Crescendo) en HR 4 februari 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4541 (Hei- en boeicopse parkeerplaats). Zie ook van der Linden 1998, p. 45-74.
25 De grondslag van dit stelsel is te vinden in artikel 33 APV gemeente Heesch en artikel 1 Regeling Ontsluiting Particuliere Bouwterreinen (ROPB). Zie ook van der Linden 1998, p. 46.
26 Dit wegens strijd met artikel 14 Wegenwet, zie ARRvS 1 september 1977, ECLI:NL:RVS:1977:AM3665 (Maastricht I).
De leer van de formele rechtskracht houdt kort en goed in dat de burgerlijke rechter het in het geding zijnde besluit voor rechtmatig houdt, indien de betrokkene de geboden bestuursrechtelijke rechtsgang niet heeft gevolgd. Het uitgangspunt is dus dat de (on)rechtmatigheid van appellabele besluiten door het bestuursorgaan of de bestuursrechter moet worden vastgesteld.28 Dat de formele rechtskracht strikt wordt toegepast blijkt uit de volgende redenering:
‘Dit beginsel geldt ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking, waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd’.29
De formele rechtskracht geldt dus ook indien een besluit evident onjuist is. Dit evident onjuiste besluit wordt door de formele rechtskracht onaantastbaar en voor rechtmatig gehouden. Zo nodig wordt de leer van de formele rechtskracht zelfs ambtshalve door de Hoge Raad toegepast.30 Deze strikte toepassing zou worden gerechtvaardigd door de grote belangen die worden gediend door de formele rechtskracht. De ratio van de formele rechtskracht is drieledig.31 Allereerst is het een instrument voor een doelmatige afbakening tussen de taken van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter. De burgerlijke rechter treedt niet in de inhoudelijke beoordeling van besluiten indien de bestuursrechter dit al heeft gedaan. Ten tweede bevordert de formele rechtskracht de rechtseenheid omdat tegenstrijdige oordelen tussen de burgerlijke- en bestuursrechter worden voorkomen. Ten derde dient de formele rechtskracht ook de rechtszekerheid.32 In het kader van de rechtsstaatgedachte is het belangrijk dat de inhoud van een besluit na enige tijd onherroepelijk vast komt te staan en er geen twijfel meer bestaat over de rechtsgeldigheid van een besluit.33
2.2.2 De formele rechtskracht bij de bestuursrechter
Hoewel de formele rechtskracht door de burgerlijke rechter in het leven is geroepen, wordt het leerstuk ook door de bestuursrechter toegepast.34 De bestuursrechter heeft dit leerstuk 28 Kortmann NJB 2016/1343, p. 1. En de Hoge Raad stelt dit ook in HR 26 februari 1988,
ECLI:NL:HR:1988:AB9183, r.o. 3.3 (Hot Air/Staat).
29 HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347, r.o. 3.3.2 (Heesch/Van den Akker). 30 HR 3 november 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1868 (Petronella/Rotterdam). 31 Schlössels, Schutgens en Zijlstra 2019, p. 435.
32 Van Angeren, O&A 2011/4.
33 Schlössels, Schutgens en Zijlstra 2019, p. 435.
34 Zie onder meer ABRvS 11 november 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AH6935 (Rijdende cafetaria Woensdrecht) en ABRvS 7 maart 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5250 (Anticipatieprocedure Geleen).
overgenomen en past het toe binnen de bestuursrechtelijke rechtsgang. De bestuursrechter gaat uit van de rechtmatigheid van een besluit indien een belanghebbende de bezwaar- of beroepstermijn ongebruikt heeft laten verstrijken.35 Ook staat de rechtmatigheid van een besluit vast indien een belanghebbende zonder succes bezwaar heeft gemaakt en niet heeft doorgeprocedeerd, of zonder succes beroep heeft ingesteld bij de bestuursrechter. De bestuursrechter gaat kort gezegd dus uit van de rechtmatigheid van een besluit indien daartegen geen of zonder succes bezwaar of beroep is ingesteld.36
Er bestaat een verschil in ratio tussen de toepassing van de formele rechtskracht bij de burgerlijke- en bestuursrechter. De formele rechtskracht dient bij de bestuursrechter niet de belangen van de rechtseenheid of een doelmatige taakverdeling tussen verschillende rechters, zoals dat bij de burgerlijke rechter wel het geval is, omdat de formele rechtskracht enkel in de bestuursrechtelijke rechtsgang wordt toegepast. Het enige belang dat met de toepassing van de formele rechtskracht binnen de bestuursrechtelijke rechtsgang wordt gediend, is de rechtszekerheid.37 De rechtszekerheid wordt gediend door de formele rechtskracht doordat een besluit vast komt te staan na het ongebruikt laten van de bezwaar- of beroepsmogelijkheid. De rechtmatigheid van het besluit staat dan vast, waardoor het geschil ten einde is.38
Binnen het bestuursrecht speelt de formele rechtskracht een bijzondere rol bij ‘ketenbesluitvorming’. Bij ketenbesluitvorming gaat het om een keten van opvolgende zelfstandig appellabele besluiten binnen dezelfde rechtsverhouding, waarbij de latere besluiten afhankelijk zijn van de eerdere besluiten.39 De onaantastbaarheid van een eerder besluit heeft gevolgen voor een later besluit omdat deze besluiten met elkaar samenhangen of afhankelijk zijn van elkaar.40 Dit klinkt wat abstract, daarom volgt nu een voorbeeld van ketenbesluitvorming ter illustratie van wat het precies is.
Peter heeft een subsidie aangevraagd voor de exploitatie van een boerenbedrijf te Veendam. Aanvankelijk wordt de subsidie aan Peter verleend door het College van B&W van de gemeente Veendam en werd er ook een voorschot betaald. Een jaar later wordt de subsidieverlening echter deels ingetrokken door het bestuursorgaan 35 Van der Linden, 1998, p. 84.
36 Schlössels en Zijlstra 2014, p. 424. 37 Van der Linden 1998, p. 84.
38 Vanuit de literatuur wordt er kritiek geleverd op het feit dat de bestuursrechter de formele rechtskracht enkel ter behartiging van de rechtszekerheid toepast. Meer hierover in paragraaf 2.5.
39 Polak 2019, p. 11. 40 Polak 2019, p. 11.
omdat van een onjuist subsidiebedrag is uitgegaan. Peter is druk met zijn bedrijf en het lukt hem niet om binnen de termijn bezwaar te maken tegen het intrekkingsbesluit. Later krijgt Peter een brief van de gemeente waarin staat dat hij het te veel ontvangen voorschot aan subsidie moet terugbetalen. Dit vindt Peter echter te ver gaan en hij schakelt een jurist in. Na wat speurwerk blijkt dat Peter wel recht heeft op het hogere bedrag dat hij aanvankelijk aan subsidie toegekend heeft gekregen. Het intrekkingsbesluit is dus eigenlijk onrechtmatig. Peter maakt met goede onderbouwing bezwaar tegen het terugvorderingsbesluit. Zijn bezwaar wordt echter ongegrond verklaard omdat het intrekkingsbesluit reeds formele rechtskracht heeft verkregen. Doordat Peter niet geageerd heeft tegen het intrekkingsbesluit wordt dat voor rechtmatig gehouden waardoor Peter geen recht meer heeft op het hogere bedrag aan subsidie. Bij de bestuursrechter ontvangt hij hetzelfde oordeel. Peter is nu genoodzaakt om het bedrag wat hij ‘te veel heeft ontvangen’ terug te betalen.
Dit voorbeeld maakt duidelijk dat de gevolgen van de onaantastbaarheid van een eerder besluit (het intrekkingsbesluit) samenhangen met een later besluit (het terugvorderingsbesluit). De gevolgen van het onaantastbare besluit werken door in de rest van de keten. Voor een belanghebbende betekent dit dat hij altijd goed moet opletten en tijdig bezwaar moet maken tegen alle besluiten binnen de keten. Wanneer hij dit niet doet, wordt hem de formele rechtskracht tegengeworpen. Zo kan een besluit dat eigenlijk onrechtmatig is voor rechtmatig worden gehouden en doorwerken in de rest van de keten. Net zoals bij Peter het geval is, worden de (zure) feitelijke gevolgen van de keten voor de belanghebbende vaak pas na het laatste besluit duidelijk en dan is het al te laat om hier nog iets aan te veranderen.41 Binnen ketenbesluitvorming moeten belanghebbenden dus extra alert zijn op de eventuele nadelige gevolgen van de formele rechtskracht.42
2.3 Het toepassingsbereik van de formele rechtskracht
Het leerstuk van de formele rechtskracht kent een aantal beperkingen in de reikwijdte van zijn toepassingsbereik. Dit betekent dat er situaties zijn waarin de formele rechtskracht niet van toepassing is. Indien de formele rechtskracht niet van toepassing is, kan de betrokken burger in een eventuele latere procedure niet worden tegengeworpen dat hij de bestuursrechtelijke rechtsgang niet (verder) heeft doorlopen. Het besluit staat niet onherroepelijk vast, waardoor 41 Sanders 2019, p. 75.
42 Het HvJ EU heeft in zijn rechtspraak ook een oordeel over de doorwerking van achteraf bezien onrechtmatige besluiten met formele rechtskracht in de rest van de keten. Meer hierover volgt in paragraaf 3.3.
de burgerlijke rechter een oordeel kan vellen over de (on)rechtmatigheid van het besluit. De verschillende situaties waarin de formele rechtskracht niet van toepassing is, worden hieronder besproken. Waar nodig wordt hierbij ook ingegaan op de relevante jurisprudentie. Beperking 1: Niet-appellabele besluiten en bestuurswetgeving
De formele rechtskracht is enkel van toepassing op appellabele besluiten, ook wel besluiten waartegen bezwaar en vervolgens beroep open staat bij de bestuursrechter.43 Indien een belanghebbende dus geen bezwaar of beroep heeft ingesteld tegen een besluit, kan de belanghebbende de formele rechtskracht worden tegengeworpen in de procedure bij de bestuursrechter of burgerlijke rechter.
De formele rechtskracht is niet van toepassing op niet-appellabele besluiten en bestuurswetgeving. Hieronder vallen onder andere gemeentelijke verordeningen, algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels en feitelijke voorbereidingshandelingen.44 Indien een burger bijvoorbeeld op grond van een niet-appellabel besluit een vordering tot schadevergoeding instelt bij de burgerlijke rechter, kan hij de formele rechtskracht niet tegengeworpen krijgen.
Beperking 2: De ontvankelijkheid van een bezwaar- of beroepschrift
Indien een bezwaar- of beroepschrift ‘ontvankelijk’ is, betekent dit dat voldaan is aan de formele vereisten voor het aanhangig maken van een zaak. Dergelijke formele vereisten zijn bijvoorbeeld het ondertekenen van het bezwaar- of beroepschrift, het bezwaar- of beroepschrift bij de bevoegde instantie indienen en in het kader van beroep het betalen van griffierecht.45 Indien een bezwaar- of beroepschrift ontvankelijk is, zal het bestuursorgaan of de rechter bij wie de vordering is ingesteld, de zaak inhoudelijk behandelen. Een bezwaar- of beroepschrift kan echter ook ‘niet-ontvankelijk’ zijn. Aan een inhoudelijke behandeling van de zaak komt men dan niet toe. De rechter verklaart een beroepschrift bijvoorbeeld niet-ontvankelijk indien het griffierecht niet is betaald.
Het leerstuk over de ontvankelijkheid van een bezwaar- of beroepschrift wordt onterecht wel eens verward met het leerstuk van de formele rechtskracht.46 Er bestaat echter een belangrijk 43 Schlössels en Zijsltra 2014, p. 428.
44 Zie artikel 8:3 lid 1 onder a en b Awb & Schlössels en Zijlstra 2014, p. 428. Zie wat betreft feitelijke voorbereidingshandelingen meer specifiek paragraaf 2.3 van dit onderzoek onder beperking 4.
45 Zie artikel 6:6 Awb voor meer formele vereisten.
onderscheid tussen beide leerstukken. Het leerstuk van de ontvankelijkheid ziet vooral op de vraag of aan bepaalde formele vereisten is voldaan en het bezwaar- of beroepschrift daarom inhoudelijk behandeld kan worden. Bij de toepassing van de formele rechtskracht is aan deze formele vereisten voor het instellen van bezwaar of beroep reeds voldaan en is het bezwaar-of beroepschrift dus ontvankelijk.47 Toch wordt er niet meer inhoudelijk gediscussieerd over het betreffende besluit. Door de toepassing van de formele rechtskracht wordt het besluit namelijk geacht rechtmatig te zijn.
Beperking 3: Benadeelde is geen belanghebbende (Montenegro)
De situatie kan zich voordoen dat een persoon, die geen belanghebbende is bij een besluit, nadeel ondervindt van een bepaald besluit. Deze persoon kan echter geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden omdat hij geen belanghebbende is. In een latere procedure bij de burgerlijke rechter wordt de formele rechtskracht niet tegengeworpen aan de betreffende burger. Om deze burger voldoende rechtsbescherming te kunnen bieden, is formele rechtskracht in een dergelijk geval niet van toepassing.48 Het kan de niet-belanghebbende immers niet worden verweten dat hij geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het besluit. De burgerlijke rechter kan dus een oordeel vellen over de (on)rechtmatigheid van het betreffende besluit.49
Beperking 4: De ‘Brummenleer’
Een ander belangrijk onderscheid dat gemaakt dient te worden is het onderscheid tussen de formele rechtskracht en de binding door een onherroepelijk rechterlijk oordeel. Bij het laatste gaat het om de situatie dat een appellant bij de rechtbank op bepaalde punten wint en andere beroepsgronden uitdrukkelijk verworpen worden. Wanneer de appellant geen hoger beroep instelt tegen voornoemde verwerping, komt dit rechterlijke oordeel onherroepelijk vast te staan en kan daar in een latere procedure niet meer tegen geageerd worden. Het gaat hier dus om een onherroepelijk rechterlijk oordeel wat in het vakjargon ook wel wordt aangeduid als de ‘Brummenleer’.50 De formele rechtskracht is in deze situatie dus niet van toepassing,
47 Gelpke, O&A 2006/2, p. 1. 48 Schlössels 2009, p. 24-27.
49 Dit was bijvoorbeeld aan de orde in HR 20 november 1987, ECLI:NL:PHR:1987:AD6026 (Montenegro), HR 3 februari 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU3253 (Stichting The European Club Support Foundation-Rijnmond) en HR 23 februari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AX3070 (Bankier/DNB).
omdat het gaat om de onherroepelijkheid van het rechterlijk oordeel en niet van het besluit. Beide leerstukken worden soms onterecht nog wel eens door elkaar gehaald.51
Beperking 5: Feitelijke voorbereidingshandelingen (Staat/Bolsius) en (Kuijpers/ Valkenswaard)
Voorafgaand aan het nemen van een besluit kan een bestuursorgaan feitelijke voorbereidingshandelingen treffen, zoals het doen van een voorbereidend feitenonderzoek of het verstrekken van inlichtingen of toezeggingen.52 De vraagt dient zich aan of deze voorbereidingshandelingen ook getroffen worden door de formele rechtskracht van het uiteindelijke besluit. In Staat/Bolsius53 en Staat/van Benten54 oordeelde de Hoge Raad dat de formele rechtskracht van een beschikking niet in de weg staat aan het instellen van een vordering uit onrechtmatige daad gebaseerd op voorafgaand aan die beschikking gegeven onjuiste inlichtingen. In beide zaken kon dan ook geprocedeerd worden over de onrechtmatigheid van de feitelijke voorbereidingshandelingen, terwijl het besluit zelf al formele rechtskracht had verkregen. De formele rechtskracht is in deze situatie dus niet van toepassing op de feitelijke voorbereidingshandelingen voorafgaand aan een besluit. De belanghebbende kan wegens de eventuele onrechtmatigheid van feitelijke voorbereidingshandelingen dus bij de burgerlijke rechter procederen ter verkrijging van schadevergoeding, want het staat de burgerlijke rechter vrij om daarover een inhoudelijk oordeel te geven.
Later heeft de Hoge Raad zich in het arrest Kuijpers/Valkenswaard nogmaals uitgelaten over feitelijke handelingen ter voorbereiding van een besluit en de formele rechtskracht.55 De Hoge Raad heeft zijn oordeel in dit arrest genuanceerd aan de hand van het ‘samenhangcriterium’: ‘inlichtingen of toezeggingen die zozeer samenhangen met het besluit dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, hoezeer ook onjuist, worden in beginsel gedekt door de formele rechtskracht van dat besluit’.56 De belanghebbende kan de formele rechtskracht dus tegengeworpen krijgen wanneer de feitelijke voorbereidingshandelingen een ‘onzelfstandig’ karakter dragen en niet genoeg ‘samenhangen’ met het besluit. Hier is dus geen ruimte gelaten voor een inhoudelijk oordeel van de burgerlijke rechter.
51 Polak 2019, p. 35.
52 Schlössels, Schutgens en Zijlstra 2019, p. 444.
53 HR 2 februari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AB7898 (Staat/Bolsius). 54 HR 7 oktober 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1474 (Staat/van Benten).
55 HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774 (Kuijpers/Valkenswaard). 56 HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774, r.o. 3.4 (Kuijpers/Valkenswaard).
Ter verduidelijking van de eerder gevaren koers in de zaken Staat/Bolsius en Staat/van Benten stelt de Hoge Raad dat de formele rechtskracht niet van toepassing is op voorbereidings-handelingen wanneer deze zelfstandig onrechtmatig zijn, onafhankelijk van het bestreden besluit. Dit was het geval in de hiervoor genoemde zaken. Deze rechtspraak van de Hoge Raad laat de vraag open wanneer er precies voldoende samenhang bestaat tussen feitelijke voorbereidingshandelingen en het uiteindelijke besluit, en wanneer niet.57 In de literatuur is dan ook veel geschreven over deze kwestie, maar het is niet volledig uitgekristalliseerd wat het antwoord op de voornoemde vraag is. Daarvoor is nodig dat de Hoge Raad zich hierover duidelijk uitspreekt.58 Voor de strekking van dit onderzoek is het echter voldoende om te stellen dat de formele rechtskracht niet van toepassing is wanneer het gaat om ‘zelfstandige’ feitelijke voorbereidingshandelingen voorafgaand aan een besluit van een bestuursorgaan. Beperking 6: Niet (tijdig) beslissen
Indien een bestuursorgaan niet of niet tijdig beslist, wordt dit ingevolge artikel 6:2 sub b Awb gelijkgesteld met een besluit.59 Tegen het niet tijdig nemen van een besluit hoeft de betrokkene op grond van artikel 7:1 lid 1 sub f Awb echter geen bezwaar te maken. De betrokkene kan direct in beroep bij de bestuursrechter en ingevolge artikel 8:55d Awb kan de rechter verlangen dat het bestuursorgaan binnen twee weken een besluit neemt, onder straffe van een dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft. Men kan zich afvragen of een betrokkene de formele rechtskracht tegengeworpen kan krijgen in een procedure, indien tegen dit ‘niet beslissen’ niet het hiervoor beschreven bestuursrechtelijke rechtsmiddel is ingesteld. Voorheen was het geldende rechtspraak dat indien er geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel was aangewend tegen het niet tijdig beslissen, dit niet tijdig beslissen voor rechtmatig werd gehouden, behoudens bijzondere omstandigheden.60 Gaat een belanghebbende dus niet binnen de normale termijn in bezwaar of beroep, dan verkrijgt het niet tijdig genomen besluit formele rechtskracht en wordt het voor rechtmatig gehouden. Zo is de weg naar het verkrijgen van rechtsbescherming en schadevergoeding bij de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geheel afgesloten. Gelukkig is deze rechtspraak inmiddels verlaten: ‘uit de enkele omstandigheid dat tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om 57 Van Ommeren oppert hier wel een idee over in zijn annotatie bij HR 9 september 2005,
ECLI:NL:HR:2005:AT7774 punt 5.
58 Zie onder meer van Triet, O&A 2018/25, van der Grinten, O&A 2008/101, paragraaf 5.1, Schlössels 2007, p. 330 e.v.
59 Wat ‘niet tijdig’ is wordt bepaald in paragraaf 4.1.3.1 Awb.
60 Zie onder meer ABRvS 3 juni 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA3634, r.o. 2.4 en HR 15 december 2000, ECLI:NL:PHR:2000:AA9046, r.o. 3.2.2.2 (Slegers/Asten).
handhaving geen bezwaar en beroep is ingesteld, kan niet de conclusie worden getrokken dat de gemeente niet aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die uit dat niet tijdig nemen van een besluit kan voortvloeien’.61 De Hoge Raad heeft zich aan de rechtspraak van de bestuursrechters geconformeerd.62 Geconcludeerd kan worden dat de formele rechtskracht niet (meer) van toepassing is indien een bestuursorgaan niet of niet tijdig beslist en de belanghebbende hier tegen geen rechtsmiddel heeft ingesteld.
Beperking 7: Bij de strafrechter
In een strafrechtelijke procedure houdt de strafrechter geen rekening met de formele rechtskracht van besluiten.63 De hoofdregel is dat de strafrechter een zelfstandig oordeel geeft over de situatie en tevens niet gebonden is aan de feitenvaststelling voorafgaand aan een besluit. Ook wanneer de hoogste bestuursrechter een oordeel heeft gegeven over de rechtmatigheid van een besluit, velt de strafrechter een eigen oordeel. Het is echter wel zo dat wanneer de hoogste bestuursrechter (bijvoorbeeld) een verordening onverbindend verklaart, de strafrechter daar wel in mee gaat.64
2.4 Uitzonderingen op de formele rechtskracht
Naast het feit dat het leerstuk van de formele rechtskracht beperkingen in het toepassingsbereik kent, bestaan er ook uitzonderingen op het leerstuk van de formele rechtskracht. Soms worden uitzonderingen ook wel verward met de beperkingen in het toepassingsbereik van de formele rechtskracht. Maar als iets niet onder het toepassingsbereik van de formele rechtskracht valt, is het geen uitzondering, de formele rechtskracht is dan immers niet van toepassing. Het is een enigszins steriel onderscheid, maar wel correct en zo zal dit ook in dit onderzoek worden doorgevoerd.
In het arrest waar de Hoge Raad het leerstuk van de formele rechtskracht heeft geïntroduceerd, is meteen de mogelijkheid tot uitzonderingen op dit leerstuk opengelaten.65 De weg naar de burgerlijke rechter is dus niet geheel afgesloten: ‘Of voor zulk een uitzondering plaats is, hangt af van de bijzonderheden van het gegeven geval’.66 Het moet dan
61 Zie ABRvS 21 november 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AE8221, r.o. 2.3 (Maarsen II) en CRvB 19 juli 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AD5746, r.o. 1.3.
62 HR 25 oktober 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE4364, r.o. 6.3 (Heeze-Leende/Lammers). 63 Zie HR 24 september 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE2126 en HR 26 november 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE8808.
64 Schlössels en Zijlstra 2014, p. 434.
65 HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker).
66 HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker), HR 11 november 1988, ECLI:NL:PHR:1988:AD3755 (Ekro/Staat) en HR 16 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0718.
gaan om ‘zeer klemmende omstandigheden’. De Hoge Raad heeft in latere rechtspraak een aantal verschillende uitzonderingen in het leven geroepen. In de kern komt het erop neer dat wanneer de toepassing van de formele rechtskracht tot te grote onrechtvaardigheid leidt, er ruimte is voor een uitzondering.67 Indien er sprake is van een uitzondering op de formele rechtskracht, kan de betrokken burger in een eventuele latere procedure niet worden tegengeworpen dat hij de bestuursrechtelijke rechtsgang niet (verder) heeft doorlopen. Het besluit staat niet onherroepelijk vast en de burgerlijke rechter kan een oordeel vellen over de (on)rechtmatigheid van het besluit.
Er doen verschillende lijstjes de ronde over welke uitzonderingen er precies bestaan.68 In deze paragraaf worden vijf Nederlandse uitzonderingen besproken waarover eenstemmigheid bestaat in de literatuur. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de uitzonderingen die de burgerlijke rechter toepast (§2.4.1) en de uitzondering die bij de bestuursrechter opgaat (§2.4.2). In hoofdstuk 3 komen de situaties aan de orde waarin het Unierecht de formele rechtskracht doorbreekt.
2.4.1 Uitzonderingen bij de burgerlijke rechter
Uitzondering 1: Op het verkeerde been gezet (Heesch/Van den Akker)
In het arrest waarin de formele rechtskracht in het leven is geroepen, ziet de Hoge Raad meteen aanleiding voor een uitzondering op het leerstuk.69 Van den Akker stelt bij de gemeente een vordering in wegens onverschuldigde betaling omdat de ABRvS het uitwegvergunningstelsel in strijd acht met de wet. De gemeente Heesch wijst de vordering van Van den Akker af en stelt dat de betaling berust op een beschikking met formele rechtskracht. Doordat Van den Akker geen bezwaar heeft gemaakt tegen de beschikking, is deze volgens de gemeente onaantastbaar geworden. De Hoge Raad stelt Van den Akker echter in het gelijk. De gemeente heeft de zogenaamde ‘beschikking’ namelijk aan hem gepresenteerd alsof het een overeenkomst was. Van den Akker is zo ‘op het verkeerde been gezet’. Het kan hem dus niet aangerekend worden dat hij de geboden rechtsgang niet heeft gevolgd en om die reden kan dit hem ook niet worden tegengeworpen in de procedure bij de burgerlijke rechter.
67 Polak 2019, p. 15.
68 Zie onder meer Schlössels en Zijlstra 2014, p. 428 e.v., Fruytier, NTBR 2008/22, Conclusie A-G Wattel, ECLI:NL:RVS:2018:1152, bij ABRvS 4 april 2018, punt 5.1.5, Polak 2019, p.16 e.v., Sanders 2019, p. 131. 69 HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker).
Kort en goed is deze uitzondering dus van toepassing indien een belanghebbende door gedragingen of uitingen aan de kant van de overheid op het verkeerde been is gezet en daardoor geen rechtsmiddelen heeft ingesteld tegen een besluit. De formele rechtskracht van dit besluit kan dan niet aan de betrokkene worden tegengeworpen. Dit betekent dat de rechtmatigheid van het besluit in een latere procedure dus nog kan worden beoordeeld door de burgerlijke rechter. Deze uitzondering wordt strikt uitgelegd, maar is wel in enkele arresten toegepast.70
Uitzondering 2: Erkenning van onrechtmatigheid (St. Oedenrode/Van Aarle)
De tweede uitzondering op de formele rechtskracht is geïntroduceerd in het arrest St. Oedenrode/Van Aarle.71 Indien de overheid de onrechtmatigheid van een besluit impliciet of expliciet erkent, is er sprake van een uitzondering op de formele rechtskracht. Expliciete erkenning kan plaatsvinden indien de overheid publiekelijk erkent zijn bevoegdheid te buiten te zijn gegaan.72 Erkenning kan ook plaatsvinden indien de burger en het overheidslichaam het erover eens zijn dat het door de overheid genomen besluit onrechtmatig is.73 Hiervoor is geen expliciete erkenning nodig, voldoende is dat de burger zich op het standpunt stelt dat van onrechtmatigheid sprake is en hij uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam begrijpt en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mag begrijpen dat het overheidslichaam die onrechtmatigheid erkent.74 Impliciete erkenning kan bijvoorbeeld ook plaatsvinden wanneer een bestuursorgaan een nieuw besluit neemt.
Indien de onrechtmatigheid van een besluit door de overheid wordt erkend, kan de betrokken burger de formele rechtskracht niet tegengeworpen krijgen indien hij wegens die erkenning een bestuursrechtelijke procedure niet voortzet.75 Het kan de betrokkene, in een eventueel later geschil, niet worden verweten dat hij de bestuursrechtelijke rechtsgang niet (verder) heeft gevolgd. De Hoge Raad stelt tevens dat indien de overheid de onrechtmatigheid van een besluit erkent, er voor het aansprakelijk stellen van de overheid geen beslissing van de bestuursrechter meer nodig is.76
70 Zie bijvoorbeeld HR 11 november 1988, ECLI:NL:HR:1988:AD3755 (Ekro/Staat), HR 23 februari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AX3070 (DNB/X) en HR 13 juli 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ:1598 (Gasunie/Barneveld). 71 HR 18 juni 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1006 (St. Oedenrode/Van Aarle).
72 Conclusie A-G Koopmans, ECLI:NL:PHR:1993:ZC1006, bij HR 18 juni 1993, punt 7. 73 HR 18 juni 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1006, r.o. 3.2 (St. Oedenrode/Van Aarle). 74 HR 18 juni 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1006, r.o. 3.2 (St. Oedenrode/Van Aarle). 75 Schlössels, Schutgens en Zijlstra 2019, p. 440.
Uitzondering 3: Strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel (Paul/Den Haag)
Er is ook sprake van een uitzondering op de formele rechtskracht indien er in de bestuursrechtelijke procedure, waarin het omstreden besluit in stand is gelaten, in strijd is gehandeld met een fundamenteel rechtsbeginsel, waardoor er van een eerlijk en onpartijdig proces geen sprake meer is.77 Het gaat hierbij om een schending van een fundamenteel rechtsbeginsel waarbij moet zijn doorgeprocedeerd tot aan de hoogste bestuursrechter.78 Indien de schending begaan wordt in de procedure bij een lagere rechter kan dit immers nog recht gezet worden door in hoger beroep te gaan.
Deze uitzondering is geïntroduceerd in het arrest Paul/Den Haag. Er werd in deze zaak door Paul een poging gedaan om de formele rechtskracht te doorbreken. Hij stelde dat er in de procedure bij de bestuursrechter fundamentele beginselen van procesrecht zijn geschonden omdat er geen getuigen waren gehoord.79 De Hoge Raad ging hier echter niet in mee en stelde: ‘De enkele omstandigheid dat in de procedure bij de bestuursrechter, waarin geen verplichting bestaat om getuigen te horen, geen getuigen zijn gehoord, levert een dergelijke schending niet op’.80 Hoewel het Paul dus niet is gelukt om de formele rechtskracht te doorbreken, is er met dit arrest wel een uitzondering op het leerstuk van de formele rechtskracht geïntroduceerd. Het mag duidelijk zijn dat deze uitzondering zich slechts in zeer uitzonderlijke gevallen voor kan doen. Deze uitzondering heeft tot nu toe dan ook geen praktische betekenis gehad want de uitzondering heeft nog geen toepassing gevonden in de rechtspraak.
Uitzondering 4: Zelfstandig schadebesluit (Groningen/Raatgever)
Deze vierde uitzondering is door de ontwikkelingen in de wetgeving reeds achterhaald, maar wordt voor de volledigheid wel besproken. Indien en benadeelde schade heeft geleden wegens een onrechtmatig overheidsbesluit, kan hij een verzoek tot schadevergoeding indienen bij het verantwoordelijke bestuursorgaan. Het bestuursorgaan neemt bij de beslissing op dit verzoek een besluit over diens eigen schadeplichtigheid.81 Een dergelijk besluit wordt aangeduid als een ‘zelfstandig schadebesluit’. Dit besluit was in het verleden appellabel. Indien een 77 HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO3167, r.o. 3.4.3 (Paul/Den Haag).
78 Polak 2019, p. 17.
79 HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO3167, r.o. 3.3 (Paul/Den Haag). 80 HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO3167, r.o. 3.4.3 (Paul/Den Haag). 81 Schlössels, Schutgens en Zijlsta 2019, p. 486.
